Sentencia C-272 de junio 3 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

COMISIONES DE REGULACIÓN DE SERVICIOS

DELEGACIÓN DE FUNCIONES PRESIDENCIALES EN ESTOS ORGANISMOS

EXTRACTOS: «El artículo acusado de la Ley 142 de 1994 señala lo siguiente:

“LEY 142 DE 1994

(Julio 11)

Por el cual se establece el régimen de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.

(...).

ART. 68.—El Presidente de la República señalará las políticas generales de la administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política y de los demás a los que se refiere esta ley, por medio de las comisiones de regulación de los servicios públicos, si decide delegarlas, en los términos de esta ley.

Las normas de esta ley que se refieren a las comisiones de regulación se aplicarán si el presidente resuelve delegar la función aludida; en caso contrario, el presidente ejercerá las funciones que aquí se atribuyen a las comisiones”.

(...).

El asunto bajo revisión.

2. La norma acusada establece que el presidente puede delegar en las comisiones de regulación la facultad de señalar las políticas generales de la administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios que le encomienda el artículo 370 de la Constitución. Según la demanda y algunos intervinientes esa delegación es improcedente, porque esa función es exclusiva del Presidente de la República. Igualmente consideran que, en virtud de la competencia expresa que tiene el legislador para expedir el régimen jurídico de los servicios públicos, la regulación de los servicios públicos implica una competencia compartida entre el presidente y el legislador, razón por la cual no podía la ley convertir esa competencia compartida, en una forma de delegación de funciones del presidente en otras entidades estatales. Por el contrario, para la vista fiscal y varios intervinientes esa atribución puede ser delegada en las comisiones de regulación por medio de la ley, pues se trata de una responsabilidad del primer mandatario y la constitución autoriza genéricamente la delegación de todas las funciones presidenciales (C.P. art. 211). Finalmente, uno de los intervinientes coadyuda la demanda pero con argumentos diferentes, pues considera que la violación de la Carta deriva de la insuficiente autonomía que la norma demandada reconoce a las comisiones de regulación, lo que impide que estas instancias actúen con independencia, de conformidad con las necesidades de los asociados.

La presente demanda plantea entonces el siguiente interrogante: ¿puede o no la ley autorizar al Presidente a delegar en unas comisiones de regulación el señalamiento de las políticas generales de la administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios? Para responder a esa pregunta, la Corte procederá a analizar el reparto constitucional de competencias en relación con los servicios públicos, con el fin de precisar si la norma impugnada hace referencia a una atribución presidencial, o una competencia compartida entre congreso y el ejecutivo, o a una competencia propia de instancias estatales autónomas e independientes de las ramas ejecutiva y legislativa. Acto seguido, y en caso de que se trate de un función presidencial, procederá la Corte a estudiar si ésta es delegable o no en las comisiones de regulación previstas por la Ley 142 de 1994.

El reparto de competencias en materia de servicios públicos domiciliarios.

3. Los servicios públicos domiciliarios son inherentes a la finalidad social del estado, quien debe promover la prosperidad general y buscar el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de los asociados (C.P. arts. 365 y 366). De ello se desprenden algunas características y finalidades específicas de estos servicios: la de satisfacer las necesidades esenciales de las personas(1) y la de llegar al usuario mediante redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas y sitios de trabajo(2). Lo anterior permite que se entiendan por servicios públicos domiciliarios, aquellos que señala el artículo 1421 de la Ley 142 de 1994, como son los de acueductos, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía pública conmutada, telefonía móvil rural y distribución de gas combustible.

(1) Sentencia T-528 de 1992. Magistrado Ponente. Alejandro Martínez Caballero.

(2) Sentencia C-493 de 1997. Magistrado Ponente.

Atendiendo a estas consideraciones, la Corte ha declarado que “los servicios públicos deben mantener un nivel de eficiencia aceptable para dar respuesta a las necesidades sociales, en orden a la realización de los fines esenciales del estado, a la justicia social y a promover la igualdad en forma real y efectiva.”(3) Por consiguiente, corresponde al Estado, garantizar el funcionamiento de los servicios públicos domiciliarios de forma permanente, continua y eficiente.

(3) Sentencia T-380 de 1994. Magistrado Ponente. Hernando Herrera Vergara.

