Sentencia C-251 de mayo 26 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1836

Acción de inconstitucionalidad contra la Ley 372 de 1997, “por al cual se reglamenta la profesión de optometría en Colombia y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Néstor Raúl Correa Henao

Magistrados Ponentes:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Dr. Alejandro Martínez Caballero

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y ocho.

El texto en materia de acción, en el cual aparecen subrayadas las normas impugnadas en relación con su contenido, dice así:

LEY NÚMERO 372 DE 1997

(Mayo 28)

“Por el cual se reglamenta la profesión de optometría en Colombia y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 1º—Del objeto. La presente ley reglamenta el ejercicio de la profesión de optometría, determina la naturaleza, propósito y campo de aplicación, desarrolla los principios que la rigen, señala sus entes rectores de dirección, organización, acreditación y control del ejercicio profesional.

ART. 2º—Definición. Para los fines de la presente ley, la optometría es una profesión de la salud que requiere título de idoneidad universitario, basada en una formación científica, técnica y humanística. Su actividad incluye acciones de prevención y corrección de las enfermedades del ojo y del sistema visual por medio del examen, diagnóstico, tratamiento y manejo que conduzcan a lograr la eficiencia visual y la salud ocular, así como el reconocimiento y diagnóstico de las manifestaciones sistémicas que tienen relación con el ojo y que permiten preservar y mejorar la calidad de vida del individuo y la comunidad.

ART. 3º—De los requisitos. Para ejercer la profesión de optometría en todo el territorio nacional, es necesario cumplir uno de los siguientes requisitos:

a) Que el profesional haya obtenido el respectivo título universitario, otorgado por alguna de las instituciones universitarias reconocidas por el Gobierno Nacional;

b) Que el profesional haya obtenido su título en un establecimiento universitario en países que tengan celebrado o celebren con Colombia tratados o convenios sobre homologación o convalidación de títulos, siempre que los documentos pertinentes estén refrendados por las autoridades colombianas competentes en el país de origen del título correspondiente;

c) Que el profesional haya obtenido su título en un establecimiento universitario, de un país que no tengan tratados o convenios de homologación o convalidación de títulos con Colombia y presente ante el Ministerio de Educación los certificados en que consten las materias cursadas y aprobadas y el respectivo título, debidamente autenticados por un funcionario diplomático autorizado para el efecto por el Gobierno de Colombia.

El Ministerio de Educación del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, convalidará u homologará el título, cuando a su juicio, el plan de estudios de la institución sea por lo menos equivalente, al de uno de los establecimientos universitarios reconocidos oficialmente en Colombia, y

d) Para cualquiera de los casos anteriores el optómetra requerirá de la tarjeta profesional expedida de conformidad con el artículo 8º de la presente ley.

PAR.—Los optómetras que obtengan la tarjeta profesional están autorizados para utilizar los medicamentos que el Consejo Técnico Nacional Profesional de Optometría establezca y reglamente de acuerdo con el artículo 8º de la presente ley.

Lo anterior, no se aplica a los profesionales que a la fecha de promulgación de la presente ley ostenten solamente el registro profesional vigente, quienes para obtener la tarjeta profesional, deberán acreditar la nivelación correspondiente.

ART. 4º—De las actividades. Para todos los efectos legales se entiende por ejercicio de la optometría, la aplicación de conocimientos técnicos y científicos en las siguientes actividades:

a) La evaluación optométrica integral;

b) La evaluación clínica, tratamiento y control de las alteraciones de la agudeza visual y la visión binocular;

c) La evaluación clínica, el diseño, adaptación y el control de lentes de contacto u oftálmicos con fines correctivos terapéuticos o cosméticos;

d) El diseño, adaptación y control de prótesis oculares;

e) La aplicación de las técnicas necesarias para el diagnóstico, pronóstico, tratamiento y rehabilitación de las anomalías de la salud visual;

f) El manejo y rehabilitación de discapacidades visuales, mediante la evaluación, prescripción, adaptación y entrenamiento en el uso de ayudas especiales;

g) El diseño, organización, ejecución y evaluación de políticas, planes, programas y proyectos para la promoción, prevención, asistencia, rehabilitación y readaptación de problemas de la salud visual y ocular;

h) El diseño, organización, ejecución y evaluación de planes, programas y proyectos que permitan establecer los perfiles epidemiológicos de la salud visual u ocular de la población;

i) El diseño, ejecución y evaluación de políticas, planes, programas y proyectos de investigación conducentes a la generación, adaptación o transferencia de tecnologías que permitan aumentar la cobertura, la atención y el suministro de soluciones para el adecuado control y rehabilitación de la función visual;

j) El diseño, dirección, ejecución y evaluación de programas de salud visual en el contexto de la salud ocupacional;

k) La dirección, planeación y administración de laboratorios de investigación en temas relacionados con la salud visual;

l) La dirección, administración y manejo de establecimientos de óptica para el suministro de insumos relacionados con la salud visual, y

m) Los demás que en evento del desarrollo científico y tecnológico, sean inherentes al ejercicio de la profesión.

ART. 5º—De la competencia. Las actividades del ejercicio profesional definidas en el artículo anterior, se entienden como propias de la optometría, exceptuando específicamente los tratamientos quirúrgicos convencionales y con rayo láser y demás procedimientos invasivos, sin perjuicio de las competencias para el ejercicio de otras profesiones y especialidades de la salud, legítimamente establecidas en las áreas que les corresponden.

ART. 6º—Del Consejo Técnico Nacional Profesional de Optometría. Créase el Consejo Técnico Nacional Profesional de Optometría, como un organismo de carácter técnico permanente, cuyas funciones serán de consulta y asesoría del Gobierno Nacional, de los entes territoriales, con relación a las políticas de desarrollo y ejercicio de la profesión.

ART. 7º—De la integración. El Consejo Técnico Nacional Profesional de Optometría, estará integrado por los siguientes miembros principales:

a) El Ministro de Salud o su delegado;

b) El Ministro de Educación o su delegado;

c) Dos representantes de las entidades docentes oficialmente reconocidas, designados por la asociación colombiana de facultades de optometría;

d) Dos representantes de las asociaciones de profesionales de la optometría, y

e) Un representante de la asociación de usuarios de los servicios de salud.

PAR. 1º—La designación de los representantes la harán las entidades señaladas en el presente artículo dentro de los doce (12) meses siguientes a la sanción de la presente ley. Los representantes de las asociaciones anteriores serán elegidos por una sola vez por un período de dos (2) años; y aquellos de los que tratan los literales c) y d) del presente artículo, serán optómetras titulados y con tarjeta profesional.

PAR. 2º—El representante de la asociación de usuarios de los servicios de salud, lo designará la asociación con mayor número de socios existente en el país.

PAR. 3º—Uno de los dos representantes de las asociaciones de profesionales de la optometría, será designado por la asociación con mayor número de afiliados, previa certificación ante el Consejo Técnico Nacional Profesional de Optometría.

