Sentencia C-261 de mayo 6 de 2015

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-10391

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignácio Pretelt Chaljub

Actor: Iván Mauricio Ángel Díaz

Bogotá D.C. seis de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «2. La demanda.

2.1. Norma demandada.

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial el 15 de julio de 2013:

Ley 1658 de 2013

(15 de julio)

“Por medio de la cual se establecen disposiciones para la comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades industriales del país, se fijan requisitos e incentivos para su reducción y eliminación y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia

Decreta:

(…)

ART. 11.—Incentivos para la Formalización. Con el fin de impulsar y consolidar la formalización de la actividad minera, especialmente de pequeños mineros auríferos, el Gobierno Nacional deberá emplear los siguientes instrumentos: a) Subcontrato de formalización minera. Los explotadores mineros de pequeña escala o pequeños mineros, que a la fecha de expedición de la presente ley se encuentren adelantando actividades de explotación dentro de áreas otorgadas a un tercero mediante título minero, podrán con previa autorización de la autoridad minera competente, suscribir subcontratos de formalización minera con el titular de dicha área, para continuar adelantando su explotación por un periodo no inferior a cuatro (4) años prorrogables. La Autoridad Minera Nacional efectuará la respectiva anotación en el Registro Minero Nacional en un término no mayor a los quince (15) días hábiles siguientes a la aprobación del subcontrato de formalización por parte de la autoridad minera competente. La suscripción de un subcontrato de formalización minera no implicará la división o fraccionamiento del título minero en cuya área se otorga el derecho a realizar actividades de explotación minera; no obstante podrán adelantarse labores de auditoría o fiscalización diferencial e independiente y quienes sean beneficiarios de uno de estos subcontratos, tendrán bajo su responsabilidad el manejo técnico-minero, ambiental y de seguridad e higiene minera de la operación del área establecida, así como de las sanciones derivadas de incumplimiento normativo o legal. El titular minero que celebre subcontratos de explotación minera deberá velar por el cumplimiento de las obligaciones del subcontrato suscrito y seguirá siendo responsable por las obligaciones del área de su título, con excepción de aquellas que se mencionan en el presente artículo. El Gobierno Nacional reglamentará las condiciones y requisitos para la celebración y ejecución de estos subcontratos y en todo caso velará por la continuidad de la actividad productiva, en condiciones de formalidad y de acuerdo con las leyes y reglamentos, de esta población, en caso de no serle aplicable este instrumento. b) Devolución de áreas para la formalización minera. Entiéndase por devolución de áreas para formalización minera, la devolución que el beneficiario de un título minero hace producto de la mediación realizada por el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad minera competente o por decisión directa de este, de una parte del área que le fue otorgada, con el fin de contribuir a la formalización de los pequeños mineros que hayan llevado a cabo su explotación de dicha área. En ningún caso se podrá disponer del área devuelta, para ser destinada a beneficiarios diferentes a aquellos que se encontraban previamente efectuando actividades de minería dentro del área devuelta. El Ministerio de Minas y Energía reglamentará el procedimiento, los requisitos para el acceso, evaluación, otorgamiento y administración de estas áreas y la definición de pequeño minero, a través de la dirección de formalización minera o quien haga sus veces y la autoridad minera nacional administrará y operará el registro de las áreas devueltas. c) Beneficios para la formalización. Los titulares mineros de oro que cuya capacidad instalada les permita procesar hasta 20 toneladas de material mineralizado al día, barequeros o mineros que se encuentre en proceso de formalización, que estén inscritos en el registro de usuarios de mercurio señalado en el artículo 4º de la presente ley y que además presenten ante la dirección de formalización Minera del Ministerio de Minas y Energía, un plan de trabajo de reducción paulatina del mercurio en su proceso de beneficio del oro, tendrán prioridad para acceder a la oferta institucional de dicho Ministerio establecidos en el programa de formalización minera.

5. Consideraciones de la corte.

5.1. Competencia.

Conforme al artículo 241, ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una disposición normativa contenida en una Ley.