4. Esta importancia de los servicios públicos en general, y específicamente de los servicios domiciliarios, explica que la Carta sea cuidadosa en determinar las relaciones entre los particulares y el Estado, así como las competencias de las distintas entidades estatales en este campo.

Así, es claro que la prestación de los servicios públicos puede ser realizada tanto por las autoridades públicas como por los particulares o comunidades organizadas, pero en todo caso el Estado siempre tendrá bajo su cargo la regulación, control y vigilancia de estos servicios, con el fin de garantizar el cumplimiento de los fines que le competen (C.P. art. 365). Esta regulación, control y vigilancia de tales servicios armoniza además con la facultad general que la Carta atribuye al Estado de dirigir la economía e intervenir en los servicios públicos y privados para racionalizar la economía y mejorar la calidad de vida de los habitantes, obviamente sin perjuicio del reconocimiento de la libre iniciativa privada (C.P. arts. 333 y 334). Por consiguiente, la Carta, a pesar de que reconoce la posibilidad de que los particulares presten servicios públicos, reserva funciones esenciales al Estado en esta materia, y en especial le atribuye una competencia general de regulación (C.P. art. 365). Nótese que esta norma atribuye genéricamente esa función de regulación al Estado, sin señalar explícitamente que ésta corresponde a una determinada institución específica. Ahora bien, esta Corte ha señalado que en general la palabra Estado se emplea en la Carta para designar al conjunto de órganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales. Por ende, cuando una disposición constitucional se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribución, debe entenderse prima facie que la norma constitucional habla genéricamente de las autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales(4). Por ende, la competencia de regulación de los servicios públicos es genéricamente estatal, lo cual obviamente no significa que esa facultad pueda ser atribuida por la ley a cualquier entidad estatal, por cuanto la Constitución delimita, en materia de servicios públicos domiciliarios, algunas órbitas específicas de actuación de las distintas ramas de poder, las cuales deben ser respetadas.

(4) Sentencia C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamentos Jurídicos Nº 8 y 9.

5. Así, la ley juega un papel esencial en este campo. En efecto, de conformidad con los artículos 1508, 15023, 365, 367 y 369 de la Constitución, corresponde a la ley establecer el régimen jurídico de dichos servicios, definir las pautas, parámetros generales y los aspectos estructurales de los mismos, reservarse algunos de esos servicios según las necesidades y conveniencias del Estado, definir áreas prioritarias de inversión social, determinar el régimen de participación ciudadana y municipal e incluir en los planes y presupuestos de la Nación el gasto social. En el mismo sentido, esta Corte ha expresado que la constitución otorga a la ley la definición de las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios y la misión de “formular las normas básicas relativas a: la naturaleza, extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o no, los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar su regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación, las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario y la manera como el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente”.(5) Por ende, es al legislador a quien constitucionalmente compete definir el régimen general de los servicios públicos.

(5) Sentencia C-263 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell.

6. Esta importancia de la ley en la regulación de los servicios públicos se explica no sólo por la centralidad del principio democrático en la Carta (C.P. art. 3º), por lo cual es natural que sean los representantes del pueblo quienes organicen jurídicamente estos servicios, sino además por la voluntad explícita que tuvo el constituyente en su momento, y que se refleja en el artículo 365 de la Carta, de evitar constitucionalizar toda la ordenación jurídica de los servicios públicos, ya que ello podía ser excesivamente rígido e ir en contra de los principios de eficiencia y calidad del servicio público, al poner un obstáculo al posterior desarrollo normativo de un campo que está sujeto a cambios muy dinámicos. Así, la ponencia sobre este tema en la asamblea constituyente expresó específicamente al respecto:

“Introducir en la Carta Constitucional materias que son susceptibles de un desarrollo legislativo detallado, puede crear en el tema que nos ocupa, una camisa de fuerza que impida el desarrollo mismo de los distintos servicios públicos o la ausencia de normatividad en otros servicios que, por su misma naturaleza, requieren de un tratamiento especial.

De acuerdo a lo expresado anteriormente, se deja a la ley el desarrollo de los mandatos constitucionales, atendiendo la naturaleza y características de cada uno de los servicios públicos, las dificultades que se presentan entre las empresas y los usuarios, los elementos propios de cada uno de ellos que, inciden en la fijación de las tarifas o en su actualización, etc.”(6).

