Sentencia C-254A de marzo 29 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-8676

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 144 de 1994.

Bogotá, D.C., veintinueve de marzo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «1.1. Norma demandada.

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, se resalta la parte acusada:

“LEY 144 DE 1994

(Julio 13)

“Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas”.

ART. 1º—El Consejo de Estado conocerá y sentenciará en única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de los congresistas a solicitud de la mesa directiva de la cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución”.

(...).

5. Consideraciones.

5.1. Competencia.

Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la expresión “en única instancia” del artículo 1º de la Ley 144 de 1994.

5.2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si la expresión “en única instancia” contemplada en el numeral primero de la Ley 144 de 1994 ha sido objeto de cosa juzgada constitucional y si esta vulnera las garantías propias del debido proceso y el derecho a la igualdad.

Para resolver los problemas jurídicos enunciados, es necesario analizar: i) El alcance de la cosa juzgada constitucional, ii) La naturaleza y las características del proceso de pérdida de investidura, iii) La doble instancia en los procesos sancionatorios, iv) Si la limitación del derecho a la doble instancia en los procesos de pérdida de investidura de los congresistas vulnera el debido proceso y el derecho a la igualdad y v) La competencia privativa del Congreso de la República para regular las instancias en el proceso de pérdida de investidura

5.3. El alcance de la cosa juzgada constitucional.

La cosa juzgada constitucional se puede definir como el carácter inmutable de las sentencias de la Corte Constitucional(1), cuyo principal efecto es que una vez esta corporación se ha pronunciado de fondo sobre la exequibilidad de un determinado precepto, no puede volver a ocuparse del tema(2).

La Corte ha explicado que existe cosa juzgada absoluta, “cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto constitucional”(3).

Por su parte, la cosa constitucional relativa se presenta “cuando el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado”(4).

La doctrina constitucional ha previsto tres (3) excepciones al alcance de la cosa juzgada constitucional(5):

a. La cosa juzgada relativa implícita, frente a la cual esta corporación ha señalado: “Puede suceder que la Corte haya declarado la exequibilidad de una disposición legal solamente desde el punto de vista formal, caso en el cual la cosa juzgada operará en relación con este aspecto quedando abierta la posibilidad para presentar y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad por su contenido material; o bien puede acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su decisión a un aspecto constitucional en particular o a su confrontación con determinados preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa juzgada opera solamente en relación con lo analizado y decidido en la respectiva sentencia”(6).

b. La cosa juzgada aparente, que se presenta “si pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con el contenido de unos determinados preceptos constitucionales”(7).

c. Por su parte, la doctrina de la Constitución viviente consiste en “una posibilidad, en todo caso excepcionalísima, de someter nuevamente a análisis de constitucionalidad disposiciones sobre las cuales existe un pronunciamiento de exequibilidad, en la que dicha opción concurre cuando en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, —que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades—, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de constitucionalidad de una determinada norma”(8).

La situación es más compleja cuando en un pronunciamiento previo la Corte declaró exequible la disposición acusada. En estos casos, como ha indicado esta corporación, para que pueda hablarse de la existencia de cosa juzgada en estricto sentido, es preciso que la nueva controversia verse (i) sobre el mismo contenido normativo de la misma disposición examinada en oportunidad previa por la Corte Constitucional, y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en ocasión anterior(9).

La identidad de cargos implica un examen tanto de los contenidos normativos constitucionales frente a los cuales se llevó a cabo la confrontación, como de la argumentación empleada por el demandante para fundamentar la presunta vulneración de la Carta; mientras la identidad de contenidos normativos acusados demanda revisar el contexto normativo en el que se aplica la disposición desde el punto de vista de la doctrina de la Constitución viviente(10).

5.4. La pérdida de investidura.

5.4.1. Características de la pérdida de investidura.

5.4.1.1. La pérdida de investidura es una sanción de carácter disciplinario(11) de características especiales que la distinguen de otros regímenes de responsabilidad de los servidores públicos(12), así como también, de los procesos penales(13), electorales(14), de responsabilidad fiscal, e incluso del proceso disciplinario realizado por la administración pública(15).

En este sentido, esta corporación ha señalado en reiterada jurisprudencia la especial naturaleza de esta acción:

“Sobre la naturaleza de esta figura la jurisprudencia constitucional ha señalado que se trata de “un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario” por la trasgresión del estricto código de conducta previsto para los miembros de las corporaciones representativas. Consiste por lo tanto en un proceso jurisdiccional, de carácter sancionatorio, el cual culmina —en el caso que se comprueba la trasgresión de una de las causales legalmente previstas— con la imposición de una sanción que constituye una sanción equiparable, por sus efectos y gravedad, a la destitución de los altos funcionarios públicos”(16).

Similar postura tiene el Consejo de Estado, el cual también ha resaltado el carácter punitivo disciplinario especial de la pérdida de investidura:

“Como se ha dicho en varias ocasiones, la acción de pérdida de investidura es una acción de tipo punitivo, especial, de carácter disciplinario que tiene por objeto general el de favorecer la legitimidad del Congreso de la República mediante la finalidad específica de sancionar conductas contrarias a la transparencia, a la probidad y a la imparcialidad en que pudieran en un momento dado incurrir los congresistas”(17).

5.4.1.2. Teniendo en cuenta su especial naturaleza, la pérdida de investidura tiene las siguientes características:

(i) Constituye un verdadero juicio de responsabilidad que acarrea la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, que castiga la trasgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan, en aras del rescate del prestigio y de la respetabilidad del Congreso(18).

En similar sentido se pronunció el Consejo de Estado al señalar:

“El proceso de pérdida de investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad que, de ser procedente, culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario, equiparable por sus efectos y gravedad, a la destitución de los altos funcionarios públicos”(19).

(ii) Es una sanción de carácter jurisdiccional, pues la competencia para decretarla es atribuida de manera exclusiva a un tribunal —el Consejo de Estado—(20).

(iii) Es la sanción más grave que puede imponerse a un congresista, pues implica la separación inmediata de las funciones que el condenado venía ejerciendo como integrante de la Rama Legislativa y, por expresa disposición de la propia Carta, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro(21).

Esta característica también ha sido destacada por el Consejo de Estado:

“En el caso de los congresistas, la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades comporta la pérdida de su investidura (…) medida que, como lo ha señalado la jurisprudencia constituye la sanción más grave que se les puede imponer, toda vez que entraña la separación inmediata de sus funciones como integrantes de la Rama Legislativa y la inhabilidad perpetua para serlo de nuevo en el futuro”(22).

Por lo anterior, esta corporación ha señalado que la pérdida de investidura “constituye una sanción equiparable, por sus efectos y gravedad, a la destitución de los altos funcionarios públicos(23), que corresponde a un régimen de especial disciplina exigido a los miembros del Congreso”(24).

(iv) Finalmente, los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de elegir o ser elegido, el cual no puede ser sometido a restricciones indebidas(25). Por lo anterior, las normas constitucionales en las cuales se consagra la pérdida de la investidura deben ser interpretadas de manera armónica con el artículo 29 de la Carta, con las necesarias adaptaciones que exige la naturaleza especial de aquellas(26).

En este sentido, los numerales 1º, 2º y 7º del artículo 40 y el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos(27), incluyen este derecho como categoría básica del ejercicio de la ciudadanía, el cual no puede ser sometido a restricciones indebidas(28). Al respecto, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas(29) en la Observación General 25 indicó, que el derecho a elegir y ser elegido puede ser objeto de limitación siempre y cuando se cumpla con parámetros de legalidad, objetividad, razonabilidad y proporcionalidad(30).

En este sentido, este procedimiento debe gozar de todas las garantías del debido proceso sancionador, bajo las especificidades que le son propias de acuerdo a su naturaleza y finalidad(31).

5.4.2. La finalidad del proceso de pérdida de investidura.

La ética parlamentaria es un presupuesto fundamental de la democracia en un Estado social de derecho, por ello está tutelada a través de múltiples mecanismos de naturaleza constitucional y legal:

5.4.2.1. En España, el reglamento del Congreso de los Diputados establece una serie de causales para la suspensión(32) y la pérdida de la calidad de Diputado(33), dentro de las cuales está la decisión judicial por violación de la disciplina parlamentaria.

5.4.2.2. En Alemania, el artículo 41 de la Ley Fundamental señala que el Bundestag “Decide también si uno de sus miembros ha perdido su calidad de tal”(34) y señala que la regulación de esta sanción se hará por Ley Federal.

5.4.2.3. En Italia, la Constitución delega en la ley la determinación de los casos de “inelegibilidad y de incompatibilidad con el cargo de diputados o de senador”(35).

5.4.2.4. En los Estados Unidos, los parlamentarios están sujetos a diversas normas éticas, dentro de las cuales se encuentran la “Ethics in Government Act of 1978” aplicable también a los miembros del Congreso, estableciendo penas civiles(36) a la infracción de la recepción de remuneraciones(37) y a la realización de actividades incompatibles con la administración(38). Así mismo, en este país cabe destacar la regulación del tráfico de influencias y el lobby en la “Act to provide for the disclosure of lobbying activities to influence the Federal Government, and for other purposes”.

5.4.2.5. En México, se consagra la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos publicada el 31 de diciembre de 1982, que regula los juicios políticos en ese país. En esta ley se manifiesta que “Si la resolución que se dicte en el juicio político es condenatoria, se sancionará al servidor público con destitución. Podrá también imponerse inhabilitación para el ejercicio de empleos, cargos o comisiones en el servicio público desde un año hasta veinte años”(39).

5.4.2.6. En Chile, el 3 de diciembre de 1999 se expidió la Ley 19.653, sobre probidad administrativa aplicable de los órganos de la administración del Estado, la cual reglamentó diversos temas frente a los parlamentarios. En este sentido, el artículo 68 de esta ley señala que la inclusión de datos relevantes inexactos y la omisión inexcusable de la información relevante requerida por la ley en la declaración de intereses se sancionarán administrativamente con la medida disciplinaria de destitución.

5.4.2.7. En Venezuela, la Constitución de 1999 señala expresamente la pérdida de investidura de los diputados o diputadas a la Asamblea Nacional que acepten o ejerzan cargos públicos(40), así como también regula los conflictos de intereses(41).

5.4.2.8. En el Perú, el reglamento del Congreso establece que los parlamentarios pueden ser reemplazados en caso de ser destituidos en juicio político por infracción constitucional(42), la cual es decidida por la Comisión Permanente del Congreso de los diputados que sanciona infracciones a la Constitución de ese país dentro de las cuales se incluye la violación del régimen de incompatibilidades(43).

5.4.2.9. En Colombia, la pérdida de investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que acarrea la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, que castiga la trasgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan, en aras del rescate del prestigio y de la respetabilidad del Congreso(44).

