Sentencia C-286 de abril 21 de 2009 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-286 de 2009 

Ref.: Expediente OP-113

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Objeciones presidenciales al artículo 2º del Proyecto de Ley 129/2007 Senado - 282/2007 Cámara, “por medio del cual la Nación se vincula a la conmemoración de los 50 años de la desanexión del departamento del Putumayo al departamento de Nariño y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., veintiuno de abril de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «2. Texto del proyecto de ley.

A continuación se transcribe el texto del Proyecto de Ley 129/2007 Senado 282/07 Cámara y se subraya el artículo objeto de análisis de constitucionalidad.

“Ley ______

“Por medio de la cual la Nación se vincula a la conmemoración de los 50 años de la desanexión del departamento del putumayo al departamento de Nariño y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—La Nación rinde homenaje al departamento del Putumayo, con motivo de conmemorar los 50 años de su desanexión al departamento de Nariño. Por tal fin exalta y reconoce las virtudes de sus habitantes y a quienes han contribuido a su desarrollo y fortalecimiento.

ART. 2º—A partir de la sanción de esta ley y de conformidad con los artículos 334, 341 y 359 numeral 3º de la Constitución Política, autorízase al Gobierno Nacional para incorporar dentro del presupuesto general de la Nación y/o impulsar a través del sistema nacional de cofinanciación las apropiaciones necesarias que permitan la construcción del bloque de laboratorios para el Instituto Tecnológico del Putumayo, ITP, sede en Mocoa, departamento del Putumayo, código BPIN 0020-05931-0000, inscrito en el banco de proyectos de inversión nacional del Departamento Nacional de Planeación, autorizadas por el artículo 6º, numeral 3.3 último inciso del proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República el viernes 4 de mayo de 2007 con el número 201 de 2007 Cámara, 199 de 2007 Senado, por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

ART. 3º—Se autoriza al Gobierno Nacional efectuar los traslados, crédito, contra créditos, convenios interadministrativos entre la Nación y el Instituto Tecnológico de Putumayo, ITP.

ART. 4º—La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación”.

(...).

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Conforme a lo dispuesto por el inciso cuarto y el numeral 8º de los artículos 167 y 241 de la Carta Política, respectivamente, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del artículo 2º del Proyecto de Ley 129/2007 Senado 282/2007 Cámara “Por medio del cual la Nación se vincula a la conmemoración de los 50 años de desanexión del departamento del Putumayo al departamento de Nariño y se dictan otras disposiciones”, objetado por el Gobierno Nacional.

2. Cumplimiento del término en materia de objeciones.

Disponen los artículos 166 y 167 de la Carta Política que el Gobierno Nacional cuenta con seis días para objetar y devolver a las cámaras legislativas a segundo debate, el proyecto de ley objetado total o parcialmente, cuando la iniciativa no contare con más de 20 artículos; con 10 días cuando constare de veintiuno a cincuenta y hasta con veinte días cuando los artículos sean de cincuenta y uno o más (11) . Señala el artículo 166 en cita que si transcurrido el término señalado no se formulare objeción alguna el Presidente deberá sancionar y promulgar el proyecto de que se trate.

Agregan las disposiciones que si las cámaras insistieren en la sanción y la objeción fuere por razones de inconstitucionalidad, el proyecto pasará a esta Corte para que decida sobre su exequibilidad, dentro de los seis días siguientes.

3. Control respecto del trámite de las objeciones en segundo debate en plenarias de cada cámara legislativa.

La jurisprudencia de esta corporación ha sido reiterativa en afirmar que el control de constitucionalidad de un proyecto de ley objetado por el Presidente de la República es atinente no solo respecto de las objeciones de carácter material presentadas por el Gobierno Nacional, sino que también este análisis de constitucionalidad comprende la verificación formal respecto del trámite legislativo de las objeciones a la luz de las disposiciones constitucionales y legales que se ocupan de él (12) . Por consiguiente, al examen material de los reproches por inconstitucionalidad formulados por el gobierno debe anteceder el estudio formal relativo al trámite impartido a las objeciones presidenciales para verificar si dicho trámite se ajusta a la normatividad correspondiente, examen que no obstante no comprende el procedimiento legislativo del proyecto de ley objetado, el cual puede ser objeto de control mediante demandas ciudadanas (13) .

