Sentencia C-294 de abril 18 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Exp. D-8603

Magistrada Ponente:

Dra. María Victoria Calle Correa

Demandante: Rubén Darío Bravo Rondón

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 2 de 2011, ‘por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia’

Bogotá, D.C., dieciocho de abril de dos mil doce.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma acusada:

Congreso de la República

ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2011

(Junio 21)

“Por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 1º—Derógase el artículo 76 de la Constitución Política de Colombia.

ART. 2º—El artículo 77 de la Constitución Política de Colombia, quedará así:

ART. 77.—El Congreso de la República expedirá la ley que fijará la política en materia de televisión.

ART. 3º—La Constitución Política de Colombia tendrá un artículo transitorio del siguiente tenor:

ART. TRANS.—Dentro de los seis meses siguientes a la entrada de vigencia del presente acto legislativo, el Congreso expedirá las normas mediante las cuales se defina la distribución de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión. Mientras se dicten las leyes correspondientes, la Comisión Nacional de Televisión continuará ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la legislación vigente.

ART. 4º—El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.

El presidente del honorable Senado de la República, Armando Benedetti Villaneda.

El secretario general del honorable Senado de la República, Emilio Otero Dajud.

El presidente de la honorable Cámara de Representantes, Carlos Alberto Zuluaga Díaz.

El secretario general de la honorable Cámara de Representantes, Jesús Alfonso Rodríguez Camargo.

República de Colombia - Gobierno Nacional

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D.C., a 21 de junio de 2011.

Juan Manuel Santos Calderón 

El Ministro del Interior y de Justicia, Germán Vargas Lleras.

El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Diego Ernesto Molano Vega”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 1º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos, contra los actos reformatorios de la Constitución, como el acusado.

2. La acción de inconstitucionalidad estudiada, no presenta cargos susceptibles de ser conocidos por la Corte Constitucional, con relación a la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2011 por haber violado diversas disposiciones del reglamento del Congreso de la República, Ley 5ª de 1992.

Antes de entrar a considerar el cargo de orden constitucional que presenta la demanda de la referencia, debe la Sala establecer que no abordará los cargos por violaciones legales al procedimiento parlamentario establecido en el Reglamento del Congreso, por cuanto no construyen cargos de orden constitucional que permitan a esta Corte hacer un pronunciamiento de fondo al respecto.

2.1. Como lo ha indicado la Corte Constitucional en numerosas ocasiones, y lo recuerdan los intervinientes en el presente proceso, la efectividad del derecho político a presentar acción de inconstitucionalidad depende “de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes(7). De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”(8).

2.2. En el presente caso, los cargos de la demanda acerca de las violaciones al reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, no resultan pertinentes, específicos, ni suficientes, en tanto no muestran de qué manera las seis situaciones planteadas, además de violar presuntamente el reglamento del Congreso (L. 5ª/92), son de tal entidad que violan también la Constitución Política.

2.3. La demanda de la referencia acusa el Acto Legislativo 2 de 2011, ‘por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia’ de ser inexequible por dos conjuntos de razones de orden procedimental. El primer conjunto, en el cual se incluye un solo argumento que será analizado en el capítulo siguiente de las consideraciones de esta sentencia, se refiere a una violación flagrante de la Constitución Política. El segundo conjunto de razones hace referencia a violaciones de rango legal, relacionadas con el reglamento del Congreso, la Ley 5ª de 1992. Por tanto, como la propia demanda lo señala, mientras en el primer caso se alega, en efecto, una violación a la Constitución, en el segundo se hace referencia a un conjunto de violaciones al reglamento del Congreso, el cual está contenido en una ley orgánica.

2.4. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es claro que algunas de las violaciones a esta ley de la República pueden conllevar a la vez el desconocimiento de la Constitución Política. Pero también es claro que no toda infracción de la ley en mención implique necesariamente una vulneración a la Constitución. Por tanto, para establecer que una violación al reglamento del Congreso implica a su vez una violación constitucional es preciso justificar y argumentar ambas cosas: (i) que se desconoció la ley orgánica que contiene dicho reglamento y (ii) que esa violación constituye a su vez una violación a la Carta Fundamental.

2.5. En el presente caso la demanda se limita a dar razones para sustentar el primer paso de la argumentación necesaria para tener un cargo de constitucionalidad, pero nunca lo hace con el segundo paso. Se dice por qué se considera que la Ley 5ª de 1992 fue violada pero nunca se indica porque esas violaciones a la ley implican, a su vez, violaciones a la Constitución Política.