5.2. Planteamiento del problema jurídico.

El actor considera que la norma acusada vulnera lo dispuesto en el artículo 158 superior, por cuanto su contenido no guarda conexión con la materia de la Ley, ya que el subcontrato de legalización minera fue incluido de manera incoherente en una ley que busca la erradicación gradual del uso del mercurio en el sector minero e industrial, así como implementación de incentivos en el marco de su desuso. De esta manera, expone que el cuerpo normativo mediante el cual se pretende hacer el desmonte gradual y erradicar el uso del mercurio en las actividades mineras, dista mucho de ser un problema que se solucione a través del subcontrato de formalización minera.

La mayoría de los intervinientes, esto es, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Unidad de Planeación Minero Energética y la Universidad Javeriana solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición, en la medida en que consideran la formalización de la minería como una base importante para lograr la eliminación de la utilización del mercurio en este campo, puesto que, entre otras cosas, a través de la formalización de este sector se permite a los organismos estatales establecer la vigilancia sobre el cumplimiento de la utilización del mercurio, lo cual claramente contribuye a lograr los objetivos de la Ley 1658 de 2013, como lo son, proteger y salvaguardar la salud humana así como preservar los recursos naturales y el medio ambiente.

De otro lado, el Ministerio Público, la Universidad de Caldas y algunos ciudadanos intervinientes consideran que la norma no se aviene al postulado constitucional de unidad de materia, puesto que las medidas contempladas en la norma demandada, tendientes a la formalización minera, no guardan relación con el núcleo temático ni con los fines de la Ley 1658 de 2013.

Teniendo en cuenta las anteriores posiciones, entra esta Sala a estudiar el problema jurídico planteado en la presente demanda de inconstitucionalidad.

5.2.1. El alcance del principio de unidad de materia en la jurisprudencia constitucional.

5.2.1.1 El artículo 158 de la Carta dispone que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. De igual manera, el artículo 169 ibídem, establece que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”.

5.2.1.2. De estos dos (2) preceptos constitucionales surge el principio de unidad de materia de los cuerpos normativos. En virtud de este, las disposiciones que conforman un ordenamiento legal deben contar con un eje temático, el cual puede precisarse, entre otros, con lo establecido en su título. Esto no se refiere solo a aquellas disposiciones que sean introducidas durante su trámite de aprobación, sino que se predica de cualquiera de sus normas, incluso si estuvieron presentes desde que el proyecto de ley inició su trámite en el Congreso.

5.2.1.3. Sobre el alcance del principio de unidad materia, la jurisprudencia constitucional ha señalado que este busca racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, tanto en el momento de discusión de los proyectos en el Congreso, como respecto del producto final, es decir, de la ley que finalmente llega a ser aprobada(1). En razón de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la violación de este principio constituye un vicio material(2), y por tanto, no debe ser alegado dentro del año siguiente a su promulgación, ni tiene carácter subsanable.

5.2.1.4. La Corte ha explicado que las anteriores exigencias constitucionales “obedecen a la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad jurídica, que impone ‘darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo’”(3), y porque luego de expedida la ley, se requiere que los destinatarios tengan un mínimo de certeza sobre la coherencia interna sobre las obligaciones que de ella se derivan(4). Específicamente, esta corporación ha sostenido que el principio de unidad de materia persigue:

“asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”(5).

5.2.1.5. De otro lado, la Corte ha señalado que, en principio y en aras del respeto al principio democrático, el análisis de la conexidad no debe ser excesivamente restringido y en consecuencia, este puede considerarse satisfecho si existe relación temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene(6).

Al referirse a la conexidad temática, esta corporación ha estimado que para la determinación del núcleo temático con el cual debe estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre otros, a los antecedentes legislativos —exposición de motivos y debates en comisiones y plenarias— o al título de la ley(7). En relación con la conexidad teleológica, se ha considerado que estos mismos instrumentos permiten buscar los fines perseguidos por el legislador al expedir el cuerpo normativo y determinar, si ellos se acompasan con la disposición acusada. Finalmente, a través del criterio sistemático se realiza un análisis en conjunto de la normatividad.

En relación con el nivel de escrutinio, se ha estimado que en respeto a la libertad de configuración del legislador,el análisis de constitucionalidad “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”(8).