De otra parte, esta corporación también ha determinado que la insistencia de las cámaras constituye un presupuesto de procedibilidad para poder asumir la competencia en el análisis de exequibilidad del proyecto objetado, ya que si tal requisito falta de manera total o parcial, se debe entender que el proyecto de ley de que se trate fue archivado total o parcialmente, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 200 de la Ley 5ª de 1992 (14) .

Así mismo, en cuanto al término de que disponen las cámaras para insistir en la aprobación del proyecto de ley, esta corporación ha estimado que, acudiendo al artículo 162 constitucional, no podrá prolongarse más allá de dos legislaturas (15) . En otras palabras, en ningún caso puede ser superior al término con el que cuenta para la formación de la ley.

En cuanto al trámite de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad, se tiene que, una vez elaborada la respectiva ponencia insistiendo, esta deberá ser votada por cada plenaria en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.

Respecto del trámite de las objeciones presidenciales bajo estudio, se señala lo siguiente:

3.1. Se observa en el presente asunto que de conformidad con lo ordenado en los artículos 157, 165 y 166 de la Carta Política y 196 de la Ley 5ª de 1992, mediante oficio recibido en la Presidencia de la República el 8 de julio de 2008, el secretario general (E.) de la honorable Cámara de Representantes remitió para sanción presidencial el Proyecto de Ley 129/2007 Senado, 282/2007 Cámara, que consta de dos artículos, acompañado de sus antecedentes.

3.2. Señala la actuación que mediante comunicación del 15 de julio del mismo año, recibida en el Congreso de la República el día 16 del mismo mes, el Ministro de Hacienda y Crédito Público devolvió al señor presidente de la Cámara de Representantes el proyecto al que se hace mención sin sancionar “debido a la inconstitucionalidad de uno de sus artículos”.

Quiere decir entonces que el Gobierno Nacional objetó el proyecto 129/2007 Senado, 282/2007 Cámara, dentro del término establecido por el artículo 166 constitucional, si se considera que el 8 de julio del año 2008 la Presidencia de la República recibió el proyecto y la devolución del mismo aconteció el 16 del mismo mes, es decir dentro de los seis días hábiles siguientes.

3.3. Indican los antecedentes que la mesa directiva de la Cámara de Representantes designó al honorable representante Guillermo Rivera Flórez miembro de la comisión accidental, para el estudio de la objeción a la que se hace mención y que el Senado de la República designó al honorable senador Juan Carlos Martínez Sinisterra quienes presentaron sendos informes proponiendo a las plenarias de las cámaras legislativas insistir en la sanción de la iniciativa.

3.3.(sic) Trámite ante la Cámara.

3.3.1. El informe sobre las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 282 de 2007 Cámara, 129 de 2007 Senado, se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso 530 del viernes 15 de agosto de 2008 (16) .

3.3.3.(sic) El anuncio para votación del informe sobre las objeciones presidenciales en la Plenaria de la Cámara se realizó en sesión del 8 de octubre de 2008, según consta en el acta de sesión plenaria 139 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 798 del viernes 14 de noviembre de 2008. El anuncio se realizó en los siguientes términos:

“La Secretaria General informa (doctor Luis Ramón Silva):

Por instrucciones del señor Presidente, con la autorización del señor secretario general, de conformidad con el Acto Legislativo 1 de 2003 y lo indicado por la Corte Constitucional, se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día 14 de octubre de 2008 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.

Proyecto de Ley 282 de 2007 Cámara, 126 de 2007 Senado, por medio de la cual la Nación se vincula a la conmemoración de los 50 años de la desanexación del departamento de Putumayo al departamento de Nariño y se dictan otras disposiciones. Publicado en la Gaceta del Congreso 530 de 2008” (17) .

3.3.4. La votación y aprobación del informe sobre las objeciones presidenciales en la Plenaria de la Cámara se realizó efectivamente en la sesión Plenaria del 14 de octubre de 2008, como consta en el acta 140 de sesión plenaria de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 866 del 26 de noviembre de 2008. La aprobación del informe de objeciones presidenciales se realizó en los siguientes términos:

“Informe de objeciones al Proyecto de Ley 282 de 2007 Cámara, 129 de 2007 Senado, “Por medio de la cual, la Nación se vincula a la conmemoración de los 50 años de la desanexión del departamento del Putumayo al departamento de Nariño y se dictan otras disposiciones”.

