Sentencia C-281 de junio 5 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Magistrado Ponente:

Dr. Antonio Barrera Carbonell

Ref.: Expediente D-1457

Norma acusada: Artículos 185 a 224 de la Ley 223 de 1995. “Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones”.

Santafé de Bogotá, D.C., junio 5 de 1997

EXTRACTOS: «II. Texto de las normas acusadas

Se transcriben a continuación los artículos 185 a 224 de la Ley 223 de 1995.

LEY NÚMERO 223 DE 1995

Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

CAPÍTULO VII

Impuestos al consumo de cervezas, sifones y refajos

ART. 185.—Propiedad del impuesto. El impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, es de propiedad de la Nación y su producto se encuentra cedido a los departamentos y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en proporción al consumo de los productos gravados en sus jurisdicciones.

ART. 186.—Hecho generador. Está constituido por el consumo en el territorio nacional de cervezas, sifones, refajos, y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas.

No generan este impuesto las exportaciones de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas.

ART. 187.—Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además, son responsables directos del impuesto los transportadores y los expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden.

ART. 188.—Causación. En el caso de productos nacionales, el impuesto se causa en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su distribución, venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina a autoconsumo.

En el caso de productos extranjeros, el impuesto se causa en el momento en que los mismos se introducen al país, salvo cuando se trate de productos en tránsito hacia otro país.

ART. 189.—Base gravable. La base gravable de este impuesto está constituida por el precio de venta al detallista.

En el caso de la producción nacional, los productores deberán señalar precios para la venta de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas a los vendedores al detal, de acuerdo con la calidad y contenido de las mismas, para cada una de las capitales de departamento donde se hallen ubicadas fábricas productoras. Dichos precios serán el resultado de sumar los siguientes factores:

a) El precio de venta al detallista, el cual se define como el precio facturado a los expendedores en la capital del departamento donde está situada la fábrica, excluido el impuesto al consumo, y

b) El valor del impuesto al consumo.

En el caso de los productos extranjeros, el precio de venta al detallista se determina como el valor en aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios, adicionado con un margen de comercialización equivalente al 30%.

PAR 1º—No formará parte de la base gravable el valor de los empaques y envases, sean retornables o no retornables.

PAR 2º—En ningún caso el impuesto pagado por los productos extranjeros será inferior al promedio del impuesto que se cause por el consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, según el caso, producidos en Colombia.

ART. 190.—Tarifas. Las tarifas de este impuesto son las siguientes:

Cervezas y sifones 48% 

Mezclas y refajos 20% 

PAR.—Dentro de la tarifa del 48% aplicable a cervezas y sifones, están comprendidos ocho (8) puntos porcentuales que corresponden al impuesto sobre las ventas, el cual se destinará a financiar el segundo y tercer nivel de atención en salud. Los productores nacionales y el fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros girarán directamente a los fondos o direcciones seccionales de salud y al fondo distrital de salud, según el caso, el porcentaje mencionado, dentro de los quince (15) días calendario siguientes al vencimiento de cada período gravable.

ART. 191.—Período gravable, declaración y pago del impuesto. El período gravable de este impuesto será mensual.

Los productores cumplirán mensualmente con la obligación de declarar ante las correspondientes secretarías de hacienda departamentales o del Distrito Capital, según el caso, o en las entidades financieras autorizadas para tal fin, dentro de los quince (15) días calendario siguientes al vencimiento de cada período gravable. La declaración deberá contener la liquidación privada del gravamen correspondiente a los despachos, entregas o retiros efectuados en el mes anterior. Los productores pagarán el impuesto correspondiente en las tesorerías departamentales o del Distrito Capital, o en las entidades financieras autorizadas, simultáneamente con la presentación de la declaración.

Los importadores declararán y pagarán el impuesto al consumo en el momento de la importación, conjuntamente con los impuestos y derechos nacionales que se causen en la misma. El pago del impuesto al consumo se efectuará a órdenes del fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros. Sin perjuicio de lo anterior, los importadores o distribuidores de productos extranjeros, según el caso, tendrán la obligación de declarar ante las secretarías de hacienda por los productos introducidos al departamento respectivo o al Distrito Capital, en el momento de la introducción a la entidad territorial, indicando la base gravable según el tipo de producto. En igual forma se procederá frente a las mercancías introducidas a zonas de régimen aduanero especial.

