Sentencia C-254 de abril 16 de 2010

CORTE CONSTITUCIONAL

Sentencia C-254 de 2010

Ref.: Expediente RE-153

Magistrado Ponente:

Dr. Mauricio González Cuervo

Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 4976 del 23 de diciembre de 2009, “Por el cual se expiden medidas excepcionales con el fin de liberar recursos que permitan garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de salud de la población beneficiaria y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., abril dieciséis de dos mil diez.

I. Antecedentes

1. Como lo ordena la Carta Política en el artículo 215 y lo establece la Ley 137 de 1994, el Presidente de la República en nombre del Gobierno envió a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición, el Decreto Legislativo 4976 del 23 de diciembre de 2009, “Por el cual se expiden medidas excepcionales con el fin de liberar recursos que permitan garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de salud de la población beneficiaria y se dictan otras disposiciones”, expedido en el marco del Estado de emergencia declarado mediante Decreto 4975 de 23 de diciembre de 2009, de conformidad con lo establecido en el artículo 215 de la Carta Política y con la Ley 137 de 1994. Texto del decreto legislativo:

Decreto 4976 de 2009

(Diciembre 23)(1)

Ministerio de la Protección Social

“Por el cual se expiden medidas excepcionales con el fin de liberar recursos que permitan garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de salud de la población beneficiaria y se dictan otras disposiciones”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las atribuciones que le otorga el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4975 de 2009 y

CONSIDERANDO:

Que mediante el Decreto 4975 de 2009, el Gobierno Nacional declaró el Estado de emergencia social en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el propósito de conjurar la grave crisis que afecta la viabilidad del sistema general de seguridad social en salud, que amenaza con la parálisis en la prestación de los servicios de salud y el goce efectivo del derecho fundamental a la salud de todos los habitantes del territorio nacional.

Que algunas entidades responsables de la prestación de servicios de salud a la población afiliada al régimen subsidiado, han manifestado que existe el riesgo de interrumpir la prestación de dicho servicio, como consecuencia de las fallas y demoras que se han evidenciado durante los últimos meses en el flujo de los recursos, demostradas en la existencia de una cartera importante por cobrar y en la demora en el pago de los servicios adeudados, todo lo cual se ha generado, entre otros, por el crecimiento desbordado de la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado.

Que el crecimiento abrupto y acelerado de la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en los planes obligatorios de salud, comprometen de manera significativa los recursos destinados al aseguramiento, generando un grave deterioro de la liquidez de numerosas EPS'S e instituciones prestadoras de servicios de salud y de la sostenibilidad del sistema general de seguridad social en salud y por ende, amenaza su viabilidad, poniendo en riesgo la continuidad en la prestación del servicio público de salud y el goce efectivo del derecho a la salud y a la vida.

Que los departamentos y el Distrito Capital, han informado al Gobierno Nacional sobre un incremento significativo en el número de los medicamentos y servicios no incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado y prevén, o algunos ya padecen, un grave déficit de recursos para la prestación de estos servicios, así como de los servicios de las personas pobres y vulnerables no aseguradas.

Que adicional a todo lo anterior, algunos de los recursos disponibles para la financiación del sistema general de seguridad social en salud, no se han podido incorporar al flujo de recursos, en consideración a que resultan insuficientes los trámites y procedimientos legales previstos para su reconocimiento y en algunos casos, a la inexistencia de mecanismos expeditos para la solución de controversias entre los diferentes actores, agravando el problema de iliquidez de las EPS'S e instituciones prestadoras de servicios de salud.

Que por lo anterior, se hace necesario que el Gobierno Nacional adopte de manera urgente y preventiva, en el marco de la emergencia social las siguientes medidas con fuerza de ley para intervenir de manera inmediata los recursos provenientes de los saldos de liquidación de contratos, rentas cedidas, en poder de los diferentes actores del sistema, liberando y recuperando recursos que permitan generar liquidez y pagar las deudas de manera urgente y prioritaria, garantizando la continuidad y la prestación de los servicios de salud de la población afiliada al régimen subsidiado.