2.6. La necesidad de contar con argumentos concretos acerca de por qué una violación a la ley orgánica que consagra el reglamento del Congreso implica también una violación a la Constitución Política, surge del mandato expreso según el cual “los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, solo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título” (C.P., art. 379). Como la jurisprudencia constitucional lo ha sostenido de manera reiterada, este artículo ha de entenderse sistemática y armónicamente con el resto de la Constitución Política, por lo que ha aceptado que es posible declarar inexequible un acto legislativo por referentes constitucionales diferentes a los contemplados expresa y literalmente en los artículos 374 a 380. No obstante, este artículo sí supone una carga argumentativa especial de parte de los ciudadanos, como contrapartida del ejercicio de su derecho político a interponer acciones de inconstitucionalidad en contra de reformas constitucionales aprobadas por el sistema político de la República. Considerar que algunas violaciones a la ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso supone, por lo menos, decir porque dichas violaciones de orden legal son también violaciones de orden constitucional.

2.7. Por tanto, la Corte se abstendrá de hacer referencia a las violaciones alegadas en contra de la Ley 5ª de 1992 por cuanto no presenta cargos pertinentes, específicos, ni suficientes susceptibles de ser conocidos por la Corte Constitucional con relación a un acto legislativo, en tanto no se argumenta porque las infracciones legales mencionadas conllevan una violación, a la vez, de la Constitución Política de Colombia.

2.8. Antes de considerar el problema jurídico planteado por la demanda, debe hacer la Corte una aclaración previa adicional. Uno de los intervinientes en el proceso, un comisionado, miembro de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión, solicitó a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del acto legislativo acusado por haber sustituido el orden constitucional vigente. Considera que el cambio introducido por el acto legislativo en cuestión es tan grave, que no constituye una reforma a la Constitución sino una sustitución de la misma. Dos razones llevan a la Sala Plena de la Corte Constitucional a dejar de lado esta solicitud y no entrar a pronunciarse de fondo sobre la misma. En primer lugar, porque se trata de un argumento que no fue considerado en modo alguno por las motivaciones y consideraciones de la acción de inconstitucionalidad objeto del presente proceso de inconstitucionalidad. En la medida que se trata de un cargo concreto y específico, muy distinto a los contenidos en la demanda, es un asunto al que no pueden responder el gobierno, los intervinientes ni el Ministerio Público. Se trata de un cargo, autónomo y distinto a los de la demanda de la referencia, y que en tal medida no hace parte del problema jurídico sometido a consideración de la Corte Constitucional ni del debate procesal público que se surtió. En segundo lugar, una primera lectura de la intervención permite concluir que sus argumentos se fundan en razones de conveniencia que, independientemente de su valor, el cual no está en juego en este proceso, no constituyen cargos de constitucionalidad susceptibles de ser considerados por la Sala Plena de esta Corte.

El juicio por competencia, a propósito de la sustitución de la Constitución Política mediante un Acto Legislativo que busca reformar la Carta, no supone juicios materiales o de conveniencia, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional de forma reiterada(9).

3. Problema jurídico.

3.1. En el presente caso, la demanda de la referencia plantea un cargo de inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo 2 de 2011, ‘por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia’, que se puede plantear en los siguientes términos: ¿Viola el Congreso de la República la regla constitucional según la cual el gobierno tiene iniciativa para presentar proyectos de reforma constitucional (C.P., art. 375), al haber aprobado un proyecto de acto legislativo sin la firma del Presidente de la República, la cual parece necesaria a la luz del artículo a pesar de que (i) fue firmado por dos ministros de gobierno, (ii) posteriormente publicado y sancionado por el Presidente de la República, y (iii) respecto del cual el presidente se había manifestado públicamente?

3.2. Para la Sala Plena de la Corte Constitucional la respuesta a este problema jurídico es negativa a la luz del orden constitucional vigente. En virtud de las reglas constitucionales aplicables la Sala considera que la voluntad presidencial sí se manifestó a través de sus ministros, situación que puede ser presumida en el orden jurídico, en especial, por cuanto el presidente no ha desvirtuado tal presunción y sus actos, por el contrario, la han confirmado. A continuación pasa la Sala a exponer las razones que justifican llegar a esta conclusión.

4. El Congreso de la República no violó la regla constitucional según la cual el gobierno tiene iniciativa para presentar proyectos de reforma constitucional (C.P., art. 375) al haber tramitado y aprobado el proyecto que dio lugar al Acto Legislativo 2 de 2011, ‘por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia’.