Las declaraciones mencionadas se presentarán en los formularios que para el efecto diseñen u homologue la dirección general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

ART. 192.—Prohibición. Se prohibe a los departamentos, municipios, Distrito Capital, distritos especiales, áreas metropolitanas, territorios indígenas, regiones, provincias y a cualquier otra forma de división territorial que se llegare a crear con posterioridad a la expedición de la presente ley, gravar la producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo de que trata este capítulo con otros impuestos, tasas, sobretasas o contribuciones, con excepción del impuesto de industria y comercio.

ART. 193.—Reglamentación única. Con el propósito de mantener una reglamentación única a nivel nacional sobre el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos, mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, ni las asambleas departamentales ni el consejo distrital de Santafé de Bogotá podrán expedir reglamentaciones sobre la materia, de manera que el gravamen se regirá íntegramente por lo dispuesto en la presente ley, por los reglamentos que, en su desarrollo, profiera el Gobierno Nacional y por las normas de procedimiento señaladas en el estatuto tributario, con excepción del período gravable.

ART. 194.—Obligaciones de los responsables o sujetos pasivos. Los productores e importadores de productos gravados con el impuesto al consumo de que trata este capítulo tienen las siguientes obligaciones:

a) Llevar un sistema contable que permita verificar o determinar los factores necesarios para establecer la base de liquidación del impuesto, el volumen de producción, el volumen de importación, los inventarios, y los despachos y retiros. Dicho sistema también deberá permitir la identificación del monto de las ventas efectuadas en cada departamento y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, según facturas de venta prenumeradas y con indicación del domicilio del distribuidor. Los distribuidores deberán identificar en su contabilidad el monto de las ventas efectuadas en cada departamento y en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, según facturas de venta prenumeradas;

b) Expedir la factura correspondiente con el lleno de todos los requisitos legales, conservarla hasta por dos años y exhibirla a las autoridades competentes cuando le sea solicitada. Los expendedores al detal están obligados a exigir la factura al distribuidor, conservarla hasta por dos años y exhibirla a las autoridades competentes cuando le sea solicitada, y

c) Fijar los precios de venta al detallista y comunicarlos a las secretarías de hacienda departamentales y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, así como al Ministerio de Desarrollo Económico, dentro de los diez (10) siguientes a su adopción o modificación.

PAR.—El transportador está obligado a demostrar la procedencia de los productos. Con este fin, deberá aportar la respectiva tornaguía, o el documento que haga sus veces y exhibirla a las autoridades competentes cuando le sea requerida.

ART. 195.—Productos introducidos en zonas de régimen aduanero especial. Los productos introducidos en zonas de régimen aduanero especial causarán el impuesto al consumo a que se refiere este capítulo. Dicho impuesto se liquidará ante la autoridad aduanera con jurisdicción en el municipio al que pertenezca la zona y se pagarán a órdenes del fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros.

ART. 196.—Distribución de los recaudos del fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros. Los dineros recaudados por concepto del impuesto al consumo de que trata este capítulo depositados en el fondo cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros se distribuirán y girarán, dentro de los primeros quince días calendarios de cada mes, a los departamentos y al Distrito Capital, en proporción al consumo en cada uno de ellos. Tal proporción se determinará con base en la relación de declaraciones que del impuesto hayan presentado los importadores o distribuidores ante los departamentos y el Distrito Capital. Para tal efecto, el secretario de la hacienda respectivo remitirá a la dirección ejecutiva de la conferencia nacional de gobernadores, dentro de los últimos cinco (5) días calendarios de cada mes, una relación detallada de las declaraciones presentadas por los responsables, respecto de los productos importados introducidos en el mes al departamento o al Distrito Capital, según el caso.

ART. 197.—Sistema único nacional de control de transporte. El Gobierno Nacional reglamentará la adopción de un sistema único nacional para el control del transporte de productos generadores del impuesto al consumo regulado en este capítulo.

ART. 198.—Responsabilidad por cambio de destino. Si el distribuidor de los productos gravados con el impuesto regulado en el presente capítulo modifica unilateralmente el destino de los mismos, deberá informarlo por escrito al productor o importador dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al cambio de destino a fin de que el productor o importador realice los ajustes correspondientes en su declaración de impuesto al consumo o en su sistema contable.

En caso de que el distribuidor omita informar el cambio de destino de los productos será el único responsable por el pago del impuesto al consumo ante el departamento o el Distrito Capital de Santafé de Bogotá en cuya jurisdicción se haya efectuado la enajenación de los productos al público.