Que existen recursos provenientes de la liquidación de contratos del régimen subsidiado, los cuales no han podido ser utilizados en el sistema pese a la previsión contenida en el artículo 17 de la Ley 1122 de 2007 en virtud de la cual se definió un término para que los gobernadores y alcaldes liquidaran de mutuo acuerdo con las EPS´S los contratos firmados para su operación.

Que las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, tendientes a agilizar el proceso de liquidación de contratos del régimen subsidiado y a establecer el monto de los recursos excedentes, fueron insuficientes para lograr la liquidación de los contratos y consecuentemente la reinversión total de estos recursos en el sistema.

Que se hace necesario destinar dichos recursos al pago de las deudas de las entidades territoriales con las EPS´S y de estas con su red prestadora y, además, se requiere destinar recursos al pago de eventos no incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado requeridos por la población afiliada a dicho régimen.

Que dado que existe un grave riesgo de parálisis en la prestación de los servicios de salud y que algunas entidades territoriales tienen garantizada la continuidad de la afiliación al régimen subsidiado de salud con fuentes distintas a los recursos que, del 25% de las rentas cedidas del año 2009 no fueron aplicadas por razón de la vigencia del periodo de contratación del régimen subsidiado que inició en abril de 2009, dichos recursos no aplicados se podrán destinar a la financiación de la atención de la población pobre y vulnerable no asegurada y a la cobertura de los eventos no incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado a la población afiliada a dicho régimen.

Que con fundamento en lo anteriormente expuesto, se requiere adoptar medidas excepcionales tendientes a liberar recursos que permitan mitigar los riesgos que amenazan el goce efectivo del derecho fundamental a la salud de dicha población.

DECRETA:

CAPÍTULO I

Recursos de liquidación de contratos del régimen subsidiado

ART. 1º—Término para la liquidación de contratos. Los gobernadores y/o alcaldes y las EPS´S procederán en el término de dos (2) meses calendario contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, a liquidar de mutuo acuerdo los contratos suscritos con anterioridad al 1º de abril de 2008, con base en los soportes que validan las novedades presentadas durante la ejecución del contrato. La Superintendencia Nacional de Salud deberá instruir los soportes necesarios para estos efectos. En ausencia o deficiencia de estos soportes, se tendrán en cuenta los afiliados que se hayan pagado por capitación a la red prestadora de primer nivel en el periodo correspondiente, debiendo las partes, dentro de los quince (15) días calendario siguientes al vencimiento de dicho término, desembolsar los respectivos recursos.

En todo caso, en el proceso de liquidación se restarán, si hubiere lugar a ello, los recursos que por otras fuentes nacionales o territoriales hayan recibido las IPS a nombre de las EPS'S incluidos entre otros, los recursos destinados por el artículo 45 de la Ley 1151 de 2007.

Si como consecuencia de la liquidación de los contratos resultaren valores a favor de la EPS'S por concepto del aseguramiento, estos deberán ser girados directamente a la red prestadora por parte de la entidad territorial en el evento que la EPS'S tenga deudas con esta, o a la EPS'S, si es del caso.

De presentarse recursos a favor de la entidad territorial, deberán ser destinados para la financiación de los eventos no incluidos en el plan obligatorio de salud de la población afiliada al régimen subsidiado, para lo cual, los municipios transferirán, sin más requisitos, los saldos de liquidación a los departamentos en un término no mayor a quince (15) días calendario, contados a partir del vencimiento del plazo de liquidación de mutuo acuerdo a que se refiere el presente artículo. Los distritos y departamentos efectuarán los traslados a las cuentas correspondientes.