4.1. Para la Sala, el Congreso de la República no violó la regla constitucional según la cual el gobierno tiene iniciativa para presentar proyectos de reforma constitucional (C.P., art. 375), al haber aprobado un proyecto de acto legislativo sin la firma del Presidente de la República que fue firmado por dos ministros de gobierno, que permiten presumir la voluntad presidencial. En especial cuando la presunción de representación ministerial del Presidente (i) no ha sido desvirtuada por este (ii) el proyecto de acto legislativo posteriormente fue publicado y sancionado por él mismo, y (iii) cuando el primer mandatario había manifestado públicamente el apoyo al proyecto.

4.2. Tal como lo establece el artículo 375 de la Constitución, el gobierno tiene competencia para presentar proyectos de acto legislativo. Por tanto, si se tiene en cuenta el artículo 115 de la Constitución Política, que establece qué se ha de entender por gobierno(10) forzoso es concluir que el presidente y el ministro correspondiente constituyen ‘Gobierno’ para efectos de la presentación de proyectos de acto legislativo al Congreso de la República.

4.3. No obstante, tal como lo sostiene el gobierno en sus intervenciones dentro del presente proceso de constitucionalidad, a través de los ministros de Justicia y del Derecho, por una parte y de Tecnologías de Información y las Comunicaciones, por otra, los ministros son los agentes del Presidente de la República ante el Congreso. Luego de precisar las principales funciones del gobierno para con el parlamento(11) la Constitución declara que ‘los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del gobierno’. El texto de la Carta establece algunas de las funciones concretas de los ministros en representación del gobierno, como lo son presentar a las cámaras proyectos de ley, atender las citaciones que aquellas les hagan y tomar parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros (C.P., art. 208)(12).

4.4. Así, con base en la regla constitucional según la cual los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del gobierno (C.P., art. 208), la jurisprudencia constitucional ha señalado que se ha de presumir que los ministros cuando actúan a nombre del gobierno ante el Congreso de la República, por ejemplo, presentado proyectos de ley, representan la voluntad del Presidente de la República. En la Sentencia C-992 de 2001, a propósito de una demanda de inconstitucionalidad en la cual se acusaba a un ministro de haber actuado por su cuenta y riesgo, sin el consentimiento del presidente, por cuanto el proyecto de ley no había sido firmado por el jefe de Estado, la Corte resolvió el caso reiterando su jurisprudencia en la materia. Consideró que en virtud de la regla constitucional citada (arts. 200 y 208) se había de entender que el ministro actuaba en nombre del gobierno, sin que para ello se requiriera la firma, adicionalmente del Presidente de la República(13).

“1.4. Consideraciones de la Corte

De conformidad con lo previsto por el artículo 115 de la Constitución Política el gobierno está conformado para cada asunto en particular por el Presidente de la República y el ministro o director del departamento administrativo del ramo.

La Corte ha considerado que pese a lo anterior, conforme a los artículos 200 y 208 de la Constitución, el Gobierno puede presentar los proyectos de ley a través de los Ministros, razón por la cual no se requiere que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental sean suscritos por el Presidente de la República. Al respecto en Sentencia C-119 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) dijo: ‘Tampoco se requería que las facultades fueran solicitadas conjuntamente por el Presidente de la República y el ministro de gobierno, hoy del Interior, como integrantes del Gobierno, pues a pesar de que el artículo 115 de la Constitución señala que el Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos, y que el presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el gobierno, el artículo 200 de la misma obra dispone que ‘Corresponde al gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución ...’. Esta atribución del gobierno de presentar proyectos de ley a través de sus ministros, igualmente aparece corroborada por el inciso 2º del artículo 208 del mismo estatuto superior’.

En reciente pronunciamiento sobre esta materia la Corte agregó que “la competencia que conforme a los artículos 200 y 208 tienen los ministros del despacho no se limita, pues, a la tarea de presentar físicamente los proyectos o hacer la radicación personal de los mismos, requisito que no es exigible conforme al ordenamiento, sino a la capacidad jurídica de presentarlos en representación del gobierno”(14).

Esto no significa, de acuerdo con la sentencia antes citada, que los ministros tengan competencia autónoma para presentar proyectos de ley, en la medida en que solo pueden hacerlo en representación del gobierno. Esta última situación se presume por el solo hecho de haber sido presentado un proyecto de ley por el ministro del despacho, sin embargo dicha presunción podría ser desvirtuada por el Presidente de la República cuando exprese que el ministro actuó sin su previa autorización(15). Esa presunción, por otra parte, no puede desvirtuarse, como lo pretende el demandante, acreditando las diferencias de criterio que en sus intervenciones públicas y en relación con un determinado proyecto de ley presenten los ministros del despacho. Tampoco se requiere, como lo sugiere el actor, que para que un proyecto de ley presentado por intermedio de un ministro del despacho se entienda presentado por el gobierno, previamente su texto se haya acordado en el consejo de ministros, corporación a la que ninguna disposición atribuye tal competencia.

