Sentencia C-252 de mayo 26 de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

REFORMAS A LOS CÓDIGOS

NO SE HACEN POR FACULTADES EXTRAORDINARIAS

EXTRACTOS: «A diferencia de la normatividad anterior que únicamente se ocupaba de regular el procedimiento administrativo a partir del momento en que se expedía el acto, es decir, la vía gubernativa contentiva de los recursos gubernativos, y el derecho de petición como el único mecanismo para dar iniciación a la actuación administrativa, el Código Contencioso Administrativo actualmente vigente contiene una regulación ordenada, sistemática e integral de los procedimientos administrativos.

Advierte el inciso 2º del artículo 1º del código que “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”, con lo cual se quiso indicar que el referido estatuto sólo se ocupa de regular lo concerniente a lo que podríamos denominar el procedimiento administrativo ordinario y que al lado de este existían los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales, como los dictados en materia agraria, tributaria, minera, de recursos naturales renovables, de propiedad industrial, y los procedimientos especiales en los asuntos del orden distrital, departamental y municipal, reglamentados a través de actos administrativos contenidos en ordenanzas y acuerdos de las asambleas y los concejos, en los asuntos que constitucionalmente sean de su competencia (arts. 187, 197 y 199 de la Constitución Política de 1886, y 300, 313 y 322 de la C.P., en lo pertinente).

Lo anterior a juicio de la Corte lleva a la conclusión de que los procedimientos administrativos, ordinarios o especiales, constituyen una materia que es propia de la regulación del Código Contencioso Administrativo, aunque como se ha visto, dicho código no se ocupó de regular los procedimientos especiales en las actuaciones administrativas a nivel nacional; igualmente el código, para no afectar la autonomía de las entidades territoriales, dejó abierta la posibilidad de la existencia de procedimientos administrativos especiales en el orden distrital, departamental y municipal.

Con el fin de unificar, organizar y sistematizar la materia procesal específica a una materia del derecho, tradicionalmente los códigos de procedimiento se han ocupado de regular conjuntamente tanto el proceso ordinario como los procesos especiales. En tal virtud, los procedimientos administrativos especiales no obstante que el Código Administrativo los excluye de su normatividad, seguramente por su proliferación, no constituyen naturalmente una materia ajena a este. Por lo tanto, es imperioso que hagan parte integral del código, con el fin de facilitar su conocimiento y consulta y de salvaguardar el derecho de defensa de los administrados.

Estima la Corte, que a partir de la expedición de la Constitución de 1991, con la salvedad hecha en relación con los procedimientos especiales que pueden existir en el orden distrital, departamental y municipal, todo procedimiento administrativo especial debe regularse a través de la ley, e incorporarse al Código Contencioso Administrativo como lo exige, con fines de sistematización, el aparte final del artículo 158 de la C.P., que dice: “la ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.

2. Solamente los procedimientos para la protección del núcleo esencial de los derechos fundamentales se regulan mediante leyes estatutarias. 

Aunque el constituyente de 1991 consagró el mecanismo legislativo de las leyes estatutarias con el fin de proporcionar la estructura legal adecuada para regular materias concernientes a los derechos fundamentales (lit. a) del art. 152), no pretendió eliminar la posibilidad de que los aspectos que no tuvieran que ver con la matriz o núcleo principal de los derechos fundamentales pudieran ser regulados a través de leyes ordinarias. Así lo ha señalado esta Corte en las siguientes providencias:

En la sentencia C-566 de 1993 expresó: “Conviene establecer que, particularmente para el caso de los derechos fundamentales de las personas, las leyes estatutarias no pueden encargarse de desarrollar en forma exhaustiva todos los aspectos que de una forma u otra se relacionen con un derecho fundamental, ni tampoco, por otra parte, toda ley o norma que se refiera a alguno de los derechos fundamentales ha de considerarse como estatutaria”.

En la sentencia C-013 de 1994, se precisó: “Ahora bien, como se menciona en la transcripción del informe de ponencia, las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. Las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales”.

En la sentencia C-145 de 1994, se dijo: “En anteriores decisiones relativas al alcance de las leyes estatutarias, sobre todo en materia de derechos, esta Corporación había establecido que debía efectuarse una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria porque una interpretación extensiva convertiría la excepción —las leyes estatutarias basadas en mayorías cualificadas y procedimientos más rígidos— en regla, en detrimento del principio de mayoría simple que es el consagrado por la Constitución”.

El procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria, previsto en el artículo 335, numerales 1º al 9º del Decreto 663 de 1993 (subroga los arts. 1º a 10 del D. 654/93), no se relaciona con la protección de derecho fundamental alguno; por lo tanto, lo en él previsto no exige de regulación a través de ley estatutaria ni siquiera en el evento de aceptarse, como lo hace esta Sala, que el susodicho procedimiento busca amparar el derecho de petición que tienen las personas frente a la Superintendencia Bancaria, pues en el mencionado procedimiento simplemente se desarrollan aspectos complementarios y adjetivos del derecho de petición, es decir, meramente procedimentales, y no su núcleo esencial, que como ámbito intangible de ese derecho constitucional fundamental obligaría a una regulación mediante ley estatutaria.

De aceptarse la tesis de que todo procedimiento debe regularse a través de leyes estatutarias, se llegaría al absurdo de que todos los aspectos procedimentales de la relación de las personas con el poder público deberían encontrarse previstos en las leyes estatutarias; ello en razón de que las normas procesales se vinculan con los derechos constitucionales, y por lo general, con los derechos al debido proceso y de petición.

3. La prohibición constitucional de expe dir códigos a través de facultades extraordinarias..

La Constitución de 1991 reiteró la competencia que la anterior Constitución otorgaba a la rama legislativa para expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones; pero el nuevo estatuto fundamental prohibió la concesión de facultades extraordinarias para la expedición de códigos (art. 150-2-10). De esta manera se confió privativamente al Congreso la responsabilidad política de expedir códigos, y se acabó con la práctica inveterada de delegar en el gobierno la expedición de códigos sobre diferentes materias.

En el caso sub judice, la autorización para “adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria” implica la permisión para reformar el Código Contencioso Administrativo, pues la normatividad creada en ejercicio de las facultades extraordinarias consagradas en el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, aun cuando no introduce un cambio total del código, contiene disposiciones que son propias del referido código, por dos razones fundamentales: la primera, que los procedimientos administrativos especiales constituyen materia esencial y básica de la primera parte del Código Contencioso Administrativo que regula los procedimientos administrativos, y la segunda, que un nuevo procedimiento administrativo especial que se establezca, a partir de la Constitución Política de 1991, necesariamente debe hacerse por el legislador y no a través de facultades extraordinarias, porque un conjunto normativo de esta naturaleza, necesariamente incorpora regulaciones específicas que constituyen excepciones en relación con el procedimiento general ordinario establecido en el mencionado código.

Evidentemente, las referidas normas no sólo entran a regir el procedimiento administrativo ordinario aplicable a la Superintendencia Bancaria, sino que su contenido corresponde al del Código Contencioso Administrativo. En efecto, se regulan, entre otros aspectos, los siguientes: La acumulación bajo un mismo trámite de dos o más actuaciones administrativas, el archivo de las actuaciones, el trámite de las consultas y quejas, los controles por declaración y presunción de veracidad de la información financiera y contable, los términos para atender requerimientos, la potestad sancionadora, la publicidad y notificaciones de los actos y decisiones de la superintendencia, los recursos en la vía gubernativa y los efectos en que se conceden los recursos.

En síntesis, la prohibición constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias, se predica de la expedición de códigos, y se extiende a la adopción de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte de un código; por consiguiente, la prohibición constitucional del numeral 10 del artículo 150, entendida en consonancia con el numeral 2º del mismo artículo, se extiende a la adición o modificación de los códigos.

Se reitera, que un código se caracteriza por ser un conjunto de normas que regulan de manera completa, metódica, sistemática y coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del derecho; por lo tanto, las regulaciones específicas sobre las cuestiones que directamente atañen a la materia propia del código, deben ser objeto de previsión a través de sus normas. Así entonces, cuando los contenidos que informan el correspondiente sistema normativo son cambiados en su esencia o las modificaciones son de tal envergadura que comprometen su estructura normativa, necesariamente la reforma tiene que realizarse mediante la ley y no por el mecanismo de las facultades extraordinarias.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTËSE a lo resuelto en las sentencias C-588 de 1992 y C-024 de 1993 en lo referente a la constitucionalidad del Decreto 1730 de 1991.

2. Declarar EXEQUIBLES los artículos 25 de la Ley 45 de 1990 y 19 de la Ley 35 de 1993; los Decretos 655, 656 y 663 de 1993, salvo los numerales 1º a 9º del artículo 335 de este último que se declaran INEXEQUIBLES.