ART. 8º—De las funciones. El Consejo Técnico Nacional Profesional de la Optometría tendrá las siguientes funciones:

a) Dictar su propio reglamento, organizar su propia secretaría ejecutiva y fijar sus normas de financiación;

b) Expedir la tarjeta a los profesionales que llenen los requisitos exigidos y llevar el registro correspondiente;

c) Fijar el valor de los derechos de expedición de la tarjeta profesional;

d) Colaborar con las autoridades universitarias y profesionales en el estudio y establecimiento de los requisitos académicos y plan de estudios con el fin de lograr una óptima educación y formación de profesionales de la optometría;

e) Cooperar con las asociaciones y sociedades gremiales, científicas y profesionales de la optometría en el estímulo y desarrollo de la profesión y el continuo mejoramiento de la utilización de los optómetras;

f) Asesorar al Ministerio de Salud en el diseño de planes, programas, políticas o actividades relacionadas con la salud visual;

g) Establecer y reglamentar los medicamentos que el optómetra puede utilizar en su ejercicio profesional, y

h) Las demás que señalen sus reglamentos en concordancia con la presente ley.

PAR.—El requisito de tarjeta profesional no regirá para los integrantes del primer consejo, mientras dura la organización y trámite correspondiente.

Los miembros que representan a las asociaciones de optómetras y a las entidades docentes que conforman el Consejo Técnico Nacional Profesional de Optometría, desempeñarán su funciones ad honorem.

PAR. TRANS.—El Consejo Técnico Nacional de Optometría expedirá, en un lapso de tiempo no mayor de seis (6) meses su posesión, el código de ética optométrica.

ART. 9º—Del ejercicio ilegal. Entiéndese por ejercicio ilegal de la profesión de optómetra, toda actividad realizada dentro del campo de competencias de la presente ley, por quien no ostenta la calidad de profesional de la optometría y no esté autorizado debidamente para desempeñarse como tal.

ART. 10.—De la vigencia. Esta ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

El Presidente del honorable Senado de la República, Luis Fernando Londoño Capurro.

El secretario general del honorable Senado de la República, Pedro Puramejo Vega.

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes, Giovanni Lamboglia Mazzilli.

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes, Diego Vivas Tafur.

Ernesto Samper Pizano

La Ministra de Salud.

María Teresa Forero de Saade.

El Ministro de Educación Nacional.

Jaime Niño Díez”.

IV. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

El examen de la normatividad acusada corresponde a esta Corte, según dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, ya que demanda recae sobre una ley aprobada por el Congreso de la República.

2. El cargo referido a la totalidad de la ley. Carácter excepcional de exigencia de ley estatutaria.

En la demanda se plantea una posible inexequibilidad de toda la Ley 372 1997, a partir del argumento según el cual, por consagrar el artículo 26 de Constitución el derecho fundamental a ejercer profesión u oficio, y teniendo cuenta que las disposiciones impugnadas reglamentan precisamente el ejercicio de una profesión, para este efecto ha debido observarse el trámite propio de l leyes estatutarias (C.P., arts. 152 y 153), lo que no se hizo en este caso.

Varios son los antecedentes que sobre el tema tiene a la vista la Corte, en l cuales ella ha declarado la exequibilidad de leyes con idéntico objeto al de ley demandada, en el entendido de que no requerían, a la luz de Constitución, haber sido aprobadas como leyes estatutarias. Entre otros, pueden mencionarse los fallos C-606 del 14 de diciembre de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón; C-177 del 6 de mayo de 1993, M.P. Hernando Vergara y C-226 del 5 de mayo de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

En el caso de la Ley 51 de 1975, declarada inexequible mediante sentencia C-087 del 18 de marzo de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), el motivo de la inconstitucionalidad radicó en una oposición material entre la exigencia de tarjeta profesional para ejercer el derecho fundamental a la información y el artículo 20 de la Carta, que lo garantiza a todas las personas. Y, aunque ello afectó, por unidad normativa, la integridad del articulado, no tenía relevancia el tema referente al trámite de ley estatutaria, en cuanto se trataba de un ordenamiento anterior a la Constitución Política de 1991, que introdujo esa categoría legislativa.

Debe decirse inicialmente que la Constitución, en materia de jerarquía y características especiales de ciertas leyes, no concibe el nivel estatutario como regla general sino como excepción. Es claro que ésta —de interpretación restrictiva— proviene de la expresa enunciación, en la propia Carta, de las materias cuya regulación tiene que plasmarse en leyes así denominadas por el Constituyente.

La Corte considera que, en consecuencia, para definir si un cierto contenido con normativo debe ser vaciado en ley estatutaria, es necesario establecer si mediante él se regula total o parcialmente una de las materias enunciadas artículo 152 de la Constitución. No es suficiente, para hacer exigible esta modalidad de legislación, que el precepto en cuestión haga referencia a uno de tales asuntos ni que guarde con esos temas relación indirecta. Se necesita que mediante él se establezcan las reglas aplicables, creando, así sea en parte, la estructura normativa básica sobre derechos y deberes fundamentales de las personas, los recursos para su protección, la administración de justicia, la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las funciones electorales, las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los estados de excepción.

En materia de derechos fundamentales, la Corte reitera que no todo posible vínculo entre la norma de una ley y uno cualquiera de los derechos fundamentales de orden constitucional repercute en la indispensable calificación de aquélla como estatutaria.

Así, es evidente que el ejercicio del derecho fundamental al debido proceso implica la verificación acerca de si en cada caso han sido acatadas en toda su plenitud las reglas propias del correspondiente juicio (C.P. art. 29), y que, por tanto, lo consagrado en las leyes procesales constituye necesario punto de referencia al respecto, sin que ello signifique que tales leyes procesales deban haber sido expedidas como estatutarias.

La reserva de ley estatutaria para leyes que regulan derechos fundamentales se justifica en el propósito constitucional de su protección y defensa; busca garantizarlos en mayor medida; no se trata de elevar a rango estatutario toda referencia a tales derechos, y menos de afectar, para hacer rígida o inmodificable, la normatividad referente a otras materias que, por motivos no relacionados con su núcleo esencial, aluda a ellos.

Ha sostenido esta Corte que las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos.

“Esto no supone —ha dejado en claro— que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria” (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-013 del 21 de enero de 1993, M.P.Eduardo Cifuentes Muñoz).

En la Sentencia C-425 del 29 de septiembre de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), la Corte reafirmó esta tesis al manifestar:

Exigencia constitucional de ley estatutaria

La Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad.

Esas materias son las señaladas en el artículo 152 de la Constitución, a cuyo tenor, el Congreso de la República regulará, mediante las expresadas leyes, los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; la administración de justicia; la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; el estatuto de la oposición y las funciones electorales; las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los estados de excepción.

La propia Carta ha diferenciado esta clase de leyes no solamente por los especiales asuntos de los cuales se ocupan y por su jerarquía, sino por el trámite agravado que su aprobación, modificación o derogación demandan: mayoría absoluta de los miembros del Congreso, expedición dentro de una misma legislatura y revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto, antes de su sanción por el Presidente de la República (arts. 153 y 241-8 de la Constitución Política).

En cuanto se refiere a derechos fundamentales, esta Corte ha destacado que la reserva constitucional de su regulación por el trámite calificado, propio de la ley estatutaria, no supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente ser objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto vaciaría la competencia del legislador ordinario.

Sobre el particular, ha sido reiterada la jurisprudencia en el sentido de que estas leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, pero que no fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la legislación, de manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que con ese tema se relacionan. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias C-013 del 21 de enero de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-311 del 7 de julio de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

Ha preferido la Corte, entonces, inclinarse por una interpretación estricta, en cuya virtud, “cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho”. (Cfr. Corte Const. Sala Plena. Sent. C-408 de sept.15/94, M.P. Fabio Morón Díaz)”.