En este sentido, la pérdida de investidura es un mecanismo de control político de los ciudadanos y un instrumento de depuración en manos de las corporaciones públicas contra sus propios integrantes, cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, el interés general o la dignidad que ostentan(45).

La finalidad de la pérdida de investidura es entonces rescatar el prestigio y la respetabilidad del Congreso y garantizar el ejercicio transparente, efectivo y probo de la actividad legislativa:

“La Constitución Política consagró la acción de pérdida de investidura con el fin de rescatar el prestigio y la respetabilidad del Congreso y garantizar el ejercicio transparente, efectivo y probo de la actividad legislativa, por quienes representan la voluntad popular. Se trata de una acción constitucional autónoma que consagra un régimen estricto para los congresistas, dada la necesidad de salvaguardar la institución y hacer realidad los postulados de la Carta Política”(46).

En consecuencia, a nivel internacional se ha consagrado la pérdida de la investidura a través de mecanismos de diversa naturaleza y configuración que tienen por finalidad preservar la ética en la actividad parlamentaria y que están contemplados de garantías para el respeto al derecho de defensa de los parlamentarios.

5.4. El principio de la doble instancia.

5.4.1. La doble instancia en el derecho sancionador.

5.4.1.1. La potestad sancionadora es una manifestación del ius puniendi del Estado(47), por ello, frente a cualquier manifestación del mismo son aplicables todas los principios del debido proceso(48), tales como los de legalidad, tipicidad, prescripción, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in ídem(49) y la doble instancia(50).

5.4.1.2. Aunque no todas las garantías del derecho penal son aplicables al derecho administrativo sancionador(51), siempre se deben respetar los valores superiores, los principios constitucionales y los derechos fundamentales(52), por lo cual, la aplicación gradual de los mismos depende de la gravedad de la sanción aplicable.

5.4.1.3. Específicamente en relación con la doble instancia, esta corporación ha señalado que esta garantía es aplicable por regla general en el derecho sancionador, especialmente en el derecho disciplinario:

“En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no solo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del derecho disciplinario”(53).

5.4.1.4. La doble instancia es una garantía que se desprende del derecho de defensa(54), el cual, a su vez, hace parte del debido proceso(55). En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no solo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales, sino también en el derecho sancionatorio(56).

5.4.1.5. Este principio tiene su origen en los derechos de impugnación y de contradicción que permiten la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa:

“Es, entonces, indudable que en el origen de la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta”(57).

5.4.1.6. La doble instancia tiene múltiples finalidades relacionadas con el derecho de defensa, tales como permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía, ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciales(58):

“Su finalidad es permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía —lo que en principio es indicativo de mayor especialidad en la materia— con el fin de que decisiones contrarias a los intereses de las partes tengan una más amplia deliberación con propósitos de corrección. La doble instancia también está íntimamente relacionada con el principio de la “doble conformidad”, el cual surge del interés superior del Estado de evitar errores judiciales que sacrifiquen no solo la libertad del ser humano, sino también importantes recursos públicos debido a fallos de la jurisdicción contenciosa que condenan al Estado bajo la doctrina del error jurisdiccional”(59).

En la misma línea argumentativa, la Corte Constitucional ha resaltado que la doble instancia constituye un instrumento de “irrigación de justicia y de incremento de la probabilidad de acierto en la función estatal de dispensar justicia al dirimir los conflictos (dada por la correlación entre verdad real y decisión judicial)(60).

5.4.1.7. En este sentido, el derecho a la doble instancia está consagrado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como una garantía judicial y un mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones(61).

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, de manera genérica y en relación con todo tipo de procedimientos señala:

“Protección judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

1. Los Estados Partes se comprometen:

a) A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga el recurso;

b) A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y

A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”(62).

La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado ampliamente sobre la naturaleza del derecho a la doble instancia y sobre la interpretación que deben darle los Estados al artículo 8.2 h) de la convención. En este sentido, señaló en la sentencia del 2 de julio de 2004 del caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica:

“29. En el orden del enjuiciamiento es bien conocido el sistema de doble instancia, con mayor o menor amplitud de conocimiento en el caso de la segunda, enderezada a reexaminar la materia que nutrió la primera y a confirmar, modificar o revocar, con apoyo en ese reexamen, la sentencia en la que esta culminó”.

“30. En este punto debemos preguntarnos qué es lo que pudiera exigirse del recurso mencionado en el artículo 8.2 h) de la convención, dentro del criterio de máxima protección de los derechos del individuo y, por lo tanto, conforme al principio de inocencia que le sigue acompañando mientras no se dicta sentencia firme, y del derecho de acceder a la justicia formal y material, que reclama la emisión de una sentencia “justa” (inclusive condenatoria, aunque con un contenido punitivo diferente del que pareció adecuado en primer término). ¿Se trata de una revisión limitada, que pudiera dejar fuera aspectos verdaderamente relevantes para establecer la responsabilidad penal del sujeto? ¿Basta con una revisión limitada, que aborde algunos aspectos de la sentencia adversa, dejando otros, necesariamente, en una zona inabordable y por lo mismo oscura, no obstante la posibilidad de que en estos se hallen los motivos y las razones para acreditar la inocencia del inculpado?

31. La formulación de la pregunta en aquellos términos trae consigo, naturalmente, la respuesta. Se trata de proteger los derechos humanos del individuo, y entre ellos el derecho a no ser condenado si no se establece suficientemente la realización del hecho punible y la responsabilidad penal del sujeto, y no solo de cuidar, en determinados extremos, la pulcritud del proceso o de la sentencia. Por lo tanto, ese recurso ante juez o tribunal superior —que sería superior en grado, dentro del orden competencial de los tribunales— debe ser uno que efectivamente permita al superior entrar en el fondo de la controversia, examinar los hechos aducidos, las defensas propuestas, las pruebas recibidas, la valoración de estas, las normas invocadas y la aplicación de ellas, inclusive en aspectos tales como la individualización de la pena o medida (que abarca la sustitución pertinente), como resulte justo en consideración de la gravedad del hecho, el bien jurídico afectado, la culpabilidad del agente y los otros datos que concurren al ejercicio de la individualización (atenuantes y agravantes o elementos de referencia que guían el razonado arbitrio judicial)”.

También el Comité de Derechos Humanos, en el caso Reid vs. Jamaica, dijo:

“… el comité recuerda que en el párrafo 14 se establece que toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley. El comité considera que, si bien las modalidades de la apelación pueden diferir según el ordenamiento jurídico interno de cada Estado parte, con arreglo al párrafo 5 del artículo 14 todo Estado parte tiene la obligación de reexaminar en profundidad el fallo condenatorio y la pena impuesta. En el caso presente, el comité considera que las condiciones de la desestimación de la solicitud de permiso para apelar del Sr. Reid, sin motivación y sin fallo escrito, constituyen una violación del derecho garantizado en el párrafo 5 del artículo 14 del pacto”(63).

En el mismo sentido, se pronunció el comité en el caso Lumley contra Jamaica, al sostener que el derecho a impugnar una sentencia condenatoria incluye “una revisión completa de la condena y de la sentencia, es decir, tanto por lo que respecta a las pruebas como por lo que se refiere a los fundamentos de derecho”.

Igualmente, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en informe 17/94 (09/02/94)(64), sostuvo que el derecho a la impugnación es un derecho fundamental exclusivo del imputado, toda vez que, someter el fallo absolutorio a una segunda instancia constituye una nueva oportunidad para la revisión del caso.

5.4.1.8. En consecuencia, resulta comprensible y razonable que, a la luz de la Constitución (arts. 29 y 31), se consagre como regla general la doble instancia en la regulación de todo procedimiento sancionador.

5.4.2. Las excepciones a la doble instancia.

El principio de la “doble instancia” no tiene “un carácter absoluto” y por ello el legislador o directamente la Constitución, como en el caso previsto en el numeral 5º del artículo 235 C.N., “puede definir excepciones a ese principio”(65). Sin embargo, dicha exclusión no le otorga al legislador una facultad absoluta para establecer indiscriminadamente excepciones a la doble instancia en cualquier tipo de procesos(66), sino bajo determinadas condiciones:

5.4.2.1. La restricción de la doble instancia está limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la vigencia del derecho a la igualdad y la exigencia constitucional del debido proceso sustancial(67).

5.4.2.2. La restricción de la doble instancia debe respetar las garantías del debido proceso, el derecho de defensa, la justicia, la equidad y no debe negar el acceso a la administración de justicia(68).

En este sentido, deben existir otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única instancia(69). Esto significa, ha dicho la Corte, que “un proceso de única instancia no viola el debido proceso, siempre y cuando, a pesar de la eliminación de la posibilidad de impugnar la sentencia adversa, las partes cuenten con una regulación que les asegure un adecuado y oportuno derecho de defensa”(70).

En todo caso, las exigencias derivadas del derecho a apelar no resultan cumplidas únicamente cuando desde el punto de vista institucional o funcional cuando está prevista una instancia para ejercer el derecho de impugnación:

“Aquí es preciso insistir una vez más en que las exigencias derivadas del derecho a apelar no resultan cumplidas únicamente cuando desde el punto de vista institucional o funcional está prevista, por ejemplo, una instancia para ejercer el derecho de impugnación. Como se indicó más arriba, la Corte Constitucional ha sido clara en insistir que la doble instancia no es un fin en sí misma sino un instrumento para garantizar los fines supremos a los que está sujeta la actividad estatal y se dirige a garantizar la existencia de una justicia acertada, recta y justa, en condiciones de igualdad”(71).

5.4.2.3. La excepción de la garantía de la doble instancia tiene en nuestra Constitución el carácter de regla general y las excepciones que el legislador puede introducir a la misma deben estar plenamente justificadas(72). En este sentido, esta corporación ha señalado que “La exclusión de la doble instancia debe propender por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima”(73).

Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-153 de 1995 manifestó que: “no le es dable al legislador al regular la procedencia de la apelación o de la consulta establecer tratos diferenciados que carezcan de una legitimación objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho y de derecho que los justifican, su finalidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad””(74).

5.4.2.4. No puede limitarse el derecho a la doble instancia en materia penal y en los fallos de tutela, en atención a la previsión expresa del constituyente (C.N., arts. 28 y 86)(75), salvo el caso de los altos funcionarios del Estado cuyo juzgamiento corresponda a la Corte Suprema de Justicia, según lo establecido en el artículo 235 de la Constitución(76).

En consecuencia, el legislador puede excluir determinadas actuaciones disciplinarias de la garantía de la doble instancia, si se presenta una razón suficiente que lo justifique y, en los demás casos, debe consagrar la apelación, como medio de impugnación, con estricta sujeción a los principios constitucionales(77).