5.2.1.6. En el mismo orden de ideas, la Corte ha considerado que el principio de unidad de materia no se traduce en que una ley no pueda referirse a diferentes asuntos, sino que entre ellos debe darse una relación de conexidad objetiva y razonable(9).

5.2.1.7. Así pues, la Corte ha rescatado el carácter flexible del control de constitucionalidad que debe ejercerse cuando se trata de verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia. En este sentido, por ejemplo, ha vertido los siguientes conceptos:

“(…) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, solo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”(10). (Negrillas y subrayas fuera del texto original).

Y en el mismo orden de ideas, la jurisprudencia ha insistido en que:

“(...) para respetar el amplio margen de configuración del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontraralguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que ‘no se relacionen’ los temas de un artículo y la materia de la Ley (C.P., art. 158) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley(11)”.(12) (Negrillas y subrayas fuera del original).

5.2.1.8. De otro lado, la jurisprudencia ha distinguido este principio de otros como el de identidad relativa e identidad flexible.

Esta última característica es muy ilustrativa para diferenciarlo del principio de identidad relativa —con el que suele confundirse—, en tanto este último solo se predica de las enmiendas que se realicen durante el trámite legislativo al proyecto inicialmente presentado ante el legislativo, prohibiendo que estas hagan del proyecto uno totalmente distinto al concebido hasta ese momento.

Además, el principio de unidad de materia se distingue del principio de identidad flexible, en que el primero busca evitar que la temática regulada por una disposición sea absolutamente ajena al núcleo temático de la ley que la contiene. En cambio, el principio de identidad propende por impedir que una norma creada durante el proceso legislativo, cambie sustancialmente el proyecto de ley que hasta esa etapa se tenía.

Entonces, la unidad de materia proscribe las normas que no tengan relación alguna con la materia de la ley de la que hacen parte; y, por su parte, la identidad prohíbe la creación de normas o la modificación de aspectos del proyecto de ley que hagan de él uno absolutamente diferente.

De lo anterior, puede entonces deducirse que el principio de unidad de materia no puede ser entendido rígidamente de forma que desconozca el principio democrático así como la función legislativa. Por el contrario, la unidad de la temática se rompe cuando no es posible encontrar una congruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintos aspectos que regulan la ley y la materia dominante de la misma(13).

6. Caso concreto.

Como se ha visto, para el demandante, el artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, relativo al subcontrato de formalización minera, así como a los incentivos y beneficios de dicha formalización, vulnera el artículo 158 Constitucional, pues no guarda relación con el núcleo temático de la ley, cual es, erradicar el uso del mercurio en las diferentes actividades industriales del país en busca del mejoramiento de la salud pública y de la conservación de los recursos naturales y del medio ambiente.

Para determinar si la norma demandada es exequible o no, esta Sala considera que debe hacerse un análisis de los fines que perseguía el legislador con la expedición de la norma, teniendo en cuenta que, tal y como se desarrolló anteriormente, el principio de unidad de materia se rompe cuando no es posible encontrar una congruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma.

6.1. Contenido teleológico y material de la Ley 1658 de 2013.

6.1.1. En cuanto a los fines que se perseguían con la expedición de la norma, se observa que el 1º de agosto de 2012, los representantes Augusto Posada Sánchez y Simón Gaviria Muñoz, radicaron en la Secretaría de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley 36 de 2012 “Por medio del cual se establecen disposiciones para la comercialización y el uso del mercurio en los procesos productivos y se fijan incentivos para su erradicación gradual y se dictan otras disposiciones” (14).

El Proyecto de Ley 36 de 2012, surge a partir de la necesidad de que en nuestro país se tomen medidas ante el aumento de enfermedades ligadas al uso y manipulación del mercurio(15). Lo anterior, teniendo en cuenta que el problema de su utilización ha sido ampliamente identificado a nivel mundial, tanto así que el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y la Organización Mundial de la Salud han declarado los efectos adversos de la contaminación con mercurio como un grave problema mundial para la salud humana y el medio ambiente(16).

Desde la exposición de motivos del marco normativo referido se afirmó que al mercurio, ampliamente utilizado por la minería pequeña y artesanal para la recuperación del oro, no se le da un uso adecuado, por cuanto resulta siendo vertido en una gran cantidad en los diferentes ríos del país, lo cual produce no solo una afectación al medio acuático al que se arroja sino también a las personas que eventualmente tienen contacto con el agua o los alimentos extraídos del mismo como pescados y mariscos(17).

