Sentencia C-283 de junio 29 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

ORDEN PÚBLICO

FACULTADES DEL CONGRESO

EXTRACTOS: «Esta Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la Ley 104 de 1993, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución.

Cosa juzgada constitucional.

Los artículos 17, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100 y 101 de la ley demandada ya fueron objeto del examen constitucional, tal como consta en sentencias C-425 del 29 de septiembre y C-562 del 6 de diciembre de 1994, así como en la C-055 del 16 de febrero de 1995. Se estará a lo resuelto en ellas.

La búsqueda de la paz, compromiso de todas las ramas del poder público.

El cargo principal de la demanda consiste en sostener que el Congreso, al convertir en legislación ordinaria por el término de dos años normas o medidas adoptadas al amparo del estado de conmoción interior, quedó comprometido en la responsabilidad del manejo del orden público, función del Presidente de la República que no puede ser delegada ni compartida por otra rama u órgano del Estado.

Reitera la Corte que, en efecto, la Constitución ha confiado al Presidente de la República de modo exclusivo la guarda del orden público (C.P., art. 189, num. 4º). En tal función no puede ser sustituido por el Congreso ni por los jueces, ni por otros órganos estatales.

En Sentencia C-214 del 9 de junio de 1993 se expresó:

“...la Constitución ha determinado con claridad que la responsabilidad fundamental en esta materia se halla en cabeza del Presidente de la República, quien tiene a su cargo —según el mandato del artículo 189, numeral 4º— la conservación del orden público en todo el territorio y su restauración en donde hubiese sido desquiciado. En concordancia con ello, los actos y órdenes del jefe del Estado se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre aquéllos que impartan los gobernadores, a la vez que los mandatos de éstos se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los provenientes de los alcaldes, tal como lo preceptúa el artículo 291 de la Carta Política. Unos y otros están sujetos a las instrucciones y directrices presidenciales, de conformidad con los estatuido por los artículos 303 y 315-2 del ordenamiento superior.

En tal sentido, ninguna persona ni autoridad dentro del Estado se halla autorizada para actuar con independencia del Presidente de la República y menos en contra de sus determinaciones en lo referente a la conducción de la política de orden público, ni para sustituirlo en parte alguna del territorio por cuanto concierne a las medidas que deban adoptarse para enfrentar los fenómenos que enturbian la pacífica convivencia.

Es del resorte exclusivo del Presidente y de su entera responsabilidad la definición concreta sobre el contenido y alcance de las disposiciones llamadas a operar dentro de los límites materiales, temporales y territoriales derivados de la Constitución Política y del respectivo decreto declaratorio del Estado excepcional”.

No obstante, una cosa es ejercer la tutela del orden público, conservarlo, prevenir los acontecimientos que impliquen su ruptura y restablecerlo cuando hubiere sido perturbado, lo cual compete exclusivamente al Presidente de la República, y otra muy distinta dictar normas generales aplicables a situaciones que afectan a la sociedad por causa de actividades como el narcotráfico, el terrorismo y la subversión, las cuales, si bien no propician necesariamente una perturbación del orden público que deba conducir a la declaración del estado de conmoción interior, constituyen un fenómeno innegable y actualmente presente, que debe ser objeto de regulación legal y de la atención de las ramas del poder público, dentro de la órbita de sus respectivas atribuciones.

A la luz del ordenamiento constitucional, que propende la garantía de un orden político, económico y social justo y que busca asegurar a los integrantes de la Nación la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico y democrático (preámbulo), no es de extrañar que el Congreso de la República, en ejercicio de sus atribuciones, trace las pautas que el ordenamiento jurídico requiere para afianzar las condiciones civilizadas y ordenadas de la convivencia social, o que, ante una coyuntura o un estado de cosas que pongan en peligro el logro de tales objetivos aunque no ameriten el uso de instrumentos extraordinarios por parte del ejecutivo, adopte las necesarias previsiones en guarda de la estabilidad que la sociedad necesita, prescribiendo las actitudes que, dentro de una política de conjunto, deba asumir el Estado para regular diversos fenómenos que afectan e interesan al conglomerado y que exigen una respuesta legislativa con mayor vocación de permanencia que las decisiones inmediatas y urgentes encaminadas a conjurar una específica situación de crisis del orden público.

En tal sentido, resulta perfectamente natural y se deriva del mismo carácter representativo del Congreso que este se ocupe en asuntos de tanta trascendencia para la vida colectiva como los tratados en la ley acusada, con absoluta independencia de si las disposiciones adoptadas, consideradas individualmente, se ajustan o no a las prescripciones constitucionales, lo que en su oportunidad podrá considerar esta Corte.