Proposición: Con fundamento en las consideraciones expuestas, proponemos a la Plenaria de la Cámara de Representantes, declarar infundadas las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 282 de 2007 Cámara 129 de 2007 Senado, “Por medio de la cual la Nación se vincula a la conmemoración de los 50 años de la desanexión del departamento del Putumayo al departamento de Nariño y se dictan otras disposiciones”, y en consecuencia, insistir en su aprobación conforme al texto aprobado por el Congreso de la República, en los términos del artículo 167 de la Constitución Política. Firma: Guillermo Rivera.

Dirección de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón Cetrino:

Se somete a consideración de la plenaria el informe sobre objeciones, se abre su discusión, anuncio que va a errarse, queda cerrada. ¿Aprueba la plenaria?

Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.:

Aprobado señor Presidente” (18) .

3.4. Trámite ante el Senado.

3.4.1. El ponente del informe acerca de las objeciones presidenciales honorable senador Juan Carlos Martínez Sinisterra solicita la declaratoria de infundadas las objeciones.

El informe de la comisión accidental de estudio de las objeciones presidenciales donde se solicita no aceptar o declarar infundadas las objeciones e insistir en la aprobación del proyecto se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso 550 del martes 26 de agosto de 2008 (19) .

3.4.2. El anuncio de las objeciones presidenciales se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso 110 del jueves 12 de marzo de 2009, según acta 25 de la sesión ordinaria del día miércoles 12 de noviembre de 2008.

El anuncio se realizó en los siguientes términos:

“De conformidad con el Acto Legislativo 1 de 2003, y por instrucciones de la Presidencia, la secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.

Proyectos de ley para la siguiente sesión con informe de objeciones:

(…).

*Proyecto de Ley 129 de 2007 Senado, 282 de 2007 Cámara, por medio de la cual la Nación se vincula a la conmemoración de los 50 años de la desanexación del departamento del Putumayo al departamento de Nariño y se dictan otras disposiciones” (20) .

Al final de la sesión se “convoca para el martes 18 de noviembre de 2008, a las 2:00 p.m.”.

3.4.3. La aprobación del proyecto se realizó en la sesión anunciada del 18 de noviembre de 2008, se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso 111 del jueves 12 de marzo de 2009, según consta en acta 26 de la sesión ordinaria del día martes 18 de noviembre de 2008 (21) .

Según certificado del Secretario General del senado, la aprobación del informe de la comisión accidental de estudio de las objeciones fue aprobado por 97 honorables senadores que aparecen asistiendo a la sesión plenaria al no haberse solicitado votación nominal, ni verificación del quórum, ni constancia de votos negativos (22) .

3.5. Exequibilidad respecto del trámite de las objeciones.

Con base en el anterior recuento respecto del trámite de las objeciones presidenciales respecto del artículo 2º del Proyecto de Ley 129/2007 Senado 282/2007 Cámara, en segundo debate en cada una de las cámaras legislativas, esta Corte concluye que se cumplió con los requisitos previstos en el ordenamiento constitucional y en la Ley 5ª de 1992, en cuanto:

(i) El Gobierno Nacional objetó y devolvió la iniciativa dentro del término constitucional.

(ii) Se publicó el informe de objeciones de manera previa a su debate y aprobación, de manera tal que el informe de ponencia fue conocido por los integrantes de las cámaras legislativas con antelación a su consideración en las sesiones plenarias.

(iii) Se cumplió con los anuncios para discusión y votación del informe sobre las objeciones presidenciales de una manera cierta y determinada, tal y como lo dispone el artículo 160 constitucional.

(iv) Finalmente se cumplió también con los requisitos previstos para el debate y votación del informe que declara infundadas las objeciones presidenciales en las plenarias de cada una de las cámaras, ya que tuvieron lugar en la fecha anunciada y contaron con las mayorías constitucionales exigidas, tal y como lo certifican los secretarios generales de las mismas y lo comprueban las actas de las sesiones plenarias publicadas en las Gacetas del Congreso.

Todo lo anterior de conformidad con los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 160, 165 y 167 Superiores.