En el planteamiento de los antecedentes generales que dieron origen a la presentación del proyecto de ley, se describió el problema de la minería artesanal, en la medida en que la misma se desarrolla utilizando métodos rudimentarios y tecnologías casi obsoletas, en el marco de un sector económico “informal, ilegal y pobremente organizado”(18).

De esta manera, se advierte que en la actualidad las comunidades mineras se dedican en su mayoría a la minería del oro en pequeñas unidades productivas, con poca o ninguna mecanización, sin orientación geológica ni planteamiento minero, todo lo cual repercute negativamente en el medio ambiente, en la salud de los habitantes de la región, y en la calidad de los recursos naturales.

En atención a lo expuesto, se plantea que la meta primaria del cuerpo normativo presentado es la reducción del uso del mercurio, a través de la introducción de tecnologías, con el fin de lograr una extracción del oro más limpia, para lo cual se deben realizar entrenamientos y campañas de capacitación a los mineros involucrados(19).

Para dar cumplimiento a lo anterior, el proyecto de ley destaca que es necesario acelerar la formulación de normativas que respalden el tema y se le asigne institucionalidad a los sectores mineros en provecho de la salud y el medio ambiente, dando cumplimiento así además, a las políticas internacionales establecidas respecto a la reducción del mercurio (20).

6.1.2. En lo atinente al contenido material de la normativa, el Proyecto de Ley 36 de 2012 propuso como objetivos, en primer lugar, proteger y salvaguardar la salud humana, y en segundo lugar, garantizar la preservación de los recursos naturales renovables(21). En este orden, propone una reglamentación sobre el uso, la importación, producción, comercialización, manipulación, transporte, almacenamiento y liberación al ambiente del mercurio en los procesos productivos, cualquiera que ellos sean(22).

6.1.3. En los antecedentes de los debates surtidos en el Senado de la República, en los cuales se incluyó el artículo 11 de la Ley 1658 de 2013(23), respecto al cumplimiento de los objetivos señalados, el proyecto de ley articula diferentes medidas para la reducción y eliminación del uso del mercurio, dentro de las que se encuentran: (i) establecer un registro de usuarios del mercurio(24); (ii) ejercer un seguimiento y control a la importación del mercurio(25); (iii) adelantar y desarrollar convenios, proyectos y programas para la implementación de estrategias de producción más limpia(26); (iv) prohibición de ubicación de nuevas plantas de beneficio de oro que usen mercurio, en zonas de uso residencial, comercial, institucional y creativo(27); y, (v) obligatoriedad de contar con la respectiva licencia ambiental proferida por la autoridad ambiental competente, para efectos de poder desarrollar obras y actividades relacionadas en el funcionamiento de plantas de beneficio de oro, señalando dentro de los requerimientos para su funcionamiento contar con un título minero debidamente inscrito en el Registro Nacional Minero(28).

Además, el proyecto consagra una clase de incentivos para la reducción y eliminación del uso del mercurio en el sector minero, proponiendo entre ellos, la adjudicación de créditos blandos a los dueños de las plantas de beneficio de oro para adelantar actividades tendientes a la eliminación del uso del mercurio y la reubicación o traslado de dichas plantas a zonas compatibles con los planes de ordenamiento territorial. Igualmente, en cabeza del Ministerio de Minas y Energías, propone se adelanten programas y proyectos de financiamiento que generen mecanismos o herramientas para facilitar el acceso a recursos financieros del sistema bancario al pequeño minero(29).

Como mecanismo complementario, se propone el establecimiento del Sello Minero Ambiental Colombiano, el cual permitirá identificar el producto de aquellas actividades mineras que no utilizan el mercurio y que aplican procedimientos amigables con el medio ambiente(30).

6.2. El contenido material del artículo 11 de la Ley 1658 de 2013 y su relación causal, temática, sistemática y teleológica con el texto de la Ley 1658 de 2010.