Así, no es inconstitucional que el Congreso entre, por vía general, a proveer normas en materia de penas, causales de extinción de la acción y de la pena en caso de delitos políticos; mecanismos para la eficacia de la justicia; protección a los intervinientes en el proceso penal; instrumentos para la búsqueda de la convivencia; beneficios condicionales a quienes hayan participado en actividades subversivas; disposiciones tendientes a facilitar el diálogo con grupos guerrilleros y a la desmovilización y reinserción a la vida civil; atención a las víctimas de atentados terroristas, asistencia en materia de salud, vivienda, crédito y educación, en la perspectiva de una eventual reincorporación a la legalidad; control sobre el financiamiento de las actividades subversivas o terroristas; embargo preventivo y extinción del derecho de dominio de bienes vinculados a la comisión de delitos de competencia de los jueces regionales, entre otras materias vinculadas con las actuales circunstancias del país.

Todos los temas enunciados, aunque indudablemente están relacionados con el orden público, hacen parte del ámbito de atribuciones del legislador ordinario, el Congreso, el cual goza de la cláusula general de competencia y tiene a su cargo la función genérica de interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes (C.P., art. 150, num. 1º).

En otros términos, el ejercicio de la función exclusiva de manejo del orden público, que toca al Presidente, no es incompatible con la actividad legislativa del Congreso, aun sobre materias que de alguna manera incidan en aquél o en torno a situaciones permanentes o transitorias que afecten el pacífico desenvolvimiento de las actividades individuales y colectivas en el seno de la comunidad.

Los temas referentes a los procesos de paz, reinserción y reincorporación de grupos guerrilleros a la vida civil, no menos que el relativo a la política criminal en materia de narcotráfico y terrorismo, constituyen objetivo prioritario de la gestión estatal y no se agotan en los conceptos de perturbación del orden público y de su control y restablecimiento, sino que, por la complejidad que les es propia y por las repercusiones que tienen en los más diversos aspectos de la convivencia social, son de mayor amplitud y comprometen en alto grado la responsabilidad de todas las ramas y órganos del poder público, por lo cual es erróneo atribuirlos en toda su extensión al exclusivo dominio del ejecutivo.

La paz no es algo que concierna privativamente a los organismos y funcionarios del Estado sino que, por el contrario, atañe a todos los colombianos, como lo declara el artículo 22 de la Constitución, a cuyo tenor es un derecho de todos y un deber de obligatorio cumplimiento. Menos todavía puede sostenerse que esté circunscrito a la actividad y decisión de una sola rama del poder público.

Tampoco es admisible la hipótesis de que los asuntos de paz estén vedados a la función legislativa ordinaria o que el Congreso sea ajeno a ellos.

Por eso, el artículo 150, numeral 17, de la Constitución confía al Congreso la función de conceder, por mayoría de los dos tercios de los votos de los miembros de una y otra cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos políticos.

Pero, además, la Corte entiende que el manejo exclusivo del orden público en cabeza del Presidente no radica en este la función legislativa permanente sobre la materia. Por el contrario, ella viene a ser exclusivamente transitoria y encaminada tan sólo al restablecimiento de la normalidad. De ahí que las atribuciones conferidas por la Constitución Política al gobierno durante los estados de excepción únicamente le correspondan de manera extraordinaria, bajo ciertas condiciones y previos determinados requisitos, dentro del criterio de que el ejercicio de funciones legislativas por parte del ejecutivo es del todo excepcional y está acompañado de la actividad normal del Congreso, con la totalidad de sus atribuciones. Este, en tales eventos, tiene además a su cargo un control político y legislativo sobre el gobierno en relación con la declaración correspondiente y con las medidas que adopte, las cuales pueden ser reformadas, adicionadas o derogadas por decisión de las cámaras.

La injerencia del Congreso, mediante la expedición de leyes, en los asuntos que conciernen a la paz pública resulta confirmada por los artículos 152 y 214 de la Constitución Política, que lo autorizan para regular, por ley estatutaria, los estados de excepción, estableciendo límites a las facultades del gobierno en tales circunstancias y contemplando las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales.

En otros términos, si al Presidente de la República apenas se le confía una función legislativa excepcional para el control del orden público cuando este escapa a sus atribuciones ordinarias —que son administrativas—, la necesaria conclusión es la de que el titular de la atribución indispensable para dictar normas de carácter general y abstracto, con efecto permanente o transitorio, sobre las materias que tocan con el orden público no es otro que el Congreso Nacional.

