Sentencia C-27 de febrero 3 de 2016

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: expediente D-10862

Magistrada ponente:

Dra. María Victoria Calle Correa

Actor: Luis Germán Ortega Ruiz

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

Bogotá, D.C., tres de febrero de dos mil dieciséis.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Luis Germán Ortega Ruiz presentó acción de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (Plan Nacional de Desarrollo o PND 2014-2018).

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA

A continuación se transcriben las disposiciones objeto de la demanda:

“LEY 1753 DE 2015

(Junio 9)

Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTÍCULO 10. DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL DE PROYECTOS DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO FINANCIADOS CON RECURSOS PÚBLICOS. En los casos de proyectos de investigación y desarrollo de ciencia, tecnología e innovación y de tecnologías de la información y las comunicaciones, adelantados con recursos públicos, el Estado podrá ceder a título gratuito, salvo por motivos de seguridad y defensa nacional, los derechos de propiedad intelectual que le correspondan, y autorizará su transferencia, comercialización y explotación a quien adelante y ejecute el proyecto, sin que ello constituya daño patrimonial al Estado. Las condiciones de esta cesión serán fijadas en el respectivo contrato y en todo caso el Estado se reserva el derecho de obtener una licencia no exclusiva y gratuita de estos derechos de propiedad intelectual por motivos de interés nacional.

PARÁGRAFO. El Gobierno nacional reglamentará esta materia en un plazo no superior a un (1) año contado a partir de la vigencia de la presente ley”.

(...).

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia

56. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.

Problema jurídico planteado 

57. Le corresponde a la Sala Plena establecer si las expresiones a título gratuito y sin que ello constituya daño patrimonial para el Estado, contenidas en la disposición mencionada, suponen una violación a la prohibición impuesta a las autoridades de decretar auxilios o donaciones a personas de derecho y privado (artículo 355 de la Carta) y a la obligación del estado de reparar los daños causados por acción u omisión de las autoridades (C.P., art. 90).

Antes de efectuar el análisis propuesto, la Sala deberá determinar, como cuestión previa, la aptitud sustantiva de la demanda, pues buena parte de los intervinientes consideran que los cargos carecen de certeza, especificidad, pertinencia o suficiencia para producir un pronunciamiento de fondo.

Cuestión previa. Aptitud de la demanda. 

Varios de los intervinientes, entre ellos los Ministerios de Agricultura, Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Departamento Nacional de Planeación, coinciden en señalar que la Corte debe inhibirse por falta de certeza, especificidad, claridad y suficiencia en los cargos. Pero también solicitan que, en su defecto, la Corte declare la norma exequible. En especial, la Superintendencia de Industria y Comercio y el señor Procurador General de la Nación solicitan que se declare la ineptitud del segundo cargo.

Pasa entonces la Corte a responder estas solicitudes:

58. De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación.

59. La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso dela República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción de inconstitucionalidad.

60. En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”(20).

61. En el caso objeto de estudio, el actor plantea dos cargos. Cada uno de esos cargos ataca un enunciado jurídico distinto (aunque ambos hacen parte del artículo 10 del PND), y asumen como parámetro de control diversas cláusulas de la Constitución Política. En consecuencia, el análisis de aptitud de la demanda debe efectuarse de manera independiente. En primer término, se evaluará si la acusación contra la expresión “a título gratuito” viola el artículo 355 de la Carta; y, posteriormente, si el enunciado “sin que ello constituya daño patrimonial al Estado” atenta contra el artículo 90 Superior.

61.1. El primer cargo es apto para dar lugar a un pronunciamiento de fondo. 

En concepto del actor, cuando el artículo 10º del Plan Nacional de Desarrollo prevé que el Estado pueda ceder derechos de propiedad intelectual y autorizar su transferencia, comercialización y explotación a quien adelante y ejecute el proyecto, “a título gratuito” viola el artículo 355 de la Constitución, que prohíbe a todas las ramas y órganos que ejercen el poder público otorgar auxilios o donaciones a personas de derecho privado.

Esta acusación es clara, pues no existe dificultad alguna para comprender el argumento del accionante, ni se presentan confusiones evidentes en sus planteamientos, con independencia de si estos se comparten o no, lo que se definirá en el análisis de fondo.

La demanda es cierta en lo que tiene que ver con este cargo porque plantea una interpretación razonable de la disposición demandada. En efecto, cuando la norma habla de ceder un tipo de propiedad que podría corresponderle al Estado, puede concluirse que plantea favorecer a uno o más particulares (personas de derecho privado) por su participación en determinados proyectos y bajo determinadas condiciones. Obviamente, estas condiciones serán relevantes para el análisis de fondo, pero no puede considerarse irrazonable o carente de sentido el alcance que le otorga al mandato contenido en el artículo 10 del PND.

La demanda es específica, pues a pesar de su brevedad, es posible comprender plenamente lo que genera, en concepto del actor, la violación de la Carta Política. Así, indica que el artículo 355 Superior establece una prohibición para general a los órganos del poder público para favorecer a particulares con elementos que hagan parte o conformen el patrimonio de la Nación. Y, de acuerdo con lo expresado en el párrafo anterior, observa que el Estado autoriza una cesión gratuita de derechos de propiedad, derivados de una actividad en la que participarían particulares con el Estado. La especificidad se encuentra en que el actor plantea dos contenidos deónticos (mandatos) que se oponen entre sí o que no pueden satisfacerse de forma simultánea: de una parte, la permisión de ceder la propiedad intelectual prevista en la norma legal censurada y, de otra parte, la prohibición vertida en el artículo 355 Superior, dirigida a todas las autoridades públicas, para que no otorguen auxilios, subvenciones, donaciones a personas jurídicas de derecho privado, como serían los particulares que se beneficiarían por el artículo 10 del CP.

El actor presentó argumentos pertinentes porque el parámetro de control al que alude es, obviamente, una norma de la Carta Política y porque hace un esfuerzo por identificar adecuadamente su contenido normativo, no solo al exponer su contenido literal, sino también mediante referencias jurisprudenciales que se relacionan directamente con la naturaleza de su cuestionamiento, como ocurre con la sentencia C-507 de 2008(21) en la que, en efecto, la Corporación planteó diversas consideraciones acerca del alcance y sentido de la prohibición establecida en la norma Superior citada.

Para terminar, la acción es suficiente pues genera una duda inicial acerca de la validez constitucional de la norma. La discusión ha demostrado que en torno al problema jurídico es posible desarrollar una discusión de naturaleza puramente constitucional en la que, de una parte, están quienes estiman como el accionante que esta norma no es válida, pues favorece a particulares con bienes estatales mientras que, de otra, se encuentran aquellos que la consideran una excepción válida, o bien, una realización de otros mandatos superiores.