6.2.1. El artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, consagra una serie de incentivos tendientes a lograr el impulso y la formalización de la actividad minera, especialmente de los pequeños mineros. En este sentido, su proponen tres instrumentos o mecanismos para lograr el fin propuesto, a saber: (i) el subcontrato de formalización minera; (ii) la devolución de áreas para la formalización minera; y, (iii) beneficios para la formalización.

6.2.1.1. La figura del subcontrato para la formalización minera está dirigida a los explotadores mineros de pequeña escala o pequeños mineros que se encuentran desarrollando actividades de explotación dentro de áreas otorgadas mediante títulos mineros a terceras personas, pudiendo, previa autorización de la autoridad minera competente, suscribir subcontratos de formalización con el titular del área para continuar ejerciendo la explotación por un periodo no inferior a 4 años renovables. Una vez aprobado el subcontrato de formalización, la Autoridad Minera Nacional efectuará la respectiva anotación en el Registro Minero Nacional.

Aclara el proyecto que el subcontrato de formalización no implica la división o fraccionamiento del título minero en cuya área se otorga el permiso de explotación. No obstante, sí se podrán realizar auditorías o fiscalización independientes a cada uno de los beneficiarios de los subcontratos, quienes tendrán bajo su responsabilidad el cumplimiento y manejo técnico, minero, ambiental y de seguridad e higiene minera en el área establecida para su explotación.

Así mismo, se le impone al titular minero que celebre subcontratos de formalización, la obligación de velar por el cumplimiento de las obligaciones del subcontrato y seguir siendo el responsable por las obligaciones del área de su título.

6.2.1.2. Por su parte, la devolución de áreas para la formalización minera hace referencia al reintegro que el beneficiario de un título minero realiza de una parte del área otorgada, como consecuencia de la mediación realizada por el Ministerio de Minas y Energía o por la autoridad minera competente, con el fin de contribuir a la formalización de los pequeños mineros que hayan llevado a cabo la explotación de dicha área. Contempla el proyecto que la devolución de dichas áreas debe ser destinada a quienes se encontraban previamente efectuando actividades de minería dentro del área devuelta, sin que pueda asignárseles a otros beneficiarios.

6.2.1.3. Finalmente, plantea el artículo 11 beneficios para la formalización, referente a tener prioridad para acceder a la oferta institucional del Ministerio de Minas y Energía establecida en el programa de formalización minera. Dicho beneficio se otorgará a los titulares mineros de oro cuya capacidad instalada les permita procesar hasta 20 toneladas de material mineralizado al día, así como a barequeros o mineros que se encuentren en proceso de formalización y que estén inscritos en el registro de usuarios de mercurio señalado en el artículo 4º de la Ley 1658 de 2013 y que además presenten ante la Dirección de Formalización Minera del Ministerio de Minas y Energía, un plan de trabajo de reducción paulatina del mercurio en su proceso de beneficio del oro.

Todo lo anterior, será reglamentado por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Minas y Energía, quien se encargará de establecer por una parte, las condiciones y requisitos para la celebración y ejecución de los subcontratos, velando en todo caso por la continuidad de la actividad productiva en condiciones de formalidad, y por otra parte, señalará el procedimiento y los requisitos para el acceso, evaluación, otorgamiento y administración de estas áreas de devolución minera y la definición de pequeño minero.

6.3. En hilo de lo dicho, puede colegirse que la inclusión de la disposición demandada, relacionada con los incentivos para la formalización de la minería, utilizando para el efecto el subcontrato de formalización y la figura de la devolución de áreas, así como el establecimiento de beneficios para quienes formalicen su actividad minera, guarda conexidad temática con el objeto de la Ley 1658 de 2013, en el entendido en que estos temas referentes a la legalización, formalización y organización del sector dedicado a la pequeña y artesanal minería fueron claramente identificados en el proyecto de ley como una solución a la problemática de la inadecuada utilización del mercurio.

6.3.1. Es así como, en atención a los problemas presentados por los pequeños mineros, descritos desde la exposición de motivos del proyecto de ley, se decidió incluir en el informe para ponencia del segundo debate en el Senado de la República del cuerpo normativo estudiado, esta disposición normativa que, como se vio, corresponde a uno de los propósitos del proyecto de ley, esto es, “(…) reglaméntese en todo el territorio nacional el uso, importación, producción, comercialización, manejo, transporte, almacenamiento, disposición final y liberación al ambiente del mercurio en las actividades industriales”.