(6) Ponencia sobre servicios públicos presentada por Eduardo Verano de la Rosa. Asamblea Nacional constituyente. Gaceta Constitucional. Nº 51, pág. 17.

Es pues claro el Estado debe fijar el régimen de la prestación de los servicios públicos a través de la ley, porque la Asamblea Nacional Constituyente consideró inconveniente elevar a normas constitucionales todas las apreciaciones en materia de servicios públicos. La carta asigna entonces a la ley toda la competencia necesaria para regular y estructurar la materia, de conformidad con las necesidades e intereses del Estado y la sociedad, atendiendo sin lugar a dudas lo relativo a los fines sociales, a la participación ciudadana y la descentralización administrativa. La ley es entonces el marco normativo idóneo para definir con precisión los principales aspectos de los servicios públicos, susceptibles de variación en el tiempo, de tal forma que se concilien los factores de descentralización incluidos en la Carta, la participación ciudadana y las complejas características técnicas y económicas que hacen diferente un servicio de otro.

7. Lo anterior no significa que sólo la ley puede regular los servicios públicos pues la Carta atribuye competencias a otros órganos estatales. Así, conforme al carácter autonómico y descentralizado del Estado colombiano (C.P. art. 1º ), los departamentos y los municipios pueden reglamentar las normas fijadas por el Congreso, y adaptarlas a las necesidades particulares propias del ámbito territorial en que se encuentran.(7) En ese orden de ideas, los departamentos pueden conceder subsidios y reglamentar servicios a su cargo, según se desprende de los artículos 298 y 302 de la Constitución. Los municipios, igualmente, en virtud de los artículos 311, 366, 367 y 368 de la Carta, pueden también reglamentar los servicios públicos a su cargo, conceder subsidios, participar en los ingresos corrientes de la Nación, adelantar obras de inversión social en el tema y prestar directamente el servicio, en los casos en que ello sea posible.

(7) Sentencia C-539 de 1995.

8. Por su parte, el presidente no sólo conserva en esta materia, como en todos los campos, la potestad para reglamentar, por medio de decretos, las leyes sobre servicios públicos expedidas por el Congreso a fin de asegurar su cumplida ejecución (C.P. art. 150 ord. 11) sino que, además tiene competencias propias en materia de servicios domiciliarios. En efecto, el artículo 370 de la Carta le atribuye la facultad de señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios. Igualmente le corresponde el ejercicio, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos, del control, inspección y vigilancia de las entidades prestadoras de tales servicios. Respecto a la competencia del presidente para formular dichas políticas, debe aclararse que, tal y como esta Corte ya lo ha precisado, es el legislador a quien compete fijar los parámetros generales según los cuales del Presidente debe señalar esas políticas.(8).

(8) Sentencia C-242 de 1997. Magistrado Ponente. Dr. Hernando Herrera Vergara.

La función presidencial de señalar políticas generales en materia de servicios públicos, el alcance de la norma acusada y la autonomía de las comisiones de regulación.

9. Las anteriores consideraciones sobre el reparto de competencias en materia de servicios domiciliarios permiten concluir que la disposición acusada hace exclusiva referencia a unas funciones presidenciales. En efecto, explícitamente la norma señala que el Presidente de la República señalará las políticas generales de la administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución, por medio de las comisiones de regulación, cuando decida delegarlas en ellas, de conformidad con la ley. Es cierto que la norma impugnada también extiende esa atribución a “los demás a los que se refiere esta ley”, enunciado poco claro que podría dar lugar a algunos equívocos sobre los alcances de la disposición acusada. Así, no se sabe si esa expresión se refiere a otros servicios públicos, o a otras competencias de las comisiones de regulación, o a otros fenómenos jurídicos. Sin embargo, una interpretación sistemática de la disposición, en el contexto general de la Ley 142 de 1994, y en especial tomando en consideración el artículo 14 sobre el sentido de las definiciones previstas por esa ley, permite concluir que esa expresión hace referencia a ciertas actividades complementarias (art. 142), que si bien no configuran en sentido estricto la prestación de un servicio domiciliario, se encuentran tan íntimamente ligadas al mismo, que resulta razonable que los mandatos de la ley también las cubran. Tal es el caso, por ejemplo, del procesamiento y tratamiento del agua en relación con el servicio de acueducto (art. 1422).