ART. 199.—Administración del impuesto. La fiscalización, liquidación oficial, cobro y recaudo del impuesto al consumo de que trata este capítulo es de competencia de los departamentos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, competencia que se ejercerá a través de los órganos encargados de la administración fiscal. Los departamentos y el Distrito Capital aplicarán en la determinación oficial del impuesto los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos del orden nacional. El régimen sancionatorio y el procedimiento para la aplicación del mismo previstos en el estatuto tributario se aplicará en lo pertinente al impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas.

Contra las liquidaciones oficiales de aforo, de revisión, de corrección aritmética y los actos que impongan sanciones proferidos por los departamentos y por el Distrito Capital procede el recurso de reconsideración ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de conformidad con los términos y procedimientos establecidos en el estatuto tributario. El director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales determinará mediante resolución la dependencia del nivel central encargada de fallar el recurso mencionado.

ART. 200.—Aprehensiones y decomisos. Los departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá podrán aprehender y decomisar en sus respectivas jurisdicciones, a través de las autoridades competentes, los productos sometidos al impuesto al consumo, regulado en este capítulo que no acrediten el pago del impuesto, o cuando se incumplan las obligaciones establecidas a los sujetos responsables.

ART. 201.—Saneamiento aduanero y destino de los productos aprehendidos y decomisados, o en situación de abandono. El decomiso de los productos gravados con el impuesto al consumo de que trata este capítulo o la declaratoria de abandono produce automáticamente su saneamiento aduanero.

Cuando las entidades competentes nacionales, departamentales o del Distrito Capital enajenen los productos gravados con el impuesto al consumo que hayan sido decomisados o declarados en situación de abandono, incluirán dentro del precio de enajenación el impuesto al consumo y los impuestos nacionales a que haya lugar, salvo los derechos arancelarios. La entidad competente que realice la enajenación tiene la obligación de establecer que los productos que se enajenen son aptos para el consumo humano.

La enajenación de las mercancías no podrá constituirse en competencia desleal para las mercancías nacionales o legalmente importadas, de las mismas marcas, especificaciones o características, dentro del comercio formal. La enajenación de las mercancías sólo podrá hacerse en favor de productores, importadores o distribuidores legales de los productos.

Si dentro del término de dos (2) meses, contados a partir del decomiso o declaratoria de abandono, no se ha llevado a cabo la enajenación de las mercancías, las mismas deberán ser destruidas.

El producto de la enajenación, descontados los impuestos, pertenece a la entidad competente nacional o territorial que lleve a cabo la enajenación.

PAR.—La entidad enajenante girará los impuestos al beneficiario de la renta dentro de los quince días calendarios siguientes a la enajenación.

CAPÍTULO VIII

Impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares

ART. 202.—Hecho generador. Está constituido por el consumo de licores, vinos, aperitivos, y similares, en la jurisdicción de los departamentos.

ART. 203.—Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además, son responsables directos los transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden.

ART. 204.—Causación. En el caso de productos nacionales, el impuesto se causa en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su distribución, venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina a autoconsumo.

En el caso de productos extranjeros, el impuesto se causa en el momento en que los mismos se introducen al país, salvo cuando se trate de productos en tránsito hacia otro país.

Para efectos del impuesto al consumo de que trata este capítulo, los licores, vinos, aperitivos y similares importados a granel para ser envasados en el país recibirán el tratamiento de productos nacionales. Al momento de su importación al territorio aduanero nacional, estos productos sólo pagaron los impuestos o derechos nacionales a que haya lugar.

ART. 205.—Base gravable. Para los productos de graduación alcoholimétrica de 2.5º a 20º y demás de 35º, la base gravable está constituida por el precio de venta al detallista, en la siguiente forma:

a) Para los productos nacionales, el precio de venta al detallista se define como el precio facturado a los expendedores en la capital del departamento donde está situada la fábrica, excluido el impuesto al consumo, y

b) Para los productos extranjeros, el precio de venta al detallista se determina como el valor en aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios, adicionado con un margen de comercialización equivalente al 30%.

Para los productos de graduación alcoholimétrica de más de 20º y hasta 35º, la base gravable está constituida, para productos nacionales y extranjeros, por el precio de venta al detal, según promedios por tipo de productos determinados semestralmente por el DANE.