6.3.2. En otras palabras, de la lectura del artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, se puede concluir que el mismo dispone a través de diferentes mecanismos e incentivos para lograr la formalización del sector minero, soluciones o herramientas para que, identificados y registrados los pequeños mineros o mineros artesanales, se pueda ejercer efectivo control sobre el manejo técnico-ambiental y de seguridad e higiene minera en las áreas de explotación en la que se encuentran, lo cual implica a su vez una vigilancia sobre el uso del mercurio, tendiente además a que se produzca su erradicación en la explotación del oro. Así mismo, tal como se señala en el literal c) del artículo 11, aquellos mineros en proceso de formalización que presentan planes o programas a desarrollar con la finalidad de erradicar el uso de mercurio en sus actividades, tendrán acceso a los diferentes beneficios que para el efecto ofrece el Ministerio de Minas y Energía.

6.3.3. De esta forma, encuentra la Sala Plena de la Corte Constitucional que la disposición demandada comporta: (i) conexidad temática, por cuanto el núcleo temático de la ley se refiere específicamente a la adopción de medidas encaminadas al buen uso y a la erradicación del mercurio en la diferentes actividades industriales del país, para lo cual entre otras disposiciones se fijan requisitos e incentivos para su reducción y eliminación, tal como lo señala el literal c) del artículo acusado; (ii) conexidad teleológica, pues la inclusión de disposiciones referentes a la formalización del sector minero sí se relacionan con los fines de erradicar el uso del mercurio en pro de la salud humana y de la preservación del medio ambiente buscados por el Legislador al expedir la Ley 1658 de 2013; (iii) conexidad causal, toda vez que existe identidad entre los motivos que dieron origen a la disposición demandada - reglamentar, orientar y legalizar la actividad desarrollada por los pequeños mineros, quienes por su falta de capacitación son, en su gran mayoría, quienes dan un inadecuado uso al mercurio-, y los motivos expuestos en los proyectos de Ley 36 de 2012 Cámara y 168 de 2012 Senado; y, finalmente (iv) conexidad sistemática, ya que existe una relación entre todas y cada una de las disposiciones de la ley, teniendo en cuenta que todas se encuentran dirigidas a tener un control sobre la comercialización y el uso del mercurio, así como lograr a través del establecimiento de incentivos y de beneficios su erradicación en las actividades industriales del país, lo cual repercute favorablemente en la salud humana y en la preservación de los recursos naturales y del medio ambiente.

6.3.4. A propósito del alcance del principio de unidad de materia, se hace pertinente recordar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que el estudio de la existencia de la conexidad no debe ser excesivamente rígido, puesto que existe un respeto a la libertad de configuración del legislador. En este sentido, la Sentencia C-573 de 2011(31) señaló:

“La Corte ha expresado que las exigencias constitucionales antes anotadas buscan que el legislador imprima un mínimo de coherencia interna al cuerpo de las leyes, que permita a los destinatarios de las normas identificarse como tales y conocer las obligaciones que de ella se derivan. Refiriéndose al alcance constitucional del principio de unidad de materia, la Corte ha señalado que con él se pretende “asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”. La Corte ha estimado que en respeto a la libertad de configuración del legislador, el estudio de la existencia de la conexidad en los aspectos mencionados no debe ser excesivamente rígido. La jurisprudencia ha insistido con particular énfasis en que la interpretación del principio de unidad de materia “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la Ley”. En suma, la jurisprudencia ha precisado que el principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene. Lo que no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable”.

6.3.4.1. Hechas las anteriores precisiones, es importante resaltar que, si bien la disposición normativa demandada hace referencia a los incentivos para la formalización de la minería, para lo cual el Gobierno Nacional utilizará el subcontrato de formalización minera, la devolución de áreas para la misma y, brindará igualmente beneficios para quienes se acojan a dicha formalización, la norma conduce a tener un control por parte del Estado de la explotación que realizan los pequeños mineros en áreas otorgadas a terceros mediante el respectivo título minero, lo cual está dirigido a que cada uno de los beneficiarios de las áreas mineras respondan por sus obligaciones de manejo técnico y de seguridad e higiene ambiental, dentro de las que se encuentran el adecuado uso y disposición del mercurio, tema evidentemente desarrollado a lo largo del texto normativo de la Ley 1658 de 2013.

