Sentencia C-253 de abril 16 de 2010

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente R. E. 158

Magistrado Ponente:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla

Revisión constitucional del Decreto 127 de enero 21 de 2010, “Por el cual se adoptan medidas en materia tributaria”.

Bogotá, D.C., dieciséis de abril de dos mil diez.

EXTRACTOS: «II. Texto del decreto en revisión

El texto del Decreto 4334 de noviembre 17 de 2008, tal como aparece publicado en el Diario Oficial N° 47.176 de la misma fecha, es el siguiente:

“DECRETO 127 DE 2010

(Enero 21)

Diario Oficial Nº 47.599 de 21 de enero de 2010

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Por el cual se adoptan medidas en materia tributaria

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4975 de diciembre 23 de 2009, y

CONSIDERANDO:

Que con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, mediante el Decreto 4975 de 2009 se declaró el estado de emergencia social en todo el país, con el propósito de conjurar la grave crisis que afecta la viabilidad del sistema general de seguridad social en salud la cual amenaza de manera inminente, entre otros aspectos, la continuidad en la prestación del servicio público esencial de salud, así como el goce efectivo del derecho fundamental a la salud;

Que los servicios no incluidos en el plan obligatorio de salud no estaban previstos en el esquema fijado por la Ley 100 de 1993, sin embargo, la prestación de estos medicamentos y servicios se ha venido generalizando recientemente, de manera sobreviniente e inusitada, lo cual pone en riesgo el equilibrio del sistema, puesto que el aumento acelerado de esta demanda compromete los recursos del aseguramiento en salud amenazando la viabilidad del sistema, poniendo en riesgo la continuidad en la prestación del servicio público de salud y el goce efectivo del derecho a la salud y a la vida de la población;

Que, por lo anterior, y tal y como lo han manifestado las entidades territoriales el déficit corriente por prestación de servicios de salud más que se duplicó en el último año, situación que se apreció especialmente en el último trimestre de 2009, afectando de manera especial a las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado y a las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas y privadas, poniendo en riesgo el acceso a los servicios de salud en el territorio nacional afectando especialmente a la población pobre y vulnerable;

Que el artículo 336 de la Constitución Política establece que las rentas obtenidas del ejercicio de los monopolios derivados de licores y de juegos de suerte y azar estarán destinadas a los servicios de salud, razón por la cual se constituyen en una fuente esencial de financiación del sistema general de seguridad social en salud;

Que el mencionado aumento en los gastos del sistema ha hecho que los ingresos del mismo sean insuficientes para la atención de la demanda de servicios y medicamentos incluidos y no incluidos en los planes obligatorios de salud, por lo que se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan optimizar los recursos existentes y generar nuevos recursos para superar el déficit que actualmente se presenta, así como la financiación de los gastos requeridos para la atención en salud de la población;

Que en tal virtud y con el fin de generar los recursos que se requieren para garantizar el goce efectivo del derecho, es necesario modificar el impuesto sobre las ventas aplicable a la cerveza y sobre los juegos de suerte y azar, incrementando las alícuotas actuales hasta la tarifa general del impuesto, así como las tarifas de los impuestos al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y de cigarrillos y tabaco elaborado, destinando, por lo menos, los mayores ingresos generados a la salud.

DECRETA:

ART. 1º—Modifícase el parágrafo del artículo 190 de la Ley 223 de 1995 el cual queda así:

“PAR.—De la tarifa del 48% aplicable a las cervezas y sifones, ocho (8) puntos porcentuales se destinarán a financiar el segundo y tercer nivel de atención en salud. Los productores nacionales y el fondo cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros girarán directamente a los fondos o direcciones seccionales de salud y al Fondo Distrital de Salud, según el caso, el porcentaje mencionado dentro de los quince 15 días calendario siguientes al vencimiento de cada período gravable”.

ART. 2º—Modifícase el artículo 475 del estatuto tributario el cual queda así:

“ART. 475.—Tarifa para las cervezas. Desde el 1º de febrero y hasta el 31 de diciembre de 2010, la tarifa del impuesto sobre las ventas para las cervezas de producción nacional y para las importadas será del 14%. A partir del 1º de enero de 2011 se aplicará la tarifa general prevista en este estatuto. El impuesto será liquidado por los productores en el formulario de declaración bimestral de IVA, establecido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

El impuesto generado dará derecho a impuestos descontables en los términos del artículo 485.

Los importadores de cervezas declararán y pagarán el impuesto en el formulario de la declaración de importación que prescriba la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales junto con los demás tributos aduaneros.

Para la liquidación del impuesto se aplicará la base gravable establecida en el artículo 189 de la Ley 223 de 1995.

Se exceptúa del impuesto a que se refiere este artículo el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”.