Así, no toda norma transitoria que tenga repercusiones en materia de orden público es del exclusivo resorte del Presidente de la República, pues no necesariamente debe ser adoptada con el carácter extraordinario de los estados de excepción ni para controlar o sofocar situaciones específicas de perturbación —lo que sí corresponde exclusivamente al gobierno—, sino que puede implicar, como acontece con la mayoría de los preceptos examinados, el ejercicio de una función ordinaria del Congreso en aras del orden justo preconizado por la Constitución.

Al respecto debe observarse que el estado de conmoción interior ha sido concebido de manera restrictiva, como mecanismo de defensa de la sociedad, por intermedio del ejecutivo, ante grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana “y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”. Estas atribuciones son precisamente las que determine el legislador ordinario, pues la actividad de las autoridades públicas en ese campo debe obedecer a los lineamientos y requisitos que establezca la ley.

No puede desconocerse, por otra parte, que en el ejercicio de las funciones públicas, si bien la Constitución ha establecido el criterio general de la separación, que reserva a cada rama una órbita de atribuciones en la que no pueden inmiscuirse las demás, ella misma ha señalado que todas colaboran armónicamente para la realización de los fines del Estado (C.P., art. 113).

Algunos de esos fines consisten, de acuerdo con el artículo 2º de la Carta, en “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”; “defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”; “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades y (...) asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

La participación del Congreso en el logro de tales empeños, que corresponden al Estado en su conjunto, no vulnera la Constitución, sino que la desarrolla.

Por todo ello, afirmar a priori que una norma legal en las aludidas materias, por la sola circunstancia de provenir del Congreso, es inconstitucional, implica desconocer el hecho incontrovertible de que la legislación ordinaria también debe ocuparse en los asuntos referentes a la paz pública y concluir, contra el espíritu de la Constitución, que todo factor capaz de afectarla tiene que ser forzosamente tratado en decretos presidenciales, al amparo de los estados de excepción, en virtud de una interpretación errónea de los preceptos que confían al Jefe del Estado la responsabilidad por el manejo del orden público.

La Corte Constitucional no comparte el argumento de los demandantes orientado a demostrar una posible inconstitucionalidad consistente en que, a su juicio, el gobierno de la época, al proponer la expedición de la Ley 104 de 1993, quiso comprometer al Congreso en la responsabilidad del manejo del orden público. En realidad allí se confunde la atribución ordinaria del Presidente de la República en esa materia, que debe ejercerse en el marco de un orden jurídico en gran parte integrado por la ley, con la función legislativa ordinaria, de la cual no ha sido excluida la regulación general y abstracta de los fenómenos referentes a la paz pública.

Ahora bien, el otro motivo de inconstitucionalidad alegado por los actores consiste en sostener que el Congreso no podía, como lo hizo, convertir en permanentes durante dos años normas que el gobierno había puesto en vigencia durante el período excepcional del estado de conmoción interior.

Aquí la Corte debe distinguir: la Constitución Política no prohíbe al Congreso adoptar como legislación permanente normas que hayan sido dictadas durante cualquiera de los estados de excepción, pero el análisis constitucional de dichas disposiciones cambia sustancialmente, considerada la materia de cada una de ellas, según que haya sido expedida en tiempo de paz o en época de perturbación del orden público.

En otros términos, la Corte Constitucional no considera que una norma legal, permanente o transitoria, deba ser declarada inexequible únicamente por haber estado incluida en un decreto legislativo dictado al amparo del estado de conmoción interior.

No obstante, la perspectiva desde la cual un mismo contenido normativo puede ser confrontado con la Constitución no es la misma cuando a él se acude como instrumento extraordinario para enfrentar una crisis del orden público que cuando se lo plasma como elemento propio de la normalidad institucional.

Así las cosas, bien puede acontecer que una norma declarada exequible cuando fue expedida como integrante de un decreto legislativo resulte inconstitucional cuando se la incorpora a un estatuto de vigencia indefinida o dotado de una vocación de permanencia mayor que la atribuida por la Carta Política a las medidas excepcionales.

Así lo tiene dicho esta Corte desde la Sentencia C-007 del 18 de enero de 1993, mediante la cual se falló sobre la constitucionalidad de algunas normas de estado de sitio adoptadas como legislación permanente recién entrada en vigencia la Constitución de 1991. Tales preceptos fueron encontrados ajustados a la Carta cuando integraron decretos transitorios y extraordinarios, pero se declararon inexequibles al transformarse en legislación permanente.