Eso sí, en la sentencia citada y en las providencias que a su vez reitera, la Corporación hizo explícito que el expuesto alcance de los artículos 152 y 153 de la Constitución “no podría conducir al extremo contrario del que, por exagerado, se ha venido desechando —el de que pueda el legislador afectar el sustrato mismo de los derechos fundamentales mediante ley ordinaria—“, pues ello, además de violar los mencionados preceptos, tendría la grave consecuencia consistente en “la pérdida del especialísimo sentido de protección y garantía que caracteriza a nuestro sistema constitucional cuando de tales derechos se trata”.

Por eso, la Corte concluyó:

“La regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria.

Regular, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa “ajustar, reglar o poner en orden una cosa”; “ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados fines”; “determinar las reglas o normas a que debe ajustarse una persona o cosa”.

De lo cual resulta que, al fijar el exacto alcance del artículo 152 de la Constitución, no puede perderse de vista que el establecimiento de reglas mediante las cuales se ajuste u ordene el ejercicio mismo de los derechos fundamentales implica, de suyo, una regulación, que, por serlo, está reservada al nivel y los requerimientos de la especial forma legislativa en referencia.

Del expreso mandato constitucional se deriva, en consecuencia, que el Congreso viola la Constitución cuando, pese al contenido regulador de derechos fundamentales que caracterice a una determinada norma, la somete a la aprobación indicada para la legislación ordinaria”.

Pero la Corte ha señalado con claridad que “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su protección” y que, tanto, “no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifiesta de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una petrificación del ordenamiento jurídico” (Cfr. Sent. C-226 de may. 5/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Ahora bien, como allí mismo se advirtió, las leyes destinadas a reglamentar el ejercicio de las profesiones no regulan necesaria e invariablemente elementos estructurales esenciales de la libertad de escoger profesión u oficio, ni afectan per se otros derechos fundamentales en su núcleo esencial. Excepto en casos tan peculiares como el de la profesión que tiene por objeto informar —que es en sí mismo un derecho fundamental (C.P. art. 20)—, ya analizado por la Corte (Sent. C-087 de mar. 18/98), el señalamiento del ámbito de determinada carrera profesional o el de requisitos para ejercerla no comporta una afectación del derecho fundamental del que se trata en su núcleo esencial sino el reconocimiento de su carácter relativo, supeditado siempre al control estatal en guarda de los derechos colectivos, y el desarrollo del mandato constitucional que obliga a cumplir ciertas condiciones —las que la ley consagre— para poder actuar profesionalmente, dadas las repercusiones sociales del desempeño correspondiente, bajo la vigilancia de la autoridad (C.P. art. 26).

La función de expedir los reglamentos de las profesiones supone que el Estado, partiendo de la garantía constitucional de su ejercicio, y sin que por perturbe su núcleo esencial, introduzca las reglas mínimas que salvaguarda interés de la comunidad y simultáneamente el de los profesionales del correspondiente.

Esa atribución siempre podrá ser ejercida por el legislador, en cumplimiento de la disposición contenida en el artículo 26 de la Carta, como algo ordinario y no excepcional, lo que significa que se halla dentro de los presupuestos tomados en cuenta por el Constituyente respecto de la función estatal, no siendo entonces lógico atribuirle un carácter distinto del que corresponde al corriente desarrollo de la tarea legislativa. Exigir nivel estatutario a las leyes mediante las cuales esa ordinaria responsabilidad del legislador se concreta a propósito de distintas profesiones o actividades significaría admitir que ellas regulan elementos estructurales fundamentales que afectan siempre el núcleo esencial de la libertad de escoger profesión u oficio, lo que en verdad no acontece.

Como lo dice el artículo 1º de la Ley 372 de 1997, ella tiene por objeto determinar la naturaleza, propósito y campo de aplicación de la optometría, desarrolla los principios que la rigen, señala sus entes rectores de dirección, organización, acreditación y control del ejercicio profesional, y, en general, encaja dentro de los requerimientos normales del tipo de leyes del que se habla en los párrafos precedentes, por lo cual su carácter de ley ordinaria no sufre mengua al aplicar la jurisprudencia constitucional expuesta, ni necesitaba el trámite extraordinario previsto por los artículos 152 y 153 de la Constitución para las leyes estatutarias.

Entonces, el cargo genérico, que abarca la ley en su conjunto, debe desecharse para afirmar que, por el enunciado aspecto, no se ha violado la Constitución.

3. El ámbito profesional de los optómetras

Dice el artículo 2º, demandado, que la actividad propia de la optometría incluye, entre otros aspectos, la “prevención y corrección de las enfermedades del ojo y del sistema visual por medio del examen, diagnóstico, tratamiento y manejo que conduzcan a lograr la eficiencia visual y la salud ocular”.

La Corte considera que corresponde al legislador, cuando ejerce la atribución constitucional de exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, la plena competencia para demarcar el campo propio de cada una de ellas y actividades que, en su aplicación concreta, pueden emprender las personas tituladas.

Con arreglo a esas disposiciones, que precisan el ámbito profesional objeto de reglamentación, las universidades e instituciones educativas autorizadas para la preparación de quienes aspiran a obtener los títulos de idoneidad, deben estructurar los programas académicos y señalar las asignaturas indispensables para la adecuada formación de sus estudiantes.

No sería compatible con la Constitución, particularmente en lo relativo responsabilidad que ella confía al legislador, pretender —como lo quiere el demandante— que aquél se viera limitado, al establecer los confines de las distintas profesiones objeto de reglamentación, por los conceptos —no siempre objetivos— que sobre su propio ámbito de acción, predeterminado práctica, tuvieran los profesionales pertenecientes a una u otra actividad.

El legislador, al cumplir la tarea que le es propia, tiene que decidirse finalmente por algún criterio, que debe ser plasmado con suficiente claridad en el momento de configurar la estructura normativa objeto de su competencia.

El juez constitucional, al analizar la norma que determina el ámbito atribuido a una actividad profesional relacionada, complementaria o afín a otra u otras, cuando se trata de materias técnicas o científicas cuyos límites son discutibles inclusive en el medio integrado por quienes las profesan —tal es el caso de optómetras y oftalmólogos, cuyas divergencias en torno al campo de acción de cada una de las profesiones ha quedado patente en la documentación allegada al expediente—, no puede descalificar lo dispuesto por la ley, a la cual corresponde constitucionalmente la competencia al respecto, a no ser que lo consagrado en ella resulte manifiestamente irrazonable o desproporcionado, o que, de por sí, en cuanto al contenido de lo autorizado, ordenado o permitido, lesione principios o mandatos de la Constitución.

Lo dicho acontece no sólo a partir del reconocimiento de que la atribución respectiva ha sido señalada en cabeza del legislador, sino por carecer el juez constitucional de elementos de juicio que le permitan arribar a un criterio técnico o científico exacto, definitivo e infalible en relación con la delimitación precisa que deba haberse plasmado.