ART. 3º—Modifícase el inciso cuarto del literal d) del artículo 420 del estatuto tributario, el cual queda así:

“A partir del 1º de febrero de 2010, en los juegos de suerte y azar se aplicará la tarifa general prevista en este estatuto”.

ART. 4º—Los ingresos adicionales recaudados durante el año 2010, por efecto del aumento de la tarifa del impuesto sobre las ventas, aplicable a la cerveza y a los juegos de suerte y azar, a que se refiere el presente decreto, se destinarán por la Nación a financiar las prestaciones excepcionales en salud. A partir del 1º de enero del año 2011 la totalidad de los ingresos recaudados por concepto del impuesto sobre las ventas a la cerveza y a los juegos de suerte y azar tendrán la misma destinación. Para dicho efecto, en ambos casos, no aplicará lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 225 de 1995.

Si el recaudo de estos recursos excede las necesidades para atender dichas prestaciones, la diferencia se destinará para la unificación de los planes de beneficios en salud.

ART. 5º—Modifícase el artículo 211 de la Ley 223 de 1995, modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, el cual queda así:

“ART. 211.—Tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. A partir del 1º de febrero de 2010, y del 1º de enero de 2011, las tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, aplicables durante los años 2010 y 2011 serán las siguientes:

1. Para los cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos

Año Tarifa por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido.

2010 $ 650

2011 $ 700

2. La tarifa por cada gramo de picadura, rapé o chinú será de $ 36,00.

PAR. 1º—Para el año 2010 el 21% del recaudo bruto del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, deberá destinarse a la salud y a partir del 1º de enero de 2011 este porcentaje será del 24%.

Estos recursos destinados a la salud se orientarán a la unificación de los planes de beneficios del sistema general de seguridad social en salud. De manera excepcional, estos recursos podrán destinarse a la financiación de los servicios no incluidos en el plan de beneficios del régimen subsidiado y que estén en el plan de beneficios del régimen contributivo, únicamente en el evento en el que la totalidad de los recursos destinados para dichos servicios, llegaren a agotarse.

PAR. 2º—Para determinar el valor de los recursos con destino al deporte de que trata la Ley 30 de 1971, el porcentaje del 16% se aplicará en el año 2010 sobre el 79% del recaudo bruto del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado y a partir del 1º de enero de 2011 sobre el 76%”.

ART. 6º—Modifícanse el primer inciso y el parágrafo 1º del artículo 50 de la Ley 788 de 2002, los cuales quedan así:

“ART. 50.—Tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos aperitivos y similares. A partir del 1º de febrero de 2010, las tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, por cada unidad de 750 centímetros cúbicos o su equivalente, serán las siguientes:

1. Para productos de hasta 35 grados de contenido alcoholimétrico, doscientos cincuenta y seis pesos ($ 256,00) por cada grado alcoholimétrico.

2. Para productos de más de 35 grados de contenido alcoholimétrico, trescientos ochenta y seis pesos ($ 386,00) por cada grado alcoholimétrico”.

PAR. 1º—Del total recaudado por concepto del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y/o participación, una vez descontado el porcentaje de IVA cedido a que se refiere el parágrafo 2º del artículo 50 de la Ley 788 de 2002, los departamentos destinarán un (8%) para la unificación de los planes de beneficios del sistema general de seguridad social en salud. De manera excepcional, estos recursos podrán destinarse a la financiación de los servicios no incluidos en el plan de beneficios del régimen subsidiado y que estén en el plan de beneficios del régimen contributivo, únicamente en el evento en el que la totalidad de los recursos destinados para dichos servicios, llegaren a agotarse”.

ART. 7º—Formularios. La dirección general de apoyo fiscal, así como la Federación Nacional de Departamentos, en lo que a cada una corresponda, efectuarán las modificaciones a los formularios de declaración del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y/o participación, y del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, que se requieran para la correcta aplicación de lo establecido en el presente decreto.

ART. 8º—Vigencia. El presente decreto de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política rige a partir de la fecha de su publicación y suspende la vigencia de las disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.C., a 21 de enero de 2010.

Álvaro Uribe Vélez.

El Ministro del Interior y de Justicia,

Fabio Valencia Cossio.

El Ministro de Relaciones Exteriores,

Jaime Bermúdez Merizalde.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

Oscar Iván Zuluaga Escobar.

El Ministro de Defensa Nacional,

Gabriel Silva Luján.

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

Andrés Darío Fernández Acosta.

El Ministro de la Protección Social,

Diego Palacio Betancourt.

El Ministro de Minas y Energía,

Hernán Martínez Torres.

El Viceministro de Comercio Exterior, Encargado de las funciones del despacho del ministro de Comercio, Exterior,

Gabriel Duque Mildenberg.

La Ministra de Educación Nacional,

Cecilia María Vélez White.