PAR.—En ningún caso el impuesto pagado por los productos extranjeros será inferior al promedio del impuesto que se cause por el consumo de licores, vinos, aperitivos, y similares, según el caso, producidos en Colombia.

ART. 206.—Tarifas. Las tarifas del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos, y similares, fijadas de acuerdo con el grado de contenido alcohólico, son las siguientes:

De 2.5 grados hasta 15 grados, el 20%.

De más de 15 grados hasta 20 grados, el 25%.

De más de 20 grados hasta 35 grados, el 35%.

De más de 35 grados el 40%.

El grado de contenido alcohólico debe expresarse en el envase y estará sujeto a verificación técnica por el Ministerio de Salud, de oficio o por solicitud de los departamentos. Dicho ministerio podrá delegar esta competencia en entidades públicas especializadas o podrá solicitar la obtención de peritazgo técnico de particulares.

CAPÍTULO IX

Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado

ART. 207.—Hecho generador. Está constituido por el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, en la jurisdicción de los departamentos.

ART. 208.—Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además, son responsables directos los transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden.

ART. 209.—Causación. En el caso de productos nacionales, el impuesto se causa en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su distribución, venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina a autoconsumo.

En el caso de productos extranjeros, el impuesto se causa en el momento en que los mismos se introducen al país, salvo cuando se trate de productos en tránsito hacia otro país.

ART. 210.—Base gravable. La base gravable de este impuesto está constituida por el precio de venta al detallista, en la siguiente forma:

a) Para los productos nacionales, el precio de venta al detallista se define como el precio facturado a los expendedores en la capital del departamento donde está situada la fábrica, excluido el impuesto al consumo, y

b) Para los productos extranjeros, el precio de venta al detallista se determina como el valor en la aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios, adicionado con un margen de comercialización equivalente al 30%.

PAR. —En ningún caso el impuesto pagado por los productos extranjeros será inferior al promedio del impuesto que se cause por el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de igual o similar clase, según el caso, producidos en Colombia.

ART. 211.—Tarifa. La tarifa del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborados del 55%.

PAR.—Los cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros, están excluidos del impuesto sobre las ventas. El impuesto con destino al deporte creado por la Ley 30 de 1971 continuará con una tarifa del 5% hasta el primero de enero de 1998, fecha a partir de la cual entrará en plena vigencia lo establecido por la Ley 181 de 1995 al respecto, con una tarifa del diez par ciento (10%).

A partir del primero de enero de 1996 el recaudo del impuesto de que trata este parágrafo será entregado a los departamentos y el Distrito Capital con destino a cumplir la finalidad del mismo.

ART. 212.—Participación del Distrito Capital. De conformidad con el artículo 324 de la Constitución Política y con el artículo 3º del Decreto 3258 de 1968, el Distrito Capital de Santafé de Bogotá tendrá una participación del veinte por ciento (20%) del recaudo del impuesto correspondiente al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de producción nacional que se genere en el Departamento de Cundinamarca, incluyendo el Distrito Capital.

El Distrito Capital de Santafé de Bogotá es titular del impuesto que se genere, por concepto del consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de procedencia extranjera, en el ámbito de su jurisdicción, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 19 de 1970.

CAPÍTULO X

Disposiciones comunes al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos, y similares, y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado

ART. 213.—Período gravable, declaración y pago de los impuestos. El período gravable de estos impuestos será quincenal.

Los productos cumplirán quincenalmente con las obligaciones de declarar ante las correspondientes secretarías de hacienda departamentales o del Distrito Capital, según el caso, o en las entidades financieras autorizadas para tal fin, dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al vencimiento de cada período gravable. La declaración deberá contener la liquidación privada del gravamen correspondiente a los despachos, entregas o retiros efectuados en la quincena anterior. Los productos pagarán el impuesto correspondiente en las tesorerías departamentales o del Distrito Capital, o en las instituciones financieras autorizadas, simultáneamente con la presentación de la declaración. Sin perjuicio de lo anterior, los departamentos y el Distrito Capital podrán fijar en cabeza de los distribuidores la obligación de declarar y pagar directamente el impuesto correspondiente, ante los organismos y dentro de los términos establecidos en el presente inciso.