10. Es entonces claro que la norma impugnada está simplemente permitiendo la delegación de unas funciones presidenciales, a saber, la posibilidad que tiene el ejecutivo de señalar, de conformidad con la ley, las políticas generales de la administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios. Esta conclusión es ya suficiente para rechazar uno de los cargos de la demandante, según el cual no podría la ley permitir esa delegación presidencial por ser ésta una función compartida con el legislador. En efecto, la simple lectura del artículo 370 de la Carta, que es literalmente reproducido por la norma impugnada, muestra que esas atribuciones son eminentemente presidenciales, teniendo en cuenta que han sido colocadas en cabeza del primer mandatario. Todo lo anterior, como es obvio, respetando la órbita que fue definida por el legislador con el pleno de las atribuciones constitucionales, para que el Presidente pudiera fijar dichas políticas.

11. El anterior análisis no niega que otros artículos de la Ley 142 de 1994 hayan podido eventualmente asignar a las comisiones de regulación funciones que no son directamente del Presidente sino del legislador, lo cual podría suscitar algunos problemas de constitucionalidad. Sin embargo, en caso de que tal fenómeno hubiera sucedido, no por ello la norma acusada sería inconstitucional, pues ella se limita a permitir la delegación de las atribuciones previstas por el artículo 370 de la Carta, las cuales son eminentemente presidenciales, y por lo tanto no representan una competencia compartida con el legislador. Además, la Corte recuerda que la atribución a las comisiones de regulación de competencias no presidenciales no es per se inconstitucional. En efecto, en la sentencia C-066 de 1997, esta corporación precisó, en lo concerniente al examen de constitucionalidad de otros artículos de la Ley 142 de 1994, que “no es admisible el cargo imputado por el actor, en razón a que no existe traslado de competencias del legislador al Presidente de la República, sino que se trata, se repite, de una facultad directamente atribuida del legislador directamente a las comisiones de regulación, que en este sentido son instrumentos de realización de los intereses públicos consagrados en la constitución y la ley.(9) Habría pues que estudiar específicamente el tipo de competencias y su alcance, pero no corresponde a la Corte, en el presente caso, adelantar ese examen ya que las distintas atribuciones de las comisiones se encuentran previstas en otras disposiciones de la Ley 142 de 1994, las cuales no fueron acusadas por la demandante.

(9) Sentencia C-066 de 1997. Magistrado Ponente. Fabio Morón Díaz.

12. El examen precedente permite también desechar la impugnación de uno de los intervinientes, según la cual, la inconstitucionalidad de la norma acusada derivaría de la falta de autonomía de las comisiones de regulación frente al ejecutivo. Así, es cierto que en esas comisiones, a pesar de ser unas unidades administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, se encuentran sujetas a una importante injerencia presidencial ya que el ministro del ramo las preside (L. 142/94, arts. 89 a 71). Sin embargo, esa dependencia de las comisiones de regulación frente al gobierno en manera alguna implica la inconstitucionalidad de las mismas, ni de la posibilidad de que el Presidente delegue en ellas la definición de las políticas generales de la administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, por la sencilla razón de que, como ya se ha visto, se trata de funciones presidenciales. En efecto, mal podría el juez constitucional declarar inconstitucional una ley porque permite la delegación de una función del Presidente en una agencia estatal subordinada al ejecutivo, por considerar que ésta no es suficientemente autónoma, pues en general es propio de la delegación que la autoridad delegataria se encuentra en una cierta subordinación frente a quien delega.

13. Es cierto que bien hubiera podido la Carta, con el fin de tecnificar la formulación de las estrategias en materia de servicios públicos, atribuir esa función a una autoridad técnica autónoma, tal y como lo hizo en relación con la política monetaria o la regulación de la televisión. Es más, en los propios debates en la asamblea constituyente se llegó a plantear esa posibilidad. Sin embargo, lo cierto es que finalmente no se adoptó ese modelo y se atribuyó esa función al Presidente, tal y como lo establece el artículo 370 superior. Un breve examen de los debates en la asamblea nacional es ilustrativo en este punto.