Determinado que el trámite establecido en el ordenamiento fue cumplido, debe esta Corte pronunciarse sobre el contenido material de la objeción formulada por el Gobierno Nacional contra el artículo 2º del Proyecto de Ley 129/2007 y Senado 282/2007 Cámara. Pasa por tanto la Sala a continuación a realizar el examen material de las objeciones presidenciales bajo estudio.

4. Examen material de las objeciones.

4.1. Problemas jurídicos planteados.

Corresponde a la Corte establecer si en el trámite de aprobación del artículo 2º del Proyecto de Ley 129/2007 Senado - 282/2007 Cámara, “por medio del cual la Nación se vincula a la conmemoración de los 50 años de la desanexión del departamento del Putumayo al departamento de Nariño y se dictan otras disposiciones”, objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad se violó el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, que trata del análisis del impacto fiscal de las normas legales que deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo, y por ser esta última una disposición de una ley orgánica, se quebrantó el artículo 151 de la Constitución Política.

Para resolver estos problemas jurídicos la Corte hará unas consideraciones sobre la exigencia del análisis del impacto fiscal de las normas legales y a continuación hará el examen material de las citadas objeciones.

4.2. Exigencia del análisis del impacto fiscal de las normas legales.

4.2.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 (23) , por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones, se exige que: (i) el impacto fiscal de los proyectos de ley que ordenen gasto u otorguen beneficios tributarios deberá hacerse explícito en todo momento y ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo; (ii) para cumplir esos propósitos, tanto en la exposición de motivos del proyecto como en las ponencias de trámite respectivas, deberán incluirse expresamente los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos costos, y (iii) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el trámite legislativo, debe rendir un concepto sobre la consistencia de los mencionados costos fiscales y la fuente de ingreso adicional, de conformidad con el marco fiscal de mediano plazo (24) y aquel deberá publicarse en la Gaceta del Congreso.

La Corte se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el cumplimiento de estos requisitos (25) . En la Sentencia C-502 de 2007 expresó que los mismos son instrumentos de racionalización de la actividad legislativa que tienen una incidencia favorable en la aplicación de las leyes, en la implementación de las políticas públicas, en el logro de un orden en las finanzas públicas y de estabilidad macroeconómica para el país, pero no deben constituirse en medios que cercenen el ejercicio de la función legislativa por parte del Congreso de la República o que confieran un poder de veto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con el trámite y aprobación de los proyectos de ley, pues ello vulneraría la autonomía del legislador y el principio de separación de las ramas del poder público.

Así mismo, ha señalado la Corte que por ser el citado ministerio el principal responsable del cumplimiento de tal requisito, por razón de sus funciones y de los recursos humanos y materiales que tiene a su disposición, su incumplimiento por parte de esa entidad no puede determinar la falta de validez del proceso legislativo o de la ley correspondiente. A este respecto ha sostenido la Corte:

“36. Por todo lo anterior, la Corte considera que los primeros tres incisos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 deben entenderse como parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto significa que ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.

Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el marco fiscal de mediano plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el marco fiscal de mediano plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.

Por otra parte, es preciso reiterar que si el Ministerio de Hacienda no participa en el curso del proyecto durante su formación en el Congreso de la República, mal puede ello significar que el proceso legislativo se encuentra viciado por no haber tenido en cuenta las condiciones establecidas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Puesto que la carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del ministerio en informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente(26) . (Resalta la Sala).

Por consiguiente, insiste la Sala en esta nueva oportunidad en el criterio jurisprudencial esbozado y reiterado por esta corporación, acerca de la responsabilidad que recae esencialmente en cabeza del Ministerio de Hacienda en materia del estudio de compatibilidad entre los proyectos de ley que generen gasto público y el marco fiscal de mediano plazo.

4.2.2. De otra parte, esta corporación se ha pronunciado reiteradamente en relación con la constitucionalidad de normas que autorizan la realización de ciertos gastos. En este sentido, la Corte ha sostenido que dichas autorizaciones no vulneran la distribución de competencias entre el legislador y el gobierno (27) . En este sentido ha señalado que salvo las restricciones constitucionales expresas, el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público, y que al gobierno le corresponde decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de presupuesto esos gastos, razón por la cual lo que no puede hacer el Congreso al decretar un gasto, es ordenar de manera imperativa al gobierno la realización de traslados presupuestales para el cubrimiento de los respectivos recursos.