Pero, además, salvo los eventos de manifiesta transgresión del ordenamiento fundamental, el problema de si una determinada profesión debe o no abarcar ciertas funciones o la prestación de determinados servicios no es susceptible de ser resuelto en términos exclusivamente constitucionales, entre otras razones por la muy poderosa de que la Constitución para nada se ocupa de ello. Es más, con excepción de las expresas referencias que en su texto se hacen a actividades tales como el ejercicio del derecho o del periodismo (C.P., arts. 29, 229 y 75 respectivamente) —en donde tampoco se crean linderos entre especialidades—, la Carta Política no alude a profesiones u oficios específicos, y deja la materia a la ley.

En cuanto a la medicina y la salud se refiere, la Constitución (art. 49) se limita a disponer que el Estado organice, dirija y reglamente la prestación de los rcspectivos servicios a los habitantes, conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Igualmente, que le compete establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas y ejercer su vigilancia y control.

Entonces, a menos que la Corte se encuentre con una de las extraordinarias hipótesis de contenidos per se inconstitucionales, el sólo hecho de que el legislador haya optado por uno u otro criterio para demarcar los linderos entre dos o más especialidades en el seno de una profesión, o entre dos profesiones, o entre un oficio y una profesión, no es inconstitucional. La norma pertinente podría ser tachada de antitécnica, ajena a los desarrollos científicos, o inconveniente, pero no de contraria a la Constitución, si se tiene en cuenta la falta de términos de referencia específicos en ella.

Por tanto, no viola la Carta Política la regla legal que atribuye a los optómetras la prevención y corrección de las enfermedades del ojo y del sistema visual por medio del examen, diagnóstico, tratamiento y manejo que conduzcan a lograr la eficiencia visual y la salud ocular, siempre que tales funciones las cumpla dentro del campo propio de su especialidad, según los criterios científicos y técnicos de universal aceptación.

No se trata, entonces, de que oftalmólogos, y optómetras cumplan exactamente el mismo papel. Sus labores son complementarias pero distintas, de acuerdo con una muy extendida delimitación generalmente acogida, y tanto unos como otros, en sus respectivas áreas, pueden concurrir a la prevención y corrección de las enfermedades y defectos visuales; diagnosticar y tratar a los pacientes —sin exceder cada uno los límites que imponen su formación académica y su específica preparación y para los fines concretos que justifican sus actividades—, todo con el propósito de asegurar a aquellos la eficiencia visual y la salud ocular.

No estima la Corte que, con la norma objeto de estudio, se haya vulnerado el principio de igualdad en perjuicio de los oftalmólogos, ni tampoco el de trabajo que a ellos corresponde constitucionalmente, pues por una parte la Ley impugnada no tiene por objeto la reglamentación de esa actividad y, por otra, del artículo 2º en cuestión no se desprende restricción, limitación o prohibición,

para ellos, en cuanto al ejercicio de la oftalmología.

Ya la Corte ha sostenido varias veces que las normas jurídicas sometidas a escrutinio frente a la Constitución no violan los principios ni los preceptos de ésta por razón del uso o aplicación que a posteriori se haga de ellas. Una disposición de la ley es inconstitucional sólo si se establece que, en sí misma, considerado su contenido y —en el caso de los vicios de forma— el trámite de su aprobación, riñe objetivamente con la Constitución Política. La desfiguración o desvirtuación de la ley por quienes están llamados a aplicarla, de manera tal que le hagan producir efectos inconstitucionales, no es atribuible a ella misma, ni puede argüirse como razón para retirarla del ordenamiento jurídico.

En ese orden de ideas, bajo las precisiones que aquí consagra la Corte y que se reflejarán en la parte resolutiva del fallo, se aviene a la Constitución la norma demandada. El eventual abuso en que pudieran incurrir profesionales de la optometría, al exceder su propio radio de acción para invadir el de los oftalmólogos, prescribiendo o practicando, por ejemplo, tratamientos de carácter netamente oftalmológico, según la delimitación científica de esta especialidad, no es ya asunto propio del control de constitucionalidad en abstracto, sobre la disposición acusada, sino materia librada por la Constitución (art. 26) a la vigilancia y el control de las autoridades administrativas en cuanto al ejercicio de la profesión.

Puede pensarse que el temor del demandante consiste, a ese respecto, en que, al permitirse a los optómetras actuar —aun en el terreno de la optometría— en los campos de la prevención y corrección de padecimientos oculares y el tratamiento y manejo de los mismos, se aumentan las posibilidades de competencia, en contra de quienes vienen ejerciendo la oftalmología. Sobre el particular debe decirse que, si ello fuera así en gracia de discusión —no lo es, en criterio de la Corte—, mientras no se configure la falta de preparación científica y técnica por parte del optómetra —asunto que no puede presumirse por vía general y que, en todo caso, no depende de la norma sino de factores externos a ella, como la calidad e intensidad de los programas académicos que ofrezcan y pongan en ejecución los centros educativos—, la sola idea de la competencia en determinadas áreas del conocimiento —especialmente las que, en esta materia, de modo extraordinario, pudieran ser objeto simultáneamente de la optometría y de la oftalmología— y en la prestación de los servicios de salud en condiciones que no desmejoren la calidad en perjuicio de los usuarios, sino que por el contrario la estimulen, no choca con la Constitución. Esta la prohíja en las diversas actividades sobre la base insustituible de las responsabilidades que genera.

Pero, a juicio de la Corte, si se tiene en cuenta lo ya expuesto, optómetras y oftalmólogos tienen fijadas sus esferas científicas y técnicas de actividad, y si se tiene en claro que los diagnósticos, cuidados, tratamientos y manejo a cargo de los primeros han de guardar relación con el tipo de trabajo que efectúan —que no se confunde con el de los segundos—, de ninguna manera resultan los unos desplazados profesionalmente por los otros.

En el aspecto de la igualdad, ha sostenido la jurisprudencia que se viola cuando, desde la perspectiva del control abstracto de constitucionalidad, la norma sujeta a examen introduce discriminaciones no justificadas entre situaciones o hipótesis iguales. No es que acontece en esta ocasión, toda vez que la norma acusada, además de que regula el ejercicio de una de dos profesiones distintas, que obviamente presentan características disímiles, en modo alguno establece trato diferenciado que favorezca o perjudique a una cierta gama de profesionales —los oftalmólogos— por el hecho de serlo. Aquí no cabe siquiera preguntarse si la distinción es justificada, pues para llegar a ese estadio del análisis sería indispensable que se dieran los presupuestos de identidad de situaciones y de trato discriminatorio respecto de ellas, los cuales, se repite, no se encuentran configurados.

Si bien se aprecian las cosas, la profesionalización legal de la optometría lo que hace es precisamente buscar equilibrio, para reglamentar su ejercicio, cobijando bajo unas determinadas reglas a todos aquellos que han recibido formación académica completa en ese ramo científico.

Tampoco hay violación de ninguna de las garantías consagradas en el artículo 53 de la Constitución, si se observa que el precepto parcialmente acusado no alude a derechos laborales sine que está orientado a definir, con carácter objetivo y general, un campo de actividad profesional que es objeto de reglamentación en las normas de la ley a la cual pertenece.

Menos todavía se aprecia colisión alguna entre las expresiones demandadas y el derecho de asociación sindical previsto en el artículo 39 de la Carta, en cuanto no es esa la materia de la cual trata.

El aparte que se controvierte será declarado exequible, pues no quebranta mandato constitucional alguno, aunque la exequibilidad —según lo dicho— debe condicionarse, como lo hará la Corte, en el sentido de que los tratamientos que lleven a cabo los optómetras deben estar relacionados directamente con el campo de la optometría y no extenderse al área propia de los oftalmólogos u otros profesionales de la salud, conducta que además se les impone desde el punto de vista ético, de conformidad con las normas vigentes sobre la materia.