El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

Carlos Costa Posada.

La Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,

María del Rosario Guerra de la Espriella.

El Ministro de Transporte,

Andrés Uriel Gallego Henao.

La Viceministra de Cultura Encargada de las funciones del despacho de la ministra de Cultura,

María Claudia López Sorzano”.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del 241, ambos de la Constitución Política, corresponde a la Corte Constitucional ejercer control oficioso de constitucionalidad sobre el Decreto 127 de 2010, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 4975 de 2009, por medio del cual se declaró el estado de emergencia social.

2. Inexequibilidad por consecuencia.

Mediante Sentencia C-252 de fecha de hoy(12), la Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto 4975 de 2009 por el cual el Presidente de la República declaró el estado de emergencia social, por un período de treinta (30) días.

Al haber desaparecido del ordenamiento jurídico el fundamento normativo que sirvió de sustento a la expedición del Decreto Legislativo 127 del 21 de enero de 2010, éste necesariamente deviene inconstitucional. En efecto, el decreto declaratorio del estado de emergencia social es el instrumento jurídico a través del cual el Presidente de la República se reviste de facultades de excepción, incluidas las de expedir decretos con fuerza de ley. Por ello, es claro que una vez excluida del orden jurídico, mediante sentencia de inexequibilidad, la norma de autohabilitación, los decretos legislativos dictados a su amparo corren igual suerte.

Se ha presentado así el fenómeno que la jurisprudencia de esta corporación ha denominado “inconstitucionalidad por consecuencia”(13), consistente en que la declaración de inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción produce, como efecto obligado, la inexequibilidad de los decretos legislativos que lo desarrollan. Este efecto ha sido explicado así por la jurisprudencia:

“Se trata de una inconstitucionalidad por consecuencia, es decir, del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al Jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución.

Cuando tal situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución.

En el fondo ocurre que, declarada la inexequibilidad del decreto básico, el Presidente de la República queda despojado de toda atribución legislativa derivada del estado de excepción y, por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza de ley.

Desde luego, la declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos tiene lugar no repercute en determinación alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que se hubieren proferido, ya que aquélla proviene de la pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial legislativa, mas no de la oposición objetiva entre las normas adoptadas y la Constitución Política” (Sent. C-488/95, criterio reiterado en el fallo C-135/97 y en otros posteriores).

Siguiendo la jurisprudencia establecida por esta corporación, se impone entonces la declaratoria de inexequibilidad del decreto objeto de revisión, sin que la Corte deba entrar a analizar su contenido.

3. Señalamiento de los efectos temporales de la presente sentencia.

La precitada Sentencia C-252 de esta misma fecha declaró inexequible el Decreto 4975 de 2009, fuente de este y de otros 13 decretos dictados al amparo del estado de emergencia social, al encontrar que los hechos aducidos como desencadenantes de dicha situación excepcional no tenían el carácter de sobrevinientes ni de extraordinarios, así como la existencia de algunos otros medios de carácter ordinario a través de los cuales el Gobierno Nacional hubiera podido, al menos en principio, afrontar los problemas explicados en su parte motiva.

Sin embargo, de manera simultánea la Corte reconoció la excepcional gravedad de dicha situación, que según lo explicado en el referido Decreto 4975 de 2009, pone en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute del derecho fundamental a la salud, por parte de la mayoría de la población.

A partir de esta simple consideración, y recordando planteamientos expresados años atrás por un entonces magistrado de esta corporación(14) sobre la obligación que el juez constitucional del estado social de derecho tiene de “evitar las consecuencias injustas de la aplicación del derecho vigente”, así como otros precedentes relevantes tanto en materia de estados de excepción como en relación con otros temas, en Colombia y en otros países, la Corte resolvió, en la Sentencia C-252 del día de hoy, que ella misma señalaría, al pronunciarse sobre la inexequibilidad por consecuencia de los distintos decretos expedidos dentro del marco de este estado de emergencia, la fecha desde la cual surtirían efecto tales fallos, en el caso de aquellas normas que hubieren establecido fuentes tributarias de financiación del sistema de salud.

La Corte adoptó esta trascendental posición en desarrollo de la facultad que ella tiene para fijar los efectos de sus propias decisiones. Como es sabido, esta regla se deriva de lo establecido en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, conforme al cual “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”, como también de lo planteado a este respecto por esta misma corporación en las sentencias C-113 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía) y C-037 de 2006 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

En este caso, tal como años atrás lo hiciera notar el magistrado Angarita Barón, esa decisión se fundamenta en la consideración de que, si bien es imperativo declarar la inconstitucionalidad del estado de emergencia por haber sido decretado por fuera de las hipótesis claramente determinadas por el texto superior, no puede la Corte “ignorar las graves consecuencias, socialmente injustas y notoriamente opuestas a los valores y principios constitucionales, que se derivarían de la abrupta e inmediata pérdida de vigencia de todas las medidas expedidas en uso de las facultades de excepción”, posteriormente declaradas inexequibles.