Los importadores declararán y pagarán el impuesto al consumo en el momento de la importación, conjuntamente con los impuestos y derechos nacionales que se causen en la misma. El pago del impuesto al consumo se efectuará a órdenes del fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros. Sin perjuicio de lo anterior, los importadores o distribuidores de productos extranjeros, según el caso, tendrán la obligación de declarar ante las secretarías de hacienda por los productos introducidos al departamento respectivo o Distrito Capital, en el momento de la introducción a la entidad territorial, indicando la base gravable según el tipo de producto. En igual forma se procederá frente a las mercancías introducidas a zonas de régimen aduanero especial.

Las declaraciones mencionadas se presentarán en los formularios que para el efecto diseñe la dirección general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

ART. 214.—Prohibición. Se prohibe a los departamentos, municipios, distrito capital, distritos especiales, áreas metropolitanas, territorios indígenas, regiones, provincias y a cualquier otra forma de división territorial que se llegare a crear con posterioridad a la expedición de la presente ley, gravar la producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con los impuestos al consumo de que trata este capítulo con otros impuestos, tasas, sobretasas o contribuciones, con excepción del impuesto de industria y comercio.

ART. 215.—Obligaciones de los responsables o sujetos pasivos. Los productores e importadores de productos gravados con impuestos al consumo de que trata este capítulo tienen las siguientes obligaciones:

a) Registrarse en las respectivas secretarías de hacienda departamentales o del Distrito Capital, según el caso, dentro del mes siguiente a la vigencia de la presente ley o al inicio de la actividad gravada. Los distribuidores también estarán sujetos a esta obligación;

b) Llevar un sistema contable que permita verificar o determinar los factores necesarios para establecer la base de liquidación del impuesto, el volumen de producción, el volumen de importación, los inventarios, y los despachos y retiros. Dicho sistema también deberá permitir la identificación del monto de las ventas efectuadas en cada departamento y en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, según facturas de ventas prenumeradas y con indicación del domicilio del distribuidor. Los distribuidores deberán identificar en su contabilidad el monto de las ventas efectuadas en cada departamento y en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, según facturas de venta prenumeradas;

c) Expedir la factura correspondiente con el lleno de todos los requisitos legales, conservarla hasta por dos años y exhibirla a las autoridades competentes cuando le sea solicitada. Los expendedores al detal están obligados a exigir la factura al distribuidor, conservarla hasta por dos años y exhibirla a las autoridades competentes cuando le sea solicitada, y

d) Fijar los precios de venta al detallista y comunicarlos a las secretarías de hacienda departamentales y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, dentro de los diez (10) días siguientes a su adopción o modificación.

PAR 1º—El transportador está obligado a demostrar la procedencia de los productos. Con este fin, deberá portar la respectiva tornaguía, o el documento que haga sus veces, y exhibirla a las autoridades competentes cuando le sea requerida.

PAR 2º—Las obligaciones de los sujetos pasivos establecidos en este artículo en relación con los departamentos se cumplirán también ante el Distrito Capital, cuando éste sea titular del impuesto de que se trate.

PAR 3º—Los sujetos pasivos obligados a pagar el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado nacionales, deberán consignar directamente a órdenes de la tesorería del Distrito Capital los valores que a éste correspondan por tales conceptos.

ART. 216.—Productos introducidos en zonas de régimen aduanero especial. Los productos introducidos en zonas de régimen aduanero especial causarán los impuestos a que se refiere este capítulo. Dichos impuestos se liquidarán ante la autoridad aduanera con jurisdicción en el municipio al que pertenezca la zona y se pagarán a órdenes del fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros.

ART. 217.—Distribución de los recaudos del fondo-cuenta de impuesto al consumo de productos extranjeros. Los dineros recaudados por concepto de los impuestos al consumo de que trata este capítulo depositados en el fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros se distribuirán y girarán, dentro de los primeros quince días calendario de cada mes, a los departamentos y al Distrito Capital, en lo que a éste corresponda, en proporción al consumo de cada uno de ellos. Tal proporción se determinará con base en la relación de declaraciones que del impuesto hayan presentado los importadores o distribuidores ante los departamentos y el Distrito Capital. Para tal efecto, el secretario de hacienda respectivo remitirá a la dirección ejecutiva de la conferencia nacional de gobernadores, dentro de los últimos cinco (5) días calendario de cada mes, una relación detallada de las declaraciones presentadas por los responsables, respecto de los productos importados introducidos en el mes al departamento o al Distrito Capital, según el caso.

ART. 218.—Señalización. Los sujetos activos de los impuestos al consumo de que trata este capítulo podrán establecer la obligación a los productores e importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada departamento y el Distrito Capital. Para el ejercicio de esta facultad los sujetos activos coordinarán el establecimiento de sistemas únicos de señalización a nivel nacional.