Las razones que anteceden, directamente relacionadas con el ámbito propio del ejercicio de la optometría, implican que la Corte profiera fallo de constitucionalidad, también condicionado en idéntico sentido al que habrá de preverse sobre lo impugnado del artículo 2º, sobre los literales b) y e) del artículo 4º de la Ley demandada.

Tales disposiciones indican que, para todos los efectos legales, se entiende por ejercicio de la optometría la aplicación de conocimientos técnicos y científicos en las actividades de evaluación clínica, tratamiento y control de las alteraciones de la agudeza visual y la visión binocular; y la aplicación de las técnicas necesarias para el diagnóstico, pronóstico, tratamiento y rehabilitación de las anomalías de la salud visual.

Por su parte, el literal g), del mismo artículo —que ha sido impugnado parcialmente pero que para efectos de este fallo debe tomarse en su totalidad por constituir una proposición jurídica completa—, si no se circunscribiera al entorno específico, definido en la ley y en esta sentencia, que es justamente el de la profesión de la que se trata, seria inconstitucional en su integridad, y no solamente en lo acusado, ya que incluye de manera amplísima e indeterminada, como parte del ejercicio profesional, las posibilidades de diseño, organización, ejecución y evaluación de políticas, planes, programas y proyectos para la promoción, prevención, asistencia, rehabilitación y readaptación de problemas de la salud visual y ocular.

Su carácter indefinido, que permite colegir una injerencia del optómetra, por el sólo hecho de serlo, en las directrices que trace el Estado con alcance genérico sobre problemas de salud visual y ocular, inclusive mediante su diseño, organización, ejecución y evaluación, no puede ser admitido como exequible Por lo tanto, se dispondrá que únicamente se aviene a la Constitución Política si la norma se entiende restringida a la esfera interna profesional, sin repercusión forzosa en los planes y programas generales que corresponden a las competentes autoridades públicas.

Igual se hará con los literales h), i) y j), no demandados en su totalidad pero incorporados al proceso por la Sala en razón de su unidad de materia con lo que se viene tratando, los cuales atribuyen al ejercicio de la profesión de optómetra, el diseño, organización, ejecución y evaluación de planes, programas proyectos que permitan establecer los perfiles epidemiológicos de la salar visual u ocular de la población; el diseño, ejecución y evaluación de política. planes, programas y proyectos de investigación conducentes a la generación adaptación o transferencia de tecnologías que permitan aumentar la cobertura, la atención y el suministro de soluciones para el adecuado control y rehabilitación de la función visual, así como el diseño, dirección, ejecución y evaluación de programas de salud visual en el contexto de la salud ocupacional.

El ámbito de tales actividades está delimitado por la profesión misma y ellas, por tanto, deben ejercerse dentro de su marco específico.

4. El ejercicio de la profesión de optómetra

Al decidir la Corte sobre la demanda en relación con el artículo 9º de la Ley 372 de 1997, a cuyo tenor se entiende por ejercicio ilegal de la profesión de optómetra “toda actividad dentro del campo de competencias de la presente ley por quien no ostenta la calidad de profesional de la optometría y no esté autorizado debidamente para desempeñarse como tal”, debe integrar la proposición jurídica completa con otras disposiciones no acusadas pero que, con la transcrita, guardan una inescindible relación de unidad material.

Así ocurre con el artículo 3º, que señala los requisitos para ejercer la profesión de la optometría en todo el territorio nacional.

Esta norma dispone que al efecto es necesario cumplir uno de varios requisitos: haber obtenido el respectivo título universitario, otorgado por alguna de las instituciones de tal nivel reconocidas por el Gobierno Nacional; que el profesional haya obtenido su título universitario en países que tengan celebrados o celebren con Colombia tratados o convenios sobre homologación o convalidación de títulos, siempre que los documentos pertinentes estén refrendados por las autoridades colombianas competentes en el país de origen del título correspondiente; que el profesional haya obtenido su título en un establecimiento universitario, de un país que no tenga tratados o convenios de homologación o convalidación de títulos con Colombia y presente ante el Ministerio de Educación los certificados en que consten las materias cursadas y aprobadas y el respectivo título, debidamente autenticados por un funcionario diplomático autorizado para el efecto por el Gobierno de Colombia.

Dispone además que, en el último evento, el Instituto Colombiano para el fomento de la Educación Superior, Icfes, convalide u homologue el título cuando a su juicio el plan de estudios de la Institución sea por lo menos equivalente al de uno de los establecimientos universitarios reconocidos oficialmente en Colombia.

El literal d) del precepto indica que, para cualquiera de los casos anteriores, el optómetra requerirá de la tarjeta profesional expedida de conformidad con el artículo 8º de la ley.

Estima la Corte que es competencia del legislador, cuando ejerce la atribución prevista en el artículo 26 de la Constitución —allí radica su esencia—, contemplar, además de la exigencia de títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, las vías o modalidades para su obtención, lo que necesariamente significa expresar las características y requisitos de las instituciones educativas que estén facultadas para su expedición, así como también la manera de acreditar la obtención del título y las calidades del centro docente, nacional o extranjero, que lo confirió.

Resulta, pues, adecuado al sentido constitucional de la exigencia de títulos de idoneidad que la ley haya consagrado, clasificándolas, las formas aceptadas de obtención del título de optómetra; la necesidad de haber sido reconocido por el Gobierno Nacional el establecimiento que lo confiere, cuando se trata de estudios adelantados en el país; el pro-requisito de sujeción a los tratados o convenios sobre homologación o convalidación, para los casos de estudios cumplidos en países con los cuales ellos se han celebrado, y la refrendación de las autoridades colombianas competentes en el país de origen del título; y, por supuesto, la exigencia de que, a falta de tales convenios o tratados de homologación o convalidación de títulos, no solamente se exhiban ante el Ministerio de Educación los certificados en que consten las materias cursadas y aprobadas y el respectivo título, sino que se proceda a la verificación del plan de estudios por el Icfes, antes de convalidarlo u homologarlo.

Son normas que en nada se oponen al ordenamiento constitucional y serán declaradas exequibles.

Es imperativo que la Corte entre ahora a considerar las reglas legales aplicables a quienes venían ejerciendo la profesión con anterioridad a la ley y según los mandatos del sistema jurídico precedente.

En la segunda parte del parágrafo del artículo 3º se dice: “Lo anterior no se aplica a los profesionales que a la fecha de la promulgación de la presente ley ostenten solamente el registro vigente, quienes para obtener la tarjeta profesional, deberán acreditar la nivelación correspondiente”.

