Sentencia C-255 de abril 6 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-255 de 2011

Ref.: Expediente RE-201

Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 128 de 2011 “por el cual se adoptan medidas especiales en materia tributaria, aduanera y cambiaria para los damnificados o afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011”.

Magistrada Ponente:

Dra. María Victoria Calle Correa

Bogotá D.C., seis de abril de dos mil once.

EXTRACTOS: «“DECRETO 128 DE 2011

(Enero 20)

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

“Por el cual se adoptan medidas especiales en materia tributaria, aduanera y cambiaria para los damnificados o afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 20 del 7 de enero de 2011, y

CONSIDERANDO:

Que con el fin de conjurar la grave calamidad pública e impedir la extensión de sus efectos, se adoptaron medidas transitorias de carácter tributario, conforme con lo previsto en los considerandos del Decreto 4580 de 2010.

Que mediante el Decreto 020 del 7 de enero de 2011, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el país con el fin de conjurar la grave calamidad pública e impedir la extensión de sus efectos.

Que una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

Que en el mes de noviembre de 2010 se agudizó en forma inusitada e irresistible el fenómeno de La Niña desatado en todo el país y que constituyó un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles.

Que según el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Ideam, en varias regiones del país se mantienen las alertas debido a los efectos del fenómeno de La Niña relacionadas con deslizamientos de tierra, inundaciones y crecientes súbitas. A nivel de inundaciones se mantienen anegados los municipios de Campo de la Cruz, Manatí, Santa Lucía y Suán en el Atlántico, debido al rompimiento del Canal del Dique. Igualmente persisten los niveles altos en la parte media y baja de la Cuenca del río Magdalena, desde Barrancabermeja hasta la desembocadura en el mar Caribe; en las cuencas media y baja del río Cauca y su confluencia con el río Magdalena, en especial las zonas ribereñas bajas en la Depresión Momposina Sucreña y la Cuenca del río Catatumbo en Norte de Santander, en donde se reportan niveles muy altos y superiores a las cotas de inundación y rupturas de los jarillones en varios sectores que generan inundaciones lentas afectando a los pobladores y zonas cultivables.

Que así mismo, se ha reportado la persistencia de lluvias por encima del promedio que satura los suelos y los hace inestables manteniendo la amenaza alta por deslizamientos de tierra en zonas de montaña en los departamentos de Cauca, Caldas, Antioquia, Chocó Quindío, Risaralda, Norte de Santander, Santander, Tolima, Huila, Valle del Cauca, Nariño, Cundinamarca y en el piedemonte del Meta. Igualmente se mantiene la alerta ante la posibilidad de descargas de vertimientos en la mayoría de los embalses de Antioquia y en el embalse de Prado, Tolima.

Que se reporta la ruptura de los diques de contención en varios sectores del Canal del Dique afectando a los pobladores y las zonas cultivables. El Ideam destaca una condición crítica del río Sinú.

Que según la dirección de gestión del riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia al 30 de diciembre de 2010 se ha presentado un aumento progresivo de personas afectadas por el fenómeno de La Nina en todo el país: 2.220.482, el número de familias afectadas 458.087, pérdidas humanas 310, heridos 289, personas desaparecidas 63, viviendas destruidas 5.157 viviendas averiadas 325.379; vías averiadas 737 y en general 711 municipios afectados.

Que según esta misma fuente, el incremento en las lluvias afectó en diversa regiones del país la prestación de varios servicios públicos esenciales: acueductos 223, alcantarillados 16, centros de salud 12, centros educativos 157 y centros comunitarios 37.

Que este fenómeno natural afectó 726.172 hectáreas en todo el territorio nacional según reporte de la dirección de gestión del riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia del 30 de diciembre de 2010.

Que por todo lo anterior, se ven afectados o en riesgo los derechos fundamentales de las personas, en especial, los derechos a la vida, a la salud, a la educación, a la vivienda digna, al trabajo, a la locomoción y al mínimo vital de subsistencia.

Que se hace necesario adoptar medidas especiales en materia tributaria, aduanera y cambiaria para favorecer directamente a los damnificados o afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011, de tal manera que se alivie su situación y se facilite el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

DECRETA:

ART. 1º—Beneficiarios. Son beneficiarios de las disposiciones especiales adoptadas mediante el presente decreto, los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto al patrimonio, los usuarios aduaneros y usuarios de zonas francas, damnificados o afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011, que se encuentren en los registros oficiales elaborados por el Gobierno Nacional.

PARÁ. 1º—Las disposiciones especiales establecidas en el presente decreto, aplican únicamente para los damnificados o afectados y sobre los bienes y mercancías ubicados en el área correspondiente a la jurisdicción de los municipios afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011.