3. Declarar EXEQUIBLE el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, salvo el aparte que dice: “... lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”, que se declara INEXEQUIBLE.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al congreso de la República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-252 de mayo 26 de 1994. Magistrados Ponentes: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa - Dr. Antonio Barrera Carbonell).

SALVAMENTO DE VOTO

Con todo respeto discrepo parcialmente de la sentencia. A mi juicio es constitucional el aparte del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 que dice: “(...) lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”. Expongo, brevemente, las razones en las que baso mi disentimiento:

1. El Código Contencioso Administrativo tiene el carácter de código en relación con las materias que regula. Como lo reconoce la sentencia, el mismo código, en su artículo 1º, inciso 2º, reconoce la existencia de procedimientos especiales regulados por leyes especiales, en cuyo caso la aplicación de aquél será, en atención a la vigencia de la norma especial, supletiva y residual. Estas leyes especiales no pueden asimilarse a códigos —como hace la sentencia, recurriendo a una ficción jurídica que subrepticia y gratuitamente configura—, pues éstos se construyen sobre la idea de unidad de cuerpo jurídica y material. Muchas veces ocurre que para mantener en determinado campo la vigencia de la técnica normativa que representa un código, sea necesario renunciar parcialmente al menos a su conveniencia y expedir una o varias leyes especiales, las que conjuntamente con este contendrán la regulación aplicable. La Corte, presa de la atracción y de la ilusión iluminista que todavía irradian esta suerte de empresas universales de la razón creadoras de los códigos, pretende cobijar bajo la idea de código inclusive las leyes especiales que se dictan por fuera de un intento codificador, ya sea porque el mismo ha entrado en crisis o bien para eludirla.

2. La elaboración de códigos corresponde a una especial técnica legislativa. El código que regula un ramo de la legislación no representa un tipo especial de ley. La sentencia, sin sustento constitucional alguno, alumbra un tipo especial de ley y dispone que determinadas materias deben obligatoriamente regularse a través de ella. Eleva una técnica normativa al rango de ley especial, a semejanza de lo que el constituyente ha dispuesto respecto de las leyes orgánicas o estatutarias. Lo que era una simple opción del legislador, se torna necesidad inexorable. El dato contingente y eminentemente histórico de la existencia de un código en determinada materia, independientemente del grado de su densidad normativa, adquirirá valor fundante en lo sucesivo y hará que a título perpetuo la materia de que se ocupa genéricamente deba ser objeto de regulación a través de la técnica normativa codificadora. Lo anterior pese a que no sea posible ni conveniente materialmente conservar el designio codificador.

3. La concepción metafísica de lo que es un código y de la materia que lo conforma, recrea tardía e innecesariamente un ideal superado en la historia jurídica. La forma de la codificación debe ser decidida por el legislador de acuerdo con el momento y las necesidades que se persiga satisfacer con la regulación, sin que indefectiblemente ella tenga que imponerse en todos los casos. Desde luego, las normas que sustancialmente puedan calificarse como adiciones, modificaciones o reformas a códigos preexistentes, deberán adoptar esta forma y no podrán, ciertamente, ser objeto de facultades extraordinarias (C.P., art. 150-10).

Eduardo Cifuentes Muñoz 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

El suscrito magistrado salva parcialmente su voto en el asunto de la referencia, por no compartir la declaratoria de inexequibilidad del aparte que dice: “... lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria” del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, por las razones que a continuación se exponen.

El artículo 36 de la Ley 35 de 1993 no está, en estricto sentido, regulando la actividad financiera, por cuanto no señala un deber ser sustancial sobre el núcleo esencial de dicha actividad, sino que tan solo se limita a fijar términos y condiciones que enmarcan la actividad, sin llegar a determinar su contenido material. Regular implica siempre la determinación de la conducta humana hacia un fin determinado. No es viable manifestar que, como en este caso, cualquier referencia a los asuntos financieros en cuanto a su forma, términos y condiciones, consista en regular, es decir, en determinar el contenido material del derecho financiero.

Lo anterior se corrobora aún más, cuando todas las especialidades jurídicas se entrelazan necesariamente, de manera que es ilógico afirmar que la concesión de facultades no puede, siquiera, recaer sobre aspectos accidentales —no sustanciales— del derecho financiero, como si este fuera una isla dentro del ordenamiento jurídico. Se insiste en que señalar la forma jurídica accidental no equivale a determinar el contenido sustancial de una actividad.

