Sentencia C-275 de junio 3 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1895

Magistrada Ponente (e):

Dra. Carmenza Isaza de Gómez

Actor: Luis Fernando Álvarez Jaramillo

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4º del Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”.

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número veintitrés, a los tres días del mes de junio de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

A. Norma acusada.

El siguiente es el texto de la norma demandada, con la advertencia de que se subraya lo acusado.

“DECRETO NÚMERO 111 DE 1996

(Enero 15)

Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995 y

CONSIDERANDO:

Que la Ley 225 de 1995 introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 y a la Ley 179 de 1994, orgánicas del presupuesto, y en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido;

Que la compilación que el gobierno efectúa mediante el presente decreto será el estatuto orgánico del presupuesto, según lo dispone el artículo 24 de la Ley 225 de 1995,

DECRETA:

ART. 4º—Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional. (L. 179/94, art. 63)”.

(...).

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia.

La Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política.

Cabe advertir que la demanda se encamina a lograr el pronunciamiento de un artículo contenido en un decreto, el 111 de 1996, “Por el cual se compilan Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”. La Corte, en la sentencia C-508 de 1996, señaló su competencia para conocer los artículos de los decretos compiladores “pues si bien el decreto es en si mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales”.

Por consiguiente, la Corte hará el examen constitucional del decreto.

En cuanto a lo señalado por el interviniente y la Procuraduría en el sentido que sobre el artículo 4º ya se produjo la cosa juzgada constitucional, en la sentencia C-220 de 1997, y por lo tanto, no es posible un nuevo pronunciamiento de la Corte sobre el mismo, cabe aclarar que en dicha sentencia, que declaró el citado artículo exequible, su examen se realizó no sólo sobre la norma en sí misma considerada, sino en relación con las razones por las cuales no era aplicable a las universidades estatales. Por eso, la decisión, en la parte resolutoria, limitó su ámbito, así:

1. Declarar exequible, en los términos de esta sentencia, el artículo 4º del Decreto 111 de 1996, cuyo texto corresponde al artículo 63 de la Ley 179 de 1994, norma compilada, en el entendido de que sus disposiciones no son aplicables a las universidades del Estado, cuyo régimen presupuestal es el ordenado por las normas de la Ley 30 de 1992, y aquellas del estatuto orgánico de presupuesto que no vulneren el núcleo esencial de la autonomía que les reconoció el artículo 69 de la Constitución Política”.

En el presente caso es, pues, procedente realizar un examen semejante, para decidir si el artículo 4º se aplica o no a las corporaciones autónomas regionales.

2. Lo que se debate.

El demandante pretende que la Corte, tal como hizo en la sentencia C-220 de 1997, declare que el artículo 4º del Decreto 111 de 1996 no se refiere a la corporaciones autónomas regionales, dada la naturaleza especial que ellas tienen, reconocida constitucionalmente. En consecuencia, que tampoco se le aplican las disposiciones que rigen para los establecimientos públicos del orden nacional.

Al respecto, se examinará la naturaleza de estas corporaciones. En sentencia C-593 de 1995, la Corte señaló:

“Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7 de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley. Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, lo cual, y dentro del marco de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 339 de la Carta Política, las autoriza para participar, en los casos señalados en la ley, como agentes del Gobierno Nacional, en los procesos de elaboración y adopción concertada de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y en la armonización de políticas y de normas regulatorias que se dicten por las distintas autoridades competentes, como en el caso del numeral 7 del artículo 313 de la Carta Política, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas”. (Sent. C-593/95, M.P. Fabio Morón Díaz).

También, en la sentencia C-262 de 1995, en relación con el régimen laboral de algunas personas vinculadas a la corporación autónoma regional Valle del Cauca, la Corte observó:

“Como se dejó en claro más arriba, en este asunto existen suficientes razones para fundamentar la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales y para entender que las corporaciones autónomas regionales son entidades que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y de la comunidad, que ejecutan planes, políticas, y proyectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales, y que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento, lo cual puede ser atendido por empleados públicos, según la definición que de su régimen haga la ley”. (Sent. C-262/95, M.P. Fabio Morón Díaz).

También en la sentencia C-423 de 1994, se estableció:

“En virtud de lo anterior debe esta corporación señalar que, con la promulgación de la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su condición de establecimientos públicos, aunque tienen un objeto específico dado el carácter especial que el mismo Constituyente les otorgó (C.P., art. 150-7), y una finalidad singular cual es la de promover y encauzar el desarrollo económico y social del territorio comprendido bajo su jurisdicción, atendiendo de manera especial a la conservación, defensa y adecuado aprovechamiento de los recursos naturales”. (Sent. C-423, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

Es pues, claro, que en relación con esta materia, la Corte ha manifestado que las corporaciones son personas jurídicas públicas del orden nacional, cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía.

En consecuencia, las corporaciones, en principio, están incluidas en el campo de aplicación del artículo 4º demandado, pues éste señala que “para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos ... se les aplicarán las disposiciones que rigen para los establecimientos públicos”.

Sin embargo, hay que hacer las siguientes precisiones:

Las corporaciones integran su presupuesto con dineros aportados por la Nación, tal como lo señalan los artículos 42 y siguientes de la Ley 99 de 1993, y con otros dineros provenientes de fuentes diferentes, como son las tasas, los recaudos de los impuestos prediales, multas, etc.