PAR. 2º—Exclusión de tributos. Los recursos del fondo adaptación en su ejecución no serán objeto de tributo alguno. Para los efectos previstos en este decreto se entiende por ejecución de recursos del fondo adaptación el desarrollo de la finalidad prevista en el Decreto 4819 de 2010.

ART. 2º—Deducción por pérdidas de activos. Los contribuyentes a que se refiere el artículo 1º del presente decreto podrán deducir las pérdidas sufridas durante el período gravable 2010, sobre los activos fijos o movibles usados o dispuestos en el negocio o actividad productora de renta, según se trate, de conformidad con lo señalado en el artículo 148 del estatuto tributario.

ART. 3º—Depuración de la base del cálculo de la renta presuntiva. Los contribuyentes a los que se refiere el artículo 1º del presente decreto podrán restar, del total del patrimonio líquido del año 2009 que sirve de base para efectuar el cálculo de la renta presuntiva del año gravable 2010, el valor patrimonial neto de los bienes afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011.

Al valor inicialmente obtenido de renta presuntiva, se sumará la renta gravable generada por los activos exceptuados y este será el valor de la renta presuntiva que se compare con la renta líquida determinada por el sistema ordinario.

El valor patrimonial neto de los bienes que se excluyen de la base de cálculo de la renta presuntiva, es el que se obtenga de multiplicar el valor patrimonial del bien por el porcentaje que resulte de dividir el patrimonio líquido por el patrimonio bruto, del año gravable base para el cálculo de la presunción. Una vez determinado el valor patrimonial neto, el monto a excluir de la base de cálculo de la renta presuntiva será el que resulte de multiplicar el valor patrimonial neto de tales bienes por el número de días durante los cuales haya sido afectado y dividir el resultado que se obtenga por 360.

ART. 4º—Depuración de la base del cálculo del impuesto al patrimonio. Los contribuyentes a los que se refiere el artículo 1o del presente decreto, que sean sujetos pasivos del impuesto al patrimonio establecido en la Ley 1370 de 2009 y en el Decreto 4825 de 2010, para determinar la base gravable, podrán restar el valor patrimonial neto de los bienes afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011.

El valor patrimonial neto de los bienes que se excluyen de la base de cálculo del impuesto al patrimonio al que se refiere este artículo, es el que se obtenga de multiplicar el valor patrimonial del bien por el porcentaje que resulte de dividir el patrimonio líquido por el patrimonio bruto, a 1º de enero de 2011.

ART. 5º—Plazos especiales para la presentación y pago de declaraciones de retención en la fuente y del impuesto sobre las ventas. Los damnificados o afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011, responsables y agentes de retención de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, podrán presentar las declaraciones del impuesto sobre las ventas del sexto bimestre de 2010 y primer bimestre de 2011 y de retención en la fuente de los periodos diciembre de 2010, enero y febrero de 2011, hasta el día 2 de mayo de 2011, independientemente del último dígito del NIT. En consecuencia, en estos casos no aplicarán los plazos señalados en los decretos 4929 de 2009 y 4836 de 2010.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales efectuará el control sobre estas declaraciones, realizando las verificaciones de rigor, entre otros, sobre los registros oficiales de damnificados elaborados por el Gobierno Nacional.

ART. 6º—Facultades para modificar plazos para la presentación y pago de las declaraciones del impuesto sobre la renta e impuesto al patrimonio y para el suministro de información. El Gobierno Nacional podrá modificar los plazos fijados para la presentación de las declaraciones y para el pago de los impuestos de renta y patrimonio administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, respecto de los contribuyentes beneficiarios de que trata el artículo 1º de este decreto.

El Gobierno Nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, según el caso, podrán ampliar los plazos para el envío de información por parte de los damnificados obligados a enviarla.

El cumplimiento de las obligaciones a que se refiere este artículo dentro de los plazos que se señalen para el efecto no generará para el obligado el pago de intereses de mora o sanción alguna.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales efectuará el control sobre estas declaraciones, realizando las verificaciones de rigor, entre otros, sobre los registros oficiales de damnificados elaborados por el Gobierno Nacional.

ART. 7º—Facilidades para el pago. El subdirector de gestión de recaudo y cobranzas o los directores seccionales de impuestos o de impuestos y aduanas, podrán mediante resolución conceder a los beneficiarios de que trata el artículo 1º de este decreto, facilidades para el pago del impuesto sobre la renta y complementarios de periodos gravables 2010 y anteriores, así como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a que haya lugar en relación con el mismo impuesto bajo las siguientes condiciones:

1. Sin garantía.

2. En seis (6) cuotas iguales.

3. Pagadera la última cuota a más tardar el 31 de diciembre de 2011.

Para el efecto, el contribuyente deberá solicitar por escrito ante el subdirector de gestión de recaudo y cobranzas o los directores seccionales de Impuestos o de Impuestos y Aduanas la facilidad de pago, señalando en forma expresa el plazo solicitado que en todo caso no podrá ser superior al 31 de diciembre de 2011 e indicando los períodos objeto de la solicitud.