61.2. El segundo cargo no satisface los requisitos argumentativos mínimos de la demanda. 

En la segunda parte de la demanda, el accionante propone que la expresión del artículo 10 del PND, según la cual esta cesión no implica daño patrimonial para el Estado pues, en su criterio, esta norma desconoce el artículo 90 Superior o cláusula general de responsabilidad del Estado, por los daños ocasionados por acciones u omisiones de sus autoridades.

Como lo indican la mayor parte de los intervinientes, en especial como ya se mencionó el señor Procurador General de la Nación y el Departamento Nacional de Planeación, la demanda tiene, en este aparte, problemas de certeza, especificidad y suficiencia. En efecto, el artículo prevé la exclusión de que se configure un daño al Estado por la aplicación de la norma, como lo indica el actor. Sin embargo, el actor no explique de qué manera este contenido normativo se opone a la obligación estatal del Estado de responder a terceros cuando sufren un daño por hechos o acciones imputables al Estado. Como el actor confunde (o al menos no explica) la relación entre el daño patrimonial sufrido por el Estado y el deber de indemnizar a las personas que soportan daños antijurídicos que no están en la obligación de soportar, ámbito esencial del artículo 90 Superior, no es posible para la Corte abordar el estudio de fondo de esta acusación.

Finalmente, el actor supone que la cesión de derechos de propiedad implica necesariamente un daño patrimonial, pero no explica por qué puede producirse este daño cuando el legislador prevé que estos derechos surgirán en proyectos de investigación en los que participen los beneficiarios. En otros términos, no explica por qué, a pesar de la creación de conocimiento científico, la cesión de los derechos involucra un daño patrimonial para el Estado, lo que afecta la certeza de su cuestionamiento.

En consecuencia, la Corte solo abordará el cargo relativo a la supuesta infracción al artículo 355 de la Carta Política.

La prohibición de establecer auxilios o donaciones a favor de particulares. Reiteración de jurisprudencia 

62. La Corte Constitucional se ha referido al origen, sentido y alcance del artículo 355 Superior desde sus primeros pronunciamientos. En esta oportunidad la Sala efectuará una reiteración basada en las sentencias C-324 de 2009,(22) en la que se realizó una sistematización de las subreglas contenidas en pronunciamientos previos, y C-044 de 2015, decisión reciente en la que se hizo una presentación sucinta de los elementos centrales de este cuerpo jurisprudencial.

63. De acuerdo con lo expresado en la sentencia C-324 de 2009,(23) desde el acto legislativo 01 de 1945, reformatorio de la Constitución Nacional de 1886, el ordenamiento superior previó la competencia del Congreso de la República de fomentar empresas útiles, benéficas y dignas de estímulo y apoyo, atribución extendida a las asambleas departamentales y los concejos municipales. Sin embargo, suele cuestionarse a la reforma de 1968 el haber mantenido esta concesión a los parlamentarios, a cambio de atribuciones dadas al ejecutivo en materia de hacienda pública.

64. La reforma de 1968, en efecto, produjo cambios relevantes al sistema de Hacienda Pública, al introducir conceptos como la planeación del gasto o la prohibición de decretar gastos sin haber determinado los recursos para satisfacerlos, para lograr una destinación de los recursos óptima en materia de utilidad social y económica. En esa revisión, el punto que atrajo mayores críticas posteriormente fue el haber mantenido los auxilios.

De otra parte, la primacía del Ejecutivo quedó planteada en el artículo 79 de la CN de 1886, según el cual las leyes en materia económica sólo podrían ser “dictadas o reformadas por el Gobierno”. La actividad de fomento avalada por el artículo 76 (numeral 20) de ese texto constitucional fue objeto de diversas regulaciones de naturaleza legal. Entre estas, el artículo 2º de la Ley 25 de 1997 autorizó al Congreso a realizar apropiaciones en los presupuestos de la Nación y los establecimientos descentralizados “para programas de fomento regional y de empresas útiles y benéficas, siempre que las mismas fuesen dirigidas a entidades sin ánimo de lucro”.

65. En esas disposiciones se establecieron los sectores y obras que podrían considerarse como útiles y benéficas con tal amplitud que prácticamente cualquier empresa humana podría adquirir esa calificación, con lo cual las actividades de fomento “se constituían en verdaderas subvenciones que debían atender el amplio principio del interés general”.

Adicionalmente, la Ley 30 de 1978, confirió a los congresistas la potestad de identificar las entidades y proyectos merecedores de ayuda dentro de su circunscripción electoral, de manera que la atribución parlamentaria terminó por degradarse, como lo explicó esta Corporación en sentencia C-372 de 1994, produciendo desequilibrios entre las regiones. El rechazo a la figura se hizo explícito en la Asamblea del año 1991, donde diversos constituyentes cuestionaron su amplitud, la ausencia de controles fiscales y el desequilibrio, no solo entre las regiones, sino en el alcance del dinero manejado por cada congresista, cuyo alcance fue descrito por diversos sectores de la doctrina (en argumentos recogidos en el fallo que se reitera, así:

i) La prohibición de decretar auxilios o donaciones se extendió, por virtud del artículo 355 de la Constitución de 1991, a todas las ramas u órganos del poder público, es decir, no se circunscribió a proscribir la facultad otorgada al Congreso por la Constitución de 1886, sino que amplió el radio de la restricción a los poderes ejecutivo y judicial;

ii) La restricción no se circunscribió únicamente a las “empresas útiles y benéficas” a que hacía alusión el artículo 76-20 de la Constitución de 1886, sino que la amplió a todas “las personas naturales o jurídicas de derecho privado”;

iii) “A través del inciso segundo del artículo 355 de la Constitución de 1991, se trasladó la facultad altruista que autorizaba la Constitución de 1886 a favor de las entidades sin ánimo de lucro del Congreso al Gobierno Nacional, en todo sus niveles, sujetándola a la previa celebración de un contrato y, siempre que: (iii.1) La entidad sin ánimo de lucro sea de reconocida idoneidad. (iii.2) Se busque impulsar programas o actividades de interés público. (iii.3) Estos programas o actividades se encuentren acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. (iii.4) La contratación se realice en los términos previstos en el reglamento expedido por el Gobierno Nacional con tal propósito.

66. Explicó entonces la Corte que esta facultad podría oponerse a diversos deberes del Estado, basados en la cláusula del Estado Social de Derecho y mandatos específicos de la Carta, tensión que ha sido desatada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Concretamente, la Corporación ha precisado que este mandato no es absoluto; que existen otros mandatos de la Carta que exigen al Estado apoyar diversas actividades, y que el propio artículo prevé excepciones válidas y constitucionalmente exigibles(24).