Las disposiciones anteriores estaban contenidas en el Decreto 825 de 1954, que establecía determinados requisitos para ejercer la profesión, en los siguientes términos:

“ART. 2º—A partir de la vigencia del presente decreto, sólo podrán ejercer la optometría dentro de la República de Colombia:

a) Los que hayan adquirido o adquieran el título de optómetras, expedido por alguna de las facultades oficialmente reconocidas que funcionen en el país, que esté registrado en el Ministerio de Educación Nacional y refrendado en el consejo nacional de práctica profesional;

b) Los colombianos graduados en el exterior en una facultad o instituto de reconocida competencia, lo que será calificado por el consejo nacional de práctica profesional;

c) Los nacionales o extranjeros que hayan obtenido o que obtengan su diploma en una facultad perteneciente a país con el cual Colombia tenga celebrados tratados o convenios sobre intercambio de títulos profesionales, en los términos de dichos tratados o convenios;

d) Los extranjeros graduados en facultades de países que no tengan tratados con Colombia, siempre que presenten en la capital de la República ante un jurado de examinadores, nombrado por la federación colombiana de optómetras graduados, un examen que será reglamentado por resolución del Ministerio de Salud Pública, y

e) Tener licencia legalmente expedida por la extinguida junta central de títulos médicos u obtenerla del consejo nacional de práctica profesional.

ART. 3º—Para que el consejo nacional de práctica profesional, pueda conceder licencias para el ejercicio de la optometría, se requiere que los interesados satisfagan los siguientes requisitos:

1. Que sean mayores de edad.

2. Que presenten certificado de la primera autoridad política en donde han ejercicio, en que conste la circunstancia de haberlo hecho con honorabilidad y competencia, por un periodo no menor de diez (10) años contados hacia atrás de la vigencia del presente decreto, y

3. Que hayan aprobado un examen que se verificará ante un jurado integrado por un oculista y dos optómetras graduados, designados por el departamento nacional de salubridad. El examen deberá hacerse sobre óptica práctica, teórica y fisiológica, en optometría práctica y teórica, en anatomía y fisiología del ojo, mientras sea aplicada en optometría.

(...).

ART. 10.—Es prohibido a todo individuo nacional o extranjero que no tenga los correspondientes títulos o licencias de que trata el presente decreto, anunciarse como optómetra, en periódicos, carteles murales, hojas sueltas, etc.

(...).

ART. 12.—La licencia concedida a un individuo para ejercer la optometría puede ser cancelada por el consejo nacional de práctica profesional, cuando se establezca sumariamente que su poseedor ha ejecutado actos contra la ética profesional o se ha extralimitado en el ejercicio de la profesión.

ART. 15.—Los títulos y licencias legalmente expedidos para el ejercicio de la optometría deberán ser registrados en la dirección departamental, intendencial o comisarial de higiene, respectiva, en donde se llevará un libro especial para este fin. Sin estos requisitos ninguna autoridad permitirá el ejercicio de tal profesión. Concédese un plazo improrrogable de tres (3) meses, a partir de la vigencia del presente decreto, para la inscripción de todos los títulos de optometría en el territorio de la República y un plazo de treinta (30) días, para aquellos profesionales que, llegados a una localidad, comenzaren por primera vez a ejercer la profesión en ella”.

La nueva normatividad, con miras a acreditar la idoneidad profesional del optómetra, hace necesaria para el ejercicio correspondiente y por regla general, a partir de su vigencia, la tarjeta profesional. Esta debe ser expedida por el consejo técnico nacional profesional de la optometría (L. 372/97, art 8º, literal b)).

Como se ha visto, el parágrafo del artículo 3º Ibídem estatuye que, sin embargo, lo establecido en dicho precepto no se aplica a los profesionales que a la fecha de promulgación de la ley ostentaban solamente el registro que contemplaba el artículo 15 del Decreto 825 de 1954, quienes para obtener la tarjeta profesional deberán acreditar la nivelación correspondiente.

Ello es lógico y se sujeta a los propósitos de garantizar la idoneidad profesión y que inspiran el artículo 26 de la Constitución Política, que en últimas persiga la protección de quienes hayan de acudir a los servicios ofrecidos por los profesionales. En materia de salud el legislador debe asegurar que el nivel preparación académico y científico de quienes participen en procesos clínicos con incidencia en ella, desde los más sencillos hasta los de mayor complejidad, gocen de conocimientos actualizados y completos sobre el área objeto de su actividad, de manera que al actuar no pongan en peligro la integridad personal ni la vida de los pacientes.

En ese orden de ideas, si una ley nueva amplía las posibilidades de acción, en aspectos técnicos o científicos, para un sector profesional, permitiéndole abarcar asuntos que antes le estaban vedados, es apenas natural que el legislador tome la precaución de exigir a quienes cumplían requisitos ajustados a la normatividad precedente que actualicen y nivelen su preparación, para poder prestar los servicios correspondientes en la misma forma y con el mismo alcance en que lo hacen los nuevos profesionales, cuyos estudios universitarios incluyen ya el mayor campo de acción.

No cabe duda a la Corte en el sentido de que, aunque no se invada la órbita funcional de los oftalmólogos o de otros profesionales —interpretación con base en la cual se condicionará la exequibilidad del artículo 2º demandado—, el grado de formación académica de los optómetras que hayan de graduarse bajo la vigencia de la Ley 372 de 1997 tiene que ser forzosamente mayor, para adecuarlo al nuevo enfoque, más amplio, de las funciones que pueden cumplir.

En efecto, mientras el artículo 1º del Decreto 825 de 1954 entendía la optometría únicamente como “la determinación y mensuración científica de los defectos de refracción, acomodación y motilidad del ojo humano”, e incorporaba el ensayo, prescripción y adaptación de lentes que corrigen tales defectos y el acondicionamiento de lentes de contacto, de prótesis oculares y la práctica de ejercicios ortópticos sin el uso de drogas, medicina o intervención quirúrgica, el artículo 2º de la Ley 372 de 1997 señala que, para los fines de la misma, la optometría es una profesión de la salud que requiere título de idoneidad universitario, basada en una formación científica, técnica y humanística, cuya actividad incluye “acciones de prevención y corrección de las enfermedades del ojo y del sistema visual por medio del examen, diagnóstico, tratamiento y manejo que conduzcan a lograr la eficiencia visual y la salud ocular, así como el reconocimiento y diagnóstico de las manifestaciones sistémicas que tienen relación con el ojo y que permiten preservar y mejorar la calidad de vida del individuo y la comunidad”.

Entonces, el inciso 2º del parágrafo contenido en el artículo 3º de la Ley 372 de 1997 es constitucional, en el entendido de que, como para los optómetras se han sucedido en el tiempo dos regímenes legales y éstos admiten formaciones académicas distintas, los del anterior (D. 825/54) no pueden prestar servicios de aquellos que resultan de la nueva definición legal, a menos que obtengan la nivelación correspondiente. Si no lo hacen, están sometidos a las restricciones originales, lo cual se desprende necesariamente del imperativo constitucional de proteger la salud de los pacientes que a ellos se confíen.

Son constitucionales igualmente, en esos términos, las reglas del artículo 9º demandado, que señala como ilegal el ejercicio de la profesión de optómetra que se realice por quienes no se ubiquen en las exigencias legales aludidas, cumpliéndolas a cabalidad e íntegramente.

Claro está, dicha norma se aplica exclusivamente al terreno de la optometría y para nada afecta a los oftalmólogos, quienes se rigen por las normas en vigor correspondientes y por la cobertura inherente a su formación profesional.

La primera parte del parágrafo del artículo 8º, que no fue objeto de demanda, establece, en necesaria vinculación con el cambio de régimen en referencia, que “el requisito de tarjeta profesional no regirá para los integrantes del primer consejo, mientras dura la organización y trámite correspondientes”.