5.4.3. Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la doble instancia.

La Corte Constitucional se ha referido en numerosas oportunidades a la doble instancia, señalando criterios especiales para analizar los eventos en los cuales puede limitarse:

5.4.3.1. La Sentencia C-019 de 1993, declaró exequible el artículo 167 del Código del Menor (D. 2737/89), siempre que se interprete y aplique en el sentido que los procesos relativos a menores infractores de la ley penal son de única instancia cuando en ellos no se decrete o imponga una medida privativa de la libertad(78).

5.4.3.2. La Sentencia C-150 de 1993 declaró exequibles las partes acusadas del artículo 16 del Decreto 2700 de 1991, de acuerdo con el cual “Toda providencia interlocutoria, podrá ser apelada, salvo las excepciones previstas”. En esta sentencia, se consideró que la norma acusada “no se trata de una disposición que regule el régimen de la controversia o impugnación de las sentencias sino solo de los autos interlocutorios, lo cual es asunto bien diferente del planteado por el actor y que compete a la ley, pudiendo esta señalar su régimen general y las excepciones que correspondan”(79).

5.4.3.3. La Sentencia C-345 de 1993 declaró inexequible la expresión “Sin embargo, de los procesos sobre actos de destitución, declaración de insubsistencia, revocación de nombramiento o cualesquiera otros que impliquen retiro del servicio, conocerán en única instancia los tribunales administrativos cuando la asignación mensual correspondiente al cargo no exceda de ochenta mil pesos ($ 80.000)” contemplada en el artículo 131 del Decreto-Ley 1 de 1984. En esta sentencia, la Corte Constitucional manifestó que la norma vulneraba el principio de la doble instancia, pues consagraba un trato discriminatorio derivado únicamente de los ingresos laborales mensuales del accionante(80).

5.4.3.4. La Sentencia C-179 de 1995, señaló la constitucionalidad de que los procesos verbal sumario y ejecutivo de mínima cuantía se tramiten en “única instancia, al considerar que la doble instancia, cuya especial trascendencia en el campo penal es evidente, no es sin embargo, forzosa en todos los asuntos que son materia de decisión judicial”(81).

5.4.3.5. La Sentencia C-657 de 1996 declaró exequibles: (i) la expresión “contra la cual solo procede el recurso de reposición” contemplada en el artículo 115 del Decreto 2700 de 1991, que impide la presentación del recurso de apelación contra la sanción impuesta al funcionario que no se declara impedido y; (ii) la expresión “decisión contra la cual no procede recurso alguno” del artículo 453 del mismo decreto, que no permite interponer recursos contra la decisión que ordena el retiro de los asistentes en una audiencia pública. En este fallo se consideró que “La Constitución Política faculta a la ley para establecer excepciones al principio general de las dos instancias y no se trata, en el presente evento, de sentencias condenatorias”(82).

5.4.3.6. La Sentencia C-037 de 1996 declaró la constitucionalidad del artículo 27 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia al considerar que “encuentra la Corte que el desarrollo del artículo que se examina se encuentra inescindiblemente ligado al principio de la doble instancia, razón por la cual se torna constitucional incluirlo dentro de una ley estatutaria sobre administración de justicia”(83).

5.4.3.7. La Sentencia C-956 de 1999 declaró exequible el inciso segundo del artículo 327 del Decreto 2700 de 1991 “por el cual se expiden las normas de procedimiento penal”, relacionado con la imposición de recursos frente a actos inhibitorios expedidos por un fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia. En este fallo, la Corte manifestó que la norma acusada no vulneraba el derecho a la doble instancia, pues el recurso de apelación de las providencias inhibitorias proferidas por los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia podía ser conocida por el Vicefiscal General de la Nación(84).

5.4.3.8. La Sentencia C-650 de 2001 declaró exequible la expresión “... y contra ella no procede recurso de apelación…” consagrada en el artículo 1º numeral 268 del Decreto 2282 de 1989, que modificó el artículo 507 del Código de Procedimiento Civil. A través de este artículo se niega la procedencia del recurso de apelación contra la sentencia dictada en los procesos ejecutivos que ordena el remate y avalúo de los bienes embargados, cuando el demandado no interpuso oportunamente las excepciones de ley.

En esta providencia se señala que “para determinar los asuntos que solo pueden regularse mediante leyes expedidas por el Congreso de la República, constituye un criterio ineludible el mandato del numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, que taxativamente señala cuáles son los asuntos que el legislador no puede delegar en el ejecutivo por medio de facultades extraordinarias, entre las cuales no se encuentra el relativo al establecimiento de excepciones al principio de la doble instancia que consagra en el artículo 31 ibídem”(85).

5.4.3.9. La Sentencia C-154 de 2002 declaró inexequible el numeral 2º del artículo 7º del Decreto 2272 de 1989 que establecía la competencia en única instancia de los procesos atribuidos a los jueces de familia, cuando en el municipio no exista juez de familia o promiscuo de familia.

En esta sentencia, esta corporación señaló que: “no encuentra un motivo justificativo constitucionalmente válido para el establecimiento de las diferencia de trato que detecta en la norma que examina. Ella introduce un privilegio para unos, (la posibilidad de la doble instancia), a la vez que lo niega para otros, sin que los argumento aducidos para soportar distinción hayan sido estimados suficientes”(86).

5.4.3.10. La Sentencia C-040 de 2002 declaró exequibles, por el cargo estudiado en esta sentencia, las expresiones acusadas del artículo 39 de la Ley 446 de 1998 “en única instancia” y “privativamente y en única instancia”. Este artículo dispone la competencia en única instancia de los tribunales administrativos. Esta corporación señaló que la norma era constitucional considerando que “los procesos judiciales de única instancia, siempre y cuando no sean de carácter penal o acciones de tutela, no son inconstitucionales per se, pues las garantías derivadas del debido proceso pueden ser logradas de otras formas, sin que ello implique ninguna violación a los derechos constitucionales”(87).

5.4.3.11. La Sentencia C-377 de 2002 declaró exequible el artículo 36 de la Ley 472 de 1998 que establecía que “contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil”. En esta sentencia, la Corte consideró que la norma “no conculca el principio de la doble instancia, ni los derechos de defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente”(88).

5.4.3.12. La Sentencia C-484 de 2002 declaró exequible la expresión “conocerá privativamente y en única instancia” del inciso primero del parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2002 “magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Superior de la Judicatura”. Esta norma permite el juzgamiento en única instancia de la acción de repetición dirigida contra el Presidente o el Vicepresidente de la República o quien haga sus veces, los senadores y representantes, los ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Superior de la Judicatura, de los tribunales superiores del Distrito Judicial, de los tribunales administrativos y del Tribunal Penal Militar.

En esta sentencia se señala que los únicos eventos en los cuales es obligatoria la segunda instancia son la acción de tutela, que por ministerio del artículo 86 de la Constitución puede ser impugnada ante el superior funcional; y las sentencias condenatorias penales conforme al artículo 31 de la Constitución, salvo el caso de los altos funcionarios del Estado cuyo juzgamiento corresponda a la Corte Suprema de Justicia, según lo establecido en el artículo 235 de la Constitución(89).

5.4.3.13. La Sentencia C-788 de 2002 declaró exequible la expresión “Las decisiones que tome el juez en desarrollo del presente artículo, no admiten ningún recurso”, contenida en el inciso final del artículo 392 de la Ley 600 de 2000. Esta norma contempla el control de legalidad formal y material de la medida de aseguramiento y de las medidas relativas a la propiedad, posesión, tenencia, o custodia de bienes en la Ley 600 de 2000(90).

En esa ocasión, la Corte señaló que al interior del proceso penal las partes tenían los recursos suficientes para controvertir las decisiones, entre ellos el recurso de apelación(91). También manifestó que la finalidad de la restricción de los recursos es asegurar la eficacia de la justicia y la celeridad del proceso, pues el control de legalidad contemplado en la norma es adicional al propio control que realiza la fiscalía(92), el cual es susceptible del recurso de apelación(93).

5.4.3.14. La Sentencia C-095 de 2003 declaró exequible el numeral 6º del artículo 45 del Decreto 267 de 2000, el cual señala: “Son funciones de la oficina de control disciplinario: (...) 6. Sustanciar los fallos de segunda instancia de los procesos de responsabilidad disciplinaria, así como las revocatorias o nulidades de las actuaciones disciplinarias a que haya lugar”, en el sentido que “la oficina de control interno no puede sustanciar los fallos de alzada en relación con las decisiones que hubiere proferido en primera instancia. De suerte que, solamente podrá efectuar la citada sustanciación, cuando no hubiere proferido dicho fallo de instancia, y siempre que los funcionarios de la oficina no sean los mismos que intervinieron en la investigación de primera instancia”(94).

En esta providencia, la Corte consideró que “resulta comprensible y razonable que, a la luz de la Constitución (arts. 29 y 31), se consagre como regla general la doble instancia en la regulación de todo procedimiento sancionador, ya que se trata de una garantía para asegurar la legalidad en el ejercicio del ius puniendi y, además, salvaguardar la vigencia efectiva de los derechos fundamentales”(95).

5.4.3.15. La Sentencia C-900 de 2003 declaró exequible el segmento impugnado del artículo 48 de la Ley 794 de 2003, de acuerdo con el cual “El mandamiento ejecutivo no es apelable”. En esta providencia, la Corte Constitucional señaló:

“En este orden de ideas, la eliminación del recurso de apelación contra el mandamiento de pago lo que hace es igualar los medios de defensa del ejecutante y del ejecutado, debido a que antes de la eliminación de dicho recurso, el ejecutado tenía una doble posibilidad de defensa. Por un lado podía hacer uso de la apelación y, por otro lado, de las excepciones perentorias, con idénticos fundamentos. Mientras que el ejecutante solo podía hacer uso de la apelación. De modo que la reforma permite equilibrar a ambas partes, otorgándoles iguales posibilidades de defensa(96)(97).

5.4.3.16. La Sentencia C-740 de 2003 declaró la inexequibilidad de la expresión “Ninguna decisión adoptada por el fiscal es susceptible de recursos” contemplada en el artículo 14 de la Ley 793 de 2002 (Ley de Extinción del Dominio). En esta sentencia, la Corte consideró que “la inimpugnabilidad de las decisiones interlocutorias que profiera el fiscal que conoce de la extinción de dominio constituye una restricción ilegítima del derecho de defensa y una clara vulneración de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia”(98).