Así, el informe ponencia en materia de servicios públicos presentada en la asamblea(10) resaltó la importancia de los servicios públicos, por lo cual se propuso consolidar su eficiencia y legitimidad mediante un organismo que fuera el titular de la fijación de políticas de desarrollo, de conservación, tarifas, control y vigilancia de los servicios públicos, al cual inicialmente se denominó “consejo nacional de servicios públicos”. Igualmente, respecto a la dirección y control de los servicios públicos (11), se planteo también la posibilidad de permitir que organismos especializados determinaran el control, regulación y vigilancia de los mismos, al señalar que “si bien se introduce la posibilidad de que algunos servicios públicos sean atendidos por los particulares, la dirección, vigilancia y control de lo mismos, se radica en cabeza del Estado, a través de instituciones especializadas que se organizarán para tal fin. Dichos organismos fiscalizadores se crearían atendiendo la naturaleza y particularidad de los servicios públicos”. Así mismo, dentro del articulado, se propuso que tales entidades especializadas del Estado fueran determinadas “en los términos y condiciones que fije la ley”.(12)

(10) Gaceta Constitucional Nº 41 Informe Ponencia. Martes 9 de abril de 1991. Augusto Ramírez Cardona.

(11) Ponencia sobre servicios públicos. Abril 4 de 1991. Ponente: Eduardo Verano de la Rosa. Gaceta. Constitucional. Nº 51. Martes 16 de abril de 1991.

(12) Ibídem.

En el curso de los debates tuvo una importante acogida la tesis de entregar esa dirección, vigilancia y control de los servicios públicos a una Superintendencia de Servicios Públicos, que evitará la corrupción y desidia que se había dado con anterioridad. Sin embargo, también se señaló que existiendo servicios públicos domiciliarios muy diferentes “y un gran número de municipios, entonces de golpe podría ser un poco rígido decir que es una superintendencia por que a la hora de la verdad en el futuro, la ley puede considerar que es mejor tener dos, o asignarle parte de las funciones a otro organismo”.(13)

(13) Comentario del constituyente Guillermo Perry. Presidencia de la República. Consejería para el desarrollo de la constitución. Transcripciones Asamblea Nacional Constituyente. Antecedentes de los artículos 365 a 370 de la Constitución.

Esto explica que si bien el constituyente pudo dejar en cabeza de la Superintendencia de Servicios Públicos, o de una entidad autónoma especializada, la función de determinar las políticas de administración y eficiencia de los servicios domiciliarios, así como las de inspección y vigilancia de los mismos, en realidad optó por otro modelo, de suerte que el artículo 370 de la Carta separa esas atribuciones, de las cuales la primera se radica en el Presidente, y la de control, vigilancia e inspección, en la superintendencia.

Por consiguiente, el cargo sobre la ausencia de autonomía frente al gobierno de las comisiones de regulación no es de recibo, pues constituye mas una argumentación en favor de una reforma del modelo adoptado por la Carta en este campo, la cual puede ser respetable desde el punto de vista político, pero es improcedente en el presente examen, pues el interviniente no demuestra una violación a la Constitución por parte de la norma acusada.

La posibilidad de delegar las funciones presidenciales del artículo 370 de la Constitución en las comisiones de regulación.

14 Conforme a lo anterior, es claro que la norma acusada se refiere a una función presidencial, como es la de fijar, de conformidad con la ley, política de administración y eficiencia de los servicios domiciliarios (C.P. art. 370). Por ende, el último problema que debe estudiar la Corte en si esta función es susceptible de delegación, como lo señalan algunos intervinientes y el Ministerio Público, o por el contrario es exclusiva del Presidente, y por ende indelegable, como lo sostienen la actora y uno de los intervinientes, por considerar que se trata de una función que ejerce como jefe de gobierno y de Estado, y no como suprema autoridad administrativa, puesto que a través de ellas se cumplen aspectos fundamentales de la política gubernamental. Entra pues la Corte a analizar ese cargo, para lo cual procederá a recordar sus criterios sobre los alcances de la delegación presidencial para luego estudiar específicamente la legitimidad de la misma en relación con la norma acusada.