Por consiguiente ha entendido esta Corte que el control de constitucionalidad debe responder a la pregunta de si la norma objetada que decreta gastos entraña un mandato imperativo dirigido al ejecutivo, caso en el cual deberá declararla inexequible, o si por el contrario constituye una norma que se limita a decretar un gasto público, constituyendo de este modo un título jurídico suficiente para la posterior inclusión de la partida presupuestal correspondiente en la ley de presupuesto, de conformidad con la disponibilidad de los recursos, las prioridades del gobierno, y en armonía con los principios y objetivos generales señalados en el plan nacional de desarrollo, así como también teniendo en cuenta, cuando a ello hubiere lugar, las disposiciones del régimen territorial y la repartición de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

A este respecto ha expresado esta corporación:

“(...) Así, esta Corte ha señalado que, salvo las restricciones constitucionales expresas, el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público. Sin embargo, corresponde al gobierno decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de presupuesto esos gastos, por lo cual no puede el Congreso, al decretar un gasto, “ordenar traslados presupuestales para arbitrar los respectivos recursos” (28) . Por ende, el escrutinio judicial para determinar si en este aspecto una ley es o no constitucional consiste en analizar si la respectiva norma consagra “un mandato imperativo dirigido al ejecutivo”, caso en el cual es inexequible, “o si, por el contrario, se trata de una ley que se contrae a decretar un gasto público y, por lo tanto, a constituir un título jurídico suficiente para la eventual inclusión de la partida correspondiente, en la ley de presupuesto” (29) , evento en el cual es perfectamente legítima” (30) (...)” (31) .

En este sentido los decretos de gastos del Congreso entran a formar parte del universo de gastos que ha de tener en cuenta el gobierno para formular el proyecto de presupuesto anual, de conformidad con la disponibilidad de recursos y las prioridades del gobierno, y siempre en armonía con los principios y objetivos generales señalados en el plan nacional de desarrollo, en el estatuto orgánico del presupuesto y en las disposiciones sobre el régimen de ordenamiento territorial que reparte competencias entre la Nación y las entidades territoriales (32) .

4.2.3. Así mismo, esta corporación ha señalado que las autorizaciones otorgadas por el legislador al Gobierno Nacional, para la realización de gastos dirigidos a ejecutar obras en las entidades territoriales, son compatibles con las normas orgánicas, y no violan el artículo 151 Superior, cuando las normas objetadas se refieren a un desembolso a través del sistema de cofinanciación (33) .

En este sentido, la Corte ha declarado infundadas algunas objeciones presidenciales contra contenidos normativos que autorizan un gasto en principio exclusivo de las entidades territoriales, pero que en realidad están comprendidos dentro de las excepciones establecidas en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001, que antes correspondía al artículo 21 de la Ley 60 de 1993.

El artículo 102 de la Ley Orgánica 715 de 2001 dispone que “(e)n el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio de concurrencia, y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales” (resalta la Corte).

Así por ejemplo, mediante la Sentencia C-486 de 2002 (34) , la Corte declaró exequible una disposición que autorizaba al gobierno para “incluir dentro del Presupuesto General de la Nación, apropiaciones presupuestales (...) que permitan la ejecución (...) obras de infraestructura en el municipio de Condoto (...)”.

Igualmente en la Sentencia C-399 de 2003 (35) esta Corte declaró exequibles varias normas que autorizaban al gobierno “para asignar en la adición presupuestal de la vigencia de 2002 y dentro del presupuesto de las vigencias 2003 y siguientes, las sumas necesarias para ejecutar las obras de infraestructura de interés social que en el municipio de Servilla se requieran y éste no cuente con los recursos necesarios, así como para la recuperación de su patrimonio histórico y consolidación del capital cultural, artístico e intelectual (...)”. En este caso la corporación decidió que dichos gastos versarían sobre la realización de obras mediante el mecanismo de cofinanciación, y por ende, era aplicable la excepción dispuesta en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001.

En conclusión la Corte ha sostenido sobre este tema, que las autorizaciones otorgadas por el legislador al Gobierno Nacional, para la realización de gastos dirigidos a ejecutar obras en las entidades territoriales, son compatibles con las normas orgánicas —y por ende no violan el artículo 151 superior— cuando las normas objetadas se refieren a un desembolso a través del sistema de cofinanciación. En dicho caso, la inclusión de la partida para la cual se autorizó al gobierno, está comprendida dentro de las excepciones previstas en las normas orgánicas (36) .