En ese marco, después de analizar las causas que llevaron a que los auxilios se convirtieran en un modo de pervertir la democracia y favorecer intereses minoritarios, la jurisprudencia comenzó también a evidenciar las situaciones en que la Carta permite (o exige) el fomento económico de diversas prácticas de manera directa por parte del Estado. Así, indicó que los auxilios pueden ser válidos siempre que (i) tengan fundamento constitucional; (2) se lleven a cabo a través de contratos que se celebren exclusivamente con esos fines(25).

67. Con el paso del tiempo, y el estudio de nuevos casos en los que se acusaba al Congreso de violar el artículo 355 de la Carta, la jurisprudencia constitucional encontró “en las disposiciones de la misma Constitución argumentos suficientes para autorizar la posibilidad de asignar tales erogaciones, no sólo mediante la celebración de los contratos a que hacía referencia el inciso segundo del citado artículo 355 superior, sino en aquellos eventos en que el auxilio o incentivo concedido por la ley (1) tuviese como fundamento una norma o principio constitucional, y (2) resultare imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado(26)”.

68. Además, este tipo de transferencias serían válidas siempre y cuando no se trate de un acto de mera liberalidad del Estado sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos que aseguraran la igualdad material. Es decir, si se encuentran asociados a razones de justicia distributiva(27).

En ese contexto, en muchas ocasiones la Corte ha admitido que en varias oportunidades las erogaciones que el Estado otorga a título gratuito a favor de particulares, surgían de todos aquéllos supuestos que la misma Constitución autorizaba, como desarrollo de los deberes y finalidades sociales del Estado, “con el fin de conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país, al tenerlos como criterios que responden a la concepción del Estado Social de Derecho”. Así, entre otros, estos eventos autorizan estas subvenciones: (i) los subsidios en materia de servicios públicos domiciliarios (art. 368 C.P.); “el fomento de la investigación y transferencia de la tecnología (art. 71 C.P.); el fomento a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras (art. 65 C.P.); la adquisición de predios para los trabajadores agrarios (art. 64 C.P.); la ejecución de proyectos de vivienda social y servicios públicos de salud y educación (art. 49, 51 y 67)”.

“Sin embargo, solo hasta la sentencia C-152 de 1999 la Corte reconoció expresamente que la Carta autorizó al Estado para conceder subvenciones, estímulos económicos o subsidios a particulares, tratándose de actividades que aquella considerara dignas y merecedoras de apoyo y, lo más importante, precisó que su desarrollo era materia reservada a la libre configuración normativa del Legislador, en tanto la Carta aparte de permitir la concesión de incentivos o estímulos omitió determinar la forma en que estos podrían decretarse. || Frente a este reconocimiento la Corte señaló como imperativo el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno en punto a señalar el procedimiento que debía ser observado a fin de entregar los incentivos económicos dispuestos por la ley, de modo que los mismos fuesen asignados a las personas que tuviesen mayores méritos y necesidades. Actuaciones, por lo demás, que debían someterse a las reglas de publicidad, imparcialidad e igualdad y, por tanto, ser susceptibles de impugnación, cuando se desviasen los derroteros trazados por la Constitución, la ley y el reglamento(28).”

69. Es así como en la sentencia C-712 de 2002(29) se acopiaron los criterios expuestos a efectos de concluir:

“(1) La prohibición de los auxilios y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de la antigua práctica de los "auxilios parlamentarios", y en buena medida explica su alcance. (2) La prohibición de los auxilios y donaciones, no significa la extinción de la función benéfica del Estado, la cual puede cumplirse a través de la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida idoneidad (3) El auxilio o donación, materia de la prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su cargo. Igualmente, corresponden a estas categorías, las transferencias a particulares, que no estén precedidas de un control sobre los recursos o que éste no pueda realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente, se califican de esta manera, las prácticas que por los elementos que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios. (4) Por vía negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. (5) No se estima que se viole el artículo 355 de la C.P., cuando el Estado otorga subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades públicas irrenunciables.”

70. Adicionalmente, la Corte reconoció que las excepciones descritas hasta el momento en realidad descubrían “la faz más característica del Estado social de derecho. En efecto, se suponía asumir como función propia la puesta en marcha de un sistema prestacional enderezado a asegurar el mínimo vital, al cual resultaba connatural la intervención en la vida económica y social (C.P. art. 334), de donde encontró necesario distinguir el campo de la prohibición de otorgar auxilios y donaciones, propia de la esfera presupuestal, del concierto de acciones propias del Estado social de derecho imputables al cumplimiento de deberes y principios constitucionales que necesariamente implican gasto público, o articularse en bienes o servicios, a veces entregados gratuitamente, sin que por ello se ingrese en el campo de la anotada prohibición”.

71. Finalmente, la Corte reiteró la sentencia C-507 de 2008,(30) en la que se analizó la creación de apoyos económicos indeterminados a sectores definidos por el Gobierno Nacional. El artículo fue declarado inexequible por su generalidad e indeterminación, pero la Corporación resumió también los requisitos de validez de asignaciones de este tipo: “1. Toda asignación de recursos públicos debe respetar el principio de legalidad del gasto. 2. Toda política pública del sector central, cuya ejecución suponga la asignación de recursos o bienes públicos, debe encontrarse reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo y en el correspondiente Plan de Inversión. 3. Toda disposición que autorice una asignación de recursos públicos, sin contraprestación por parte del beneficiario, tiene que encontrarse fundada en un mandato constitucional claro y suficiente que la autorice. 4. Debe respetar el principio de igualdad(31).”

72. Acto seguido, en esa misma sentencia la Corporación apoyándose en el diccionario de la Real Academia Española, definió los conceptos de subsidio, auxilio o subvención:

“Los conceptos de donación, auxilio, subsidio o subvención, encuentran desde el punto de vista semántico, idéntico significado, así: subvenir(32) significa venir en auxilio; subsidio(33), ayuda o auxilio extraordinario de carácter económico; auxilio(34), ayuda o amparo; y donación(35), acto de liberalidad de una persona que transmite gratuitamente una cosa que le pertenece a favor de otra. Desde esa óptica, podría suponerse entonces que las subvenciones –subsidios y aportes- comparten las mismas características que las donaciones o auxilios a que hace alusión el artículo 355 constitucional, en tanto se trata de partidas de origen público, que se asignan sin contrapartida del beneficiario directo y, que pueden ser dirigidas a personas naturales o jurídicas”.