15. El Presidente de la República desempeña, además de las funciones de jefe de estado, las de jefe de gobierno y las de suprema autoridad administrativa (C.P., art. 189). Ahora bien, la constitución derogada confería una gran importancia a la distinción entre estas funciones ya que reservaba la delegación presidencial a las facultades que el Presidente ejercía como suprema autoridad administrativa, siendo por lo tanto contraria a ese ordenamiento constitucional cualquier delegación de sus funciones como jefe de estado o jefe de gobierno. En efecto, el artículo 135 de esa Carta explícitamente señalaba que los “ministros y los jefes de departamentos administrativos, como jefes superiores de la administración, y los gobernadores, como agentes del gobierno, pueden ejercer bajo su propia responsabilidad, determinadas funciones de las que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, según lo disponga el presidente”.

En ese orden de ideas, si bien la Constitución del 86 impuso límites en esta materia, la Constitución de 1991 amplió significativamente el espectro de funciones susceptibles de delegación presidencial pues otorgó a la ley la potestad de definir las funciones susceptibles de delegación, tal como se desprende del artículo 211 de la Carta vigente. En efecto, esa norma establece claramente que “la ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministro, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine.” Nótese que esa disposición no distingue entre las distintas funciones presidenciales, lo cual no puede ser considerado una inadvertencia del constituyente, debido a la especificidad de la anterior regulación constitucional en este campo. Hubo pues una clara intensión de ampliar la posibilidad de delegar las funciones presidenciales, no sólo por cuanto ésta ya no sólo puede recaer en ciertos agentes del gobierno, como en la anterior Carta, sino además porque puede cubrir las funciones que el primer mandatario ejerce como jefe de estado y jefe de gobierno.

16. En síntesis, la Carta no define de manera expresa cuáles funciones de las incluidas en el artículo 189 de la Carta pueden ser delegadas o no sino que defiere a la ley la precisión de las atribuciones presidenciales delegables. Por ende, se debe a entender que el principio general es que la ley puede autorizar la delegación de cualquier función presidencial, sin que esa posibilidad esté restringida a aquellas que el primer mandatario ejecuta como suprema autoridad administrativa, razón por la cual esta Corte ha explícitamente reconocido que también son susceptibles de delegación las funciones en su calidad de jefe de gobierno.(14) Es entonces claro que la mayor parte de las funciones presidenciales pueden ser delegadas, como efectivamente lo ha manifestado esta Corte en varias oportunidades; sin embargo, esta misma corporación ha considerado que excepcionalmente es improcedente la delegación, cuando se trata de una atribución que compromete a tal punto la integralidad del Estado y la investidura presidencial, que se requiere una actuación directa del Presidente como garantía de unidad nacional. Así, en anterior oportunidad esta corporación señaló:

“No obstante, con respecto a la firma de los acuerdos contemplada en el literal b de la misma norma, debe hacerse una distinción que para la Corte es determinante: al paso que los acuerdos intermedios o instrumentales que se haga menester celebrar a lo largo del proceso de paz con miras a su culminación pueden ser suscritos por los representantes del gobierno sin que ello signifique vulneración de la Carta Política, el acto de firma de los acuerdos definitivos, mediante el cual se plasman con carácter vinculante los pactos que constituyan resultado final de los diálogos, está reservado de manera exclusiva al Presidente de la República en su calidad de jefe del Estado. Dada la índole del compromiso que se contrae y sus repercusiones para el futuro de la colectividad, el contenido del acuerdo de paz no puede quedar en manos de personas distintas a aquella que tiene a su cargo la conducción del orden público (C.N., art. 189, num. 4). Se trata de decisiones de alta política reservadas, por tanto, al fuero presidencial y que dada su naturaleza no son delegables, la figura prevista en el artículo 211 de la Carta no sería aplicable a ellas, en especial si se recuerda que, por mandato de la propia norma, la delegación exime de responsabilidad al delegante, mientras que el ejercicio de las atribuciones de los estados de excepción compromete al Presidente de la República (C.N., art. 214-5), precisamente por su gravedad y transcendencia(15)”.

(14) Ver sentencia C-315 de 1995.

(15) Sentencia C-241 de 1993. José Gregorio Hernández y Hernando Herrera Vergara.

17 Como vemos no todas las funciones del Presidente pueden ser delegadas, en razón a la materia, la finalidad, las normas constitucionales involucradas y a los fundamentos mismos del Estado de derecho. Sin embargo, en la medida en que la regla general es la delegación y la constitución confiere una amplia libertad al legislador en esta materia (C.P., art. 211), debe entenderse que la ley puede facultar la delegación de cualquier función presidencial, salvo que existan razones imperiosas que muestren que en un caso específico se afecta a tal punto el fuero presidencial, que la figura prevista en el artículo 211 superior no es aplicable.