ART. 219.—Sistema único nacional de control de transporte. El Gobierno Nacional reglamentará la adopción de un sistema único nacional para el control del transporte de productos generadores de los impuestos al consumo de que trata este capítulo.

ART. 220.—Responsabilidad por cambio de destino. Si el distribuidor de los productos gravados con el impuesto al consumo de que trata el presente capítulo modifica unilateralmente el destino de los mismos, deberá informarlo por escrito al productor o importador dentro de los cinco días hábiles siguientes al cambio de destino a fin de que el productor o importador realice los ajustes correspondientes en su declaración de impuesto al consumo o en su sistema contable.

En el caso de que el distribuidor omita informar el cambio de destino de los productos será el único responsable por el pago del impuesto al consumo ante el departamento o el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en lo que a éste corresponda, en cuya jurisdicción se haya efectuado la enajenación de los productos al público.

ART. 221.—Administración y control. La fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro, y recaudo de los impuestos al consumo de que trata este capítulo es de competencia de los departamentos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en lo que a éste corresponda competencia que se ejercerá a través de los órganos encargados de la administración fiscal. Los departamentos y el Distrito Capital aplicarán en la determinación oficial, discusión y cobro de los impuestos los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos del orden nacional. El régimen sancionatorio y el procedimiento para la aplicación del mismo previsto en el estatuto tributario se aplicará en lo pertinente a los impuestos al consumo de que trata este capítulo.

ART. 222.—Aprehensiones y decomisos. Los departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá podrán aprehender y decomisar en sus respectivas jurisdicciones, a través de las autoridades competentes, los productos sometidos a los impuestos al consumo de que trata este capítulo que no acrediten el pago del impuesto, o cuando se incumplan las obligaciones establecidas a los sujetos responsables.

ART. 223.—Saneamiento aduanero, destino de los productos aprehendidos y decomisados, o en situación de abandono. El decomiso de los productos gravados con los impuestos al consumo de que trata este capítulo o la declaratoria de abandono produce automáticamente su saneamiento aduanero.

Cuando las entidades competentes nacionales, departamentales o del Distrito Capital enajenen los productos gravados con los impuestos al consumo que hayan sido decomisados o declarados en situación de abandono, incluirán dentro del precio de enajenación el impuesto al consumo correspondiente y los impuestos nacionales a que haya lugar, salvo los derechos arancelarios. La entidad competente que realice la enajenación tiene la obligación de establecer que los productos que se enajenen son aptos para el consumo humano.

La enajenación de las mercancías no podrá constituirse en competencia desleal para las mercancías nacionales o legalmente importadas, de las mismas marcas, especificaciones o características, dentro del comercio formal. La enajenación de las mercancías sólo podrá hacerse en favor de productores, importadores y distribuidores legales de los productos. Si dentro del término de dos meses, contados a partir del decomiso o declaratoria de abandono, no se ha llevado a cabo la enajenación de las mercancías, las mismas deberán ser destruidas.

El producto de la enajenación, descontados los impuestos, pertenece a la entidad competente nacional o territorial que lleve a cabo la enajenación.

PAR.—La entidad enajenante girará los impuestos al beneficiario de la renta dentro de los quince días calendario siguientes a la enajenación.

CAPÍTULO XI

Disposición común al impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos, y similares, y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado

ART. 224.—Fondo-cuenta de impuestos al consumo de productos extranjeros. Créase un fondo-cuenta especial dentro del presupuesto de la corporación conferencia nacional de gobernadores, en el cual se depositarán los recaudos por concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros. La administración, la destinación de los rendimientos financieros y la adopción de mecanismos para dirimir las diferencias que surjan por la distribución de los recursos del fondo-cuenta será establecida por la asamblea de gobernadores y del alcalde del Distrito Capital, mediante acuerdo de la mayoría absoluta.

Vl. Consideraciones de la Corte

1. Alcance del pronunciamiento de la Corte

Dado que la Corte, mediante la sentencia C-412 de 1996(1), declaró exequibles el inciso 3º y el parágrafo 2º del artículo 189 de la Ley 223 de 1995, en la parte resolutiva de este proveído se ordenará estarse a lo resuelto en dicha sentencia. Por consiguiente, la Corte se pronunciará en relación con la constitucionalidad de las normas demandadas, con exclusión de los segmentos normativos antes mencionados.

