Sentencia C-270 de julio 13 de 1993 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

EXPEDICIÓN DE LEYES INTERPRETATIVAS

REQUISITOS CONSTITUCIONALES

EXTRACTOS: «El proyecto de ley materia de las objeciones formuladas por el Presidente de la República es el siguiente (fl. 16 del expediente):

“EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ART. 1º—Para los efectos de interpretación del artículo 7º del Decreto Ley 929 de 1976, por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares, entiéndese como “salarios devengados” toda remuneración que percibe el empleado de la Contraloría General de la República, tales como asignación básica mensual; gastos de representación y prima técnica, dominicales y feriados; horas extras, auxilios de alimentación y transporte, primas de navidad, de servicios y de vacaciones; los viáticos que reciben los funcionarios y empleados en comisión cuando se cumplan los requisitos del artículo 9º del Decreto Ley 929 de 1976; las bonificaciones por servicios prestados, ordinaria y especial quincenal; el valor de trabajo suplementario y del resultado de jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.

ART. 2º—Todas las pensiones de los empleados de la Contraloría General de la República se liquidarán teniendo en cuenta los factores salariales cuyo verdadero sentido se interpreta con autoridad en el artículo 1º de la presente ley, aplicando lógicamente el régimen especial previsto por el Decreto Ley 929 de 1976.

PAR.—Las pensiones de los exempleados de la Contraloría General de la República que hayan sido liquidados con otras disposiciones o normas serán reliquidadas desde su “causación” de conformidad con la presente ley, en concordancia con lo establecido en los artículos 14 y 25 del Código Civil.

ART. 3º—En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 150 de la Constitución Política al Congreso Nacional, interprétanse con autoridad el artículo 3º del Decreto 1076 de 1992 y el artículo 14 de la Ley 17 de 1992, en el sentido de que por tratarse de regímenes especiales, para los efectos prestacionales y pensionales de los miembros del Congreso y empleados de la rama legislativa del poder público, estas normas tienen aplicación preferente sobre el artículo 2º de la Ley 71 de 1988 y normas generales anteriores a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, sin ambigüedades.

ART. 4º—En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 150 de la Constitución Política al Congreso Nacional, interprétanse con autoridad el artículo 3º del Decreto 1076 de 1992 y el artículo 14 de la Ley 17 de 1992, en el sentido de que por tratarse de regímenes especiales, para los efectos prestacionales y pensionales de los miembros del Congreso y empleados de la rama legislativa del poder público, estas normas tienen aplicación preferente sobre el artículo segundo de la Ley 71 de 1988 y normas generales anteriores a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, sin ambigüedades.

ART. 5º—La presente ley interpretativa rige a partir de la fecha de su sanción”.

Se trata, entonces, de un decreto dictado en desarrollo de ley marco, es decir, de un acto expedido por el Presidente de la República dentro de su órbita administrativa y que, por tanto, no goza de fuerza legislativa.

Mediante este decreto se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, y otras disposiciones en materia prestacional.

El artículo 3º que el proyecto objetado dice interpretar, hace parte del título II denominado “De las pensiones”.

La Ley 17 de 1992 fue expedida el ocho (8) de octubre del año anterior y mediante ella se modifica el presupuesto de rentas y recursos de capital, el Decreto-Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del primero (1º) de enero al treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992) y se dictan otras disposiciones.

Su artículo 14 invoca expresamente “la facultad conferida por el artículo 150 de la Constitución Política al Congreso Nacional” y, aunque no determina con exactitud el numeral en que se apoya, es claro que se trata del 1º, también invocado por la rama legislativa en el proyecto sub examine, pues dice interpretar con autoridad el artículo 17 de la Ley 04 de 1992, relativo al régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores.

El Proyecto objetado, interpretación de la ley por vía de autoridad.Requisitos constitucionales para la expedición de leyes interpretativas.  

Según el artículo 150, numeral 1º, de la Constitución, corresponde al Congreso, por medio de leyes, ejercer las funciones de interpretarlas, reformarlas y derogarlas.