Así, serán válidos los auxilios y subvenciones que: (i) alberguen una finalidad estrictamente altruista y benéfica, y no obedezcan a la mera liberalidad del Estado; la finalidad altruista del auxilio se encuentra autorizada únicamente cuando se dirige a alentar actividades o programas de interés público acordes con el plan de desarrollo y los planes seccionales de desarrollo, a través de entidades sin ánimo de lucro, con las cuales deberá suscribirse, previamente, un contrato. De esta manera se asegura una cierta reciprocidad a favor del Estado; (ii) derivarse de la facultad de intervención del Estado en la economía y, en consecuencia, orientarse al estímulo de una determinada actividad económica; asignación que por mandato expreso del artículo 334 superior debe comportar una contraprestación; (iii) fundarse en un precepto constitucional que lo autorice expresamente, en orden a garantizar los derechos fundamentales vía acceso a bienes y servicios por parte de quienes tienen mayores necesidades y menores ingresos, con lo cual se garantiza una contraprestación o beneficio social.

73. En cuanto a las condiciones de aplicación de cada una de estas modalidades, precisó la Corte:

“[1.] Albergar una finalidad estrictamente altruista y benéfica dirigida a alentar una actividad de interés público, a través de entidades sin ánimo de lucro, caso en el cual, el beneficio se encuentra enfocado en un grupo de interés.

Es precisamente a esta circunstancia a que hace referencia el inciso segundo del artículo 355 superior, tal como se dejó establecido en apartes anteriores de esta providencia, pues su finalidad no es otra que la de autorizar al Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, el impulso de programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional de desarrollo y los planes seccionales de desarrollo, en concurrencia con entidades sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, a través de la celebración de contratos, para lo cual se otorgó al Gobierno Nacional la facultad de desarrollar un reglamento autónomo, que básicamente fue implementado a través del Decreto 777 de 1992 modificado por el Decreto 1403 de 1992. || Este inciso justamente faculta el desarrollo de actividades esencialmente benéficas, no como instrumento económico, sino con un propósito meramente asistencial y altruista, en el que a diferencia del pasado, no se privilegia la arbitrariedad y unilateralidad del gasto público, sino que se exige un grado aceptable de reciprocidad por parte del beneficiario de la ayuda(36).

[…]

Al señalar como requisito indispensable, para que estas ayudas procedan, la celebración de un contrato con entidades benéficas, se impone el tamiz de un proceso de selección y el control fiscal de los recursos de quienes funjan como colaboradores del Estado, con el explícito propósito de buscar la eficiencia en la inversión de las partidas públicas por parte de las entidades que las reciban, según se establezca en un “reglamento autónomo”.

[2.] Derivarse de la facultad de intervención del Estado en la economía (Art. 334 C.P.) y, en consecuencia, orientarse al estímulo de una determinada actividad económica que debe tener un retorno o beneficio para la sociedad en su conjunto, sin el cual la subvención no se justifica de manera alguna.

Esta reflexión es válida si se tiene en cuenta que el constituyente de 1991 concedió al Estado a través de los artículos 334 y siguientes de la Carta, la dirección general de la economía, con lo cual reconoció su capacidad para incidir sobre variables macroeconómicas preponderantes en cualquier economía tales como el crédito, la moneda, la política fiscal y, por supuesto, sobre el gasto y la inversión pública.

[…] Al respecto, los mecanismos que se habilitan en desarrollo de esta clase de intervención han sido objeto de estudio por la Corte, que al efecto ha expresado: ‘En el repertorio de las técnicas de intervención indirectas, sobresalen los estímulos o incentivos al desarrollo económico, los cuales sirven para articular políticas económicas participativas y consensuales, de corte no autoritario. El fomento económico, en los términos del artículo 334 de la C.P., constituye una forma legítima de intervención del Estado en la economía y corresponde a una técnica de dirección y manejo de los agentes y variables que en ella inciden, que por su eficacia resulta imprescindible en las actuales condiciones’.

Tal como lo señaló la jurisprudencia la intervención económica se torna operativa a partir de la aplicación de políticas sociales que se concretan en inversión pública o en la ejecución de políticas que involucran el empleo de instrumentos económicos capaces de maximizar los beneficios a la sociedad, entre los cuales se destacan las subvenciones -subsidios, incentivos y auxilios-, según lo demanden las externalidades o circunstancias económicas.

[…]

[3.] Derivarse directamente de un precepto constitucional que lo autoriza, en orden a garantizar condiciones de acceso a bienes y servicios básicos de quienes tienen mayores necesidades y menores ingresos dentro de la sociedad.  

Finalmente, la Constitución autoriza y desarrolla de manera expresa y directa subvenciones, esto es, subsidios o auxilios que se legitiman por si mismos dentro de un Estado social de derecho, de manera que su objetivo no es otro que acortar las distancias de los sectores más deprimidos de la población frente a aquellos que tienen mayor capacidad económica, lo cual de suyo lleva implícita una contraprestación social; en consecuencia la Carta enlista los siguientes [cita los artículos 43, 46, 48, 50, 51, 52, 64, 71, 305.6, 368, poniendo énfasis en el 71, por el cual se autoriza el fomento y creación de incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología];

En aplicación de los principios de racionalidad e integralidad, se tiene que el lindero entre los auxilios o subsidios creados en desarrollo de la facultad de intervención en la economía que otorga el artículo 334 superior y los que directamente autoriza la Constitución Política -antes enlistados-, y, la restricción que expresamente impone el inciso primero del artículo 355, debe buscarse no a título de excepción de una disposición frente a la otra, sino precisamente, en función de que el auxilio o subsidio, alcance la finalidad para el cual fue creado y reporte un beneficio social, pues de lo contrario, se estaría en el campo de la prohibición de que trata el artículo 355 superior”.

Por el contrario, los auxilios, subsidios o subvenciones estarán prohibidos cuando, (i) violen el principio presupuestal de legalidad del gasto; (ii) cuando la ley que lo decreta omita determinar, de manera concreta y explícita su finalidad, destinatarios, alcance material y temporal, criterios de asignación, publicidad e impugnación, para asegurar que no se desconozca el principio de igualdad; (iii) obedezca a criterios de mera liberalidad y no a una política pública destinada a satisfacer fines constitucionales […] Sobre este punto, la Corporación reitera la necesidad de que las asignaciones de recursos o bienes públicos que realice el Gobierno Nacional se ajusten o encuentren en plena armonía con lo fijado, dispuesto y determinado en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, así como con lo contenido en la Ley de Inversiones correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 Superior (iv) el costo del subsidio para el Estado sea mayor que el beneficio social que se obtiene a partir de su implementación o cuando el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o contribuya a ampliar las diferencias sociales. […] cuando el subsidio solo impacta un grupo de interés dentro del conglomerado social, el gasto se torna inequitativo en tanto se advierten necesidades más apremiantes frente a la administración del presupuesto público. (v) la asignación no fortalezca la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios públicos esenciales (vi) tenga vocación de permanencia convirtiéndose en una carga al presupuesto público, en la medida que el subsidio o auxilio está llamado a producir efectos inmediatos dentro de una determinada coyuntura económica, de manera que una vocación de permanencia indica que la situación o sector al cual se dirige requiere de otras y más profundas medidas estructurales; (vii) evidencie desviación de poder, esto es, cuando el incentivo se cree con un propósito distinto de aquel para el cual aparentemente fue creado”.