2. El problema jurídico planteado

Para el actor las normas acusadas violan las disposiciones constitucionales que invoca, por la única consideración de que la materia que allí se regula debió ser objeto de una ley orgánica y no de una ley ordinaria.

En tal virtud, debe la Corte determinar: Si el presunto vicio constitucional que pone de presente el actor es una cuestión meramente formal o de fondo; cuáles son, según la Constitución, los asuntos que deben ser materia de una ley orgánica, y si la materia impositiva contenida en las normas demandadas es asunto que compete al legislador regular a través de la ley orgánica o de la ordinaria.

3. La solución del problema

3.1. En la sentencia C-600 A de 1995(2) la Corte consideró que la violación de la reserva de ley orgánica es un vicio material que no caduca, en los siguientes términos:

(1) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(2) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

“La violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica. En efecto, lo propio de un vicio formal es que la autoridad —en este caso el Congreso— está facultada para desarrollar ciertas regulaciones por medio de una determinada forma, y al utilizar esa forma incurre en irregularidades de trámite. En cambio, la vulneración de la reserva de ley orgánica es una situación totalmente diferente, pues en esos casos el problema no está en la forma —que puede ser perfecta— sino en el hecho de que el Congreso está incorporando en una forma —la ley ordinaria— ciertos contenidos que la Constitución ha reservado para otra forma —la ley orgánica—. Esto configura un verdadero vicio material de competencia pues, como ya lo ha dicho esta corporación, la competencia es el “presupuesto esencial que da, al funcionario o a la corporación, legitimidad para acceder a la forma”2(sic). Ahora bien, la violación de la reserva de ley orgánica implica precisamente que el Congreso no tiene la autorización constitucional —esto es, carece de competencia y de legitimidad— para utilizar la forma de la ley ordinaria para materias que la Carta ha atribuido a la forma de la ley orgánica. Estamos pues en presencia de un vicio de competencia que, como esta corporación ya lo ha señalado en anteriores decisiones, no es de forma sino material”.

(...).

“De otro lado, la violación de la reserva de ley orgánica se proyecta más allá del proceso legislativo, pues tiene efectos profundos sobre el producto del mismo, ya que afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. En efecto, la Constitución atribuye una particular fuerza normativa a la legislación orgánica. Así, conforme al artículo 151 de la Carta, el Congreso expide “leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa (subrayas no originales)”.

Dilucidado el punto anterior procede la Corte a analizar si realmente la materia reglamentada en las normas acusadas corresponde o no a la que es propia de la ley orgánica de ordenamiento territorial o si por el contrario, puede ser regulada a través de la ley ordinaria.

(2) Sentencia C-546/93, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

3.2. El contenido material de la ley orgánica de ordenamiento territorial se deduce de un conjunto de disposiciones dispersas en la Constitución. En efecto, ésta hace referencia a ese tipo de ordenamiento en relación con los siguientes temas:

a) Los requisitos y formalidades para que los gobernadores y alcaldes puedan realizar consultas populares para decidir asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio (art. 105);

b) La definición de la división general del territorio con arreglo a lo previsto en la Constitución, y la fijación de las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias (art. 150-4);

c) La asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (art. 151);

d) La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (art. 288);

e) La regulación de los requisitos para decretar la formación de nuevos departamentos (art. 297);

f) El establecimiento de las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial, así como las atribuciones de los órganos de administración y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del fondo nacional de regalías, y la definición de los principios para la adopción del estatuto de cada región (art. 307).

g) La adopción para las áreas metropolitanas de un régimen administrativo y fiscal de carácter especial y el establecimiento de mecanismos para que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales. Así mismo, el procedimiento para convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios a dichas áreas (art 319), y

h) La conformación de las entidades territoriales indígenas (art 329).

— A pesar de las numerosas referencias que en la Constitución se hace a la “ley orgánica de ordenamiento territorial”, no se dispone de una formulación sistemática del contenido de dicho ordenamiento, y debe apelarse, para tal fin, a concordar y reunir numerosos preceptos con el fin de sistematizar el alcance de la noción.

Sin embargo, en la sentencia C-600A de 1995 a la cual se hizo referencia antes se hace una síntesis afortunada de los temas que la legislación orgánica territorial regula, y que se refieren a las siguientes cuestiones:

“Esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (C.P. arts. 1º, 150-4, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (C.P. arts. 105, 297, 307, 319 y 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (C.P. arts. 151 y 288)”.