4.3. Ausencia de fundamento de la objeción por violación del artículo 151 de la Constitución Política.

4.3.1. El Gobierno Nacional considera que al aprobar el Congreso de la República el artículo 2º del Proyecto de Ley 129/2007 Senado - 282/2007 Cámara, “por medio del cual la Nación se vincula a la conmemoración de los 50 años de la desanexión del departamento del Putumayo al departamento de Nariño y se dictan otras disposiciones” se violó el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, que trata del análisis del impacto fiscal de las normas legales, y, por ser esta última una disposición de una ley orgánica, se quebrantó el artículo 151 de la Constitución Política.

4.3.2. La disposición objetada establece la financiación de algunas inversiones, disponiendo que a partir de la sanción de esa ley y de conformidad con los artículos 334, 341 y 359 numeral 3º de la Constitución Política, el Gobierno Nacional podrá incorporar dentro del presupuesto general de la Nación y/o impulsar a través del sistema nacional de cofinanciación, las apropiaciones necesarias que permitan la construcción del bloque de laboratorios para el Instituto Tecnológico del Putumayo, ITP, sede en Mocoa, departamento del Putumayo. Aclara la norma que este proyecto se encuentra inscrito en el banco de proyectos de inversión nacional del Departamento Nacional de Planeación, autorizadas por el artículo 6º, numeral 3.3 último inciso del proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República el viernes 4 de mayo de 2007 con el número 201 de 2007 Cámara, 199 de 2007 Senado, por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010.

4.3.3. En relación con esta objeción debe señalarse que:

(i) El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público objetó por inconstitucional el artículo 2º del Proyecto de Ley 129/2007 Senado-282/07 Cámara, por considerarlo inconsistente con el marco fiscal de mediano plazo, de conformidad con el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.

ii) Evidentemente, la norma objetada genera un gasto a cargo de la Nación, por lo cual está comprendida en la previsión del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, de conformidad con la cual debe realizarse el estudio del impacto fiscal de dichas declaraciones de gasto del legislativo.

Empero, del análisis realizado por esta Corte en relación con el trámite legislativo de la iniciativa objetada, la Sala concluye que:

(iii) El artículo 2º del proyecto de ley se encontraba incluido desde la propuesta inicial y fue mantenido hasta la aprobación del texto final, tal y como lo evidencia el texto del proyecto inicialmente presentado por el representante a la Cámara Guillermo Rivera Flórez (37) y el texto presentado para segundo debate en plenaria del Senado de la República (38) , el cual fue aprobado sin modificaciones.

(iv) El escrito del Ministro de Hacienda y Crédito Público dentro del trámite legislativo de esta iniciativa legislativa (39) , presenta una consideración general relativa a que la apropiación de recursos que prevé el proyecto por parte del Gobierno Nacional y de la respectiva entidad territorial, para la financiación de las obras allí planteadas, requería la identificación clara en la exposición de motivos y en las ponencias del proyecto del costo fiscal del mismo así como de las respectivas fuentes de financiación de dicho costo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.

En este sentido, el Ministro de Hacienda y Crédito Público se limitó a afirmar que “[s]egún lo expuesto a la luz del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, sería necesario que se estableciera claramente en la exposición de motivos y en las ponencias del proyecto, el costo fiscal del mismo así como la fuente del ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo,…”.

De lo anterior, esta Sala evidencia que la manifestación del Ministro de Hacienda y Crédito Público se restringió a sostener de manera general y escueta que el proyecto era inconsistente con el plan nacional de desarrollo y a solicitar al Congreso la realización del análisis de impacto fiscal del proyecto en cuestión, sin aportar el ministerio un estudio serio y concreto respecto del impacto fiscal del proyecto y de las razones por las cuales consideraba que no era consistente con el marco fiscal de mediano plazo y el plan nacional de desarrollo, que fuera más allá de las simples afirmaciones generales.

Por consiguiente, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación citada en la parte motiva y considerativa de esta providencia, la Sala considera que existe una omisión por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al no aportar oportunamente un estudio o análisis respecto del impacto fiscal del proyecto de ley en cuestión y limitarse a exigir este estudio y análisis por parte del Congreso, siendo no obstante el ministerio la entidad sobre la cual recae esta carga, y el organismo que técnica y administrativamente se encuentra en capacidad de realizar el respectivo estudio de impacto fiscal que puede generar una ley con las características de la aquí bajo estudio.