Análisis del cargo de inconstitucionalidad

74. En concepto del accionante, la expresión “a título gratuito” del artículo 10º del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 desconoce el artículo 355 de la Constitución Política. En su criterio, se trata de una norma que permite la transferencia gratuita de propiedad estatal (en este caso la de tipo industrial, originada en proyectos de investigación científica y tecnológica) a personas de derecho privado, sin que el Estado perciba contraprestación alguna a cambio.

75. La Sala estima que aunque los argumentos que sirven de sustento al cargo tienen tiene fuerza suficiente para suscitar un problema de relevancia constitucional (ver cuestión previa, aptitud de la demanda) pues, en efecto, la norma permite que el Estado ceda parte de derechos que potencialmente surgirían en su cabeza a raíz de proyectos de investigación; y destina ese beneficio a particulares, la jurisprudencia constitucional ha decantado en un amplio conjunto de pronunciamientos sobre el alcance del artículo 355, bajo premisas que justifican la constitucionalidad del mandato bajo revisión.

76. Para empezar, la Corporación ha señalado que una prohibición absoluta como la que respalda la argumentación del accionante implicaría una tensión inaceptable entre distintas características centrales de nuestra Constitución. Así, suponer que el Estado, a través de sus órganos y ramas que ejercen el poder público, tiene prohibida la subvención de toda actividad de las personas de derecho privado haría inviable la satisfacción de las cláusulas de Estado social de derecho e igualdad material. En el mismo sentido, esta comprensión del artículo 355 generaría contradicciones entre su inciso primero y segundo; además, impediría la materialización de mandatos específicos de fomento a grupos vulnerables y actividades estratégicas para la consecución de fines como la igualdad o equidad de género, la satisfacción del derecho a la salud (y en general de las facetas prestaciones de todos los derechos), la protección del ambiente o el fomento a la ciencia, la educación o la cultura, entre otros.

77. Así las cosas, ha explicado la Corte que, ni el artículo 355 prohíbe de manera definitiva todo tipo de fomento económico a particulares, ni puede interpretarse de manera tal que vacíe el contenido de diversas cláusulas que consagran los deberes del Estado. Por ese motivo, esta norma no solo admite excepciones, sino que permite la satisfacción de los citados mandatos. En ese orden de ideas, cada acusación por violación de su contenido normativo debe evaluar las condiciones en las que se concede el auxilio, y tener presentes los casos en los que la jurisprudencia ha encontrado que se trata de decisiones válidas.

78. En este caso, comienza la Sala por indicar que el artículo 71 de la Carta Política establece directamente el deber o la obligación estatal de fomentar la ciencia y la tecnología, de manera que la norma objeto de estudio se enmarca en una de las tres grandes hipótesis en las que el orden Superior admite este tipo de beneficios. Se trata de satisfacer o materializar el contenido genérico de una cláusula de la Carta Política(37).

79. En segundo lugar, esta norma no solo coincide con los planes de desarrollo en los que se delinean los contornos de las políticas públicas que deberá seguir o desarrollar el Gobierno Nacional en un periodo determinado. En esta oportunidad se trata de una norma contenida en el Plan Nacional de Desarrollo, es decir, no solo es una disposición que coincide con los propósitos de la norma maestra, sino que representa una de las bases esenciales de esa política. El fomento a la tecnología mediante un apoyo estatal reflejado en la cesión potencial de derechos de autor.

80. En tercer término, la norma fue definida en la Ley 1753 de 2015, con suficiente precisión pues, aunque el actor solo dirige su cuestionamiento a dos enunciados aislados de esta regulación, lo cierto es que el legislador precisó mucho más el alcance de esta concesión, y definió sus condiciones de procedencia. En cuanto a la determinación y alcance de la misma, debe reiterarse: se trata de la cesión a título gratuito de derechos de propiedad intelectual que, potencialmente, podrían generarse en cabeza del Estado a raíz del desarrollo de programas de investigación en materia de ciencia, tecnología e innovación y de tecnologías de la información y las comunicaciones (ámbito material), a personas que “adelanten o ejecuten” el proyecto (ámbito personal). Estas condiciones obedecen entonces a los principios de reserva de ley y precisión en la naturaleza y alcance del beneficio.

81. De igual manera, la disposición citada establece un conjunto de condiciones para la entrega del subsidio, que se inspiran o cuando menos respetan los requisitos que la Corporación ha ido delineando en su jurisprudencia, debido a que en sus apartes finales (que no fueron objeto de censura) prevé que “las condiciones de esta cesión serán fijadas en el respectivo contrato y en todo caso el Estado se reserva el derecho de obtener una licencia exclusiva y gratuita de estos derechos de propiedad intelectual por motivos de interés nacional”. Así las cosas, la previsión de que esta facultad se ejerza dentro del ámbito contractual satisface la exigencia constitucional de que su asignación se haga dentro de los parámetros del adecuado manejo de los recursos públicos y bajo un esquema de publicidad y transparencia que permita el control ciudadano e institucional.

82. Además de lo expuesto, la Corte no comparte la afirmación del actor en el sentido de que en este caso el Estado no recibe contraprestación alguna. Precisamente, uno de los puntos centrales de la jurisprudencia constitucional, es que un auxilio sí reporta beneficios al Estado cuando de este se deriva utilidad económica y social, o contribuye a satisfacer los fines esenciales de la Constitución. Valga reiterar, como la norma desarrolla el mandato de fomentar la ciencia y la tecnología, no puede asumirse, como lo hace el actor, que esta cesión se efectúa sin contraprestación alguna.

83. Finalmente, la cesión de los derechos es potencial, por dos razones: primero, porque dada la complejidad de los derechos de propiedad intelectual(38), es posible que algunos de los que se generen en estos proyectos recaigan directamente en el autor o inventor; en tanto que los que en efecto deriven en el Estado podrán ser licenciados de manera “no exclusiva y gratuita” por motivos de interés general a nombre del Estado.

Resulta relevante aclarar, de conformidad con la naturaleza de las distintas categorías de propiedad intelectual, que solo los derechos de naturaleza patrimonial pueden ser cedidos en aplicación de la norma objeto de control(39).