El Congreso dice ejercer, mediante el proyecto de ley al que se refieren las objeciones presidenciales, la primera de las indicadas atribuciones. Así resulta tanto de su título como del encabezamiento de sus artículos y de lo manifestado por las cámaras al rechazar las objeciones.

Es esta —la legislativa, auténtica o por vía de autoridad— una de las formas que admite la interpretación de las leyes. Tiene, al igual que las otras, el fin de establecer el alcance y el significado de las normas proferidas por el legislador, pero se diferencia de las vías judicial y doctrinaria por el sujeto que la efectúa —el propio legislador, quien no necesita motivarla dado que precisamente actúa como tal— y por su carácter obligatorio y general, lo cual quiere decir que goza de la misma fuerza jurídica vinculante de la norma interpretada, aunque su objeto no radica en establecer nuevos mandatos o prohibiciones, ni en introducir reformas o adiciones a lo dispuesto en aquélla, sino en precisar el sentido en que debe entenderse lo ya preceptuado.

Corresponde al Congreso, como titular de la función legislativa, la cláusula general de competencia para expedir las normas interpretativas de la ley, de modo que, por este aspecto —la invocación de la competencia para interpretar normas legales por vía de autoridad— la rama correspondiente ha actuado dentro de la órbita constitucional de sus atribuciones.

Afirma el Presidente de la República que la interpretación efectuada excede en este caso la potestad del Congreso y representa una intromisión en la competencia atribuida el Gobierno Nacional en el campo de la regulación sobre remuneraciones y prestaciones de los empleados públicos, por cuanto la materia a que se refieren las disposiciones objetadas tiene que ser objeto de ley marco.

Debe observarse al respecto según lo dicho, que, es impropio hablar de una invasión de la órbita asignada por la Constitución al Ejecutivo, pues la función de interpretar la ley pertenece al Congreso.

Pese a ello y aunque la atribución de interpretar las leyes no puede confundirse con ninguna de las funciones que se ejercen por medio de las disposiciones interpretadas, la norma interpretativa se incorpora a la interpretada constituyendo con ésta, desde el punto de vista sustancial, un solo cuerpo normativo, un solo mandato del legislador. Es decir, en virtud de la interpretación con autoridad —que es manifestación de la función legislativa— el Congreso dispone por vía general sobre la misma materia tratada en la norma objeto de interpretación pues entre una y otra hay identidad de contenido.

Si ello es así, la ley interpretativa —como también acontece con la que reforma, adiciona o deroga— está sujeta a los mismos requisitos constitucionales impuestos a la norma interpretada: iniciativa, mayorías, trámite Legislativo, términos especiales, entre otros, según la ley de que se trate.

En otras palabras, la interpretación toca necesariamente la materia tratada en las normas que se interpretan, de modo que si la Constitución ha señalado ciertos trámites y exigencias para que el Congreso legisle acerca de un tema, ellos son aplicables tanto a la norma básica que desarrolla la función correspondiente como a las disposiciones que se dicten para desentrañar su sentido por vía de autoridad.

En el proceso que nos ocupa, tanto el proyecto de ley objetado como los estatutos que el Congreso quiso interpretar aluden a las pensiones de los empleados de la Contraloría General de la República, de los congresistas y de los empleados del Congreso, en lo concerniente a las bases para su liquidación.

Así, pues, la materia de tales normas no es otra que la prevista en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución, es decir el régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso Nacional y de los empleados públicos, categoría a la cual pertenecen los servidores de la Contraloría y de la rama legislativa.

Los artículos 154 y 155 de la Carta regulan lo pertinente a la iniciativa, esto es, a la facultad para presentar proyectos de ley.

La primera de dichas normas, que interesa para los fines del presente estudio, establece la regla general al respecto, la cual consiste en que las leyes pueden tener origen a propuesta de los miembros del Congreso, del Gobierno Nacional o por iniciativa popular. Las excepciones están consagradas en el inciso 2º del mismo precepto, a cuyo tenor determinadas leyes sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno. Entre ellas se encuentran las del literal e) del numeral 19 del artículo 150 eiusdem.