5.4.3.17. La Sentencia C-248 de 2004 declaró exequible la expresión: “y contra ella no procede recurso alguno”, prevista en el artículo 344 de la Ley 600 de 2000. Esta disposición establece la imposibilidad de imponer recursos frente a la resolución que declara persona ausente al investigado en un proceso penal. La Corte Constitucional consideró en esta providencia que “en materia penal, tan solo exige como contenido esencial del debido proceso y del derecho de defensa, la posibilidad de apelar la sentencia condenatoria, a través de la garantía del principio de la doble instancia”(99).

5.4.3.18. En la Sentencia C-1002 de 2004, la Corte Constitucional se declaró inhibida para resolver sobre la constitucionalidad de los contenidos en los literales a, b y c del capítulo 3; el contenido en el literal d del capítulo 5, y los contenidos en los literales b y c del capítulo 7 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, esta corporación señaló que según el artículo 43 de la Ley 100 de 1993 la junta nacional de calificación de invalidez “tiene a su cargo la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas”(100) por lo cual no se vulneraba el derecho a la doble instancia.

5.4.3.19. La Sentencia C-103 de 2005 declaró exequible, por los cargos estudiados, el aparte acusado del artículo 70, literal b), de la Ley 794 de 2003, que señala que los procesos de mínima cuantía pueden carecer de doble instancia. En esta sentencia, la Corte señaló la constitucionalidad de la norma por cuatro razones: (i) se trata de una disposición excepcional; (ii) la defensa de los afectados por la imposibilidad de apelar las decisiones adoptadas en estos procesos puede hacerse efectiva a través de los distintos canales procedimentales durante el curso mismo del proceso ejecutivo; (iii) la finalidad perseguida por la norma es legítima, pues busca la celeridad en los procesos ejecutivos y la eficiencia y eficacia de la función pública de administración de justicia y; (iv) no resulta discriminatorio que los procesos ejecutivos de mínima cuantía carezcan de la posibilidad de segunda instancia(101).

5.4.3.20. La Sentencia C-1237 de 2005 declara exequible, por los cargos examinados en esta sentencia, el apartado del inciso 2 del numeral 2º del artículo 50 de la Ley 794 de 2003, de acuerdo con la cual: “los hechos que configuren excepciones previas deberán alegarse mediante reposición contra el mandamiento de pago. De prosperar alguna que no implique terminación del proceso, el juez adoptará las medidas respectivas para que el proceso pueda continuar; o, si fuere el caso, concederá al ejecutante un término de cinco (5) días, para subsanar los defectos o presentar los documentos omitidos, so pena de que se revoque la orden de pago, imponiendo condena en costas y perjuicios. El auto que revoque el mandamiento ejecutivo es apelable en el efecto diferido, salvo en el caso de haberse declarado la excepción de falta de competencia, que no es apelable”(102).

La Corte señaló que no se vulneraba el principio de la doble instancia, pues la providencia que revoca el mandamiento “no se trata de una sentencia y además la restricción se funda en un criterio razonable, pues el legislador sustituyó un trámite por otro más breve y ágil, en procura de una administración de justicia eficaz y el logro de un orden justo”(103).

5.4.3.21. La Sentencia C-934 de 2006 declaró exequibles los numerales 5º, 6º, 7º, y 9º del artículo 32 de la Ley 906 de 2004, señalando la constitucionalidad del juzgamiento de los altos funcionarios del Estado en única instancia por la Corte Suprema de Justicia. En esta sentencia, la Corte Constitucional centró su análisis en el fuero de los congresistas y en el carácter de la Corte Suprema de Justicia de tribunal de cierre de la jurisdicción ordinaria:

“Respecto de tales funcionarios, como se anotó anteriormente, la garantía del debido proceso, visto de manera integral, reside en el fuero mismo —acompañado de la configuración del procedimiento penal establecido por el legislador— puesto que en virtud del fuero su juzgamiento ha sido atribuido por la Constitución, o por el legislador autorizado por ella, al órgano de cierre de la justicia penal de conformidad con las normas que desarrollan los derechos, el cual es un órgano plural integrado por abogados que reúnen los requisitos establecidos en la Constitución para acceder a la más alta investidura dentro de la jurisdicción ordinaria”(104).

5.4.3.22. La Sentencia C-739 de 2006 declaró exequibles los artículos 662, 678, 682, 701, 720, 721, 726, 728, 735, 739, 795-1 y 834 del Decreto 624 de 1989, únicamente respecto de los cargos analizados en esta providencia. En esta sentencia, la Corte Constitucional señaló “que es el legislador quien, en ejercicio de la libertad de configuración de los procedimientos administrativos, atendiendo a la naturaleza y finalidad de cada proceso, puede establecer el trámite correspondiente y, por ende, determinar cuando el asunto ha de tramitarse en única o doble instancia”(105).

5.4.3.23. La Sentencia C-456 de 2006 declaró inexequible las expresiones “… por una sola vez” y “Contra esta decisión no procede recurso alguno”, contenidas en el artículo 318 de la Ley 906 de 2004. Esta norma impedía interponer recursos contra la revocatoria o la sustitución de la medida de aseguramiento. En esta sentencia, la Corte consideró que “conforme a lo dispuesto por el artículo 317 del mismo Código de Procedimiento Penal las decisiones sobre la libertad del imputado o acusado son de inmediato cumplimiento, lo que no significa que no puedan ser objeto de impugnación esas decisiones mediante la interposición de los recursos correspondientes”(106).

5.4.3.24. La Sentencia C-213 de 2007 declaró inexequible la expresión “o censura”, correspondiente al artículo 83 de la Ley 35 de 1989 “Sobre la ética del odontólogo colombiano”. En esta sentencia, la Corte Constitucional consideró que la sanción de censura pública o privada del odontólogo reviste especial gravedad e involucra eventualmente el desconocimiento de otros derechos fundamentales. Por lo anterior, esta corporación señaló que es necesario que el fallo en el que se impone esta sanción debe estar dotado de la garantía de la doble instancia(107).

5.4.3.25. La Sentencia C-863 de 2008 declaró exequible respecto de los cargos formulados el artículo 27 del Decreto-Ley 760 de 2005, el cual señalaba que contra las resoluciones que profiera la Comisión Nacional del Servicio Civil en materia disciplinaria, solo procede el recurso de reposición. En esta providencia, la Corte señaló que el constituyente estableció el principio de la doble instancia para el caso de sentencias proferidas por autoridades judiciales, dejando al legislador la facultad de establecer las respectivas excepciones(108).

5.4.3.26. La Sentencia C-620 de 2008 declaró inexequible la expresión “o censura” contemplada en el artículo 87 de la Ley 23 de 1981, según el cual: “En contra de las sanciones consistentes en amonestación privada o censura, únicamente es procedente el recurso de reposición ante el respectivo tribunal, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación(109).

Al respecto, la Corte señaló que se debe garantizar la doble instancia, pues la sanción de censura podría colocar en grave riesgo los derechos de los profesionales de la medicina:

“Teniendo la misma naturaleza, la sanción de censura prevista en el estatuto ético de los profesionales de la medicina también puede significar grave riesgo para el derecho al buen nombre y al honor de las personas disciplinadas, las cuales, como ocurre con el estatuto ético de los odontólogos, cuentan con recursos judiciales que permiten ejercer el control de legalidad sobre los actos de los tribunales seccionales, pero a través de procedimientos que suelen dilatar el asunto en el tiempo, sin que estos constituyan mecanismos eficaces e idóneos para la protección de los derechos fundamentales del profesional sancionado disciplinariamente”(110).

5.4.3.27. La Sentencia C-863 de 2008 declaró exequible el numeral 9º del artículo 435 del Código de Procedimiento Civil, relacionado con el carácter de única instancia de los procesos verbales sumarios, por cuanto la excepción a la única instancia no se consideró discriminatoria(111).

5.4.3.28. La Sentencia C-542 de 2010 declaró la exequibilidad del inciso segundo del artículo 29 de la Ley 393 de 1997 que no permite que quien presente incidente de desacato pueda interponer el recurso de apelación. En esta providencia se consideró que la ley puede establecer excepciones a la doble instancia(112).

De esta manera, puede concluirse que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el derecho a la doble instancia no es absoluto, pues existen eventos en los cuales puede restringirse por el legislador, siempre y cuando se respeten una serie de criterios especiales como la razonabilidad y la proporcionalidad frente a las consecuencias impuestas a través de la providencia que no puede ser objeto del recurso de apelación.

5.5. Análisis de la norma demandada.

5.5.1. Inexistencia de cosa juzgada.

En el año 1995, el señor Luis Guillermo Nieto Roa, presentó demanda de inconstitucionalidad contra varias normas de la Ley 144 de 1994. En su demanda, el señor Nieto Roa señaló que la ley acusada vulneraba el artículo 152 de la Constitución, pues en su opinión debió haberse tramitado como una ley estatutaria. Por otro lado, también agregó que la esta ley desconocía el espíritu mismo de la Constitución, pues constituye un recorte sustancial de los derechos políticos fundamentales, puesto que quien hubiere sido sentenciado pierde de por vida la posibilidad de ser elegido y desempeñar algunas funciones públicas(113).

Concretamente en relación con el artículo primero de la ley, el demandante manifestó la inconstitucionalidad de la expresión “en pleno”, pues en la Sentencia C-319 del 13 de julio de 1994 dicha expresión ya había sido objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional(114).

Por otro lado, el señor Nieto Roa señaló que el artículo primero también es inconstitucional al hacer referencia a la Ley 5ª de 1992, mientras que la Constitución no autorizó que la ley pudiera establecer causales de pérdida de investidura(115).

En consecuencia, ninguno de los cargos presentados por el señor Nieto Roa frente a la Ley 144 de 1994 se dirigieron a controvertir la naturaleza de única instancia de los procesos de pérdida de investidura contra congresistas, ni mucho menos a señalar que vulnerara derechos fundamentales. Si bien esta corporación ha expresado que “no son los cargos formulados en las demandas de inconstitucionalidad los que determinan el ámbito de la cosa juzgada constitucional”(116), en este caso marcaron la discusión sobre la cual se presentaría la decisión de la Corte Constitucional.

La demanda presentada por el señor Nieto Roa fue tramitada en el Expediente D-714, dentro del cual, el secretario jurídico de presidencia(117) (único interviniente en el proceso) y el Procurador General de la Nación(118) no analizaron el carácter de única instancia de los procesos de pérdida de investidura de congresistas.

Finalmente, la Corte Constitucional en Sentencia C-247 de 1995 declaró exequible el artículo 1º de la Ley 144 de 1994, salvo las expresiones “en pleno” y “... y la ley, en especial la Ley 5ª de 1992 en sus artículos 292 y 298”:

“Tercero. Declárese EXEQUIBLE el artículo 1º de la mencionada ley, salvo las expresiones “en pleno”, así como “... y la ley, en especial la Ley 5ª de 1992 en sus artículos 292 y 298”, contenidas en su texto, y la totalidad de su parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES”(119).