Es una norma transitoria perfectamente explicable y razonable, si se tiene en cuenta que es precisamente el Consejo el que habrá de expedir las tarjetas profesionales. Es, sin duda, exequible, pues la indicada previsión en nada riñe con la Carta Política.

La Corte, en cambio, no integrará a la unidad de materia y por lo tanto, no fallará sobre la constitucionalidad de la segunda parte del transcrito parágrafo, por cuanto su contenido es ajeno a la proposición jurídica completa que ha sido integrada en este estrado.

5. Inconstitucionalidad de la autorización al Consejo Técnico Nacional Profesional de Optometría para establecer y reglamentar medicamentos. La potestad reglamentaria del Presidente de la República. Invasión de la órbita propia del Ministro de Salud.

Ha sido demandada la primera parte del parágrafo del artículo 3º de la Ley 372 de 1997, según la cual “los optómetras que obtengan la tarjeta profesional están autorizados para utilizar los medicamentos que el consejo técnico nacional profesional de optometría establezca y reglamente de acuerdo con el artículo 8º de la presente ley”.

Tal consejo, creado por el artículo 6º del mismo ordenamiento, es un “organismo de carácter técnico permanente, cuyas funciones serán de consulta y asesoría del Gobierno Nacional”.

De acuerdo con el artículo 7º Ibídem, está integrado dicho cuerpo técnico por el Ministro de Salud o su delegado; por el Ministro de Educación o su delegado; por dos representantes de las entidades docentes oficialmente reconocidas, designados por la asociación colombiana de facultades de optometría; por dos representantes de las asociaciones de profesionales de la optometría; y por un representante de la asociación de usuarios de los servicios de salud.

Entre las funciones del aludido consejo, el artículo 8º de la ley señala la de asesorar al Ministerio de Salud en el diseño de planes, programas, políticas o actividades relacionadas con la salud visual —literal f)— y la de establecer y reglamentar los medicamentos que el optómetra puede utilizar en su ejercicio profesional —literal g)—.

Dada la relación inescindible existente entre las disposiciones en cita, la Corte estima necesario integrar la proposición jurídica completa y, aunque no todas están demandadas o lo han sido apenas parcialmente, se resolverá de fondo acerca de la constitucionalidad de todas ellas.

Para efectos del análisis constitucional, deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:

—La potestad de reglamentar las leyes corresponde al Presidente de la República, según lo estatuido en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, que le ordena expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para su cumplida ejecución.

Por tanto, la reglamentación de la Ley 372 de 1997 respecto a la utilización de medicamentos por los optómetras no puede confiarse a un consejo de carácter técnico, aunque tengan asiento en él los ministros de salud y educación, pues la norma que así lo disponga invade necesariamente la órbita de competencias constitucionales del Presidente de la República.

—En cuanto a la función de establecer cuáles medicamentos pueden ser utilizados por los optómetras y cuáles no, tampoco corresponde al consejo en mención. Hacer tal señalamiento implica trazar parte bien importante de la política gubernamental, establecer disposiciones generales a nivel nacional, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley en materia de salud pública. Y es claro que, según el artículo 208 de la Constitución Política, todas esas funciones corresponden a los ministros y directores de departamentos administrativos, en su calidad constitucional de jefes de la administración en sus respectivas dependencias. En esta materia, entonces, no puede ser sustituido el Ministro de Salud por un cuerpo asesor como el contemplado en los artículos bajo examen.

—Por otra parte, lo relativo al suministro de medicamentos repercute necesariamente en la salud de los habitantes en general y no solamente tiene importancia para los profesionales de una determinada especialidad.

El tema de la salud es de interés público, como resulta del artículo 49 de la Carta Política. Cuidarla y atenderla oportuna y eficientemente, controlando el tipo de medicamentos que se ofrecen, suministran o aplican a los miembros de la colectividad, es responsabilidad primordial del Estado. La preservación de la salud a través de la actividad pública de vigilancia sobre quienes de una u otra forma pueden afectar la vida de las personas —y ello resulta evidente en el caso de las medicinas— es una de las más importantes formas de cumplir con la responsabilidad constitucional de protección confiada a las autoridades (C.P., arts. 2º y 49).

De allí se deduce que no puede ser un consejo asesor, aunque tenga entre sus miembros a dos ministros del despacho, el encargado de definir cuáles son los medicamentos que pueden circular dentro del territorio, menos todavía si en tal cuerpo, como se verá en el caso presente, sólo participan profesionales de un cierto ramo, con exclusión de otros, también interesados en la misma área de salud propia de aquellos.

El parágrafo del artículo 3º de la ley, acusado en este proceso, es, por lo dicho, inconstitucional en su primera parte. También lo es el literal g) del artículo 8º Ibídem, que contempla como una de las funciones del consejo técnico nacional profesional de la optometría la de “establecer y reglamentar los medicamentos que el optómetra puede utilizar en su ejercicio profesional”. Serán declarados inexequibles;

—La creación del consejo técnico nacional de optometría, como organismo de carácter técnico permanente, con funciones de consulta y asesoría del Gobierno Nacional, siempre que éstas se refieran a asuntos específicamente profesionales —es decir, los que de modo directo interesen a los optómetras—, no viola la Constitución. Su establecimiento hace parte de la atribución legislativa de reglamentar las profesiones y de crear los mecanismos propicios para la vigilancia sobre su ejercicio.

El artículo 6º, bajo tales condiciones, será declarado exequible.

—La integración del consejo, prevista en el artículo 7º, la forma y oportunidad de la designación de sus miembros y las reglas específicas sobre representación, en su seno, de los usuarios de la salud y de los profesionales de la optometría, tampoco vulneran el orden constitucional. Se trata de normas inherentes a la organización del ente orientador de una determinada profesión cuando ésta se reglamenta legalmente.

—Por las razones expuestas, los literales a), b), c), d) y e) del artículo 8º, parcialmente demandados pero examinados por la Corte en su conjunto por razón de la unidad de materia, se avienen a la Constitución.

En efecto, en ellos se señalan funciones del consejo técnico nacional profesional de la optometría con repercusión exclusiva en el ámbito interno de la profesión misma: dictar su propio reglamento; organizar su secretaria ejecutiva; fijar sus normas de financiación; expedir las tarjetas profesionales de quienes llenen los requisitos legales para ejercer la actividad y llevar el registro correspondiente; fijar el valor de los derechos de expedición de la tarjeta profesional; colaborar con las autoridades universitarias y profesionales en el estudio y establecimiento de los requisitos académicos y plan de estudios con el fin de lograr una óptima educación y formación de profesionales en el ramo; cooperar con las asociaciones y sociedades gremiales, científicas y profesionales de la optometría en el estimulo y desarrollo de la profesión y el continuo mejoramiento de lo que la norma llama “la utilización” de los optómetras.

En el punto específico de la atribución otorgada al consejo para expedir las tarjetas profesionales, la Corte no acoge el concepto del Procurador General de la Nación, que deriva su validez de la figura denominada “descentralización por colaboración”, pues aunque sería la fórmula jurídica aplicable si se pudiera afirmar que el consejo en cuestión está integrado sólo por particulares y que tiene carácter privado, es lo cierto que su composición y funciones muestran a las claras que goza de carácter público. Es el Estado, por medio de él, aunque con participación de los particulares que en su seno actúan, el que otorga las tarjetas profesionales previstas en la ley y lleva el registro correspondiente.

