Sentencia C-262 de junio 20 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

REGULACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL

COMPETENCIAS DEL CONGRESO Y DEL PRESIDENTE

EXTRACTOS: «En primer término cabe destacar que el artículo 189 de la Constitución remite de varios modos a la ley, para regular, a semejanza de lo dispuesto por los decretos 1050 y 3130 de 1968, las competencias específicas del ejecutivo nacional para reordenar y adecuar la estructura de la administración nacional como, por ejemplo, mediante la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades y organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, de una parte en los términos del numeral 16 del mismo, o de otra, mediante la supresión o fusión de entidades y organismos administrativos nacionales, de conformidad con lo que se advierte en el numeral 15, lo cual debe ser analizado con detenida atención para asegurar la cabal y correcta interpretación judicial.

En este sentido, también es preciso advertir que en el ámbito normativo de la nueva Carta Política, y dentro del nuevo esquema constitucional de distribución de competencias relacionadas con la administración pública, en el numeral 14 del mismo artículo 189 se establecen las nuevas atribuciones del Presidente de la República para crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, y para señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos, sin exceder el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales, lo cual por su parte, comporta el reconocimiento constitucional de una competencia administrativa del ejecutivo, igualmente condicionada y sujeta a las definiciones normativas de la ley, que puede establecer no sólo principios y reglas generales para su definición, sino, también, imponer elementos específicos que la orienten y encaucen.

También dentro de estas consideraciones se debe tener en cuenta lo dispuesto por el numeral 17 del mismo artículo 189 de la Constitución que faculta al Presidente de la República para “distribuir los negocios según su naturaleza, entre los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos”, puesto que, sin mayor esfuerzo y para atender la voluntad del constituyente de preservar la armonía y el equilibrio funcional entre el ámbito de competencias del ejecutivo y del legislativo, debe entenderse que, en todo caso, lo previsto en este numeral presupone la existencia de las leyes que distribuyen las competencias según la materia entre los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y que, su ejercicio por el ejecutivo, no puede adelantarse en contra de la voluntad expresada por el legislador al señalar los objetivos y la estructura orgánica de la administración nacional, y de aquellas entidades en cada caso.

De conformidad con lo que se advierte en este apartado, para la Corte Constitucional, la mencionada competencia no puede expresarse ni ejercerse desbordando los límites establecidos en la ley que señala los objetivos y la estructura orgánica de cada entidad.

Además, en concepto de la Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia, y especialmente en el caso del artículo 189 numeral 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el ejecutivo “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la reforma constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquél establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República. De otro lado, se observa que, por el contrario, en el caso del numeral 16 del mismo artículo 189 de la Carta, se establece que la ley sólo puede definir o señalar los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el ejecutivo podría modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, lo cual a su vez, se encuadra bajo el concepto de leyes marco según la noción doctrinaria y jurisprudencial que también se ha elaborado a partir de la reforma de 1968, y que admite que, por esta vía, el constituyente limite el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias, hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a los cuales debe sujetarse el gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso. En este sentido, las funciones de “modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales...”, debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que ésta sólo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se expidan para determinados sectores generales de la administración nacional, en razón de sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos administrativos.

d) Bajo este entendido, y con las anteriores advertencias de orden doctrinario, que acompañan la definición jurídico-constitucional de un Estado social y democrático de derecho como el que se establece por la Carta Política de 1991, para la Corte Constitucional es claro que las especiales competencias administrativas de carácter restringido del ejecutivo en las varias modalidades previstas en los mencionados numerales del artículo 189, no pueden ser ejercidas directa o discrecionalmente, ni mientras no se expidan las leyes correspondientes que señalen sus límites con claridad.

Dentro de una interpretación coherente y armónica de distribución de competencias y funciones entre los órganos constitucionales del poder público, y dentro de la distribución del poder que anuncia la nueva Constitución de 1991, no es posible la simultánea y concurrente asignación de las mismas competencias entre el legislador y el ejecutivo, o que se permita que cada uno de los dos órganos las ejerza a discreción, sin considerar límite alguno de competencias entre ellos.

La corrección funcional que reclama en todo caso la interpretación constitucional, con fines de armonización y coherencia de las disposiciones del estatuto superior, impide que se puedan ejercer las competencias del Presidente de la República previstas en los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 189 de la Carta Política sin consideración a los límites que debe establecer la ley, dentro del marco de la misma Constitución; en este mismo sentido se pronunció el Honorable Consejo de Estado en sentencia del nueve (9) de septiembre de 1993 con ponencia del H. Consejero Miguel González Rodríguez, en consideraciones que son de recibo por esta corporación».

(...).

«Para el actor, como la definición del vínculo laboral entre los servidores públicos y la CVC no aparece en el estatuto único del trabajo, sería absolutamente inconstitucional su definición por el legislador ordinario o extraordinario como acontece en el artículo 11 del Decreto 1275 de 1994; pero además, por vía de la proposición absurda que se resume, toda definición de los vínculos entre los servidores públicos y la administración, y en general entre aquéllos y el Estado, sería inconstitucional comoquiera que no aparece relacionada en el denominado estatuto del trabajo.

Para el actor, el legislador habría perdido la competencia legislativa ordinaria para regular con sus disposiciones legales los asuntos referidos a las relaciones laborales en el ordenamiento nacional, al quedar reducida esa capacidad a la expedición o a la modificación de una sola ley que comprenda todo lo relacionado con el derecho al trabajo; además, así se concluiría que toda la legislación anterior a la Constitución de 1991 quedaría como un objeto intangible e irreformable mientras no se pudiese expedir el acto normativo que el actor denomina el estatuto único del trabajo. De otra parte, se podría concluir que cualquier disposición legal sería inconstitucional si se ocupa de cualquier tema de derecho laboral, sin aparecer como una reforma integral del único y exclusivo “estatuto del trabajo”.

La voluntad del constituyente en esta materia es, por el contrario, que toda disposición legal, anterior o posterior al cambio constitucional de 1991, se ajuste en sus contenidos a los mencionados principios mínimos fundamentales, y que en adelante se expida una ley que reemplace a los actuales códigos sustantivo y procesal del trabajo, para darle mayor vigor a la legislación vigente.

En efecto, a juicio de la Corte, la voluntad del constituyente es la de permitir la existencia de un ordenamiento jurídico parcial perfectamente identificable por las reglas de competencia y por los especiales límites materiales que lo condicionan desde la Constitución y, con ello, ofrecer mayor claridad, uniformidad y coherencia en la presentación y disposición de las normas laborales que, en algunos casos, han sido expedidas en situaciones de coyuntura política o económica; por ello, el mismo constituyente de 1991 se ocupó de definir los principios mínimos fundamentales que guían la acción del legislador en la materia, y condicionan la interpretación de todas las disposiciones legales que se ocupen de la misma. No es cierto que en nuestro ordenamiento constitucional haya quedado proscrita, so pena de inconstitucionalidad de las leyes correspondientes, la competencia del Congreso para ocuparse de los asuntos laborales en varias leyes, o de regular los elementos laborales de otras materias en varias disposiciones legales. Además, el artículo 53 no impide en ningún caso que el legislador y el ejecutivo cumplan con sus cometidos constitucionales, como son los de determinar la estructura de la administración nacional y reglamentar el funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, ni descarta la facultad de modificar la estructura de las entidades administrativas con sujeción a los principios y reglas que establece la ley. En este sentido asiste razón al representante del Ministerio Público al advertir que dicha definición no aparece relacionada como uno de los principios que debe ser respetado por el legislador al momento de expedir el mencionado estatuto, y que bien puede ser regulada en cada caso por el legislador, sin que se genere vicio de inconstitucionalidad alguno.

El constituyente ha dispuesto que se expida un estatuto del trabajo que a semejanza de un Código Sustantivo y Procesal del Trabajo desarrolle los principios mínimos fundamentales de la materia con coherencia y unidad, pero no está en su voluntad impedir que se regulen asuntos relacionados con la misma materia en otras disposiciones legales; es más, no es admisible, dentro de estos supuestos constitucionales, que las leyes que se ocupen de los asuntos relacionados con la materia laboral, resulten inconstitucionales por la omisión general del Congreso en expedir el mencionado estatuto, o lo que sería lo mismo, que en todo caso la ley respectiva resulte inconstitucional por la ausencia de otra ley general que no ha sido expedida, y que la inconstitucionalidad recaiga sobre una materia que desde todos los puntos de vista resulta conforme con la Constitución».

(Sentencia C-262 de junio 20 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz).

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