18. Conforme a lo anterior, es claro que la función constitucional atribuida al Presidente por la norma acusada es delegable, porque no compromete el fuero presidencial ni la unidad nacional, al punto de que requiera un ejercicio exclusivo por parte del primer mandatario. Esto es tan claro que la propia Asamblea Constituyente consideró viable atribuir esa facultad a un órgano autónomo, lo cual muestra que la posibilidad de delegación es compatible con la regulación general de los servicios públicos prevista en la Carta. En efecto, los antecedentes del debate en la asamblea, así como el estudio de las propias normas constitucionales, conduce a dos conclusiones fundamentales en este campo:

—Que fue voluntad del constituyente dejarle a la ley la definición del régimen general de los servicios públicos, buscando asegurar un esquema de eficiencia y de calidad en la prestación de estos servicios que garantizara los fines de la Carta, incluyendo sin duda alguna, lo relativo a las políticas de administración y eficiencia de los servicios públicos domiciliarios.

—Que el constituyente preveía una delegación o desconcentración de tales funciones atribuidas al Presidente, según el amplio espectro que determinase la ley, sea que recayera esa función en la superintendencia como era en principio su decisión, o en los organismos “especializados” que describen los informes ponencias de la Asamblea Constituyente, porque esa posición es la que se desprende de las diferentes exposiciones y porque ni expresamente en la constitución ni en los debates o proyectos de la asamblea, se tuvo en cuenta la voluntad contraria de que fuera solo el Presidente quien pudiera señalar dichas políticas, sin posibilidad alguna de delegación.

19. Esta delegabilidad es todavía más clara si se tiene en cuenta que una interpretación sistemática de la Carta permite concluir que la potestad del artículo 370 la ejerce el Presidente como jefe de la administración, por lo cual sería incluso delegable en el anterior ordenamiento constitucional.

En efecto, incluso en el debate constituyente fue claro que se colocaba en cabeza del Presidente la formulación de esas políticas, pero en los términos de la ley, en la medida en que se entendía que actuaba como jefe de la administración, y no como jefe de Estado o de gobierno.(16) La fijación de políticas de control y eficiencia de los servicios públicos es entonces una fijación tipificamente administrativa que cumple el presidente en calidad de suprema autoridad administrativa, para la concreción de políticas de desarrollo de los servicios públicos domiciliarios, por lo que la delegación de esta atribución no sólo resulta pertinente en razón de la naturaleza de la función, sino que, a la luz de la Carta de 1991, es una opción totalmente razonable, más aún cuando precisamente en materias como los servicios públicos el constituyente pretendió fortalecer los principios de eficacia y celeridad de la administración.

(16) Ver comentario del Constituyente. Guillermo Perry. Presidente de la República. Consejería para el desarrollo de la constitución. Transcripciones Asamblea Nacional Constituyente. Antecedentes de los artículos 365 a 370 de la Constitución

20. Finalmente, la Corte considera que los cargos relativos a la exclusividad de las funciones del artículo 370 de la Constitución en cabeza del Presidente en razón a que constituyen parte del programa de gobierno que este funcionario juró cumplir tampoco resultan de recibo, porque el primer mandatario sólo se compromete a cumplir con la constitución y las leyes, y porque esas funciones evidentemente son funciones de carácter administrativo de conformidad con lo señalado en los puntos anteriores.

La constitucionalidad del precepto impugnado.

21. Una vez mostrada la delegabilidad de la función, entre la Corte finalmente a estudiar si la regulación concreta de la misma en la norma acusada se ajusta a la Carta. Ahora bien, en la sentencia C-315 de 1995, esta corporación precisó que la delegación de funciones presidenciales se sujeta a los siguientes requisitos:

“(1) autorización legal. Sólo son delegables las funciones que la ley señale y siempre que su naturaleza lo permita.