Adoptar un procedimiento administrativo especial, no equivale a expedir un código, por cuanto no implica una labor sistemática que consagre derechos sino un medio de adecuación de unos derechos ya consagrados. Es una función accidental, mas no sustancial. Por ello la sentencia establece una homologación no conveniente entre lo sustancial y lo accidental, que puede acarrear en el futuro confusiones, en lugar del discernimiento lógico-conceptual, necesario a la ciencia del derecho.

La norma, pues, en mi concepto, no confiere facultades para expedir códigos ni para regular la actividad financiera, sino para incorporar al estatuto orgánico del sistema financiero las disposiciones que la misma ley debía rectificar y las modificaciones de entidades y del sistema de titulación que eran necesarias.

Vladimiro Naranjo Mesa 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Expreso mi total acuerdo con los argumentos expuestos por el H. magistrado Vladimiro Naranjo Mesa al salvar el voto en relación con la decisión mayoritaria que declaró inexequible el aparte del artículo 36 de la Ley 35 de 1993 que dice: “... lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”.

A mi juicio, la prohibición de que trata el inciso final del artículo 150 de la Carta Política, comprende la regulación integral y sistemática de la totalidad de una materia mediante un estatuto normativo. No así la modificación o reforma de aspectos apenas parciales de una de sus instituciones. Por tal motivo, estimo que el aparte en cuestión ha debido declararse exequible.

La tesis que prosperó hace nugatoria la potestad de regulación normativa que, por la vía de las facultades extraordinarias, la propia Carta Política reconoce al ejecutivo.

No se olvide que muchas de las reformas parciales a la legislación, responden a la necesidad de adecuar el orden jurídico a situaciones cambiantes que exigen respuestas ágiles. Consciente de esa realidad, el constituyente de 1991 mantuvo la posibilidad de que, previa solicitud expresa del gobierno, el Congreso revista “hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”.

Indudablemente, la interpretación que la mayoría acogió, recorta sensiblemente la potestad excepcional de legislación que la Constitución Política confiere al ejecutivo pues, por las razones que ya se han puesto de presente, la más de las veces, el ejercicio válido de facultades extraordinarias comporta de suyo la modificación de la legislación consignada en códigos, para los efectos de adoptar procedimientos especiales.

Hernando Herrera Vergara.  

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Con el debido respeto por la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corporación en el asunto de la referencia, señalamos brevemente las razones jurídicas que nos llevaron a salvar el voto, en compañía de otros magistrados.

No creemos que cuando el artículo 36 de la Ley 35 de 1993 autorizó al gobierno para “adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”, estemos en presencia de la violación del numeral 10 del artículo 150 de la C.N., que expresamente prohíbe al Congreso conferir facultades extraordinarias, entre otros casos, para “expedir códigos”. Se echa de menos en una interpretación excesivamente formalista y exegética de la Constitución, la naturaleza propia del derecho administrativo, que de suyo es flexible y dinámico en la regulación de los fenómenos jurídicos que forman su objeto, características que se reflejan con mayor vigor en sus aspectos procesales y de procedimiento. Por eso la doctrina destaca el carácter de prolija que tiene la normatividad administrativa y que hace tan difícil la codificación de sus disposiciones. Ello ha llevado a concluir, y no sólo en el derecho nacional, que se acepte sin reservas la existencia de un procedimiento ordinario administrativo, que se organiza en el Código Contencioso Administrativo, primera parte, y al lado suyo, la realidad de los llamados procedimientos administrativos especiales que abundan en materia financiera, cambiaria, agraria, comunal, etc. Esta aceptación de los dos procedimientos está desarrollada expresamente en el artículo 1º del C.C.A., que dice así en el inciso pertinente: “Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”.

— Que se trata de un procedimiento administrativo especial no queda duda con la sola lectura de las normas del Decreto 663 de 1993 (art. 335, nums. 1º a 9º), que desarrolla la autorización de la Ley 35 de 1993, y que en varias de sus disposiciones remite precisamente al Código Contencioso Administrativo, por ejemplo en materia de caducidad, de notificación, del principio de eficacia, del recurso de reposición, etc.

— Que los procedimientos administrativos especiales tienen justificación constitucional y legal es una conclusión que bien podía servir de fundamento a la declaración conforme con la Constitución, en una interpretación racional y teleológica de la cuestión sometida a debate.

Sin embargo, ésta no fue la interpretación acogida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en una decisión que ojalá no prive a la Superintendencia Bancaria de los instrumentos para desempeñar con prontitud y eficacia de sus delicadas funciones de vigilancia y control, que tienen tanta trascendencia en la Carta de 1991».

Fabio Morón Díaz. 

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