6.3.4.2. Mal puede entenderse entonces, que por el hecho de que se incluya una disposición que reglamenta la formalización minera, se modifique la finalidad o propósito del proyecto legislativo, y esto es así, por cuanto, se reitera, el fondo o núcleo esencial de dicha norma se encuentra dirigida al ingreso a la legalidad de los mineros pequeños y artesanales, permitiendo de esta manera tener un control sobre el desarrollo de sus actividades, dentro de las que se encuentran la manipulación y utilización de mercurio, cumpliéndose así con uno de los objetivos de la Ley 1658 de 2013, cual es la preservación del medio ambiente y de la salud humana.

6.3.4.3. En este orden, se puede concluir que aunque si bien la Ley 1658 de 2013 se refiere a diferentes aspectos y temas, tales como el registro de usuarios del mercurio, el desarrollo de programas y actividades para implementar estrategias de producción más limpias, la prohibición de ubicar nuevas plantas de oro y el establecimiento del Sello Minero Ambiental, entre otras, dentro de éstos existe una conexidad razonable y coherente con los fines y propósitos del cuerpo normativo, en virtud de lo cual se determina que el artículo demandado en el presente caso no vulnera lo establecido en el artículo 158 de la Carta Política.

6.3.4.4. De esta manera, es claro, tal como se advirtió desde la exposición de motivos del proyecto de ley, que uno de los principales factores del uso inadecuado del mercurio, es que el mismo es utilizado por la minería artesanal y de pequeña escala, la cual es desarrollada en muchos casos dentro de la informalidad y generalmente sin el cumplimiento de las condiciones básicas de seguridad que exige el Estado, lo cual trae como consecuencia impactos de diversa índole que afectan el ambiente, la salud humana, la economía y la sociedad en general.

6.3.4.4.1. Es así como la norma demandada, al contemplar incentivos en pro de la formalización de la minería, aporta herramientas para mejorar el control yla correcta utilización del mercurio.

En este sentido, se observa que dentro de las soluciones que plantea el proyecto para el manejo y erradicación del mercurio está la introducción de adecuadas tecnologías para su utilización y la realización de entrenamientos y campañas de capacitación, todo lo cual se puede lograr identificando claramente los grupos mineros que utilizan el mercurio en sus actividades, de tal forma que, el subcontrato de formalización minera se constituye en un mecanismo que contribuye a dicho fin, puesto que a través del mismo se puede tener conocimiento y registro de todos los mineros que realicen explotación en determinado título, circunstancia que permite que los programas de capacitación sean dirigidos en efecto a toda la población que utilice el mercurio en sus actividades auríferas o mineras.

De otro lado, el tener un inventario actualizado sobre los mineros que utilizan el mercurio, permite al Estado ejercer un mayor y efectivo control no solo sobre el titular minero sino también sobre las demás personas que ejercen la minería en determinada zona, pudiendo con esto evitar, entre otras cosas, el surgimiento de nuevas plantas de beneficio de oro que usen mercurio, propósito claramente señalado en el cuerpo de la Ley 1658 de 2013, y que contribuye con la paulatina erradicación del mismo.

Igualmente, se imponen obligaciones de tipo ambiental y de seguridad e higiene no solo a cargo del titular minero sino también de las demás personas que ejerzan explotación en la zona, lo que acarrea un mayor compromiso en el cumplimiento de las normas sobre la utilización del mercurio y trae como consecuencia un manejo más limpio del mismo por todos los actores que lo usan en sus actividades.

Por otra parte, el literal c) de la norma demandada es explicita en señalar que a los mineros de oro, que se encuentren en proceso de formalización e inscritos en el registro de usuarios de mercurio, y que presenten un plan de trabajo en el que se proponga la reducción paulatina del mismo en su proceso de extracción del oro, serán beneficiarios y tendrán prioridad para acceder a los programas ofrecidos por el Ministerio de Minas y Energía.