Dentro de esta sentencia, la Corte Constitucional abordó los siguientes temas: la inaplicabilidad del trámite especial de ley estatutaria, la ubicación constitucional de la pérdida de investidura y posteriormente analizó puntualmente las normas acusadas.

Concretamente en relación con el artículo 1º, la sentencia declaró su constitucionalidad, salvo la expresión “en pleno” y el parágrafo, centrando su análisis en determinar si la acción de pérdida de investidura contra congresistas debería ser conocida por la Sala Plena del Consejo de Estado o por la Sala Contenciosa de esa corporación(120).

Por lo anterior, la Corte Constitucional dirigió su estudio a determinar si la pérdida de investidura debía ser decretada por la Sala Plena del Consejo de Estado o por la Sala de lo Contencioso Administrativo de esa corporación para declarar la inconstitucionalidad de la expresión “en pleno” y no estudió las razones por las cuales el juzgamiento de la pérdida de investidura en única instancia vulneraba los artículos 29 y 93 de la Constitución, 8.2 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Por otro lado, si bien la sentencia hace dos referencias a la expresión “única instancia” del artículo primero de la ley(121), no señala las razones por las cuales la restricción de la doble instancia no afecta las garantías fundamentales del derecho de defensa, la justicia, la equidad y el acceso a la administración de justicia, tal como lo ha exigido la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de las excepciones de la doble instancia en materia sancionatoria(122). Tampoco se manifestaron los fundamentos de hecho y de derecho que los justifican, su finalidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, tal como se ha exigido por la jurisprudencia constitucional(123).

Por lo anterior, se considera que no existe cosa juzgada constitucional en relación con la expresión “en única instancia” contenida en el numeral 1º de la Ley 144 de 1994. En este sentido, esta sala entendería que se afectaría el derecho a la administración de justicia del accionante si simplemente se profiriera un fallo inhibitorio que no abordara a profundidad los temas planteados por el demandante y se atuviera simplemente a dos expresiones de carácter descriptivo realizadas en una sentencia anterior.

5.5.2. La doble instancia en los procesos de pérdida de investidura.

El artículo 184 de la Constitución señala que “la pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano”, por lo cual, la Carta Política asignó en forma privativa al legislador la competencia para regular los procesos de pérdida de investidura. En desarrollo de dicha facultad, el Congreso de la República estableció para este tipo de procedimiento la única instancia, cumpliendo con los criterios señalados por la jurisprudencia respecto de las excepciones a la doble instancia:

(i) En primer lugar, la restricción de la doble instancia debe cumplir con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la vigencia del derecho a la igualdad y la exigencia constitucional del debido proceso sustancial(124). Si bien los procesos de pérdida de investidura, afectan derechos fundamentales como el derecho a ser elegido(125), es el legislador el que en virtud del principio democrático debe ponderar esta situación. En este sentido, esta corporación considera que el establecimiento de la única instancia en los procesos de pérdida de investidura de congresistas es razonable y proporcional y no vulnera las garantías fundamentales.

(ii) En segundo lugar, la limitación de la doble instancia debe respetar las garantías del debido proceso, el derecho de defensa, la justicia, la equidad y no debe negarse el acceso a la administración de justicia(126), por lo cual, deben existir otras acciones u oportunidades para controvertir el fallo(127).

En este caso, el Congresista que ha perdido su investidura puede interponer recurso de reposición contra el fallo para analizar los aspectos sustanciales de la decisión, así como también puede iniciar un recurso extraordinario especial de revisión por las siguientes causales: las causales consagradas específicamente en la Ley 144 de 1994 como son la falta del debido proceso y la violación del derecho de defensa(128); así como también aquellas consagradas en el Código Contencioso Administrativo: “a) Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados, b) Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria, c) Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar, d) No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida, e) Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia, f) Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, g) Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición, h) Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”(129).

En este sentido, esta corporación considera que los recursos existentes en contra del fallo que decreta la pérdida de investidura garantizan el derecho a la defensa.

(iii) Por último, las excepciones que el legislador puede introducir a la doble instancia deben estar plenamente justificadas(130). En este sentido resulta constitucional que el proceso de pérdida de investidura sea llevado a cabo directamente ante el Consejo de Estado, pues así lo establece el artículo 184 de la Constitución Política, situación que limita la posibilidad de que exista una doble instancia en estos procesos por expresa disposición constitucional.

5.5.3. Competencia privativa del Congreso de la República para regular las instancias en el proceso de pérdida de investidura.

Reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha afirmado que en razón de la cláusula general de competencia a que se refieren los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Constitución, al legislador le corresponde regular los procedimientos judiciales y administrativos, especialmente todo lo relacionado con la competencia de los funcionarios, los recursos, los términos, el régimen probatorio, cuantías, entre otros. En estos términos, la Corte ha señalado que en virtud de su potestad legislativa en materia de procedimientos, el legislador puede “(…) regular y definir(131) entre los múltiples aspectos de su resorte legislativo, algunos de los siguientes elementos procesales: (i) El establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades, —esto es, los recursos de reposición, apelación, u otros—, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos(132). (ii) Las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos. (iii) La radicación de competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta(133). (iv) Los medios de prueba(134) y (v) Los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez y aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos”(135).

Sin embargo, esta potestad no es absoluta, pues se encuentra limitada por las garantías constitucionales y debe ejercerse de acuerdo con la naturaleza de la acción o recurso respectivo(136), y los principios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, entre otros. Específicamente, ha dicho la jurisprudencia que el legislador debe garantizar, en todos los procesos judiciales y administrativos, las garantías constitucionales. En este sentido ha expresado:

“El legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones, acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial(137). Todo ello dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º).

Estos límites están representados por la prevalencia y el respeto de los valores y fundamentos de la organización político institucional, tales como la dignidad humana, la solidaridad, la prevalencia del interés general, la justicia, la igualdad y el orden justo (C.N., preámbulo art. 1º); en la primacía de derechos fundamentales de la persona, entre ellos la igualdad, el debido proceso, la defensa y el acceso a la administración de justicia (C.N., arts. 5º, 13, 29 y 229) o el postulado de la buena fe de las actuaciones de los particulares (C.N., art. 83).

En atención a referentes superiores como los señalados, la Corte tiene establecido que la legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al debido proceso están dados por su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas. Por ende, “la violación del debido proceso ocurriría no solo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que esta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización”(138).

En materia de pérdida de investidura, el artículo 184 dispone expresamente que será el legislador el competente para establecer su regulación. En efecto, estamos en presencia de aquellas materias en que existe una competencia privativa en cabeza del legislador, y por tanto, no podría la Corte, sin exceder los límites constitucionales, proferir una decisión que sustituya la función del legislador.

Por lo anterior, puede concluirse que la decisión sobre la única instancia en materia de pérdida de investidura es una competencia exclusiva del legislador y cumple con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para su consagración, por lo cual no vulnera las garantías fundamentales de las personas que hayan sido objeto de la medida.

5. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE la expresión “en única instancia” del artículo 1º de la Ley 144 de 1994.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Sentencia de la Corte Constitucional C-028 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(2) Sentencia de la Corte Constitucional C-079 de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(3) Sentencia de la Corte Constitucional C-469 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-542 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-310 de 2002; C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-819 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-061 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-729/2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-406 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-149 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-516 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-647 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-310 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(4) Sentencia de la Corte Constitucional C-469 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-542 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-819 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-061 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-729 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-406 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-149 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-516 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-647 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-310 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(5) Sentencia de la Corte Constitucional C-029 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil

(6) Sentencia C-153 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-237ª de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; Sentencia C-798/2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(7) Sentencia C-260/2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-931 de 2008. En el mismo sentido pueden verse las sentencias C-397 de 1995, C-700 de 1999, C-1062 de 2000 y C-415 de 2002, entre otras.

(8) Sentencia de la Corte Constitucional C-029 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(9) Sentencia de la Corte Constitucional C-228 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(10) Sentencia de la Corte Constitucional C-220 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(11) Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; Sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, veintitrés (23) de marzo de dos mil diez (2010), Radicación: 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI). En el mismo sentido, sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, veinticinco (25) de mayo de dos mil cuatro (2004), Radicación: 11001-03-15-000-2003-1463-01 y 11001-03-15-000-2004-00132-01 (PI).

(12) Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, veintitrés (23) de marzo de dos mil diez (2010), Radicación: 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI).

(13) Sentencias de la Corte Constitucional C-319 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara y C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(14) Sentencias de la Corte Constitucional C-507 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía y T-162 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia de la Corte Constitucional T-935 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, ocho (8) de febrero de dos mil once (2011), Radicación: 11001-03-15-000-2010-00990-00(PI). Sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, diecinueve (19) de enero de dos mil diez (2010), Radicación: 11001-03-15-000-2009-00708-00(PI): “De conformidad con los artículos 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo, mediante el proceso de nulidad de carácter electoral, se puede pedir la declaratoria de nulidad de la elección de los congresistas por cualquiera de las causales de inhabilidad consagradas en el artículo 179 de la Carta Política. Mientras que, la acción de pérdida de investidura ha sido instituida, de acuerdo con lo previsto los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, para solicitar que se despoje de la investidura al congresista que incurra en cualquiera de las causales de inhabilidad consagradas en el artículo 179 de la Carta Política. En cuanto al objeto del proceso de pérdida de investidura, la jurisprudencia de la Sala ha sostenido, que lo constituye la conducta de quienes acceden a la dignidad de congresistas, lo mismo que sus consecuencias, principalmente la inhabilidad perpetua establecida en el numeral 4º del artículo 179 de la Constitución. Así entonces, acogiendo la línea jurisprudencial de la Sala, el proceso de nulidad del acto administrativo por el cual se declara la elección de un candidato, y el proceso de pérdida de investidura, tienen objetos distintos y, por este solo aspecto, la sentencia que recaiga en el primero no constituye cosa juzgada frente al segundo”.

(15) Sentencia de la Corte Constitucional T-147 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

(16) Sentencias de la Corte Constitucional C-319 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; T-935 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En similar sentido Sentencia de la Corte Constitucional T-544 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(17) Sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, veintitrés (23) de marzo de dos mil diez (2010), Radicación: 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI).

(18) Sentencias de la Corte Constitucional C-319 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara y C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-555 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(19) Sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, doce (12) de octubre de dos mil diez (2010), Radicación: 11001-03-15-000-2010-00208-00(PI).

(20) Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido, sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, veinticinco (25) de mayo de dos mil cuatro (2004), Radicación: 11001-03-15-000-2003-1463-01 y 11001-03-15-000-2004-00132-01 (PI).