A la inversa, desbordan los límites de lo constitucionalmente permisible para una ley de esta índole los literales f), g) y h).

Ya se explicó que el literal g), según el cual dicho Consejo tiene por función establecer y reglamentar medicamentos, se opone a la Constitución.

El literal f), por su parte, le confía la calidad de cuerpo asesor del Ministerio de Salud, no ya en aspectos referidos a la profesión de la optometría —lo que, se repite, sería aceptable— sino en lo atinente al “diseño de planes, programas, políticas o actividades relacionadas con la salud visual” (subraya la Corte).

La salud visual, como es bien conocido, no sólo depende de la optometría. A su conservación se orientan también —y de manera decisiva— las funciones propias de los oftalmólogos, las de los médicos generales y aun las de facultativos de otras especialidades respecto de padecimientos orgánicos o funcionales de diverso origen que pueden incidir en el sentido de la vista. Las políticas al respecto, los planes generales para su preservación, los programas y campañas de carácter preventivo o profiláctico, la fijación de las reglas generales aplicables a centros médicos u hospitalarios, entre otras materias, competen al Gobierno y específicamente a aquél de los ministros a quien se ha confiado la cartera de salud (C.P. art. 208). Y, si bien él puede y debe contar con asesoría científica, ésta no debe provenir de manera exclusiva de los profesionales pertenecientes a determinada especialidad o disciplina. Por ello, no es compatible con la Constitución que el Consejo del cual ahora nos ocupamos, aun a pesar de su naturaleza y de la función pública que se le encomienda, concentre la función de asesoría al Ejecutivo en tales materias, cuando en su composición no están representados los oftalmólogos ni otros profesionales también dotados de autoridad, en razón de su quehacer, para contribuir a la preservación de la salud visual.

El literal h) del artículo en estudio es igualmente inconstitucional, en cuanto implica una delegación de la función legislativa en los reglamentos del Consejo.

La Corte, en ese punto, debe reiterar:

“...la función legislativa —salvo la expresa y excepcional posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República (C.P. art. 150, num. 10)— no puede ser entregada por el Congreso al Gobierno y menos todavía a otros organismos del Estado, así gocen de autonomía, ya que ésta únicamente es comprensible en nuestro sistema jurídico bajo el criterio de que se ejerce con arreglo a la ley.

Entonces, si el Congreso se desprende de la función que le es propia y la traspasa a otra rama del poder público, o a uno de sus órganos, viola el artículo 113 de la Constitución, que consagra, sin perjuicio de la colaboración armónica, la separación de funciones. Una norma que contravenga este principio despoja a las disposiciones legales de su estabilidad y les resta jerarquía”. (Cfr. Corte Constitucional. S. Plena. Sent. C-564 de nov. 30/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

— No menos inconstitucional es el parágrafo transitorio del artículo 8º, objeto de proceso, que encomienda al Consejo Técnico Nacional de Optometría la atribución, del exclusivo resorte del legislador, de expedir el Código de Ética Optométrica.

La Constitución Política, en su artículo 150, numeral 2º, señala en cabeza del Congreso la responsabilidad y la competencia de expedir códigos “en todos los ramos de la legislación” y reformar sus disposiciones.

Más aún, inclusive el Presidente de la República, quien puede ser facultado extraordinariamente por el Congreso ''para expedir decretos con fuerza material legislativa, tiene expresamente prohibida la expedición de códigos (C.P., art. 150, num. 10).

Con mayor razón está excluido de la indicada función un consejo de naturaleza consultiva como el previsto en la normatividad acusada.

DECISIÓN:

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y adelantados los trámites que exige el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declárase exequible la Ley 372 de 1997, “Por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de optometría en Colombia y se dictan otras disposiciones”, únicamente en cuanto su aprobación no requería del trámite de ley estatutaria.

2. Decláranse exequibles las expresiones “prevención y corrección de las enfermedades del ojo y del sistema visual por medio del examen, diagnóstico, tratamiento y manejo que conduzcan a lograr la eficiencia visual y la salud ocular, así como el...”, pertenecientes al artículo 2º de la Ley 372 de 1997, en el entendido de que tales acciones de los optómetras sólo están autorizadas en lo relativo al campo de su especialidad profesional, sin que puedan interferir ni duplicar las funciones propias de otras especialidades.

3. Decláranse exequibles el encabezamiento y los literales a), b), c) y d) del artículo 3º de la Ley 372 de 1997.

4. Declárase inexequible el inciso primero del parágrafo del artículo 3º de la Ley 372 de 1997, que dice:

“PAR.—Los optómetras que obtengan la tarjeta profesional están autorizados para utilizar los medicamentos que el Consejo Técnico Nacional Profesional de Optometría establezca y reglamente de acuerdo con el artículo 8º de la presente ley”.

5. Declárase exequible el inciso segundo del parágrafo del artículo 3º de la Ley 372 de 1997, que dice:

“Lo anterior no se aplica a los profesionales que a la fecha de promulgación de la presente ley ostenten solamente el registro profesional vigente, quienes para obtener la tarjeta profesional, deberán acreditar la nivelación correspondiente”.

Es entendido que esta norma guarda relación con los requisitos que el artículo 3º de la Ley exige para ejercer la profesión de optómetra, y no con el acápite declarado inexequible.

6. Decláranse exequibles los literales b) y e) del artículo 4º de la Ley 372 de 1997, bajo la condición de que el ejercicio de las actividades de los optómetras en tales aspectos están restringidas al campo de su especialidad profesional, sin que puedan interferir ni duplicar las funciones propias de otras especialidades.

7. Decláranse exequibles los literales g), h), i) y j) del artículo 4º de la Ley 372 de 1997, bajo la condición de que las actividades en ellos previstas únicamente repercutan en aspectos profesionales internos, sin forzosa incidencia en la fijación de políticas y directrices que constitucionalmente correspondan al gobierno y en general a las autoridades públicas competentes.

8. Declárase exequible el artículo 6º de la Ley 372 de 1997, en el entendido de que la consulta y asesoría que el Consejo Técnico Nacional de Optometría presta al Gobierno Nacional se refiere exclusivamente a asuntos profesionales que de modo directo interesen a los optómetras.

9. Declárase exequible el artículo 7º de la Ley 372 de 1997.

10. Decláranse exequibles los literales a), b), c), d) y e) del artículo 8º de la Ley 372 de 1997.

11. Decláranse inexequibles los literales f), g) y h) del artículo 8º de la Ley 372 de 1997, así como su parágrafo transitorio, que dice:

“PAR. TRANS.—El Consejo Técnico Nacional de Optometría expedirá, en un lapso de tiempo no mayor de seis (6) meses su posesión (sic), el Código de Ética Optométrica”

12. Declárase EXEQUIBLE la primera parte del parágrafo del artículo 8º de la Ley 372 de 1997. que dice:

“PAR.—El requisito de tarjeta profesional no regirá para los integrantes del primer consejo, mientras dura la organización y trámite correspondiente.

13. Declárase EXEQUIBLE el artículo 9º de la Ley 372 de 1997, en el entendido de que los optómetras que se encontraban registrados a la luz de las disposiciones anteriores, si no se someten al cumplimiento de los requisitos previstos en la mencionada ley para obtener nivelación, no pueden ampliar su radio de acción profesional a los campos permitidos por el nuevo régimen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

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