La carencia de iniciativa gubernamental en una ley referente a los asuntos contemplados por la disposición en comento afecta su constitucionalidad desde el punto de vista formal.

El proyecto de ley remitido al estudio de la Corte fue presentado por varios honorables congresistas, los senadores Roberto Gerlein Echeverría, Jorge Ramón Elías Náder, Rafael Amador y Orlando Vásquez Velásquez, según lo que aparece probado en el expediente, así que no tuvo origen, como manda la Constitución, en el Gobierno Nacional.

Incidencia de las normas objetadas en el gasto público. Obligatoriedad del reglamento del Congreso para la tramitación de las leyes. 

Por otra parte, el contenido de las normas aprobadas afecta de modo importante los recursos del presupuesto nacional, pues implica un considerable aumento en los gastos, tanto en lo referente al pago de las nuevas pensiones que se liquiden a empleados de la Contraloría General y del Conreso con arreglo a los criterios introducidos en aquéllas, como en lo relativo a la reliquidación de las que, para el caso de los extrabajadores de la Contraloría, fueron liquidadas con anterioridad (art. 2º, par. del proyecto). Ese incremento del gasto no puede provenir de la exclusiva iniciativa del Congreso, sino que debe contar con la anuencia del Gobierno, tal como resulta del artículo 351 de la Constitución, el cual, inclusive tratándose del trámite de la ley anual de presupuesto, dispone que el Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo. Si esto es necesario cuando se aprueba el presupuesto, con mayor razón ha de requerirse respecto de una ley que incida en la ejecución del mismo, como ocurre en este caso si se tiene en cuenta que, según el artículo 5º del proyecto objetado, “la presente ley interpretativa rige a partir de la fecha de su sanción”. Eso es aun más claro en cuanto las normas sobre trabajo, por ser de orden público son de efecto general inmediato. De allí la disposición consagrada en el artículo 163 del reglamento del Congreso (L. 5ª/92):

“ART. 163.—Enmiendas que impliquen erogación o disminución de ingresos. Las enmiendas a un proyecto de ley que supongan gasto público o disminución de los ingresos presupuestarios, requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación (se subraya).

A tal efecto, y para el informe de ponencia, se remitirá al Gobierno —Ministro de Hacienda— por conducto del presidente de la Comisión Constitucional, las que a su juicio puedan estar incluidas, a lo cual se dará respuesta razonada en el plazo de 5 días, transcurrido el cual se entenderá que el silencio del Gobierno expresa conformidad. Esto no obsta para que en cualquier momento de la tramitación se presenten las observaciones del caso”.

La norma transcrita no fue observada en esta ocasión por el Congreso, pese a que en la Cámara de Representantes se introdujeron enmiendas al proyecto original, las cuales, en cuanto ampliaban considerablemente la base de liquidación de pensiones correspondientes a los congresistas y a los empleados del Congreso, tenían una clara e indudable repercusión en el erario.

La actividad legislativa del Congreso está sujeta al cumplimiento íntegro de las normas constitucionales y también, por mandato expreso del artículo 151 de la Carta, a las leyes orgánicas que regulan esa actividad, una de las cuales es precisamente la que consagra el reglamento del Congreso, hoy contenido en la mencionada Ley 5ª de 1992.

Advierte la Corte una vez más que, como lo recuerda el Procurador en este caso, la tramitación legislativa cumplida sin tener en cuenta las exigencias de la ley orgánica a la que se encuentre sometida una ley, según la categoría a que pertenezca, está viciada de inconstitucionalidad.

Necesidad de determinar el verdadero contenido de las normas. 

Ahora bien, una ley no es interpretativa por el solo hecho de que así lo proclame su texto, sino por el contenido de sus disposiciones.

Es menester que la Corte verifique si el proyecto cuya constitucionalidad se considera es en realidad puramente interpretativa o si las disposiciones que lo integran rebasan ese campo, evento en el cual su naturaleza no sería la alegada por el Congreso. La expedición de una norma que dice interpretar otras, si de veras responde a ese propósito, no es ni puede ser, sin que pierda tal carácter, la ocasión para modificar o adicionar la legislación preexistente, ni para introducir excepciones a reglas generales ya establecidas, menos todavía si mediante aquella denominación se pretende eludir el cumplimiento de los requisitos constitucionales para la expedición de normas sobre la materia abordada. En esta última hipótesis la ley sería, además, inconstitucional.