(v) De conformidad con todo lo expuesto, esta Sala encuentra que la objeción presidencial por el supuesto desconocimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y en consecuencia del artículo 151 de la Constitución resulta sin fundamento.

4.3.4. De otra parte, la disposición objetada utiliza el verbo rector “autorízase”, para expresar que se limita a autorizar al gobierno nacional para incorporar dentro del presupuesto general de la Nación y/o impulsar a través del sistema nacional de cofinanciación, las apropiaciones necesarias que permitan la ejecución de obras específicas de carácter vital y de interés social para el departamento del Putumayo, como son la construcción del bloque de laboratorios para el Instituto Tecnológico del Putumayo, ITP.

De esta forma la disposición objetada no entraña una orden imperativa al ejecutivo sino la autorización o habilitación para que este pueda incluir las partidas presupuestales correspondientes dentro del presupuesto general de la Nación. Por este aspecto, encuentra la Sala que la norma objetada tampoco es inconstitucional.

4.3.5. Adicionalmente y en relación con la disposición contenida en la Ley 715 de 2001, que en su artículo 102 consagra la regla general relativa a que en el presupuesto general de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata dicha ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella, la Sala considera necesario recordar que esta misma disposición consagra como excepción a dicha regla general las apropiaciones presupuestales para la ejecución a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, a partir del principio de concurrencia, y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales.

En el presente caso, la norma objetada al tratar de la ejecución de programas y obras específicas que se harán con participación de la entidad territorial respectiva a través de la figura de la cofinanciación, cae bajo el supuesto que plantea la excepción prevista por el artículo 102 de la Ley 715 de 2001. Por este aspecto, la norma objetada es igualmente constitucional.

4.3.6. En conclusión, evidencia la Sala que las objeciones formuladas al artículo 2º del Proyecto de Ley 129/2007 Senado - 282/2007 Cámara, “por medio del cual la Nación se vincula a la conmemoración de los 50 años de la desanexión del departamento del Putumayo al departamento de Nariño y se dictan otras disposiciones” resultan infundadas por tres razones:

(i) porque no existe desconocimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, y de contera del artículo 151 Superior, en cuanto es al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, le corresponde la carga de aportar al Congreso el estudio técnico respecto del impacto fiscal de los proyectos que generen gasto público, entidad esta que se limitó a exigir del Congreso el estudio y análisis del impacto fiscal del proyecto de ley omitiendo aportar dicho estudio al Congreso, omisión que no vicia el trámite legislativo.

(ii) porque la fórmula empleada por el legislador para la financiación de los programas y obras en el departamento del Putumayo de que trata el artículo objetado, emplea la expresión “autorízase”, de tal manera que no entraña una orden imperativa al Gobierno Nacional para que incluya las partidas presupuestales necesarias, sino que permite que el gobierno pueda incorporar dentro del presupuesto general de la Nación y/o impulsar a través del sistema nacional de cofinanciación, las apropiaciones necesarias que permitan la ejecución de obras específicas de carácter vital y de interés social para el departamento del Putumayo.

(iii) porque el gasto decretado por el legislador en la norma objetada para la ejecución de los programas y obras contemplados, podrá ser cubierto mediante la participación de la entidad territorial, en este caso del Putumayo, a través del principio de concurrencia, y de las partidas de cofinanciación, tal y como lo dispone el artículo 102 de la Ley 715 del 2001.

Con base en lo expuesto, la Corte declarará infundadas las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al artículo 2º del proyecto de ley de la referencia y declarará exequible dicha disposición, por las razones analizadas en esta sentencia.

IX.(sic) Decisión

En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. LEVANTAR LA SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO PARA DICTAR SENTENCIA, ordenada por la Sala Plena de esta Corte mediante Auto 360 del tres (3) de diciembre de 2008.