De no liquidarse los contratos, la EPS'S presentará a la entidad territorial dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que trata el inciso primero del presente artículo, un acta de liquidación que contenga los valores de liquidación resultantes de la documentación soportada por la EPS'S y los valores definidos a partir de la capitación realizada por la EPS´S a la red prestadora del primer nivel. La entidad territorial pagará el menor valor de dicha acta, dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término contemplado en el presente inciso, pago que se realizará con los recursos disponibles en las cuentas maestras de la respectiva entidad territorial - subcuenta régimen subsidiado, considerando todas las fuentes que financian dicho régimen, y/o recursos propios de libre destinación de la entidad territorial, garantizando lo señalado en el artículo 3º del presente decreto.

PAR.—En ningún caso el valor a pagar podrá ser superior al que tenga registrado en las cuentas por cobrar la EPS´S para cada entidad territorial en los estados financieros reportados a la Superintendencia Nacional de Salud, con corte a 31 de diciembre de 2007 y respecto del primer trimestre de 2008 según la información remitida en cumplimiento de la Circular Externa 047 de 2003 modificada por la 049 de 2008.

ART. 2º—Deudas por concepto de contratos liquidados. El monto a favor de la EPS´S, contenido en el acta de liquidación bilateral de los contratos de administración del régimen subsidiado o en el acto de liquidación unilateral expedido por la entidad territorial, que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto no haya sido girado a la EPS S, deberá serlo dentro de los treinta (30) días siguientes a la expedición del presente decreto por la entidad territorial, directamente a las instituciones prestadoras de servicios de salud en el caso en que las EPS´S les adeude recursos y el monto restante, si hubiere lugar a ello, a estas últimas dentro del mismo plazo.

ART. 3º—Prohibiciones. Las entidades territoriales no podrán efectuar el pago de las obligaciones derivadas de la aplicación de los artículos anteriores, con los recursos destinados por ley para financiar la afiliación al régimen subsidiado de los periodos contractuales en ejecución a la fecha de expedición del presente decreto.

ART. 4º—Giro directo. En el caso de que la entidad territorial no gire los recursos adeudados a las EPS´S de conformidad con el procedimiento y plazos establecidos en los artículos precedentes, se considerará esta omisión como causal para la aplicación de la medida de giro directo a que se refieren las normas vigentes.

ART. 5º—Caducidad. Para todos los efectos legales la caducidad de las acciones legales procedentes de la liquidación de contratos que se liquiden de conformidad con lo establecido en el artículo 1º del presente decreto, se contará a partir de la liquidación elaborada en los términos aquí señalados.

CAPÍTULO II

Rentas cedidas

ART. 6º—Destinación excepcional de rentas cedidas. De manera extraordinaria y por una única vez, los departamentos y el Distrito Capital, podrán destinar a la financiación de la atención de la población pobre y vulnerable no asegurada y a la cobertura de los eventos no incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado a la población afiliada a dicho régimen, los recursos no aplicados del 25% de las rentas cedidas del año 2009 por razón de la vigencia del periodo de contratación del régimen subsidiado que inició en abril de 2009, siempre y cuando a la fecha de expedición del presente decreto, tales recursos no se encuentren comprometidos en la cofinanciación de la continuidad de la afiliación al régimen subsidiado.

ART. 7º—Utilización de recursos de saldos de liquidación por parte de las direcciones departamentales de salud. Las entidades territoriales que reciban saldos de liquidación o excedentes de que trata el presente decreto, deberán utilizarlos en el pago de obligaciones originadas en la prestación de servicios no contenidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado y atención de la población pobre y vulnerable no cubierta con subsidios a la demanda, teniendo en cuenta el siguiente orden de prelación:

a) A las EPS´S que hayan cubierto servicios no incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado de salud y demuestren el cumplimiento de los procedimientos que definidos para el efecto. La EPS´S podrá acudir a mecanismos de pago tales como la subrogación o cesión de créditos.

b) A las IPS públicas o privadas que se encuentren acreditadas.

c) A las IPS públicas o privadas que hacen parte de la red de prestación de servicios definida por la entidad territorial, incluidas aquellas que operan por fuera de la jurisdicción del departamento o distrito.

d) A las IPS públicas o privadas que no hacen parte de la red de prestación de servicios definida por la entidad territorial, incluidas aquellas que operan por fuera de la jurisdicción del departamento o distrito.

e) A los operadores de IPS públicas que sean objeto de procesos de intervención o liquidación.