En esta última clase de recursos se encuentran los que trata el inciso segar del artículo 317 de la Constitución. Dice este artículo:

“ART. 317.Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.

“La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos renovables. de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción” (se subraya).

La Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 46, sobre el patrimonio y rentas de las corporaciones autónomas regionales, señaló:

“ART. 46.—Patrimonio y rentas de las corporaciones autónomas regionales. Constituyen el patrimonio y rentas de las corporaciones autónomas regionales:

1. El producto de las sumas que, por concepto de porcentaje ambiental del impuesto predial, les transferirán los municipios y distritos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 44 de la presente ley.

2. Los recursos que le transfieran las entidades territoriales con cargo a sus participaciones en las regalías nacionales.

3. El porcentaje de los recursos que asigne la ley, con destino al medio ambiente y a la protección de los recursos naturales renovables, provenientes del fondo nacional de regalías.

4. Los recursos provenientes de derechos, contribuciones, tasas, tarifas, multas y participaciones, que perciban, conforme a la ley y a las reglamentaciones correspondientes; y en especial el producto de las tasas retributivas y compensatorias de que trata el Decreto Ley 2811 de 1974, en concordancia con lo dispuesto en la presente ley.

5. Los ingresos causados por las contribuciones de valorización que se establezcan, conforme a la ley, para la financiación de obras de beneficio común ejecutadas en ejercicio de sus funciones legales.

6. Un porcentaje hasta del 10% del producto del impuesto de timbre a los vehículos que autónomamente decidan fijar los departamentos, como retribución del servicio de reducción del impacto o de control de las emisiones de sustancias tóxicas o contaminantes del parque automotor.

7. El 50% de las indemnizaciones, distintas a la recompensa que beneficiará en su totalidad al actor, impuestas en desarrollo de los procesos instaurados en ejercicio de las acciones populares de que trata el artículo 88 de la Constitución Política. Estos valores corresponderán a la corporación que tenga jurisdicción en el lugar donde se haya producido el daño ambiental respectivo. En caso de que corresponda a varias corporaciones, el juez competente determinará la distribución de las indemnizaciones.

8. El 50% del valor de las multas o penas pecuniarias impuestas, por las autoridades de las entidades territoriales que forman parte de la jurisdicción de la respectiva corporación, como sanciones por violación a las leyes, reglamentos o actos administrativos de carácter general en materia ambiental.

9. Los recursos que se apropien para serles transferidos en el presupuesto nacional.

10. Las sumas de dinero y los bienes que a cualquier título le transfieran las entidades o personas públicas o privadas, los bienes muebles o inmuebles que actualmente posean y los que adquieran o les sean transferidos en el futuro a cualquier título.

11. Los derechos causados por el otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones, concesiones y salvoconductos, de acuerdo a la escala tarifaria que para el efecto expida el Ministerio del Medio Ambiente.

“PAR.—Los recursos y rentas previstos en este artículo ingresarán al fondo nacional ambiental en aquellas regiones del país donde no se hayan organizado corporaciones autónomas regionales, hasta el momento en que éstas se creen. Estas rentas deberán asignarse a programas y proyectos que se ejecuten en las regiones respectivas”.

De acuerdo con el artículo transcrito, el patrimonio con el cual fueron creadas las corporaciones, ya que son desmembraciones del patrimonio público, según la Ley 151 de 1959, las sumas de dinero y especies que a cualquier título les transfiera la Nación, los bienes muebles e inmuebles y los que les sean transferidos a cualquier título, están sometidos a la Ley Orgánica de Presupuesto. No así los que corresponden a los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 11 del artículo 46, que se acaba de transcribir, que no se someten a las normas presupuestales de la Nación.

Lo anterior, no implica que tales recursos no sean objeto del control fiscal de la Contraloría General de la República, o que la ley, en forma específica, determine la manera de su manejo presupuestal, en razón de la autonomía que la Constitución reconoce a estas corporaciones.

El control fiscal que efectúa la contraloría lo ejerce de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución.

Atendiendo, pues, a las distintas clases de recursos que tienen las corporaciones, la Corte debe hacer la siguiente distinción, en aras de que no se vulnere el núcleo esencial de la autonomía que la Constitución reconoció a esta clase de entidades: en relación con los recursos provenientes de la Nación, resulta procedente la aplicación de las normas del estatuto orgánico de presupuesto, de conformidad con el artículo 4º del Decreto 111 de 1996, pero esta aplicación no se extiende al manejo de los recursos propios de las corporaciones, entre los cuales se encuentran los contemplados en el artículo 317 de la Constitución.

La Corte señala que el alcance de esta decisión se extiende exclusivamente a la interpretación constitucional sobre el régimen presupuestal de las corporaciones autónomas regionales; en razón a que el estudio del artículo 4º del Decreto 111 de 1996, se realizó confrontando las normas de la Constitución que regulan las corporaciones autónomas regionales, y no con toda la Carta, los efectos de la cosa juzgada son relativos.

III. Decisión

Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declárase EXEQUIBLE el artículo 4º del Decreto 111 de 1996, en los términos de esta sentencia, bajo el entendido de que se aplica exclusivamente para las corporaciones autónomas regionales, en lo que corresponde a los recursos provenientes de la Nación. Por consiguiente, no se extiende al manejo de los demás recursos de las corporaciones, entre los cuales se encuentran los contemplados en el artículo 317 de la Constitución.

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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