2. DECLARAR INFUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al artículo 2º del Proyecto de Ley 129/2007 Senado - 282/2007 Cámara, “por medio del cual la Nación se vincula a la conmemoración de los 50 años de la desanexión del departamento del Putumayo al departamento de Nariño y se dictan otras disposiciones”. Y como consecuencia de la declaración anterior, DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 2º del Proyecto de Ley 129/2007 Senado - 282/2007 Cámara, “por medio del cual la Nación se vincula a la conmemoración de los 50 años de la desanexión del departamento del Putumayo al departamento de Nariño y se dictan otras disposiciones”.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(11) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-510/96, C-063/02 y C-068/04.

(12) Ver entre otras Sentencias, C-1249 de 2001, C-070 de 2004, C-819 de 2004, C-531 de 2005, C-929 de 2006.

(13) Sentencia C-985 de 2006.

(14) Ver sentencias C-036 de 1998 y C- 500 de 2005.

(15) Sentencias C-068 de 2004, C-069 de 2004 y C-433 de 2004.

(16) Cfr. Folio 8, cuaderno 2 de pruebas; pág. 7, Gaceta 530 de 2008.

(17) Cfr. Folio 67 del cuaderno de pruebas 3; pág. 34, Gaceta del Congreso 798 de 2008.

(18) Cfr. Folios 27 y 28 cuaderno de pruebas 3; Gaceta del Congreso 866 de 2008, págs. 26 y 27.

(19) Cfr. Folios 181 y 182 del cuaderno de pruebas 4; págs. 10-11, Gaceta 550 de 2008.

(20) Cfr. Folios 31 y 32, cuaderno de pruebas 4; págs. 30-31, Gaceta 110 de 2009.

(21) Cfr. Folio 68, cuaderno de pruebas 4; pág. 35, Gaceta 111 de 2009.

(22) Cfr. Folio 1, cuaderno de pruebas 4.

(23) ART. 7º—Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo.

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del marco fiscal de mediano plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.

(24) ART. 1º—Marco fiscal de mediano plazo. Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, presentará a las comisiones económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, un marco fiscal de mediano plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la ley anual de presupuesto.

Este marco contendrá, como mínimo:

a) El plan financiero contenido en el artículo 4º de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5º del artículo 55 de la Ley 179 de 1994;

b) Un programa macroeconómico plurianual;

c) Las metas de superávit primario a que hace referencia el artículo 2º de la presente ley, así como el nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad;

d) Un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el marco fiscal de mediano plazo del año anterior, una explicación de cualquier desviación respecto a las metas y las medidas necesarias para corregirlas. Si se ha incumplido la meta de superávit primario del año anterior, el nuevo marco fiscal de mediano plazo tiene que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pública;

e) Una evaluación de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector público;

f) Una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes;

g) El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior;

h) Una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de la Nación;

i) En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto.

(25) Sobre el particular pueden consultarse las sentencias C-1113 de 2004; C-500 de 2005; C-729 de 2005; C-874 de 2005; C-072 de 2006; C-856 de 2006; C-929 de 2006, y C-502 de 2007.

(26) M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Salvamento de voto de Jaime Araújo Rentería.

(27) Ver sentencias C-782 de 2001 y C-1047 de 2004, entre otras.

(28) Sentencia C-490 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(29) Sentencia C-360 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico 6.

(30) Corte Constitucional. Sentencia C-324 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(31) Sentencia C-782 de 2001, reiterada en la Sentencia C-1047 de 2004.

(32) Ver Sentencia C-782 de 2001, jurisprudencia reiterada en la Sentencia C-1047 de 2004. Ver también la objeción presidencial resuelta mediante la Sentencia C-197 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en donde la Corte, de conformidad con esta jurisprudencia, declaró fundadas las objeciones presidenciales dirigidas contra una ley que ordenaba al ejecutivo asignar unas sumas de dinero para la realización de ciertas obras, declarando dichas normas inexequibles.

(33) Ver sentencias C-581 de 1997, C-196 de 2001, C-197 de 2001, C-483 de 2002 y C-1047 de 2004, entre otras.

(34) M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(35) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(36) Ver Sentencia C-1047 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(37) Cfr. Folio 114, cuaderno principal; pág. 2, Gaceta 173 de 2007.

(38) Cfr. Folio 92, cuaderno principal; pág. 14, Gaceta 401 de 2007.

(39) Según consta en las objeciones presidenciales el Ministro de Hacienda y Crédito Público dirigió este escrito al Congreso mediante Oficio UJ-1152 del 4 de junio de 2007. Ver Folio 20, cuaderno principal.

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