El plazo podrá concederse aun cuando exista facilidad de pago vigente o hubiere existido facilidad anterior incumplida que haya sido declarada sin efecto.

Cuando existan medidas cautelares vigentes relacionadas con deudas objeto de la facilidad de que trata el presente artículo, únicamente habrá lugar al levantamiento de las medidas cautelares decretadas sobre cuentas en entidades financieras.

En los demás aspectos rigen las disposiciones previstas en el estatuto tributario.

ART. 8º—Cumplimiento de obligaciones aduaneras y cambiarias. Los usuarios aduaneros y usuarios de zonas francas damnificados o afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011, podrán solicitar a la autoridad aduanera:

1. La habilitación provisional hasta el día 30 de junio de 2011 de instalaciones o áreas geográficas para el desarrollo de las actividades aduaneras. En todo caso los usuarios aduaneros y usuarios de zonas francas deberán garantizar el ejercicio sin restricciones de la potestad aduanera, así como la seguridad y control de las mercancías bajo control aduanero.

2. La ampliación del plazo hasta por el término de tres (3) meses adicionales del establecido en el artículo 115 del Decreto 2685 de 1999 o en las normas que lo modifiquen o adicionen, para las mercancías que se encuentren en término de almacenamiento en la fecha de entrada en vigencia del presente decreto.

Dentro de este mismo término podrán solicitar la autorización para la destrucción o la venta de las mercancías en las condiciones establecidas en los numerales 2 y 4 del presente artículo.

3. Respecto de las mercancías que hayan sido afectadas por la ola invernal y que puedan ser reutilizadas, la autorización para su venta por los usuarios de zona franca, en cuyo caso se pagarán tributos aduaneros atendiendo el estado en que se encuentren al momento de presentar la correspondiente declaración de importación. Esta autorización solamente se podrá otorgar hasta el día 30 de junio de 2011.

4. La ampliación hasta el 31 de diciembre de 2011 de la vigencia de las inscripciones, habilitaciones, calificaciones o declaratoria de zonas francas, cuyo vencimiento se produzca hasta el 30 de junio de 2011.

5. La ampliación hasta el día 31 de diciembre de 2011 de los plazos para el suministro o entrega de información aduanera y cambiaria que deba ser presentada ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

PAR. 1º—En todos los casos para hacer uso de las condiciones previstas en este artículo deberá informarse a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que se cumplen los requisitos señalados en el artículo 1o del presente decreto, sin perjuicio de las verificaciones posteriores que deberá realizar la autoridad aduanera.

PAR. 2º—La autoridad aduanera mediante resolución de carácter general establecerá los requisitos para adelantar las operaciones de comercio exterior atendiendo las condiciones previstas en el presente artículo.

ART. 9º—Ampliación de plazos para el cumplimiento de la demostración de inversión y generación de empleo. El usuario operador de zona franca damnificada o afectada por el fenómeno de La Niña 2010-2011, podrá solicitar ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a más tardar el 30 de junio de 2011, la ampliación o modificación de los plazos concedidos para acreditar el cumplimiento de los compromisos de inversión y generación de empleo, así como las demás condiciones del plan maestro de inversión.

ART. 10.—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese, comuníquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.C., a 20 de enero de 2011.

Juan Manuel Santos Calderón

EL Ministro del Interior y de Justicia,

Germán Vargas Lleras.

La viceministra de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,

Mónica Lanzetta Mutis.

El viceministro general del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público,

William Bruce Mac Master Rojas.

El Ministro de Defensa Nacional,

Rodrigo Rivera Salazar.

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

Juan Camilo Restrepo Salazar.

El Ministro de la Protección Social,

Mauricio Santa María Salamanca.

El Ministro de Minas y Energía,

Carlos Enrique Rodado Noriega.

El viceministro de desarrollo empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Comercio, Industria y Turismo,

Carlos Andrés de Hart Pinto.

La Ministra de Educación Nacional,

María Fernanda Campo Saavedra.

La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

Beatriz Elena Uribe Botero.

El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,

Diego Ernesto Molano Vega.

La viceministra de transporte, encargada de las funciones del despacho del Ministro de Transporte,

María Constanza García.

La Ministra de Cultura,

Mariana Garcés Córdoba”.

(...) .

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos dictados en ejercicio de las facultades derivadas del artículo 215 de la Constitución, según lo dispuesto en el artículo 241 numeral 7º de la Carta Política.