(21) Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(22) Sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, diecinueve (19) de enero de dos mil diez (2010), Radicación: 11001-03-15-000-2009-00708-00(PI).

(23) Sentencia de la Corte Constitucional C-319 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(24) Sentencias de la Corte Constitucional C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández; C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-162 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; y T-555 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(25) Dice la disposición en cuestión: “Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de la distinciones mencionadas en el artículo 2º, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:

a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;

c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.

(26) Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(27) Aprobado mediante Ley 74 de 1968.

(28) Dice la disposición en cuestión: “Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de la distinciones mencionadas en el artículo 2º, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:

a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;

c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.

(29) Creado conforme al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos artículos 28 y siguientes.

(30) Sentencia de la Corte Constitucional T-1285 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández (Observación formulada con respecto a: “El derecho a participar en los asuntos públicos, derecho a votar y derecho al acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas”, párrs. 1 y 25): “4. Cualesquiera condiciones que se impongan al ejercicio de los derechos amparados por el artículo 25 deberán basarse en criterios objetivos y razonables. Por ejemplo, puede ser razonable exigir que, a fin de ser elegido o nombrado para determinados cargos, se tenga más edad que para ejercer el derecho de voto, que deben poder ejercerlo todos los ciudadanos adultos. El ejercicio de estos derechos por los ciudadanos no puede suspenderse ni negarse, salvo por los motivos previstos en la legislación y que sean razonables y objetivos. Por ejemplo, la incapacidad mental verificada puede ser motivo para negar a una persona el derecho a votar o a ocupar un cargo público. (...).

“16. Las condiciones relacionadas con la fecha, el pago de derechos o la realización de un depósito para la presentación de candidaturas deberán ser razonables y no tener carácter discriminatorio. Si hay motivos razonables para considerar que ciertos cargos electivos son incompatibles con determinados puestos [por ejemplo, los de judicatura, los militares de alta graduación y los funcionarios públicos], las medidas que se adopten para evitar todo conflicto de interés no deberán limitar indebidamente los derechos amparados por el apartado b). Las razones para la destitución de los titulares de cargos electivos deberán preverse en disposiciones legales basadas en criterios objetivos y razonables y que comporten procedimientos justos y equitativos” (resaltados fuera de texto original).

(31) Sentencia de la Corte Constitucional T-1285 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(32) Artículo 21 del Reglamento del Congreso de los Diputados: “1. El Diputado quedará suspendido en sus derechos y deberes parlamentarios: 1º. En los casos en que así proceda, por aplicación de las normas de disciplina parlamentaria establecidas en el presente reglamento.

2. Cuando, concedida por la Cámara la autorización objeto de un suplicatorio y firme el auto de procesamiento, se hallare en situación de prisión preventiva y mientras dure esta. 2. El Diputado quedará suspendido en sus derechos, prerrogativas y deberes parlamentarios cuando una sentencia firme condenatoria lo comporte o cuando su cumplimiento implique la imposibilidad de ejercer la función parlamentaria.

(33) Artículo 22 del Reglamento del Congreso de los Diputados: “El Diputado perderá su condición de tal por las siguientes causas: 1º. Por decisión judicial firme que anule la elección o la proclamación del Diputado. 2º. Por fallecimiento o incapacitación del Diputado, declarada esta por decisión judicial firme. 3º. Por extinción del mandato, al expirar su plazo o disolverse la Cámara, sin perjuicio de la prórroga en sus funciones de los miembros, titulares y suplentes, de la Diputación Permanente, hasta la constitución de la nueva Cámara. 4º. Por renuncia del Diputado, ante la Mesa del Congreso”.

(34) Artículo 41 de la Ley Fundamental Alemana: “(1) El control de las elecciones compete al Bundestag. Decide también si uno de sus miembros ha perdido su calidad de tal. (2) Contra la decisión del Bundestag se admite el recurso de queja ante la Corte Constitucional Federal. (3) La regulación se hará por una ley federal”.

(35) Artículo 65 de la Constitución de Italia.

(36) Civil Penalties (§ 504).

(37) Outside earned income limitation (§ 501).

(38) Limitations on Outside Employment (§ 502).

(39) Artículo 8º de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

(40) Artículo 191 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

(41) Artículo 190 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

(42) Artículo 25 del Reglamento del Congreso de la República del Perú: “Reemplazo por el accesitario. En caso de muerte, o enfermedad o accidente que lo inhabilite de manera permanente para el ejercicio de sus funciones; o que haya sido inhabilitado o destituido en juicio político por infracción constitucional; o que haya sido condenado mediante sentencia firme a pena privativa de la libertad efectiva por la comisión de delito doloso, el Congresista será reemplazado por el accesitario.

En caso de proceso penal, si el Congresista ha sido suspendido en antejuicio político o se le ha impuesto mandato de detención, previo levantamiento de su inmunidad parlamentaria, y mientras estas situaciones duren, será reemplazado por el accesitario, previo acuerdo de la mitad más uno del número de miembros del Congreso. En tales casos, sus haberes serán depositados en una cuenta especial. Si es absuelto, le será entregada la suma acumulada y recobrará todos sus derechos. En caso de sentencia condenatoria por delito doloso, el monto depositado revertirá al presupuesto del Congreso.

En el caso de inhabilitación por enfermedad, el Congresista afectado no dejará de percibir sus haberes durante el período parlamentario correspondiente”.

(43) Artículo 92 del Reglamento del Congreso del Perú.

(44) Sentencias de la Corte Constitucional C-319 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara y C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-555 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(45) Sentencia de la Corte Constitucional T-544 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(46) Sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, doce (12) de octubre de dos mil diez (2010), Radicación: 11001-03-15-000-2010-00208-00(PI); Sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Héctor J. Romero Díaz, veintiuno (21) de abril de dos mil nueve (2009), Radicación: 11001-03-15-000-2008-00991-00(PI).

(47) Sentencias de la Corte Constitucional: C-401 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-459 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Sentencia C-616 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(48) Sentencia de la Corte Constitucional C-131 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(49) Sentencia de la Corte Constitucional C-372 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(50) Sentencia de la Corte Constitucional C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(51) Sentencia de la Corte Constitucional C-131 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(52) Sentencia de la Corte Constitucional C-131 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(53) Sentencia de la Corte Constitucional C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(54) Al respecto, se puede consultar la Sentencia de la Corte Constitucional C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, que desarrolla un acápite en torno a las relaciones entre los derechos al debido proceso, a la defensa y el principio de la doble instancia.

(55) Sentencias de la Corte Constitucional C-540 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-213 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-998 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(56) Sentencias de la Corte Constitucional C-017 y C-102 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(57) Sentencia de la Corte Constitucional C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(58) Sentencia de la Corte Constitucional C-540 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; En similar sentido, las sentencias de la Corte Constitucional C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-650 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(59) Sentencia de la Corte Constitucional C-540 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(60) Sentencia de la Corte Constitucional C-213 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(61) Sentencia de la Corte Constitucional C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(62) Artículo 25 Convención Americana sobre Derechos Humanos.

(63) Cita tomada del libro Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Página 434.

(64) Caso Guillermo y José Maqueda.

(65) Sentencias de la Corte Constitucional: C-650 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; Sentencia de la Corte Constitucional C-900 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-103 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1265 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-998 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-377 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y; T- 633 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.

(66) Por ello, la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de algunas limitaciones a la posibilidad de apelar sentencias adversas, incluso en campos distintos al penal y a las acciones de tutela. Así, por no citar sino algunos ejemplos, la Sentencia C-345 de 1994 declaró inexequible el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, que excluía la apelación en ciertos procesos laborales administrativos en razón de la asignación mensual correspondiente al cargo, pues consideró que se trataba de un criterio irrazonable e injusto, que por ende violaba el principio de igualdad. Igualmente, la Sentencia C-005 de 1996 declaró inexequible el inciso 2º del artículo 6º de la Ley 14 de 1988, que excluía del recurso de súplica las sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado, mientras que en los procesos ante las otras secciones sí se prevé tal recurso. La Corte no encontró ninguna razón objetiva que justificara ese trato diferente pues, a pesar de su especialidad, los asuntos tratados por las distintas secciones del Consejo de Estado son en esencia idénticos, pues “mediante ellos se procura la preservación de la constitucionalidad y legalidad de las actuaciones del Estado”. En similar sentido, Sentencia de la Corte Constitucional C-046 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(67) Al respecto, se ha sostenido que: “(...) la perspectiva constitucional del debido proceso no se agota en la proyección y amparo del principio de legalidad (debido proceso en su acepción formal). En efecto, la concepción democrática y social del Estado colombiano y, en especial, la invocación de la dignidad humana y de la libertad como fundamentos de dicha organización (C.N., preámbulo y art. 1º), califican el término “debido” como algo más que el mero sometimiento a unas reglas previamente definidas y publicadas en la ley, así dicha calificación supone, la necesidad de adecuar los procedimientos judiciales hacía el logro de los fines esenciales del Estado, tales como, la protección de las garantías materiales fundamentales de las personas (C.N., art. 2º —debido proceso en su acepción sustancial—). Por consiguiente, el contenido del debido proceso como derecho fundamental, exige de las autoridades públicas y, específicamente, del legislador y del juez constitucional —a través del ejercicio del control de constitucionalidad—, el deber de asegurar que la ley otorgue a las partes: “[Los] recursos de acción, defensa e impugnación en medida suficiente para que se les permitan hacer efectivas aquellas garantías consagradas en el ordenamiento jurídico”. De manera que: “si tales recursos procedimentales establecidos legalmente son insuficientes para materializar las garantías respectivas, se está rompiendo la correlación que debe existir entre el proceso formal, contenido en la ley, y el debido proceso sustancial, como derecho consagrado constitucionalmente, y se le está dando prioridad a una concepción arbitraria del poder público, (...) trastocando la jerarquía de valores inmanentes a la Constitución” (ver S.V. sents. C-175/2001 y C-788/2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En similar sentido, Sentencia de la Corte Constitucional C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(68) Sentencia de la Corte Constitucional C-650 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-1265 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-248 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(69) Sentencia de la Corte Constitucional C-788 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-345 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(70) Sentencia de la Corte Constitucional C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En el mismo sentido ver entre muchas otras las sentencias C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-900 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-103 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1005 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Sentencia de la Corte Constitucional C-046 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(71) Sentencia de la Corte Constitucional C-213 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(72) Sentencia de la Corte Constitucional C-047 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(73) Sentencia de la Corte Constitucional C-788 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, en la cual la Corte consideró que la eficacia de la justicia y la celeridad del proceso o economía procesal eran finalidades legítimas para la exclusión de la doble instancia. Ver igualmente la Sentencia C-377 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(74) Sentencia de la Corte Constitucional C-213 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(75) Sentencia de la Corte Constitucional C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(76) Sentencia de la Corte Constitucional C-484 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(77) Sentencia de la Corte Constitucional C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(78) Sentencia de la Corte Constitucional C-019 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.