Así, en cumplimiento de su misión de ser “un conciliador del derecho positivo con los dictados de la equidad propios de una situación concreta”, como se explicó in extenso en la referida Sentencia C-252 de 2010, la Corte consideró necesario que la vigencia de algunas decisiones de inexequibilidad por consecuencia se determinara dependiendo de la relación que las medidas revisadas pudieran tener con la posibilidad de conjurar, al menos parcialmente, el peligro de que se afecte o desvanezca el goce efectivo del derecho fundamental a la salud para una parte importante de la población colombiana, inaceptable situación que si bien no era sobreviniente, sí fue reconocida como notoriamente grave.

Al examinar el contenido del Decreto 127 de 2010, la Corte Constitucional destaca que esta norma introdujo modificaciones, necesariamente transitorias, a algunas disposiciones de carácter tributario, incrementando las tarifas del impuesto al consumo de varios productos y servicios (como la cerveza, los productos derivados del tabaco, los juegos de suerte y azar y algunos vinos y licores), cuyo recaudo está total o parcialmente destinado a la financiación de los servicios de salud. Recordando entonces la situación ampliamente analizada en la Sentencia C-252 de 2010 tantas veces citada, observa la Corte que la inexequibilidad de este decreto, en caso de tener efecto inmediato, acarrearía un importante y severo impacto sobre el funcionamiento del sistema de seguridad social en salud, que pondría en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute de este derecho fundamental para un importante número de personas, presumiblemente las más pobres y vulnerables, así como otros sujetos merecedores de especial protección constitucional, situación contraria a varios importantes mandatos superiores, que esta corporación está en la obligación de precaver.

Un estado social de derecho mal puede agravar el alto riesgo contra la salud de los habitantes de su territorio, desdeñando unos recursos tributarios ya percibidos y los que pueda aún seguir captando por breve lapso, provenientes de gravámenes que sólo afectan consumos marginales.

Así las cosas, y en desarrollo de la facultad antes explicada, considera esta corporación necesario diferir los efectos de la inconstitucionalidad por consecuencia de esta norma, que por esta sentencia se declarará, por un lapso breve pero razonable, dentro del cual el órgano legislativo pueda, dentro del marco de sus competencias, considerar el tema de que trata este decreto y adoptar, a la brevedad posible, las medidas que estime necesarias para proveer al sistema de seguridad social en salud de fuentes de financiación adecuadas, estables y suficientes, frente a lo que resulta de los actuales requerimientos de la población colombiana en relación con el disfrute, necesariamente pleno, del derecho fundamental a la salud.

Con este propósito, la Corte dispondrá que los efectos de la inexequibilidad declarada por la presente sentencia se produzcan a partir del 16 de diciembre de 2010, fecha en que terminará el primer período de sesiones ordinarias del Congreso de la República recientemente conformado, el cual podrá así ocuparse en fecha oportuna de tan trascendental problema.

De otra parte, en atención a las mismas circunstancias que justifican la excepcional decisión de asignar a esta sentencia un efecto diferido, y para asegurar el cumplimiento de tales objetivos, la Corte ordenará también que la totalidad de los recursos que en desarrollo de lo previsto en este decreto las autoridades tributarias hayan recaudado durante su vigencia, así como todos los que se recauden durante el lapso comprendido entre la fecha de esta decisión y aquélla en que se producirán sus efectos, deberán ser destinados exclusivamente al cubrimiento de los costos de suministro de medicamentos y servicios no comprendidos en el plan obligatorio de salud para la población inscrita en el régimen subsidiado y la tan sólo vinculada al sistema de salud, al igual que para la red hospitalaria pública.

VI. Decisión

En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 127 del 21 de enero de 2010 “Por el cual se adoptan medidas en materia tributaria”.

2. Diferir los efectos de lo resuelto en esta sentencia, hasta el 16 de diciembre de 2010.

3. Los recursos recaudados en la aplicación del Decreto 127 de 2010 deberán ser dirigidos en su totalidad a la red hospitalaria pública y a garantizar el derecho a acceder a los servicios de salud de aquellas personas que se encuentran en el régimen subsidiado o tan sólo vinculadas al sistema de salud.

Notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase».

(12) Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.

(13) Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-488 de 1995, C-127, C-130 y C-135, todas de 1997; C-255, C-256, C-257, C-283 y C-284 todas de 2009.

(14) Ciro Angarita Barón. Salvamento de voto a la Sentencia C-004 de 1992 (mayo 7), de la cual fue ponente el magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz.