Sentencia C-291 de abril 23 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

SENTENCIA NÚMERO C-291 DE 2002

Ref.: Expediente D-3734

Magistrado Ponente:

Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra

Actor: Howard Puello Jurado

Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 254 de 2000, artículo 2º, literal d), parágrafo 2º

Bogotá, D.C., abril veintitrés de dos mil dos.

EXTRACTOS:«II. Norma demandada

Se transcribe a continuación el texto de la norma acusada y se resalta lo demandado:

“DECRETO NÚMERO 254 DE 2000

(febrero 21)

por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional.

El Presidente de la República de Colombia. en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 1º, numeral 7º de la Ley 573 de 2000.

DECRETA:

TÍTULO I

CAPÍTULO I

Generalidades

“(...).

ART. 2º—Iniciación del proceso de liquidación. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo 1º del presente decreto. El acto que ordene la supresión o liquidación dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Así mismo, en dicho acto o posteriormente, podrá disponerse que la liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que la liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los activos.

La expedición del acto de liquidación conlleva:

a) La designación del liquidador por parte del Presidente de la República;

b) La designación del revisor fiscal en el proceso de liquidación, si es del caso;

c) La prohibición de vincular nuevos servidores públicos a la planta de personal;

d) La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten bienes de la misma, con la finalidad de integrar la masa de la liquidación;

PAR. 2º—Los jueces que conozcan de los procesos en los cuales se hayan practicado las medidas a que se refiere el literal d) del presente artículo, a solicitud del liquidador oficiarán a los registradores de instrumentos públicos para que éstos procedan a cancelar los correspondientes registros”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

Competencia.

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, porque los artículos demandados están contenidos en una ley de la República.

El problema jurídico que se plantea en la demanda:

2. Como se dijo en el acápite de antecedentes, el actor estima que el literal d) y el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 254 de 2000, al disponer que con posterioridad al decreto que ordena la disolución y liquidación de una entidad pública debe procederse a la cancelación de los embargos decretados, y que los jueces que hayan practicado tales medidas cautelares a solicitud del liquidador deben proceder a oficiar a los registradores de instrumentos públicos para la cancelación respectiva, i) vulneran el derecho al debido proceso en cuanto éste debe adelantarse de conformidad con leyes que sean preexistentes, ii) hacen imposible el cobro de las acreencias laborales pues las dejan huérfanas de garantía, y iii) desconocen el derecho a la igualdad, pues introducen una distinción injusta entre quienes cobraron su deudas existiendo la posibilidad de embargar bienes para lograr el pago, y aquellos otros que se ven afectados por la cancelación del gravamen que aseguraba la cancelación de su deuda.

Los intervinientes y la vista fiscal rechazan las acusaciones anteriores, y sostienen que las normas demandadas deben ser objeto de una interpretación contextual. Vistas como disposiciones que forman parte de la regulación de un proceso universal como lo es el de liquidación, adquieren su verdadero sentido, pues permiten la conformación de la masa de bienes a liquidar y la igualdad de oportunidades entre todos los acreedores, operando sólo las preferencias preestablecidas por el legislador. Por ello descartan la violación del derecho al debido proceso y la discriminación que acusa la demanda.

Corresponde a la Corte dilucidar si como lo plantea la acusación, el desembargo de los bienes llamados a conformar la masa de liquidación de una entidad pública disuelta en legal forma, desconoce las garantías laborales constitucionalmente reconocidas y el derecho al debido proceso, o introduce una discriminación injusta entre acreedores.

Cuestión previa. Cosa juzgada relativa.

3. Mediante Sentencia C-140 de 2001(1), la Corte Constitucional resolvió la demanda interpuesta en contra del literal d) del artículo 2º del Decreto 254 de 2000 y del parágrafo 2º de dicho literal. Las normas entonces demandadas, según la transcripción que de ellas se hace en la sentencia, eran las siguientes:

(1) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

“DECRETO NÚMERO 254 de 2000

(febrero 21)

por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional.

El Presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 1º, numeral 7º de la Ley 573 de 2000

(…).

ART. 2º—Iniciación del proceso de liquidación. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artículo primero del presente decreto. El acto que ordene la supresión o liquidación dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. Así mismo, dicho acto o posteriormente, podrá disponerse que la liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que la liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los activos, la expedición del acto de liquidación conlleva:

(…).

d) Cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten los bienes de la misma, con la finalidad de integrar la masa de liquidación.

(…).

PAR. 2º—Los jueces que conozcan de los procesos en los cuales se hayan practicado las medidas a que se refiere el literal d) del presente artículo, a solicitud del liquidador oficiarán a los registradores de instrumentos públicos para que éstos procedan a cancelar los correspondientes registros”.

Como puede apreciarse, la mencionada demanda recayó sobre las mismas normas ahora acusadas (literal d del artículo segundo y parágrafo segundo del mismo artículo). Los cargos que entonces se esgrimieron aducían que las disposiciones acusadas modificaban el Código de Procedimiento Civil y por ello desconocían la Carta, ya que un decreto ley no podía reformar un código, toda vez que de conformidad con lo dispuesto por el numeral 10 del artículo 150 superior está prohibido al legislador conferir facultades extraordinarias para tales efectos.

De otro lado, el actor también alegaba que las disposiciones acusadas desconocía el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución, pues cada proceso debe regirse por las normas preexistentes o vigentes establecidas en los diferentes códigos, y tales procesos en ningún aspecto pueden ser regulados por un decreto ley, como sucede en este caso.

El fallo que decidió la anterior demanda, restringió sus alcances a los cargos estudiados en la sentencia, es decir configura una cosa juzgada relativa. De otro lado, a pesar de que la demanda recayó sobre el literal d) y el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 254 de 2000, la parte resolutiva de la providencia en mención, incurriendo en un evidente error, se pronunció sobre el literal b), no acusado ni examinado, y no sobre el literal d) como ha debido ocurrir.

No obstante, mediante auto 14 de 26 de febrero del año en curso la Sala Plena de la Corte Constitucional aclaró el referido equívoco, indicando que la decisión de exequibilidad relativa se refería al literal d) del artículo 2º del Decreto 254 de 2000.

4. Lo anterior implica la necesidad de estudiar el alcance del mencionado fallo en relación con la presente demanda. A juicio de la Corte, uno de los cargos examinados en la Sentencia C-140 de 2001 se ha vuelto a plantear nuevamente en la presente oportunidad, y es el relativo a la necesidad de que el proceso se rija por normas preexistentes so pena de desconocer el artículo 29 de la Constitución Política. En la pasada oportunidad, el demandante añadía, además, que esas normas preexistentes debían estar contenidas en códigos y no en decretos leyes. Para responder a esta acusación, se hicieron las siguientes consideraciones que llevaron a descartar el cargo:

“6. El demandante considera que las disposiciones acusadas también vulneran el debido proceso. Sin embargo, la formulación del cargo no tiene la claridad que sería deseable, al punto que sólo uno de los intervinientes lo respondió en forma explícita. A pesar de lo anterior, y debido al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, la Corte intentó desentrañar el sentido de la acusación y concluyó que el cuestionamiento del actor parece ser el siguiente: según su parecer, conforme al artículo 29 de la Constitución, los procesos deben regirse por las normas establecidas en los diferentes códigos, y en ningún caso por las regulaciones contenidas en los decretos leyes.

Esa acusación carece de todo sustento, puesto que la Carta únicamente exige que para respetar el debido proceso una ley preexistente debe determinar las formas propias de cada juicio, pero en manera alguna ordena que esas regulaciones se encuentren contenidas en un código específico. Además, y como lo destacan varios intervinientes y la vista fiscal, las normas acusadas lejos de desconocer el debido proceso, buscan desarrollarlo, ya que pretenden garantizar a las personas naturales y jurídicas involucradas en la liquidación el pago de sus acreencias. En efecto, conviene recordar que una liquidación es un proceso universal, que tiene como fundamento el principio de igualdad entre los acreedores, salvo que exista una prelación o el privilegio entre las acreencias. Por ello, con el fin de asegurar esa igualdad, es necesario cancelar los embargos que en los procesos ejecutivos singulares hubieran podido decretarse contra le entidad, para de esa manera poder formar la masa de liquidación que sirva para cancelar a todos los acreedores, en igualdad de condiciones” (negrillas fuera del original).

“Por todo lo anterior, este cargo del actor será también desechado”

De esta manera, la Corte ya ha descartado la acusación por violación del debido proceso que ahora nuevamente se formula en la presente demanda, en un pronunciamiento que recayó sobre las mismas disposiciones que en este momento ocupan su atención. En tal virtud, estima que, en relación con ese cargo, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

5. Sin embargo, no sobra hacer algunas consideraciones adicionales que se justifican teniendo en cuenta que el cargo esgrimido en la presente oportunidad tiene un mayor alcance que el que se formuló en la ocasión pretérita. En efecto, ahora el demandante alega que el desembargo a que se refieren las normas acusadas desconoce el debido proceso porque deja sin garantía el pago de la deuda del ejecutante, cosa que no se alegaba entonces, y además, que las disposiciones acusadas no son preexistentes al trámite procesal, por lo cual también resultarían contrarias al artículo 29 superior.

En cuanto a la primera acusación resulta necesario recordar que tanto el proceso ejecutivo singular con medidas cautelares como los procesos liquidatorios tienen el mismo propósito: lograr el pago de las acreencias del deudor. Si bien en el primero este propósito es individual de ejecutante, y puede lograrlo sobre bienes determinados del deudor, el mismo objetivo puede ser conseguido dentro de un proceso liquidatorio universal. En este último, la prenda general constituida por el activo patrimonial del deudor responde ante todos los acreedores en igualdad de condiciones, salvo las prelaciones legales, de manera tal que la garantía de pago subsiste. No es pues cierto, como lo afirma el demandante, que por el hecho de la apertura del proceso liquidatorio, del llamamiento a todos los demandantes en procesos ejecutivos en curso y de la cancelación de los embargos decretados, se eliminen las garantías de pago, pues como queda dicho éstas se conservan sobre la masa de la liquidación. Más aun si se trata de obligaciones laborales, que es el caso que motiva la preocupación del actor, pues como es sabido su pago con cargo a esta masa tiene prelación según las normas legales vigentes que regulan la materia, a las que expresamente remite el artículo 32 del decreto sub examine.

De otro lado tampoco es cierto que el ejecutante en procesos ejecutivos singulares dentro de los cuales se han practicado medidas cautelares se vea “sorprendido” por una legislación nueva, no preexistente, que le imponga la cancelación de los embargos logrados y su comparecencia a un proceso liquidatorio universal dentro del cual puede lograr el pago de su acreencia. Nuestro sistema jurídico conoce desde antiguo normas que regulan los procesos liquidatorios, y la prelación de créditos legalmente establecida que gobierna el pago de los pasivos dentro de ellos. Así, el mismo Código Civil dentro del libro cuarto sobre Obligaciones, en su redacción original incluyó un título específico sobre “Prelación de créditos” dentro de los procesos concursales, contenido en los artículos 2488 y siguientes de ese ordenamiento. Normas sustanciales que encontraron sus correspondientes instrumentales en los códigos de procedimiento que han regido en Colombia a través de su historia legislativa. Los códigos de comercio, de su parte, han contenido libros específicos dedicados a regular los procesos concursales. Y para citar más recientes disposiciones legales, que resultaban aplicables según el caso a la liquidación de entidades públicas nacionales hasta antes de la entrada en vigencia del decreto bajo examen, pueden mencionarse las siguientes:

— Los artículos 151 y 157 de la Ley 222 de 1995, que en el capítulo referente a la liquidación obligatoria de sociedades disponen:

“ART. 151.—Efectos de la apertura.

La apertura del trámite liquidatorio implica:

(...).

5. La remisión e incorporación al trámite de la liquidación de todos los procesos de ejecución que se sigan contra el deudor. Con tal fin se oficiará a los jueces que puedan conocer de procesos ejecutivos contra el deudor”.

ART. 157.—Contenido.

En la providencia de apertura del trámite de liquidación obligatoria se ordenará:

“1. El embargo, secuestro y avalúo de todos los bienes embargables del deudor.

Estas medidas prevalecerán sobre los embargos y secuestros que se hayan decretado y practicado en otros procesos en que se persigan bienes del deudor.

(...)”.

— Por su parte, la Ley 510 de 1999, que entre otros asuntos regula la toma de posesión para liquidación de entidades financieras y aseguradoras, entre ellas las de naturaleza pública antes del Decreto 254 de 2000, dispone:

“ART. 22.—El artículo 116 del estatuto orgánico del sistema financiero, quedará así:

La toma de posesión conlleva:

d) La suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión por razón de obligaciones anteriores a dicha medida. A los procesos ejecutivos se aplicarán en lo pertinente las reglas previstas por los artículos 99 y 100 de la Ley 222 de 1995, y cuando allí se haga referencia al concordato se entenderá que se hace relación al proceso de toma de posesión. La actuación correspondiente será remitida al agente especial;

e) La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la toma de posesión que afecten bienes de la entidad. La Superintendencia Bancaria librará los oficios correspondientes.

No es pues una novedad legislativa el que dentro de los procesos liquidatorios, aun los de entidades públicas, los procesos ejecutivos en curso al momento de decretarse la liquidación deban suspenderse y los embargos cancelarse con el fin de conformar la masa a liquidar conforme a la prelación de créditos legalmente establecida. Desde este punto de vista las normas acusadas son disposiciones especiales que sólo subrogan para el sector público nacional otras más generales y dispersas que gobernaron también la liquidación de entidades públicas nacionales, previendo la cancelación de embargos decretados sobre los bienes de la entidad a liquidar (2) . Por eso no pueden considerarse como no preexistentes respecto de los ejecutantes singulares de las entidades públicas cuyo proceso de liquidación debe regirse por el decreto acusado.

(2) Dentro de la exposición de motivos al proyecto de ley que devino en la Ley 573 de 2000, concretamente en lo relativo a las razones para conceder las facultades extraordinarias con base en la cuales se expidió luego el Decreto 254 de 2000, se dijo lo siguiente:

“Se requiere establecer un procedimiento general aplicable a los procesos de liquidación de las entidades estatales, inexistente al momento presente cuyo rango normativo de carácter legal le dé la certeza y precisión requeridas para el efecto. Con dicha normatividad podría garantizarse que las entidades efectúen sus procesos liquidatorios bajo parámetros uniformes y con estricta sujeción a criterios fijados para el efecto, evitando así situaciones cuya inconveniencia es evidente” (Néstor Humberto Martínez y Guillermo Fernández de Soto, Gaceta del Congreso 345 del 5 de octubre de 1999, pág. 5).

Examen del cargo formulado por violación de derecho a la igualdad.

6. Como se dijo, el actor estima que las disposiciones que acusa introducen una discriminación injusta entre quienes en el pasado lograron el cobro de sus acreencias pudiendo acudir al proceso ejecutivo con mediadas cautelares, y aquellos otros acreedores que estando en curso su demanda ejecutiva, por motivo del decreto de disolución y liquidación de la entidad deudora, se ven sometidos a la cancelación de los embargos previamente decretados, con el fin que pueda conformarse la masa de la liquidación.

Reiteradamente la Corte ha hecho ver que el examen de la ley a fin de determinar si desconoce en abstracto el principio constitucional de igualdad, impone a quien ejerce el control examinar si el supuesto de hecho que ella regula es igual a otro u otros denunciados por el impugnante, en relación con los cuales el legislador ha dispensado un trato jurídico diverso. En otras palabras resulta menester determinar si las situaciones de hecho a las cuales la ley asigna diferentes consecuencias, son iguales o no. Adicionalmente, la jurisprudencia ha añadido que es necesario establecer si el trato diverso persigue un fin constitucionalmente válido, y si la consecución de dicho fin por los medios propuestos es posible y además adecuada (3) .

(3) Cfr. Entre otras, las sentencias C-673 de 1999, C-445 de 1995, C-22 de 1996, T-230 de 1994.

En el caso presente, las dos situaciones de hecho a las cuales el demandante estima que debe dispensarse el mismo trato, son las siguientes: de un lado la de los acreedores que demandaron ejecutivamente el pago de sus acreencias y efectivamente obtuvieron el pago de las mismas antes del decreto de disolución o supresión y liquidación de la entidad pública deudora, y de otro, la de los acreedores de la misma clase de entidades, que estando en curso el proceso ejecutivo se ven afectados por el mencionado decreto. A juicio de la Corte estas situaciones no son ni fáctica ni jurídicamente iguales, pues el decreto de disolución o de supresión de la entidad pública da lugar a su subsiguiente liquidación dentro de un proceso universal regulado íntegramente por Decreto 254 de 2000, que implica el llamamiento de todos los acreedores y la conformación de la masa de bienes con la cual se va a satisfacer el pasivo patrimonial. Evidentemente, quienes obtuvieron el pago antes de la disolución o supresión, no se ven avocados a este llamamiento general de acreedores ni a la conformación de la masa referida, como sí lo están quienes tienen en curso un proceso ejecutivo singular en el momento en que se produce el mencionado decreto.

Es claro entonces que no se da el primer supuesto del test de igualdad, cual es que la situación de hecho regulada por el ordenamiento sea la misma.

7. Como bien lo señalan al unísono los intervinientes, la disolución de cualquier persona jurídica da lugar a su subsiguiente liquidación, proceso que tiene un carácter universal que se deriva de la circunstancia de que el patrimonio mismo es una universalidad jurídica, en la cual el activo responde por el pasivo. Esta característica exige que sean llamados todos los acreedores (4) , incluso aquellos respecto de los cuales la deuda no es aun exigible, y que se conforme la masa de bienes a liquidar, activo con el cual se atenderá el pasivo patrimonial. Ahora bien, el proceso liquidatorio regulado por el Decreto 254 de 2000 se reviste de las mismas características de universalidad que están presentes a la hora de la liquidación de cualquier persona jurídica, y cumple con los mismos principios que dominan los procesos concursales. Estos principios, acorde con el espíritu del constituyente, persiguen dar a todos los acreedores el mismo tratamiento, salvo las preferencias que se señalan en la ley.

(4) El artículo 23 del Decreto 254 de 2000 ahora demandado, indica que una vez cancelados los embargos decretados en procesos en curso sobre bienes de la entidad en liquidación, los respectivos acreedores deben ser llamados al proceso liquidatorio. El texto de la disposición es el siguiente:

“ART. 23.—Emplazamiento. Dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha en que se inicie el proceso de liquidación, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación y a quienes tengan en su poder a cualquier título activo de la entidad, para los fines de su devolución y cancelación.

Para tal efecto, se publicarán avisos en la misma forma y con el mismo contenido, en lo pertinente, previsto por las normas que rigen la toma de posesión de entidades financieras.

PAR.—En los procesos jurisdiccionales que al momento de decretarse la liquidación de la entidad se encontraren en curso y dentro de los cuales se hubieren practicado medidas cautelares sobre los bienes de la entidad en liquidación, levantada tal medida de acuerdo con lo dispuesto en el presente decreto, el o los actuantes deberán constituirse como acreedores de la masa de la liquidación”.

El legislador no consideró que el haber iniciado el proceso ejecutivo y el haber logrado el decreto de embargo de un bien específico perteneciente a la persona jurídica disuelta, fuera razón suficiente para conceder un privilegio en el pago al acreedor respectivo, ni para excluir de la masa de la liquidación el bien previamente embargado. Razones que justamente tocan con la necesidad de no establecer privilegios injustificados, y de hacer efectivo el principio “par conditio creditorum” que busca hacer efectiva la igualdad entre acreedores en los procesos liquidatorios, lo llevaron a la conclusión contraria: que el sólo hecho del embargo ya decretado no podía constituirse en fundamento constitucional suficiente para otorgar el privilegio mencionado. De lo contrario, la circunstancia de haber logrado primero la medida cautelar sería argumento para hacer prevalecer un crédito sin ninguna consideración distinta, como las relativas a la situación de debilidad del acreedor, a la presencia de intereses públicos en la satisfacción de los créditos, o simplemente a la existencia de garantías especiales constitutivas de derechos adquiridos, que son razones, estas sí de rango constitucional, para conceder privilegios, que son tenidas en cuenta por el ordenamiento.

De lo anterior se desprende que al contrario de lo que afirma el demandante, la cancelación de los embargos practicados dentro de procesos ejecutivos que están en curso al momento del decreto de disolución o supresión de una entidad pública, no desconoce el derecho de igualdad de los correspondientes ejecutantes, sino que más bien garantiza este derecho no sólo en cabeza suya sino también en la de todos los demás que ahora son llamados a concurrir al proceso liquidatorio. La medida reprochada busca específicamente no permitir un privilegio que carecería de un fundamento constitucional adecuado, en cuanto tomaría pie en la única consideración de haber logrado primero el decreto de la medida cautelar, para en cambio respetar la prelación de créditos sentada de manera especial por el legislador con miras a la efectividad de objetivos superiores ciertos.

La cancelación de los embargos decretados y la correspondiente desanotación en el registro, son entonces medidas que persiguen la obtención de fines constitucionales implícitos en la prelación de créditos legalmente preestablecidas (5) , y que además se revelan como adecuadas, pues permiten la conformación de la masa de bienes a liquidar con todos los activos patrimoniales de la entidad, sin exclusión de los activos embargados y no adjudicados en remate.

(5) De conformidad con lo prescrito por el numeral 2º del artículo 32 del Decreto 254 de 2000, en la liquidación de entidades públicas que se rija por ese decreto. “En el pago de las obligaciones se observará la prelación de créditos establecida en las normas legales”. Respecto de las obligaciones laborales esta prelación legal está contenida en el artículo 36 de la Ley 50 de 1990, modificatorio del artículo 157 del Código Sustantivo del Trabajo y del artículo 2495 del Código Civil, que determina, por una parte, que los créditos laborales pertenecen a la primera clase de créditos de que trata el artículo 2495 del Código Civil y de otra, que tienen privilegio excluyente sobre todos los demás. (Con excepción de las obligaciones alimentarias a favor de menores. Cfr. sentencias C-92 de 2000, M.P. Jaime Araújo Rentería).

A las conclusiones anteriores había llegado antes la Corte cuando en la Sentencia C-140 de 2001 examinó por otros cargos las normas ahora demandadas, oportunidad en la cual mencionó expresamente que ellas buscaban hacer efectivo el derecho a la igualdad. Como se recordará, dijo entonces lo siguiente:

“En efecto, conviene recordar que una liquidación es un proceso universal, que tiene como fundamento el principio de igualdad entre los acreedores, salvo que exista una prelación o el privilegio entre las acreencias. Por ello, con el fin de asegurar esa igualdad, es necesario cancelar los embargos que en los procesos ejecutivos singulares hubieran podido decretarse contra le entidad, para de esa manera poder formar la masa de liquidación que sirva para cancelar a todos los acreedores, en igualdad de condiciones”.

Con fundamento en las consideraciones anteriores, se despacha como improcedente el cargo aducido por violación del artículo 13 de la Constitución Política.

Examen del cargo formulado por desconocimiento de las garantías mínimas reconocidas a los trabajadores.

8. En la demanda, recodando lo prescrito por el artículo 53 de la Constitución, y confrontando ese contenido con el de las normas que acusa, el accionante, refiriéndose a procesos laborales iniciados en contra de una entidad pública concreta sometida a proceso de liquidación llevado a cabo conforme al Decreto 254 de 2000 (Folconpuertos), se pregunta “¿qué garantía de pago real le queda a un pensionado que viene siendo burlado en un proceso ejecutivo laboral en donde no puede hacer efectivos los embargos pretendidos...?”.

La manifestación anterior lleva implícita una acusación según la cual las normas demandadas, al ordenar el desembargo de los bienes de la entidad en liquidación, desconocen las garantías mínimas que el artículo 53 de la Carta otorga a los trabajadores. En especial la garantía del derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones que esta norma expresamente concede.

No desconoce la corporación que la posibilidad reconocida al acreedor de embargar los bienes del deudor dentro de un proceso ejecutivo laboral de carácter singular, es una garantía que contribuye al logro del pago efectivo de su crédito. No obstante, una vez disuelta la entidad deudora, el desembargo de bienes que se decreta con miras a la conformación de la masa de liquidación, como antes se dijo, resulta ser una medida necesaria con el fin de garantizar la igualdad entre todos los acreedores. Dentro de ellos, todos los que poseen créditos de la misma clase ocupan el mismo lugar de preferencia para el pago, siendo los créditos laborales, como es sabido, aquellos de la primera clase, circunstancia que asegura que sean efectivamente reconocidos primeramente en el tiempo dentro del proceso liquidatorio.

9. Concretamente, en lo que tiene que ver con la garantía del pago de las pensiones a cargo de las entidades públicas disueltas, cuya liquidación se debe adelantar de conformidad con el Decreto 254 de 2000, debe anotarse que el legislador extraordinario consagró una serie de normas que buscan de manera expresa asegurar el pago de dichas pensiones. Así, dentro del título II, referente al “Régimen laboral y pensional”, se leen disposiciones que regulan profusamente la manera en la cual se van a atender las obligaciones laborales de las mencionadas entidades en liquidación, y en especial la forma en la que se atenderá el pasivo pensional. Dentro de esta categoría de normas merece destacarse el artículo 9º, que reconoce el carácter de derechos adquiridos a las pensiones decretadas y aun a las no decretadas pero respecto de las cuales se han cumplido los requisitos para su reconocimiento (6) , así como las siguientes normas que, como se dijo, de manera detallada prevén la manera de cumplir con esta clase de obligaciones:

(6) ART. 9º—Derechos adquiridos por los pensionados de las entidades cuya liquidación se ordene son derechos adquiridos por los pensionados, aquellos que hacen parte de su patrimonio por haber satisfecho los requisitos legales exigidos, aunque no se hubiese proferido el acto que declare su exigibilidad.

“ART. 11.—Reconocimiento de las pensiones. El reconocimiento de las pensiones que se encuentren a cargo del órgano cuya liquidación se determine, estará a cargo de la entidad que señale el decreto que ordene su liquidación, la cual podrán desempeñar la mencionada función directa o indirectamente mediante convenio, según se disponga en el mismo decreto.

Para tal efecto, el órgano en liquidación deberá entregar a la entidad que se determine, los documentos, archivos magnéticos con los equipos correspondientes y demás información laboral que sirvió de fundamento al cálculo actuarial y que será el soporte para la creación de la base de datos necesaria para la elaboración de la nómina de pensionados.

En todo caso, será responsabilidad de la entidad a la cual el decreto que ordene la liquidación asigne la función de reconocimiento, la elaboración de nóminas de pensionados y la ubicación oportuna de los recursos para su pago por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, de conformidad con los cronogramas previamente aprobados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

ART. 12.—Traslado del pago de pensiones. A partir del momento que señale el Gobierno Nacional, se trasladará al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, el pago de las pensiones que estén a cargo del órgano que se ordene disolver o liquidar.

PAR.—Mientras se surten los trámites pertinentes para que el Fopep asuma este traslado, la entidad que tiene a su cargo el pago, deberá seguir cumpliendo con dicha obligación.

ART. 13.—Obligaciones que asume el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional asumirá los siguientes pagos:

a) El de las pensiones causadas y reconocidas;

b) El de las pensiones cuyos requisitos están satisfechos y se reconozcan con posterioridad a la fecha de disolución, y

c) El de las pensiones de las personas que han cumplido tiempo de servicio pero no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, cuando previo cumplimiento del requisito de la edad la pensión les sea reconocida, siempre y cuando no se encuentren afiliados a ninguna administradora de pensiones.

(…)”.

Especial mención merece también el artículo 14, que sustrae de la masa de liquidación los activos de las entidades disueltas previamente destinados al pago de pensiones, y que agrega que si dichos activos no son suficientes el faltante se tendrá como un pasivo de primer grado, que debe ser atendido preferentemente con activos monetarios:

“ART. 14.—Financiación de las pensiones. Los activos de los órganos cuya liquidación se ordene, que estén destinados al pago de sus pasivos pensionales, conservarán tal destino, no formarán parte de la masa de la liquidación y deberán ser entregados al Fopep a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o al Fondo de Reservas de Bonos Pensionales, en la forma oportunidad que lo determine el Gobierno Nacional.

Si dichos activos no fueren suficientes para financiar tales pasivos y en razón de la preferencia del primer grado que le corresponde a los pasivos laborales, en la liquidación se destinarán preferentemente otros activos de la entidad a tal fin, hasta completar el monto de aquellos pasivos.

Los activos que se entreguen para atender el pago de pasivos pensionales deberán ser, preferentemente, activos monetarios en la medida que lo permitan las condiciones de liquidación”.

Complementando estas normas tendientes a garantizar la atención del pasivo pensional, el parágrafo del artículo 32 indica:

“PAR.—Las obligaciones de la entidad en liquidación, incluyendo los pasivos laborales, se cancelarán con el producto de las enajenaciones, con observancia de las normas legales y presupuestales del caso, teniendo en cuenta la prelación de créditos. Los pasivos laborales incluirán el valor correspondiente al cálculo actuarial del pasivo pensional, el cual se entregará a la entidad que deba asumir el pago de las pensiones y de bonos pensionales, si hubiere lugar a ello, con la preferencia reconocida por las normas vigentes sobre obligaciones laborales.

En caso de que los recursos de la liquidación de un establecimiento público o de una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional no societaria sean insuficientes, las obligaciones laborales estarán a cargo de la Nación o de la entidad pública del orden nacional que se designe en el decreto que ordene la supresión y liquidación de la entidad. Para tal efecto se deberá tomar en cuenta la entidad que debía financiar la constitución de las reservas pensionales” (negrillas por fuera del original).

10. Así, si bien la cancelación de los embargos decretados dentro de un proceso ejecutivo laboral seguido contra una de las entidades cuya liquidación se rige por el decreto acusado, y la desanotación correspondiente en el registro de instrumentos, efectivamente limita las posibilidades individuales del acreedor a quien favorecía la medida, a juicio de la Corte es una limitación necesaria para garantizar el derecho a la igualdad, y que resulta adecuada para lograr este objetivo, limitación que de otro lado no se revela desproporcionada toda vez que el pago efectivo de aquellos créditos está garantizado por el conjunto de medidas adoptadas en el mismo decreto demandado que acaban de mencionarse.

Adicionalmente, en aquellos casos en los que por cualquier circunstancia se haya producido la suspensión en el pago de mesadas pensionales, suspensión que comprometa de manera inmediata la efectividad de los derechos fundamentales, los afectados encuentran otros causes para su cancelación inmediata. En efecto, respecto del pago de salarios y pensiones actuales, cuya suspensión durante el adelantamiento de procesos liquidatorios pueda llegar a afectar el mínimo vital de trabajadores activos o de pensionados que dependen de su reconocimiento para garantizar su subsistencia en condiciones dignas, la jurisprudencia de esta corporación, sentada en sede de tutela, ha indicado que son reclamables por la vía de la acción de amparo. En este sentido, por ejemplo, en la reciente Sentencia SU-1023 de 2001, la Corte dijo:

“...con el fin de evitar la vulneración de derechos fundamentales de los pensionados, encuentra la Corte que en casos excepcionales como el que aquí se revisa (7) , en aplicación de los preceptos consagrados en los artículos 4º y 5º de la Constitución Política referentes a la supremacía de la Constitución y a la primacía de los derechos inalienables de la persona, es exigible la realización de pagos de mesadas pensionales a cargo de la empresa en liquidación, en consideración a los dineros disponibles que se vayan recaudando, sin que para el efecto sea necesario esperar la terminación del proceso de liquidación obligatoria”.

(7) En esta sentencia la Corte resolvió las acciones de tutela acumuladas instauradas por varios pensionados de la Compañía de Inversiones de Flota Mercante Grancolombiana y por la Fiduciaria Petrolera Fidupetrol S.A. en contra de esa compañía y de la Federación Nacional de Cafeteros. La Compañía de Inversiones de Flota Mercante Grancolombiana, responsable del pago de las mesadas pensionales, se encontraba en estado de liquidación obligatoria y no disponía de los recursos suficientes para cumplir siquiera con las obligaciones preferentes en materia pensional. La Corte afirmó que a sus pensionados les asistía el derecho de beneficiarse, en igualdad de condiciones, de la distribución de los activos disponibles en la liquidación y que en estos eventos se estaba frente a un derecho de participación proporcional en consideración del número de beneficiarios que ostentaban el mismo carácter de pensionados, del monto total de la deuda por concepto de mesadas pensionales y de la participación porcentual de cada uno de ellos en dicha deuda.

Por todo lo anterior, la Corte no encuentra que el literal d) y el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 254 de 2000 desconozcan las garantías laborales a que se refiere el artículo 53 de la Constitución, introduciendo tan sólo una limitación que sin ser desproporcionada, es necesaria para la efectividad. No sólo de estos mismos derechos, sino además, del derecho a la igualdad. En tal virtud, no prospera el cargo.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. En relación con el cargo de inconstitucionalidad por violación del artículo 29 de la Constitución Política formulado en contra del literal d) y el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 254 de 2000, ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-140 de 2001.

2. En relación con los cargos de inconstitucionalidad examinados en la presente sentencia relativos al desconocimiento de los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, declarar EXEQUIBLES el literal d) y el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 254 de 2000

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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