(79) Sentencia de la Corte Constitucional C-150 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz.

(80) Sentencia de la Corte Constitucional C-345 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero: “Conclúyese así que se configura violación al principio de la doble instancia, y específicamente al de la apelabilidad de las sentencias, ya que dentro de las excepciones a dicho principio que el artículo 31 de la Carta permite al legislador establecer, no encajan aquellos casos en se confiere un trato discriminatorio entre los colombianos, en razón de sus ingresos laborales mensuales”.

(81) Sentencia de la Corte Constitucional C-179 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(82) Sentencia de la Corte Constitucional C-657 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.

(83) Sentencia de la Corte Constitucional C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(84) Sentencia de la Corte Constitucional C-956 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(85) Sentencia de la Corte Constitucional C-650 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(86) Sentencia de la Corte Constitucional C-154 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(87) Sentencia de la Corte Constitucional C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(88) Sentencia de la Corte Constitucional C-377 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(89) Sentencia de la Corte Constitucional C-484 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(90) Sentencia de la Corte Constitucional C-788 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(91) En primer lugar, porque la limitación que establece el legislador se refiere exclusivamente a la posibilidad de controvertir la providencia que resuelve sobre la legalidad formal y material de la medida de aseguramiento o de las medidas relativas a la propiedad, posesión, tenencia, o custodia de bienes, no supone una limitación gravosa de los derechos a acceder a la justicia, al debido proceso o a la defensa, comoquiera que tal limitación no impide cuestionamientos a otras decisiones distintas de la del control de legalidad que puedan afectar sus derechos. En efecto, tanto el procesado como la parte civil tienen a su disposición una serie de recursos y acciones para controvertir decisiones que afecten sus derechos a lo largo del proceso penal. Por ejemplo, según el artículo 193 de la Ley 600 de 2000, las providencias que decidan sobre la libertad o detención del procesado, las que decreten o levanten el embargo de bienes, las que nieguen la práctica de pruebas, las que declaren el cierre de la investigación, entre otras providencias, son susceptibles de recurso de apelación.[8] Además, en caso de que se trate de irregularidades sustanciales que afecten los garantías de los sujetos procesales, el artículo 306 de la Ley 600 de 2000 establece que procede la declaratoria de nulidad.[9] Y, por otra parte, tal como lo regula el artículo 363 de la Ley 600 de 2000, cuando sobrevengan pruebas que desvirtúen el fundamento probatorio de las medidas o la necesidad de su imposición,[10] podrá solicitarse su revocatoria.

(92) En tercer lugar, la Corte subraya que el control de legalidad establecido en la norma cuestionada es adicional al control interno que ejerce la propia fiscalía. En efecto, por ejemplo, los artículos 189, 193, y 202 establecen la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra las decisiones que adopten los fiscales, entre otros asuntos, en materia de libertad y detención del procesado, decreto o levantamiento del embargo de bienes, la cesación de procedimiento, o la preclusión de la investigación. La norma cuestionada se refiere a un control distinto y adicional al que ejerce la propia fiscalía. Se trata de un control de legalidad formal y material, externo, horizontal, que ejercerán los jueces de conocimiento sobre las medidas de aseguramiento y las relativas a la propiedad, posesión, tenencia, o custodia de bienes que adopten los fiscales.

(93) En primer lugar, porque la limitación que establece el legislador se refiere exclusivamente a la posibilidad de controvertir la providencia que resuelve sobre la legalidad formal y material de la medida de aseguramiento o de las medidas relativas a la propiedad, posesión, tenencia, o custodia de bienes, no supone una limitación gravosa de los derechos a acceder a la justicia, al debido proceso o a la defensa, comoquiera que tal limitación no impide cuestionamientos a otras decisiones distintas de la del control de legalidad que puedan afectar sus derechos. En efecto, tanto el procesado como la parte civil tienen a su disposición una serie de recursos y acciones para controvertir decisiones que afecten sus derechos a lo largo del proceso penal. Por ejemplo, según el artículo 193 de la Ley 600 de 2000, las providencias que decidan sobre la libertad o detención del procesado, las que decreten o levanten el embargo de bienes, las que nieguen la práctica de pruebas, las que declaren el cierre de la investigación, entre otras providencias, son susceptibles de recurso de apelación.[8] Además, en caso de que se trate de irregularidades sustanciales que afecten los garantías de los sujetos procesales, el artículo 306 de la Ley 600 de 2000 establece que procede la declaratoria de nulidad.[9] Y, por otra parte, tal como lo regula el artículo 363 de la Ley 600 de 2000, cuando sobrevengan pruebas que desvirtúen el fundamento probatorio de las medidas o la necesidad de su imposición,[10] podrá solicitarse su revocatoria.

(94) Sentencia de la Corte Constitucional C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(95) Sentencia de la Corte Constitucional C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(96) Sentencia de la Corte Ceonstitucional C-900 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(97) Sentencia de la Corte Constitucional C-900 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(98) Sentencia de la Corte Constitucional C-740 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(99) Sentencia de la Corte Constitucional C-248 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(100) Sentencia de la Corte Constitucional C-1002 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(101) Sentencia de la Corte Constitucional C-103 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “(a) En primer lugar, se trata de una disposición excepcional, puesto que el legislador exceptuó de la norma general de la doble instancia un tipo específico y concreto de procesos ejecutivos —los de mínima cuantía—, sin hacer extensiva esta decisión a los demás procesos ejecutivos —los de mayor y menor cuantía—, ni a otro tipo de procedimientos judiciales. De allí no se deduce que vayan a terminar prevaleciendo dentro del ordenamiento jurídico las sentencias de única instancia.

(b) El derecho de defensa de quienes se ven afectados por la imposibilidad de apelar las decisiones adoptadas en estos procesos puede hacerse efectivo a través de los distintos canales procedimentales previstos por el legislador durante el curso mismo del proceso ejecutivo, por ejemplo, mediante la proposición de excepciones de mérito (CPC, art. 509, modificado L. 794/2003) o mediante la presentación de alegatos y memoriales ante el juez de conocimiento en el momento procesal oportuno. Este criterio ha sido adoptado por la Corte en múltiples oportunidades anteriores; por ejemplo, en la Sentencia C-900 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería), al pronunciarse sobre la constitucionalidad de la exclusión del recurso de apelación frente al mandamiento ejecutivo en los procesos de ejecución forzosa, la Corte afirmó: “contrariamente a lo afirmado por el actor, el ejecutado cuenta con otros medios de defensa igual o mayormente eficaces que el recurso de apelación contra el mandamiento de pago, como son las excepciones perentorias”. Así mismo, en la Sentencia C-788 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte declaró la constitucionalidad del artículo 392 de la Ley 600 de 2000 —según el cual no cabe ningún recurso frente a la providencia que resuelve sobre la legalidad de la medida de aseguramiento o de las medidas relativas a la propiedad, posesión, tenencia o custodia de bienes—, por considerar, entre otras razones, que las partes tienen a su disposición una serie de recursos y acciones para controvertir decisiones que afecten sus derechos a lo largo del proceso penal.

De esta manera, no se observa que las personas que se ven afectadas por lo actuado dentro de procesos ejecutivos de única instancia queden desprovistas de medios de defensa judicial ante la supresión de la doble instancia para estos trámites. Los canales procesales que existen para que estas personas hagan valer sus posiciones permiten un ejercicio adecuado de su derecho de defensa.

(c) La finalidad perseguida por la norma es legítima, a saber, la celeridad en los procesos ejecutivos y la eficiencia y eficacia de la función pública de administración de justicia. En anteriores oportunidades esta Corte ha resaltado la constitucionalidad de este objetivo; por ejemplo, en la Sentencia C-377 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) la Corte explicó: “el legislador en ejercicio de su libertad de configuración puede señalar en qué casos es o no es procedente el recurso de apelación, decisión que, según se advirtió, no conculca el principio de la doble instancia, ni los derechos de defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente”. Así, la supresión de la doble instancia para los procesos ejecutivos de mínima cuantía, esencialmente orientada a fomentar la economía procesal y la eficacia de la Rama Judicial, busca materializar un objetivo constitucionalmente legítimo.

(d) Por último, no resulta discriminatorio que los procesos ejecutivos de mínima cuantía carezcan de la posibilidad de segunda instancia, por los mismos motivos que precisó esta corporación en la Sentencia C-179 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), en la cual se resolvió un problema jurídico semejante al que ocupa la atención de la Corte, a saber, si el hecho de que los procesos ejecutivos de mínima cuantía tuvieran trámite de única instancia violaba el principio constitucional de igualdad”.

(102) Sentencia de la Corte Constitucional C-1237 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(103) Sentencia de la Corte Constitucional C-1237 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería: “En el presente caso no se advierte violación del principio de la doble instancia por parte del segmento normativo examinado, ya que, por una parte, no se trata de una sentencia y, además, si lo fuera, la Constitución autoriza expresamente al legislador para introducir excepciones a dicho principio, con las dos salvedades señaladas; por otra parte, según jurisprudencia reiterada de la Corte, el legislador goza de una potestad amplia de configuración normativa en materia de procedimientos, siempre y cuando no infrinja los valores y principios constitucionales ni los derechos fundamentales, lo cual no acontece en el presente caso.

Por el contrario, con un criterio razonable, el legislador sustituyó un trámite por otro más breve y ágil, en procura de una administración de justicia eficaz y el logro de un orden justo”.

(104) Sentencia de la Corte Constitucional C-934 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(105) Sentencia de la Corte Constitucional C-739 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(106) Sentencia de la Corte Constitucional C-456 de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(107) Sentencia de la Corte Constitucional C-213 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto: “En vista de lo expuesto, considera la Corte que desde la perspectiva constitucional no existe motivo ni razón que justifiquen la exclusión de la doble instancia respecto de los procesos por desconocimiento de la ética odontológica que implican sanción de censura privada o pública escrita o verbal. A juicio de la Corte, no es suficiente que las y los profesionales disciplinados puedan acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para impugnar las sanciones previstas en el artículo demandado. Ya había acentuado la Sala que estas sanciones revisten especial gravedad e involucran eventualmente el desconocimiento de otros derechos fundamentales. Una única instancia, bajo estos supuestos, no asegura la existencia de escenarios propicios para que las personas profesionales de la odontología realicen una adecuada defensa de sus derechos de modo que pueden verse colocadas en una situación de indefensión”.

(108) Sentencia de la Corte Constitucional C-863 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo.