2. La inexequibilidad por consecuencia del Decreto 128 de 2011 y efectos de esta decisión.

Mediante Sentencia C-216 de 2011(12), la Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto 020 de 2011, por el cual el Presidente de la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, fundamento jurídico del decreto que ahora se revisa.

La Sala Plena consideró que el Decreto 020 de 2011, no cumplió con los requisitos materiales exigidos por las normas constitucionales y estatutarias para una declaratoria de un estado de emergencia, puesto que al aplicar el juicio fáctico, valorativo y de necesidad, encontró que el gobierno no había demostrado de manera concreta y específica, las razones por las cuales los hechos aducidos no podían ser atendidos con las facultades de excepción que ostentaba en virtud del estado de emergencia declarado mediante el Decreto 4580 de 2010, el cual estuvo vigente hasta el 5 de enero de 2011; ni por qué, estas atribuciones resultaban insuficientes para superar la perturbación causada por el fenómeno climático de La Niña e impedir la extensión de sus efectos, y por tanto, era necesario acudir a una nueva declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública.

Lo anterior implica que los decretos legislativos de desarrollo expedidos al amparo de la segunda declaratoria de emergencia, declarada inexequible, carecen de sustento jurídico. Cuando esto ocurre, la Corte debe proceder a declararlos inexequibles, sin que sea necesario analizar el cumplimiento de los requisitos formales o materiales. Así, se configura la inconstitucionalidad por consecuencia ante la desaparición de la norma que daba soporte a los decretos de desarrollo(13).

A partir del momento en que se dispone la inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción, el Gobierno no puede expedir nuevos decretos legislativos porque la norma que lo facultaba para hacerlo fue encontrada inconstitucional, pero tal declaratoria, de ninguna manera significa un pronunciamiento sobre los decretos legislativos dictados hasta entonces, pues el control que realiza la Corte es integral. Así lo ha explicado la corporación en estos términos:

“En el fondo ocurre que, declarada la inexequibilidad del decreto básico, el Presidente de la República queda despojado de toda atribución legislativa derivada del estado de excepción y, por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza de ley.

Desde luego, la declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos tiene lugar no repercute en determinación alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que se hubieren proferido, ya que aquella proviene de la pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial legislativa, mas no de la oposición objetiva entre las normas adoptadas y la Constitución Política”(14).

De conformidad con la jurisprudencia de la Corte en la materia, lo procedente en estos casos no es la inhibición para decidir sobre la constitucionalidad de las normas expedidas al amparo de un estado de excepción indebidamente declarado, sino el pronunciamiento sobre su constitucionalidad y el alcance de esa decisión(15). De lo contrario, el período comprendido entre la expedición de un decreto legislativo y la declaratoria de inexequibilidad de la norma en que se basó aquel, estaría sustraído del control judicial en grave detrimento de los principios inherentes a un estado social de derecho.

Las normas contempladas en el decreto bajo estudio establecían plazos especiales para la presentación y pago de la declaración de retención en la fuente y del impuesto sobre las ventas y, beneficios en materia aduanera respecto de las mercancías afectadas por la ola invernal, tales disposiciones eran de aplicación inmediata.

En consecuencia, la presente sentencia tendrá efectos hacía el futuro, tal y como lo prevé el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia: “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 128 de 2011, “por el cual se adoptan medidas especiales en materia tributaria, aduanera y cambiaria para los damnificados o afectados por el fenómeno de la niña 2010-2011”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(12) M.P. Juan Carlos Henao Pérez (Unánime).

(13) Ver entre muchas otras las sentencias C-488 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo. S.V. Carlos Gaviria Díaz; SV. Antonio Barrera Carbonell y Alejandro Martínez Caballero); C-187 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. José Gregorio Hernández Galindo; y S.V. Carlos Gaviria Díaz); C-802 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.V. Jaime Araújo Rentería; S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil; S.V. Alfredo Beltrán Sierra; A.V. Jaime Córdoba Triviño); C-619 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra; AV. Lucy Cruz de Quiñones); C-672 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); C-253 de 2010 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla); y C-289 de 2010 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla. A.V. Antonio Humberto Sierra Porto; A.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras.

(14) Sentencias C-488 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. S.V. Carlos Gaviria Díaz; S.V. Antonio Barrera Carbonell y Alejandro Martínez Caballero) y C-289 de 2010 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla. A.V. Humberto Antonio Sierra Porto; A.V. Gabriel Eduardo Mendoza y Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras.

(15) La Corte ha rechazado la posibilidad de adoptar fallos inhibitorios en estos eventos. Al respecto, ver por ejemplo los salvamentos de voto a las sentencias C-127 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo. S.V. Carlos Gaviria Díaz) y C-137 de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara. S.V. José Gregorio Hernández Galindo; y S.V. Carlos Gaviria Díaz), en las cuales la Corte desestimó esta alternativa.