(2) La competencia no debe ser ajena al delegante. Si bien la delegación no opera una transferencia de la función, sino de su ejercicio, es inconcebible que ella pueda recaer sobre una atribución constitucional ajena al delegante, pues carecería de objeto, y crearlo equivaldría a que la ley por su cuenta modificara el diseño de las competencias instituido por el constituyente. Tratándose de las funciones propias del gobierno— que es el tema que se controvierte—, es evidente que en un régimen como el colombiano, el Presidente, que ostenta la calidad de jefe de gobierno, no puede considerarse ajeno a su acervo de competencias. En todo caso el fundamento de la delegabilidad de las funciones del Gobierno, se apoya tanto en la disposición del artículo 196 de la C.P.; que admite dicho mecanismo inclusive respecto a esta especie de funciones, como en el precepto del artículo 211 de la C.P., que no hace la distinción de las funciones que el Presidente puede delegar y que, además, no restringe la figura a las de su exclusiva competencia.

(3) Acto presidencial de delegación. La decisión última sobre la delegación, incumbe al titular de la función, que puede abstenerse de hacerlo, pese a la autorización legal.

(4) Limitación de delegatarios. Únicamente tienen aptitud para ser delegatarios los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades decentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del estado que la misma ley determine.

(5) Imputación de los actos. Los actos o resoluciones que en el ejercicio de la delegación dicta el delegatario se reputan suyos para todos los efectos legales y al hacerlo compromete su exclusiva responsabilidad, no la del delegante.

(6) Reforma y revocación de los actos del delegatario. En todo momento, el delegante puede reformar o revocar la actuación del delegatario, en cuyo caso reasumirá la responsabilidad consiguiente.

(7) Recursos. Contra los actos del delegatario pueden imponerse los recursos que establezca la ley”(17).

(17) Sentencia C-315 de 1995. Magistrado Ponente. Eduardo Cifuentes Muñoz.

22. Para la Corte es claro que la delegación prevista por la norma acusada cumple ampliamente los anteriores requisitos.

Así, como ya se vio, se trata de una disposición legal que autoriza la delegación de una función que es delegable. De otro lado, la competencia no es ajena al delegante, porque es una función que expresamente se le asignó al Presidente como garante y promotor de la gestión administrativa en los servicios públicos domiciliarios. Igualmente existe no sólo el acto presidencial de delegación de funciones sino la potestad legal que le permite al titular de la función, entiéndase el Presidente, delegar o no esa función en cabeza de las comisiones de regulación. En cuarto término, las comisiones de regulación son aptas para operar como delegatarias pues se trata de agencias del Estado que la misma ley ha determinado. En este caso, la Ley 142 de 1994 le dio a las comisiones de regulación el carácter de unidades administrativas especiales (art. 69) y en virtud del artículo 1507 de la Carta el Congreso le atribuyó a las mismas sus objetivos y su estructura. En quinto término, en lo concerniente a la responsabilidad, resulta también claro que la titularidad de los actos del delegatario, —léase comisiones de regulación— se reputan pertenecientes a dichas unidades administrativas especiales y no se compromete entonces la responsabilidad del delgante. Por eso frente a tales actos, pueden interponerse los recursos que señala la Ley 142, lo que no es óbice para que en todo momento el Presidente pueda recuperar sus funciones delegadas y por ende tenga la facultad de reformar o revocar las actuaciones de las comisiones de regulación.

Conforme a lo anterior, el legislador tenía competencia constitucional (C.P., arts. 365, 367 y 370) para atribuir a las comisiones, si el Presidente lo estimaba conveniente y procedía a efectuar dicha delegación, las funciones relativas a señalar las políticas generales de control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios. También por expresa disposición constitucional, éstas eran competentes para recibir esa funciones, producto de la delegación, en su calidad de agencias del Estado fijadas por la ley. Además, esas funciones, cuya naturaleza es típicamente de la administración, podían, por razones de eficiencia y efectividad real de los servicios públicos, recaer perfectamente en los organismos especializados que conocieran específicamente del sector, como lo pretendía el constituyente y como lo plasmó el legislador. Por consiguiente, la Corte no encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad en el artículo 68 de la Ley 142 de 1994, por lo cual declarará su exequibilidad.

VIII. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación, administrando justicia en el nombre del pueblo y por mandato de la constitución.

RESUELVE.

Declarar EXEQUIBLE el artículo 68 de la Ley 142 de 1994.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.»

(Sentencia C-272 de junio 3 de 1998. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

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