84. Ahora bien, para la Corte es esencial enfatizar en que en esta oportunidad se ha concentrado en analizar si el enunciado “a título gratuito” contenido en el artículo 10º del PND 2014-2018 desconoce la prohibición de decretar u otorgar auxilios o donaciones a personas de derecho privado.

La Corte aclara que la decisión que se adoptará hará tránsito a cosa juzgada relativa pues la propiedad intelectual es un tema complejo, y lo que acá se ha estudiado no puede entenderse de manera que se desconozcan los distintos mandatos constitucionales, del derecho internacional de los derechos humanos y de promoción y protección de los derechos de personas y grupos vulnerables. Este tipo de proyectos no podrá dar lugar a una afectación del ambiente, la salud pública u otros intereses colectivos de relevancia constitucional; de igual forma, su contenido deberá armonizarse, por ejemplo, con los mandatos de accesibilidad para todas las obras de la ciencia y el conocimiento, mediante formatos adecuados para personas con discapacidad.

Estas aclaraciones reflejan simplemente el deber de todas las autoridades de aplicar las normas constitucionales de forma armónica y sistemática, y las leyes y reglamentos bajo el principio de interpretación conforme a la Carta, mandato imperativo que refleja el concepto de supremacía constitucional, y el sistema de fuentes sobre el que se construye nuestro sistema jurídico. Por ese motivo, la Sala no considera imprescindible imponer un condicionamiento a la exequibilidad de la norma, sino establecer que este pronunciamiento se limita al problema jurídico objeto de estudio, con base en la demanda y la participación ciudadana que caracteriza a la acción pública de inconstitucionalidad. Cualquier conflicto con otros principios constitucionales deberá ser analizado a través de cuestionamientos ulteriores, o durante la aplicación de la norma en casos concretos, siempre que los ciudadanos consideren necesario elevar a la justicia constitucional un problema que involucre la eficacia de los mandatos superiores.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato expreso de la Constitución

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE la expresión “a título gratuito” contenida en el artículo 10 de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, únicamente por el cargo estudiado.

2. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “sin que ello constituya daño patrimonial al Estado”, contenida en el artículo 10 de la Ley 1753 de 2015, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente».

20 Es un resumen de los apartes centrales de la sentencia T-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) en la que se abordó, con amplitud, el estudio de los requisitos argumentativos mínimos de las demandas de inconstitucionalidad.

21 M.P. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.

22 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. AV. Humberto Antonio Sierra Porto.

23 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. AV. Humberto Antonio Sierra Porto.

24 Continuó la Corte su exposición en estos términos: “Para comenzar, ya en la Sentencia C-372 de 1994, la Corte enunció una lista de prácticas que podrían encuadrarse en el artículo 355 Superior: “En cuanto a los motivos - conviene reiterarlo -, se encuentran, en primer lugar, los evidentes efectos nocivos que suscitó una mala interpretación de la filosofía inspiradora de la reforma de 1968 que, en lugar de fortalecer la justicia social como norma directriz del gasto público, hizo que éste careciera de un control de ejecución. En segundo lugar, los recursos públicos asignados a la entidad privada se estaban manejando con un criterio que no siempre coincidía con los planes y programas de desarrollo, desconociendo así la obligación de procurar el bienestar común, la consolidación de un orden justo y la prevalencia del interés general. Finalmente, la línea determinante en la distribución de recursos no era, propiamente, la justicia, sino la liberalidad; es decir, no había un criterio de dar a cada cual según sus necesidades y de acuerdo con un plan basado en el interés general, sino que se destinaban los bienes del Estado de conformidad con la voluntad subjetiva y algunas veces arbitraria del individuo facultado para ello. En cuanto al fin que busca la norma superior que erradica los denominados "auxilios parlamentarios" (Art. 355 C.P.), es claro que se procura que exista un control previo y posterior al destino y ejecución de los dineros públicos destinados a la realización de actividades conjuntas de interés público o social, siendo esa es (sic) la razón de ser del Contrato que se estipula en el inciso segundo del artículo superior en comento”.

25 Sentencia C-506 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz). Se demanda la autorización especial otorgada a la Nación y sus entidades descentralizadas para crear y organizar con los particulares sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones, con el objeto de adelantar las actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías para lo cual podrían realizar aportes dinero, en especie o de industria.
Al respecto, la Corte Constitucional reitera el mencionado criterio para estos asuntos, pero advierte que de existir fundamento constitucional expreso, que es para el caso la actividad de fomento de la investigación y de la actividad científica y tecnológica de que se ocupan las disposiciones acusadas en esta oportunidad, como ocurre con los artículos 69 y 71 superiores. La constitucionalidad de la ley es avalada. En efecto, en el caso de las disposiciones acusadas en esa oportunidad, se trató de una concreta modalidad de destinación de los recursos públicos para la atención de una actividad específica de carácter público identificada en la Constitución y en la ley, con la participación de los particulares, previa celebración de un contrato.

26 C-205-95. Se analiza el artículo 25 de Ley 41 de 1993, por el cual se concede a los pequeños productores, usuarios de los distritos de adecuación de tierras, un subsidio equivalente al 50% de las cuotas de recuperación de inversiones de los proyectos. Al efecto, la Corte reconoce que todo subsidio estatal a usuarios de un servicio público o beneficiarios de una inversión pública, necesariamente posee un componente de transferencia de recursos del Estado a un particular, que deja de tener una inmediata contraprestación, total o parcial, a cargo de éste. A la luz del artículo 355 de la C.P., puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por regla general, se encuentran prohibidos. La excepción sólo es procedente si el subsidio, concedido por la ley, se basa en una norma o principio constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado. En el presente caso se ha consagrado un subsidio parcial del costo de recuperación de esta suerte de inversiones públicas, que beneficia a los pequeños productores. Pretende, de esta manera, el incentivo promover la igualdad real y efectiva, habilitando a los pequeños productores como eventuales usuarios y beneficiarios de las obras públicas de adecuación de tierras (C.P., art. 13) y evitar, como se ha visto, que el cumplimiento de un deber estatal no se traduzca en la práctica en el incumplimiento de otro. Los pequeños productores se encuentran en condiciones socioeconómicas diferentes respecto de los medianos y grandes productores y arriesgan perder sus parcelas si se someten a una misma metodología y sistema de cobro. El tratamiento diferente y favorable que se les prodiga, en consecuencia, se justifica pues solo así - gracias al subsidio - pueden mantenerse como categoría social y recibir el beneficio de la acción estatal como los restantes productores agrarios. Desde luego, el Consejo Superior de Adecuación de Tierras, al cual se asigna la función de determinar las condiciones socioeconómicas que deban reunir los usuarios sujetos de los subsidios (Ley 41 de 1993, art. 10-7), so pena de violar la Constitución y la ley, debe asegurarse que los beneficiarios efectivamente sean personas cuyas condiciones materiales no les permitan sufragar la cuota integral que deben satisfacer los restantes titulares o poseedores de predios, pues, de lo contrario, se estaría configurando una inequidad de trato y un asistencialismo no congruente con el designio de promover la igualdad real y efectiva, la que en modo alguno puede confundirse con la dilapidadora y venal concesión de privilegios.