De lo expuesto puede concluirse, que efectivamente el artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, consagra medidas conducentes para que los pequeños y artesanales mineros encuentren, en el marco de un proceso de formalización, las condiciones necesarias que contribuyan a una correcta disposición del mercurio. Circunstancia de la que se desprende sin lugar a dudas que existe una conexidad entre la norma demandada, referente a la formalización minera, y el propósito de la ley, el cual es establecer disposiciones dirigidas a la comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades industriales del país, así como fijar requisitos e incentivos para su reducción y eliminación.

6.3.5. En armonía con lo dicho, se concluye que el artículo 158 no ha sido desconocido por el artículo 11 de la Ley 1658 de 2013 y, en consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad de la disposición demandada, pero limitará el alcance de la decisión al cargo examinado en la presente sentencia.

7. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, por el cargo analizado.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

(1) Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver también la Sentencia C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(2) Corte Constitucional. Sentencia C-486 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. La Corte ha señalado claramente que un vicio por desconocimiento del principio de unidad de materia tiene carácter sustancial y, por tanto, “no es subsanable” (Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); y “por ende la acción contra una norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no caduca” (Sentencia C-531 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero). Ver además las Sentencias C-256 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz, C-006 de 2001. MP. Eduardo Montealegre Lynett, C-501 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-120 de 2006. M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-506 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-211 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-214 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-230 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(3) Ver ibídem

(4) Cfr. ibídem

(5) Sentencia C-714 de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(6) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-786 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(7) Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta ocasión se decidió que el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 que modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, ley de descongestión judicial, la cual, entre otras medidas, comprendió la asignación de competencias a las Superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y Comercio y Bancaria —en títulos separados—, no vulneraba el principio de unidad de materia, toda vez que, simultáneamente, en título común a todas ellas se reguló el procedimiento que debía adelantarse en cada caso.En consecuencia, consideró la Corte, si la regulación del procedimiento se hizo con ese criterio de generalidad, una norma modificatoria como el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 no tenía necesariamente que ceñirse a una superintendencia en particular, y específicamente a la Superintendencia Bancaria. En el mismo sentido, resolvió esta corporación en la SentenciaC-309 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(8) Cfr. Corte Constitucional. SentenciaC-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(9) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia C-992 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(10) Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al incluir en una ley (Ley 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores y las Superintendencias Bancaria y de Valores, una norma (parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una disposición de otra ley (artículo 148, Ley 446/98), con el fin de extender la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio excepcional de funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido reiterada en la sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son las partes que no tienen relación alguna con la materia central de la ley.)

(11) Corte Constitucional. Sentencia C-714 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita “la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por esta razón.

(12) Corte Constitucional. Sentencia C-1025 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(13) Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.

(14) Gaceta del Congreso No. 473del 27 de juliode 2012. Página 3 - 4.

(15) Ídem.

(16) Ídem.

(17) Gaceta del Congreso No. 473del 27 de juliode 2012. Página 3

(18) Ídem.

(19) Gaceta del Congreso 473del 27 de juliode 2012. Página 4.

(20) Ídem.

(21) Gaceta del Congreso 707 del 19 de octubre de 2012. Páginas 4 y 5. Ponencia para primer debate del Proyecto de Ley 36 de 2012.

(22) Gaceta del Congreso 707 del 19 de octubre de 2012. Páginas 4 y 5.

(23) El artículo 11 de la Ley 1658 de 2013, fue incluido en la ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley 168 de 2012 Senado (Gaceta 430 del 17 de junio de 2013) y aprobado en el informe de conciliación del Proyecto de Ley 36 de 2012 Cámara y 168 Senado. (Gaceta 444 del 19 de junio de 2013.Páginas 2 y 3).

(24) Artículo 4º del Proyecto de Ley 168 de 212 Senado, “Por medio de la cual se establecen disposiciones para la comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades industriales del país, se fijan requisitos e incentivos para su reducción y eliminación y se dictan otras disposiciones”.

(25) Artículo 5º Ídem.

(26) Artículo 6º Ídem.

(27) Artículo 9º Ídem.

(28) Artículo 9º, Parágrafo ídem.

(29) Artículo 10 Ídem.

(30) Artículo 12 Ídem.

(31) M.P. Mauricio González Cuervo.