Todo servicio que se pretenda pagar con los recursos de que trata el presente artículo, deberá estar certificado por el acreedor y debidamente auditado y ajustado a tarifas promedio de mercado con el deudor, sujeto al control posterior por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. Para tal efecto el Gobierno Nacional publicará lo correspondiente a las tarifas promedio del mercado.

ART. 8º—Vigilancia y control. Le compete a la Superintendencia Nacional de Salud dentro de sus funciones propias de inspección, vigilancia y control poner en conocimiento de los demás entes de control para lo de su competencia, el incumplimiento de los gobernadores y/o alcaldes a las previstas en el presente decreto.

ART. 9º—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase:

Dado en Bogotá, D.C., a 23 de diciembre de 2009

Álvaro Uribe Vélez

El Ministro del Interior y de Justicia,

Fabio Valencia Cossio

El Ministro de Relaciones Exteriores,

Jaime Bermúdez Merizalde

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

Oscar Iván Zuluaga Escobar

El Ministro de Defensa Nacional,

Gabriel Silva Luján

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

Andrés Darío Fernández Acosta

El Ministro de la Protección Social,

Diego Palacio Betancourt

La Viceministra de Minas y Energía, encargada de las funciones del despacho del Ministro de Minas y Energía,

Silvana Giaimo Chávez

El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,

Luis Guillermo Plata Páez

La viceministra de educación preescolar básica y media encargada de las funciones del despacho de la Ministra de Educación Nacional,

Isabel Segovia Ospina

El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

Carlos Costa Posada

La Ministra de Comunicaciones,

María del Rosario Guerra de la Espriella.

El Ministro de Transporte,

Andrés Uriel Gallego Henao

La Ministra de Cultura,

Paula Marcela Moreno Zapata

2. Mediante Sentencia C-252 de 2010(2) (abr. 16) la Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto 4975 de 23 de diciembre de 2009, por el cual el Presidente de la República declaró el Estado de emergencia.

II. Consideraciones

1. Inconstitucionalidad por consecuencia.

Con base en las atribuciones excepcionales que consagra el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República puede expedir decretos legislativos en desarrollo del decreto por medio del cual se declara el Estado de emergencia, entre los cuales se encuentran aquellos que plasman las medidas encaminadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

En reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional(3) ha mencionado que una inconstitucionalidad por consecuencia se presenta a causa de la desaparición del instrumento jurídico a través del cual el Presidente de la República se reviste de facultades de excepción, incluidas las de legislador temporal a través de decretos con fuerza de ley. Excluida la norma de autohabilitación por decisión de inexequibilidad, los decretos legislativos dictados a su amparo han de correr igual suerte.

Cuando tal situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución.

2. El Decreto Legislativo 4976 del 23 de diciembre de 2009.

Al haber desaparecido del ordenamiento el fundamento jurídico que sirvió de sustento a la expedición del Decreto Legislativo 4976 del 23 de diciembre de 2009, este deviene en inconstitucional.

Adicionalmente, este decreto legislativo no regula lo referente a fuente tributaria de financiación alguna, que fundamente el diferimiento de los efectos de inexequibilidad.

Por lo tanto, la Corte declarará inexequible el Decreto materia de revisión, sin entrar a analizar su contenido.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declárase INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 4976 de 2009, por consecuencia.

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

Magistrados: Mauricio González Cuervo, presidente—María Victoria Calle Correa—Juan Carlos Henao Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, aclaración de voto—Jorge Iván Palacio Palacio, aclaración de voto—Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Humberto Antonio Sierra Porto, aclaración de voto—Luis Ernesto Vargas Silva, aclaración de voto.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General

(1) Diario Oficial 47.572 del 23 de diciembre de 2009.

(2) Expediente RE-152.Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio.

(3) Ver, entre otras, las sentencias C-488 de 1995, C-127 de 1997, C-130 de 1997 y C-135 de 1997.