27 C-251-96. Se demanda el artículo 58 de la Ley 9 de 1989 que autoriza ceder a título gratuito los inmuebles de propiedad del Estado, para vivienda de interés social a particulares Concluye la Corporación que la Constitución no prohíbe que el Estado transfiera a los particulares, sin contraprestación económica, recursos públicos, siempre y cuando tal transferencia tenga un sustento en principios y derechos constitucionales expresos. Esa es la única forma de armonizar la prohibición de los auxilios y donaciones (C.P., arts. 355) con los deberes sociales de las autoridades colombianas, que derivan de la adopción de la fórmula política del Estado social de derecho (C.P., art. 1º) y de los fines que le son inherentes (C.P., art. 2º), entre los cuales ocupa un lugar preponderante la búsqueda de un orden justo, en donde la igualdad sea real y efectiva (C.P., arts. 2 y 13). En ese orden encuentra que tales subsidios no están prohibidos, porque no son actos de mera liberalidad sino de justicia distributiva, con el propósito de satisfacer derechos preexistentes, como sucede con los derechos que consagra la propia Constitución.

28 (sic)

29 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV. María Victoria Calle Correa, Alexei Julio Estrada, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez.

30 M.P. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.

31 Sentencia C-507 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.

32 Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992. Página 1356.

33 Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992. Página 1356.

34 Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992. Página 164.

35 Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992. Página 547.

36 De esta manera, es inminente concluir que el mecanismo establecido en el inciso segundo del artículo 355 puede usarse con el fin de impulsar programas de interés público, como esquema de apoyo a actividades benéficas, pero rodeado de controles subjetivos —solamente puede realizarse con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad— y, objetivos —la materia del contrato se limita a actividades o programas concretos de interés público y acordes con el plan de desarrollo a nivel nacional o seccional—, práctica que a partir de la Constitución de 1991 debe ser el único canal para adelantar la función benéfica del Estado con el concurso de entidades sin ánimo de lucro, sin importar si estas son de naturaleza privada u oficial, en tanto el inciso segundo no establece ninguna discriminación en tal sentido, lo cual entraña un control previo derivado del proceso de selección y un control posterior a la entrega de los recursos públicos.

37 El artículo 71 de la Constitución Política prevé: “La búsqueda de conocimiento y la expresión artística son libres. Los planes de desarrollo económico y social incluirán el fomento a las ciencias y, en general, a la cultura. El Estado creará incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan esas actividades”.

38 Es claro para la Corte que la propiedad intelectual comprende un amplio conjunto de derechos y prerrogativas. Algunas de estas, como los derechos morales de autor, no serán susceptibles de apropiación estatal, en tanto que otras categorías sí podrían estar en su cabeza. De estas últimas, el Estado podría reservarse una licencia “gratuita y no exclusiva” por motivos de interés general, tal como lo dispone la norma demandada.

Al respecto, vale recordar que, de acuerdo con la Organización Mundial de Propiedad Intelectual (OMPI) La propiedad intelectual se refiere a las creaciones de la mente: invenciones, obras literarias y artísticas, así como símbolos, nombres e imágenes utilizadas en el comercio. La propiedad intelectual se divide en dos categorías: La propiedad industrial, que incluye las patentes de invenciones, las marcas, los diseños industriales y las indicaciones geográficas. El derecho de autor, que incluye obras literarias, tales como novelas, poemas y obras de teatro, películas, obras musicales, obras artísticas, tales como dibujos, pinturas, fotografías y esculturas, y diseños arquitectónicos. Los derechos conexos al derecho de autor incluyen los derechos de los artistas intérpretes o ejecutantes sobre sus interpretaciones o ejecuciones, los de los productores de fonogramas y los de los organismos de radiodifusión respecto de sus programas de radio y televisión.

La Corte Constitucional también ha precisado el alcance y denotada la complejidad del concepto, entre otras, en la sentencia C-966 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa): “ partir de la previsión constitucional sobre protección de la propiedad intelectual, prevista en el artículo 61 Superior, la Corte ha precisado que “[l]as creaciones del intelecto, y aquellas relacionadas con su divulgación y difusión, en cuanto bienes inmateriales han sido agrupadas, para efectos jurídicos, en los denominados derechos de propiedad intelectual, los cuales, a su vez, comprenden los derechos de autor, los derechos de propiedad industrial y los derechos sobre descubrimientos científicos, así como otras formas y manifestaciones de la capacidad creadora del individuo”.

La propiedad intelectual comporta, entonces, aquella disciplina normativa a través de la cual se busca proteger y asegurar las creaciones intelectuales surgidas del esfuerzo, el trabajo o la destreza del hombre, que en todos los casos son dignas de obtener el correspondiente reconocimiento y salvaguarda jurídica. El concepto de propiedad intelectual, abarca en un primer aspecto la propiedad industrial que se refiere esencialmente a la protección de las invenciones, las marcas comerciales y de fábrica, los diseños industriales, el nombre comercial, los modelos de utilidad, la enseña; y en un segundo aspecto, el derecho de autor, que comprende las obras literarias, científicas y artísticas, otorgando también la debida protección a los artistas, intérpretes y ejecutantes, a quienes son productores de fonogramas y a los propios organismos de radiodifusión respeto de su emisión. 

La protección jurídica a los autores se manifiesta en dos tipos de derechos: los derechos patrimoniales y los derechos morales. Los derechos patrimoniales se refieren al derecho exclusivo de realizar o autorizar la reproducción de la obra; la traducción, adaptación, arreglo o cualquier otra transformación, de la misma, y su comunicación al público mediante la representación, ejecución, radiodifusión o por cualquier otro medio. Según lo señalan las definiciones de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, OMPI, los derechos patrimoniales constituyen el elemento pecuniario del derecho de autor, en cuanto “suponen, en general, que, dentro de las limitaciones impuestas por la legislación de derecho de autor, el titular del derecho de autor pueda hacer toda clase de utilizaciones públicas de la obra previo abono de una remuneración.” En este sentido, lo advierte la Corte, sobre los derechos patrimoniales “el titular tiene plena capacidad de disposición, lo que hace que sean transferibles y por lo tanto objeto eventual de una regulación especial que establezca las condiciones y limitaciones para el ejercicio de la misma, con miras a su explotación económica, (reproducción material de la obra, comunicación pública en forma no material, transformación de la obra).”