Por cuanto concierne al ordenamiento en tela de juicio, el único de sus artículos que tiene por objeto interpretar normas de la legislación anterior, es el 1º, que cabalmente corresponde al proyecto inicialmente presentado por los senadores en mención.

En efecto, un análisis de los antecedentes Legislativos permite establecer que los autores del proyecto aspiraban a eliminar la diversidad de criterios existentes en Cajanal sobre los factores salariales atendibles para liquidar las pensiones de los trabajadores de la Contraloría General de la República en cuanto al debido entendimiento del artículo 7º del Decreto 929 de 1976, para lo cual optaron por definir —tan sólo en relación con dicha norma— lo que debía entenderse por salario. Al hacerlo, incluyeron elementos no muy diferentes, si bien tampoco idénticos, a los que para el sector oficial han venido consagrando normas legales de aplicación general como los Decretos 1042 y 1045 de 1978 y las Leyes 33 y 62 de 1985 (asignación básica, remuneración por trabajo suplementario o por jornada nocturna, gastos de representación, prima técnica, auxilio por transporte y alimentación, prima de servicios, bonificaciones y viáticos).

Vinieron después, en la Cámara de Representantes, las adiciones en cuya virtud se extendió el alcance del proyecto a las disposiciones que contemplan el régimen salarial y prestacional de los congresistas y de los empleados de la rama legislativa.

El artículo 1º objetado sería constitucional, por corresponder con exactitud a la función legislativa mencionada en el artículo 150, numeral 1º, de la Carta Política, de no ser por los ya anotados vicios referentes a la iniciativa y tramitación del proyecto de ley, los cuales son insubsanables, pues afectan su integridad y además requieren de la aquiescencia del Ejecutivo para poderlos sanear, posibilidad excluida de antemano habida cuenta de las objeciones presidenciales.

Las demás normas del proyecto no son interpretativas como lo pregona su texto, sino típicas disposiciones modificatorias del régimen prestacional aplicable a unos empleados públicos: los de la Contraloría General y el Congreso de la República. No obstante, fueron expedidas por la rama legislativa en abierto desconocimiento de la normatividad constitucional que ha instituido el mecanismo de las llamadas “leyes marco” para regular esas materias. Entonces, no vulneran la Carta Política por innovar la legislación preexistente ni por adicionarla, funciones estas que son inherentes a la actividad del legislador, sino por hacerlo desconociendo el trámite constitucional pertinente mediante el encubrimiento de la materia en realidad tratada con el ropaje de la interpretación auténtica.

En efecto, el artículo 2º objetado unifica el régimen de liquidación para “todas las pensiones de los empleados de la Contraloría General de la República”, sin tener en cuenta la preexistencia de diversas situaciones, especialmente desde el punto de vista cronológico según el régimen legal aplicable al trabajador de acuerdo con la época de sus servicios al organismo y su desvinculación.

La racionalización del trato que el Estado debe dar a los trabajadores en materia salarial y prestacional, en orden a evitar inexplicables diferencias entre ellas, constituye, desde luego, un objetivo deseable en una perspectiva de igualdad ante la ley, no sólo respecto de los servidores de la Controlaría sino que, precisamente en aras de realizar ese valor constitucional no menos que los de justicia y equidad, debería buscarse en relación con todos los trabajadores al servicio del Estado con el propósito de armonizar las diversas normas que integran la legislación vigente.

Pero esas metas no se logran mediante un texto legal que pasa por interpretativo de otros para justificar el origen del proyecto correspondiente, sino en virtud de pautas generales trazadas por el Congreso y desarrolladas por el gobierno con plena observancia de los requisitos constitucionales, que son cabalmente los no cumplidos en este caso, según se deja dicho.