(109) Sentencia de la Corte Constitucional C-620 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(110) Sentencia de la Corte Constitucional C-620 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(111) Sentencia de la Corte Constitucional C-863 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo.

(112) Sentencia de la Corte Constitucional C-542 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(113) Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo: “Al fundamentar la anterior afirmación, señala que característica esencial de la mencionada figura es la “inhabilidad permanente para elección al Congreso, a la Presidencia de la República, a las asambleas departamentales y a las gobernaciones, lo que equivale a un recorte sustancial de los derechos políticos fundamentales puesto que quien hubiere sido sentenciado pierde de por vida la posibilidad de ser elegido y desempeñar algunas funciones públicas.

Añade a lo anterior que la Ley 144 de 1994 viola el espíritu mismo de la Constitución, ya que el redactor de la Carta Política lo que pretendió fue la “erradicación de los vicios que en los últimos tiempos se apoderaron del Congreso y conservar en todo momento el elevado tono moral en la conducta tanto del conjunto como de cada uno de sus miembros que exige la función de legislar, controlar, orientar a la Nación y ejercer el liderato político”. Esto, comparado con “el evidente propósito de hacer nugatoria la aplicación de la pérdida de la investidura como sanción para los congresistas que violen la Carta”, debe llevar a declarar la inexequibilidad de la totalidad de la ley”.

(114) Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo: “De los artículos 1º, 3º, 11 y 12, anota que la expresión “en pleno” debe declararse contraria a la Carta, pues en Sentencia C-319 del 13 de julio de 1994 dicha expresión ya fue objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional al referirse al artículo 298-3 de la Ley 5ª de 1992. Invoca estas mismas razones para solicitar la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 1º”.

(115) Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo: “Adicionalmente, en cuanto al artículo 1º, considera violatoria de la Constitución la referencia que se hace a la Ley 5ª de 1992, por cuanto la Carta no autorizó a la ley para ser fuente de causales para la pérdida de la investidura”.

(116) Sentencia de la Corte Constitucional C-153 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(117) El secretario jurídico de la Presidencia de la República ciudadano Carlos Eduardo Medellín Becerra, presentó un escrito mediante el cual defiende la constitucionalidad formal de la norma acusada e impugna la constitucionalidad material de algunas normas específicas expresando que la Ley 144 de 1994 es básicamente organizacional, procesal y adjetiva, por lo que su expedición no debió ajustarse a una ley estatutaria y que la expresión “en pleno”, contenida en varias normas, es inconstitucional, para lo cual también invoca la Sentencia de la Corte Constitucional C-319 del 14 de julio de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara (C. Const., Sent. C-247/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(118) El concepto del Ministerio Publico señaló que no era indispensable que se le hubiera dado a la Ley 144 de 1994 el trámite de ley estatutaria y no admite que en este procesos se haya actuado de mala fe[1]. En relación con el artículo primero señala que deben declararse inexequibles las expresiones las expresiones “en pleno” y “a la decisión adoptada por dicha Cámara” pues la decisión sobre la pérdida de investidura corresponde a la Sala Contencioso Administrativa y no a la Sala Plena del Consejo de Estado (C. Const., Sent. C-247/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(119) Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(120) Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo: “El artículo primero de la Ley 144 de 1994 es exequible en su mayor parte, pues consagra, reiterando lo dicho por la Constitución Política, que es el Consejo de Estado el tribunal encargado de conocer y sentenciar en única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de congresistas, a solicitud de la mesa directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano.

De dicha norma serán declaradas inexequibles las expresiones “en pleno” y el parágrafo en su totalidad, que aluden a la forma como será integrado el Consejo de Estado para resolver sobre estos procesos, es decir, con la participación de la Sala de lo Contencioso Administrativo y la de Consulta y Servicio Civil.

Al respecto, la Corte Constitucional reitera los argumentos que expuso en la Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), en virtud de los cuales fue declarado inexequible el artículo 298 numeral 3º de la Ley 5ª de 1992. Dicha providencia ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional (C.N., art. 243).

Dijo así la Corte:

“... esta Corte ha señalado que la pérdida de investidura encarna el ejercicio de una función típicamente jurisdiccional, de competencia del Consejo de Estado, en cuanto concierne a su declaratoria (C.N., art. 184).

La Constitución no hizo claridad acerca de si, para estos efectos, habría de entenderse por “Consejo de Estado” el pleno de esa corporación, o el de los integrantes de su Sala Contencioso Administrativa, que ejerce las funciones jurisdiccionales. Como tampoco lo hizo, cuando expresamente en su artículo 237, numeral 1º señaló que “Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”.

Debe, pues, la Corte interpretar la connotación con que constitucionalmente se emplea dicho término en el artículo 184 de la Constitución Política cuando preceptúa que “La pérdida de investidura será decretada por el Consejo de Estado”, y en el artículo 237, numeral 5º de la misma, que corrobora esa función, conforme al cual “Son atribuciones del Consejo de Estado... conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con la Constitución y la ley”.

Empero, para esta corporación resulta claro que una cosa son las funciones jurisdiccionales del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y otra distinta las que corresponden al mismo Consejo de Estado (Sala de Consulta y de Servicio Civil) como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración, de exclusiva competencia de esta.

Es así como el artículo 236 de la Carta Política señala que:

“... El Consejo de Estado se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley.

“... Y no hay duda que la atribución de la pérdida de la investidura de los congresistas de que trata el numeral 5º del artículo 237 de la Constitución Nacional es de naturaleza jurisdiccional y no propia de la función consultiva. Y de que además, dentro de las que atañen al Consejo de Estado en pleno, nunca ha estado la referente a las materias que tengan que ver con la función jurisdiccional.

En efecto, la pérdida de la investidura está revestida de un proceso especial que surge, bien por solicitud de la mesa directiva, o por iniciativa ciudadana.

En cambio, la función consultiva se deriva de la iniciativa exclusivamente gubernamental, y sin que, desde luego, tenga en este caso injerencia alguna la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Es evidente que las dos salas integran la Sala Plena del Consejo de Estado pero en ningún caso para conocer de asuntos jurisdiccionales.

La pérdida de la investidura, entendida como función jurisdiccional, así como la anulación de una credencial de Congresista, derivada de un proceso electoral cuya competencia se encuentra adscrita a una de las salas contenciosas del Consejo de Estado, son materias que regula la ley, pero nunca la que versa sobre el reglamento del Congreso, pues se violaría en este caso el principio de unidad de materia.

De esta manera, si la decisión que adopta el Consejo de Estado, como atribución constitucional, sobre pérdida de la investidura, es producto de una actuación jurisdiccional, no hay duda que dicha función encaja dentro de la competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y no de la plenaria de la misma corporación, ya que como función jurisdiccional, la pérdida de investidura termina con una sentencia de la corporación.

Así, pues, estima la Corte que la pérdida de la investidura entraña una función jurisdiccional en forma inequívoca, y en el caso de las normas en comento, el término “Consejo de Estado” alude al pleno de su Sala Contencioso Administrativa, para estos efectos. No a la reunión de esta con la Sala de Consulta y Servicio Civil, pues, por disposición del mismo constituyente, la división del Consejo en salas y secciones persigue dar efectividad al mandato constitucional que obliga al legislador a “separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley”.

En esas condiciones, no podía el legislador al expedir una ley que trata sobre el “reglamento del Congreso” como lo hizo en el numeral 3º del artículo 298, asignarle una función judicial al pleno del Consejo de Estado, pues ello, además desconoce los principios de autonomía e independencia que rigen la administración de justicia y los que informan la organización y división de trabajo al interior de esa corporación judicial.

Es esta una razón adicional para declarar la inconstitucionalidad del (art. 298, num. 3º) conforme al cual ‘De estas causales conocerá el Consejo de Estado en pleno’”.

De otra parte, se declarará inexequible la referencia a la ley en cuanto al señalamiento de nuevas causales de pérdida de investidura, pues la enunciación hecha en la Carta es taxativa y no autoriza al legislador para ampliar los motivos de la sanción”.

(121) Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo: “El artículo primero de la Ley 144 de 1994 es exequible en su mayor parte, pues consagra, reiterando lo dicho por la Constitución Política, que es el Consejo de Estado el tribunal encargado de conocer y sentenciar en única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de congresistas, a solicitud de la mesa directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano” (resaltado fuera de texto) (…).

Es claro que la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a un Congresista, no solamente por el carácter mismo de las faltas respecto de las cuales ha sido prevista y por el inocultable daño que su comisión ocasiona al Congreso y al interés colectivo, sino en cuanto a las consecuencias del fallo, ya que implica la separación inmediata de las funciones que el condenado venía ejerciendo como integrante de la Rama Legislativa y, por expresa disposición de la propia Carta, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro. Por otra parte, frente a la sentencia que dicte el Consejo de Estado ha sido prevista una sola instancia, dado el nivel de dicho tribunal, el máximo en la jurisdicción Contencioso Administrativa.

(122) Sentencias de la Corte Constitucional: C-650 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-1265 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-248 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(123) Sentencia de la Corte Constitucional C-213 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(124) Sentencias de la Corte Constitucional: C-175 de 2001 y C-788 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(125) Sentencia de la Corte Constitucional T-1285 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández: “3.2.2.1. Cabe recordar, que en los procesos de pérdida de investidura se limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de elegir o ser elegido, respecto de los cuales la doctrina extranjera y la jurisprudencia nacional han proferido importantes pronunciamientos. Para el efecto, basta con recordar que el artículo 40 numerales 1º, 2º y 7º en concordancia con el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[1], incluyen este derecho como categoría básica del ejercicio de la ciudadanía, el cual no puede ser sometido a restricciones indebidas[1]. Al respecto, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas[1] en la Observación General 25 indicó, que el derecho a elegir y ser elegido puede ser objeto de limitación siempre y cuando se cumpla con parámetros de legalidad, objetividad, razonabilidad y proporcionalidad”.

(126) Sentencias de la Corte Constitucional: C-650 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-1265 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-248 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(127) Sentencia de la Corte Constitucional C-788 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-345 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(128) Artículo 17 de la Ley 144 de 1994.

(129) Artículo 188 Código Contencioso Administrativo.

(130) Sentencia de la Corte Constitucional C-047 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(131) Sentencia C-1104 de 2001.

(132) Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 200 entre otras.

(133) Sentencia C-111 de 2000.

(134) Sentencia C-1270 de 2000.

(135) Sentencia C-1104 de 2001.

(136) Ver las sentencias C-781 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-985 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(137) Cfr. artículo 150 numerales 1º y 2º de la Constitución Política y sentencias C-680/98 y C-1512/2000.

(138) Sentencia C-1512 de 2000. En el mismo sentido ver la Sentencia C-925 de 1999.