Los derechos morales, a su vez, comprenden, entre otros, el derecho del autor a reivindicar en todo tiempo la paternidad de su obra y, en especial, a que se indique su nombre o seudónimo cuando se realice cualquiera de los actos de comunicación pública de la misma; a oponerse a cualquier deformación, mutilación o modificación de su obra que pueda ir en detrimento de su honor o reputación; a conservar su obra inédita o anónima, o a modificarla, antes o después de su publicación. 
Por su parte, los derechos conexos a los de autor, conocidos también como derechos vecinos o derechos afines, son aquellos que se conceden a los artistas intérpretes o ejecutantes, a los productores de fonogramas y a los organismos de radiodifusión en relación con sus actividades referentes a la utilización pública de obras de autores, toda clase de representaciones de artistas o transmisión al público de acontecimientos, información, sonidos o imágenes. Tienen, también, manifestaciones morales y patrimoniales. 

A través de los derechos conexos se protegen las actividades que concurren a la difusión, más no a la creación de obras literarias o artísticas. En efecto, los derechos conexos han sido impactados por el desarrollo tecnológico que al permitir la reproducción mecánica de las obras y por ende su reproducción masiva, puso al alcance de todos la posibilidad de disfrutar permanentemente las obras artísticas cuya interpretación se caracterizaba por ser efímera, puesto que cada presentación era esencialmente única e irrepetible. Así, “[e]l fonógrafo de Thomas Alva Edison, el cinematógrafo de los hermanos Luis y Augusto Lumiere y la Radio de Enrique Federico Hertz y de Guillermo Marconi fueron, entre fines del siglo pasado y principios del presente, los puntos de partida del desarrollo tecnológico que dio lugar al reconocimiento de los derechos conexos. (Ver, también, las sentencias C-1236 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; unánime y C-339 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

39 Así, la decisión 351 de 1993, régimen común sobre derecho de autor y derechos conexos, prevé en su artículo 9º: “Una persona natural o jurídica, distinta del autor, podrá ostentar la titularidad de los derechos patrimoniales sobre la obra de conformidad con lo dispuesto por las legislaciones internas de los Países Miembros”; en similar sentido, el artículo 30 de la ley 23 de 1982, sobre derechos de autor, prevé que el “el autor tendrá sobre su obra un derecho perpetuo, inalienable e irrenunciable para: a) reivindicar … la paternidad de su obra (…) b) oponerse a toda deformación, mutilación u otra modificación de la obra, cuando tales actos puedan causar o acusen perjuicio a su honor o a su reputación, o la obra se demerite (…) a conservar la obra inédita o anónima hasta su fallecimiento (…) d) a modificarla, antes o después de su publicación; e) a retirarla de circulación (…)” y el parágrafo primero del mismo artículo indica que se trata de derechos irrenunciable y no susceptibles de cesión. El artículo 90, ibídem, prevé que los derechos de autor sobre obras creadas por empleados y funcionarios públicos, en cumplimiento de sus funciones legales y constitucionales, son de propiedad de la entidad correspondiente, pero precisa que los derecho morales serán ejercidos por el autor” A su turno, la Ley 44 de 1993, en su artículo 1º dispone que “los empleados y funcionarios públicos autores de obras protegidas por el Derecho de Autor, podrán disponer contractualmente de ellas con cualquier entidades de derecho público” La Decisión 486 de 2000, de la Comunidad Andina plantea en sus artículos 22 y 23, relativos a las patentes, que “Artículo 22.- El derecho a la patente pertenece al inventor. Este derecho podrá ser transferido por acto entre vivos o por vía sucesoria.

Los titulares de las patentes podrán ser personas naturales o jurídicas.

Si varias personas hicieran conjuntamente una invención, el derecho a la patente corresponde en común a todas ellas. Si varias personas hicieran la misma invención, independientemente unas de otras, la patente se concederá a aquella o a su causahabiente que primero presente la solicitud correspondiente o que invoque la prioridad de fecha más antigua.

ART. 23.—Sin perjuicio de lo establecido en la legislación nacional de cada País Miembro, en las invenciones ocurridas bajo relación laboral, el empleador, cualquiera que sea su forma y naturaleza, podrá ceder parte de los beneficios económicos de las invenciones en beneficio de los empleados inventores, para estimular la actividad de investigación.

Las entidades que reciban financiamiento estatal para sus investigaciones deberán reinvertir parte de las regalías que reciben por la comercialización de tales invenciones, con el propósito de generar fondos continuos de investigación y estimular a los investigadores, haciéndolos partícipes de los rendimientos de las innovaciones, de acuerdo con la legislación de cada País Miembro”; y en su artículo 88 (ubicado en el acápite de circuitos integrados “CAPITULO III De los TitularesART. 88.—El derecho al registro de un esquema de trazado de circuito integrado corresponde a su diseñador. Este derecho podrá ser transferido por acto entre vivos o por vía sucesoria.

En caso que el esquema hubiera sido diseñado por dos o más personas conjuntamente, el derecho a la protección les corresponderá en común.

Cuando el esquema se hubiese creado en cumplimiento de un contrato de obra o de servicio para ese fin, o en el marco de una relación laboral en la cual el diseñador tuviera esa función, el derecho a la protección corresponderá a la persona que contrató la obra o el servicio, o al empleador, salvo disposición contractual en contrario.” Para terminar, la ley 170 de 1994, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo por el que se establece la "Organización Mundial de Comercio (OMC)", suscrito en Marrakech (Marruecos) el 15 de abril de 1994, sus acuerdos multilaterales anexos y el Acuerdo Plurilateral anexo sobre la Carne de Bovino, prevé, en el anexo IC, sobre aspectos de los derechos de propiedad intelectual, artículo 28, numeral uno: “Artículo 28. Derechos Conferidos. 1. Una patente conferirá a su titular los siguientes derechos exclusivos: a) cuando la materia de la patente sea un producto, el de impedir que terceros, sin su consentimiento, realicen actos de: fabricación, uso, oferta para la venta, venta o importación para estos fines del producto objeto de la patente; b) cuando la materia de la patente sea un procedimiento, el de impedir que terceros, sin su consentimiento, realicen el acto de utilización del procedimiento y los actos de: uso, oferta para la venta, venta o importación para estos fines de, por lo menos, el producto obtenido directamente por medio de dicho procedimiento. 2. Los titulares de patentes tendrán asimismo el derecho a cederla o transferirlas por sucesión y de concertar contratos de licencia”.