— La Corte en la sentencia C-337 de 1993(3) precisó la naturaleza jurídica de las leyes orgánicas y su valor normativo de la siguiente manera:

“Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el estatuto fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior —la constitucional— y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151)(4)”.

3.3. La Ley 223 se propuso como objetivos revisar el régimen vigente en materia de impuestos para mejorar la eficiencia del sistema, obtener mayores ingresos que permitieran reducir el déficit de las finanzas públicas, reestructurar el régimen aplicable a la inversión extranjera con el fin de hacerla más atractiva, y facilitar el proceso de apertura económica.

Del examen de su contenido se deduce que la ley consagra nuevas regulaciones relacionadas con los impuestos de renta y complementarios, a las ventas, de timbre nacional, sobre retención en la fuente y los procedimientos tributarios enderezados a mejorar el recaudo impositivo. También se ocupa la ley de los impuestos al consumo de cervezas, sifones y refajos, de licores, vinos, aperitivos y similares, de cigarrillos y tabacos elaborados y lo relacionado con el impuesto de registro. Al final el estatuto establece disposiciones sobre mecanismos para el saneamiento de las obligaciones tributarias.

Toda la preceptiva de la Ley 223 tiene por objeto el tratamiento de asuntos puramente tributarios, la cual comprende, por supuesto, las normas a que aluden sus capítulos VII, VIII, IX, X y XI, impugnadas por el demandante.

En efecto, el capítulo VII de la ley regula lo relacionado con el impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos de propiedad de la Nación, que, por lo demás, ésta cede a los departamentos y al Distrito Capital; el capítulo VIII reglamenta el impuesto departamental al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares; otro tanto hace el capítulo IX en relación con el impuesto departamental al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, y los capítulos X y XI se refieren a ciertos aspectos comunes al impuesto al consumo de los bienes relacionados en los capítulos anteriores.

(4) Sentencia C 337/93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Consideraciones de la Corte 2.1.1.

3.4. El examen normativo precedente permite llegar a dos conclusiones que se resumen de la siguiente manera: por un lado, se tiene que la materia que regulan los artículos 185 a 224 de la Ley 223 de 1995 es exclusivamente tributaria y, por otro, que dicha materia no corresponde a aquellos asuntos que deben ser desarrollados mediante la ley orgánica de ordenamiento territorial.

Por lo mismo, al cifrarse los contenidos de la Ley 223 en un objetivo de carácter tributario, como se ha visto, el fundamento de la competencia del legislador para dictar los preceptos impugnados deviene, no de las disposiciones mencionadas que regulan el ámbito normativo de la ley de ordenamiento territorial, sino de las que regulan la facultad impositiva del Congreso, a través de leyes ordinarias, en los términos de los artículos 150-12, y 338 de la Constitución Política. En consecuencia, la circunstancia de ser dicha ley ordinaria no la hace inconstitucional.

No obstante que la Corte considera que la materia impositiva es cuestión que puede ser regulada mediante ley ordinaria, en manera alguna excluye la posibilidad de que en la ley de ordenamiento territorial se puedan establecer impuestos, siempre que se respete el principio de la unidad de materia.

4. Conclusión

La Corte no encuentra, por tanto, ninguna razón para aceptar las acusaciones que el demandante formuló contra las disposiciones de la Ley 223 y procederá, en consecuencia, a declararlas exequibles, con la salvedad de la cosa juzgada anotada.

Debe igualmente señalarse que en razón de que las acusaciones contra las normas demandadas se fundaron en el presunto desconocimiento de la vía legal adecuada para regular la materia a que tales disposiciones se refieren y a ello limitó la Corte el análisis constitucional, el alcance de la cosa juzgada es relativo, pues sólo comprende lo decido en relación con el ámbito señalado por las pretensiones del demandante.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. En relación con el inciso 3º y el parágrafo 2º del artículo 189 de la Ley 223 de 1995, estése a lo resuelto en la sentencia C-412 de 1996.

2. Declarar exequibles, en los términos de la parte motiva, y únicamente en cuanto a los cargos formulados en la demanda, los artículos 185 a 224 de la Ley 223 de 1995, con excepción del inciso 3º y el parágrafo 2º del artículo 189 de dicha ley, que fueron declarados exequibles mediante la sentencia C-412 de 1996.

Cópiese comuníquese. notifíquese. cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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