Repárese adicionalmente en que el parágrafo del artículo 2º sometido a examen contempla una retroactividad de la definición de “salarios devengados”. Al ordenar que las pensiones de los exempleados de la Contraloría General de la República que hayan sido liquidadas con otras normas sean reliquidadas “desde su causación” según el criterio del proyecto, se afectan situaciones definidas y consolidadas a la luz de disposiciones anteriores, sin límite temporal alguno.

Ello, fuera de constituir grave riesgo para el erario sin participación alguna del Ejecutivo, significa la expedición de normas enteramente nuevas que desbordan todo concepto de interpretación y que, en cuanto enderezadas a fijar el régimen prestacional de empleados públicos, han debido ceñirse a las prescripciones del artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política. El Congreso únicamente podía expedirlos por vía general como acertadamente lo señaló el Gobierno al formular las objeciones.

Por su parte, los artículos 3º y 4º del proyecto de ley —cuyos textos son idénticos— disponen la aplicación preferente de los artículos 3º del Decreto 1076 de 1992 y 14 de la Ley 17 de 1992 —para los efectos prestacionales y pensionales de los miembros del Congreso y de los empleados de la rama legislativa— sobre el artículo 2º de la Ley 71 de 1988 y normas generales anteriores a la vigencia de la Ley 4ª de 1992.

Además de lo anotado en relación con el artículo 2º, lo cual también aquí es pertinente, resalta la Corte que el Decreto 1076 de 1992 no es una norma legal susceptible de ser interpretada por la vía del artículo 150-1 de la Carta. Se trata de un decreto expedido en desarrollo de “ley marco” (Ley 4ª de 1992), que, por ende no está cobijado por la atribución legislativa indicada en dicho mandato constitucional y que tampoco puede ser aplicado de preferencia sobre disposiciones de jerarquía superior, como aspiraba a hacerlo el Congreso al disponer que el artículo 3º del Decreto 1076 de 1992 prevalecería sobre el 2º de la Ley 71 de 1988.

Por otro lado, también en los artículos 3º y 4º, objeto de análisis, es fácil percibir que su contenido no corresponde a la supuesta finalidad de efectuar una interpretación auténtica de normas en vigor, pues no se despeja su sentido ni se fija su cabal entendimiento, sino que se plasma una excepción a la regla general que fijó en 15 salarios el tope máximo de las pensiones, salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales (L. 71/88, art. 2º). En consecuencia, los mandatos en cuestión eran propios de regulación por vía de “ley marco” con iniciativa privativa del Gobierno.

Entendida la institución que consagra el artículo 150, numeral 19, como una forma de actuación del Estado en determinados campos en los cuales se requiere la colaboración armónica y los esfuerzos complementarios de Congreso y Ejecutivo, dentro de precisas órbitas sobre cuya definición constitucional ya se ha pronunciado esta Corte (Cfr. Sentencia Nº 510 del 13 de septiembre de 1992, Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes M.), no es admisible que el Legislativo, so pretexto de interpretar disposiciones anteriores, someta al trámite de leyes ordinarias la regulación de puntos concretos, relativos a los servidores de entidades determinadas, lo que debería ser objeto del mecanismo institucional indicado, en cuya estructura sistemática el papel del Congreso debe ceñirse a la función de dictar normas generales y de señalar objetivos y criterios.

Ahora bien, no escapa a la Corte el sentido originario del proyecto que nos ocupa: establecer de manera cierta el significado de la normatividad que se viene aplicando en la liquidación de pensiones para unos servidores públicos. Sobre el particular no sobra recordar el diáfano texto del artículo 53 de la Constitución, que consagra como principio mínimo fundamental la “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites que prevé el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Decláranse FUNDADAS las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad formuladas al Proyecto de Ley Nº 151/92 Cámara, 76/92 Senado, “Por el cual se interpreta con autoridad el artículo 7º del Decreto Ley 929 de 1976, el artículo 3º del Decreto 1076 de 1992 y el artículo 14 de la Ley 17 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.

2. Dése aplicación a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución”.

(Sentencia C-270 de julio 13 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

__________________________________