Dijo entonces la Corporación:

“Pero, además, por cuanto corresponde al tipo de legislación que ocupa la atención de la Corte en este proceso, debe insistirse en que, como bien lo afirma el concepto fiscal, no es lo mismo verificar la constitucionalidad de unas normas cuando corresponden al ejercicio de atribuciones extraordinarias propiciadas por la declaratoria de un estado de excepción que examinarlas como disposiciones llamadas a regir de modo permanente, aunque su contenido material sea idéntico. Los criterios relativos al alcance de cada precepto varían de una hipótesis a la otra, de tal manera que no por haberse hallado exequible la norma de estado de sitio puede predicarse la exequibilidad de esa misma disposición cuando se la concibe como integrada al orden jurídico de normalidad y ha sido revestida de carácter permanente (...).

La Corte Suprema de Justicia llamó la atención, en su oportunidad (Sent. Nº 12, feb. 26/87), acerca de que, por virtud de la medida excepcional adoptada mediante el artículo 1º del Decreto Legislativo 3667 de 1986 —cuya constitucionalidad se juzgó entonces bajo la perspectiva de la precariedad propia del estado de sitio y hoy se mira como disposición de carácter permanente—, quedaba “...suspendida la facultad del Consejo Nacional de Estupefacientes, para ejercitarse transitoriamente por los comandantes de unidades operativas, bases aéreas y navales, quienes por las funciones de control y vigilancia directa que ejercen en sus respectivas áreas aseguran la eficacia inmediata de la medida”, resaltando que se trataba de una medida precautelativa de carácter policivo “...para remediar o evitar alteraciones del orden público...” (se subraya).

Siendo ese el sentido de la facultad, nada justifica su adopción como norma legal llamada a regir de modo permanente...”.

La Corte Constitucional asumirá, entonces, cuando a ello haya lugar por la presentación de demandas ciudadanas que recaigan en concreto sobre determinados artículos, el estudio de cada una de las disposiciones que integran la Ley 104 de 1993, teniendo en cuenta que rigen para un período no gobernado por la excepcionalidad y transitoriedad propia del estado de conmoción interior y que, por lo tanto, pese a su carácter transitorio —dos (2) años, según el artículo 134— se aplican, ya no bajo la perspectiva de una perturbación del orden público que se hace preciso conjurar de manera inmediata, sino en tiempo de normalidad institucional.

Por ello, aunque algunas de las normas incorporadas al texto de la Ley 104 de 1993 fueron declaradas exequibles por la Corte, como pertenecientes a decretos legislativos dictados con invocación del estado de conmoción interior, no se configura respecto de ellas la cosa juzgada constitucional, pues dado el cambio de circunstancias y el diferente papel que las mismas normas juegan, según que se las haya hecho valer en tiempo de crisis o se las aplique con vocación de permanencia, el objeto del examen confiado a esta Corporación en uno y otro caso es diferente.

Conclúyese, entonces, que cada uno de los artículos de dicha ley, considerado individualmente, puede ser objeto de acciones de inconstitucionalidad incoadas por cualquier ciudadano en ejercicio del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6º, y 241, numeral 4º, de la Constitución Política, salvo en los casos en que ya esta Corte ha declarado su constitucionalidad o inconstitucionalidad en fallos que han hecho tránsito a cosa juzgada absoluta.

La Corte, en esta oportunidad, no entrará a confrontar la constitucionalidad de cada uno de los preceptos que integran la ley, por cuanto los actores no han formulado cargos específicos, sino que han dirigido su demanda contra el estatuto, considerado integralmente.

Se declarará la exequibilidad de la Ley 104 de 1993, por los aspectos demandados.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de Colombia, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites que establece el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. En cuanto a los artículos 94, 96 y 97 de la Ley 104 de 1993 “por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”, ESTÉSE A LO RESUELTO por la Corte en Sentencia C-425 del 29 de septiembre de 1994.

2. En lo referente al artículo 95 de la misma ley, ESTÉSE A LO RESUELTO por la Corte en Sentencia número C-562 del 6 de diciembre de 1994.

3. En lo que respecta a los artículos 17, 98, 99, 100 y 101 de la misma ley, ESTÉSE A LO RESUELTO por la Corte en la Sentencia C-055 del 16 de febrero de 1995.

4. Decláranse EXEQUIBLES los demás artículos de la Ley 104 de 1993, “por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”, únicamente en cuanto, al expedirla, el Congreso no invadió la órbita de competencia del Presidente de la República en el manejo del orden público.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase».

(Sentencia C-283 de junio 29 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

_______________________________