Como el proyecto de ley fue presentado con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien en principio y para ese específico propósito, actúa en representación del Gobierno, sin que la ausencia de la firma del Presidente de la República constituya, tal y como se ha expresado, un vicio de constitucionalidad como lo pretende el actor, el presente cargo no está llamado a prosperar”(16).

4.5. La argumentación del demandante acepta que en la Constitución no existe una regla que señalé de manera clara y expresa que la presentación de actos legislativos por el gobierno requiera la firma real y efectiva del Presidente de la República. Se reconoce que la norma que se alega violada, el artículo 375, no hace tal exigencia. La obligación de considerar que el proyecto acusado debía ser firmado efectivamente por el presidente, por tanto, surge de un razonamiento jurídico que supone tener en cuenta varios referentes constitucionales.

Para el accionante, en virtud del artículo 115 de la Constitución es claro que el gobierno lo constituyen el presidente y los ministros correspondientes(17). En tal medida sostiene que se requería la voluntad del presidente, la cual a su parecer, no podía ser expresada de forma diferente a hacerlo mediante una firma de su puño y letra por parte del jefe de Estado. Para apoyar su afirmación, sugiere que se tenga en cuenta que la Constitución expresamente hace referencia a la capacidad que tienen los ministros para presentar los proyectos de ley ante el Congreso, pero no así para presentar proyectos de acto legislativo.

4.6. En ninguna parte de la Constitución, como el propio demandante lo reconoce en su demanda, se exige expresamente que los actos legislativos deban ser firmados, junto a los ministros, por el Presidente de la República para que su voluntad se entienda dada efectivamente. En cambio sí, como se dijo, la Constitución establece la regla de representación ministerial del presidente ante el Congreso de la República, al indicar que los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del gobierno (C.P., art. 208).

4.7. Por lo tanto, teniendo en cuenta que los proyectos de acto legislativo son actos que han de tramitarse ante el Congreso de la República, que los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del gobierno (C.P., art. 208) de acuerdo con la Constitución y la manera como la jurisprudencia constitucional ha aplicado estas reglas, la Sala considera que los ministros, en relación con la presentación de actos legislativos, son voceros del gobierno y, por tanto, se presume que representan al Presidente de la República.

4.8. Como se sigue de la cita de la Sentencia C-992 de 2001, la jurisprudencia constitucional entiende que la presunción de que el presidente es representado ante el Congreso por sus ministros puede ser desvirtuada. En el caso que se analizó en aquella ocasión, se consideró que no era suficiente demostrar discrepancias públicamente conocidas entre ministros para poder desvirtuar dicha presunción. En el presente asunto, el demandante ni siquiera intentó desvirtuarla. Y, adicionalmente, el presidente no la ha desvirtuado expresamente. Por el contrario, realizó los actos del proceso de reforma que le competían, incluyendo el definitivo de sanción, además de haber hecho pública su posición a través de los medios de comunicación oficiales de la Presidencia de la República tal cual como lo mostró la intervención del gobierno.

4.9. El rigorismo en las formas no es una característica del Estado social de derecho. Por el contrario, demanda expresamente la Constitución a la administración de justicia que en sus decisiones ‘prevalecerá el derecho sustancial’ (C.P., art. 228).

4.9.1. En el ámbito de las reglas propias del procedimiento legislativo o de reforma constitucional ante el Congreso de la República, tampoco se protegen las meras formas, consideradas tan solo en sí mismas. Es preciso tener en cuenta cuál es el bien jurídico que se pretende proteger mediante el cumplimiento de tales formas, y en caso de la regla procesal no hubiese sido observada, determinar si el incumplimiento de la forma afectó también el bien jurídico que materialmente se pretendía proteger.

4.9.2. La ley orgánica del reglamento del Congreso (L. 5ª/92), establece ‘las normas reglamentarias sobre reuniones y funcionamiento del Senado, la Cámara de Representantes y el Congreso de la República en pleno.’ Para su lectura y aplicación, el propio reglamento del Congreso consagra que no se puede propiciar una interpretación formalista que obstaculice la adecuada y correcta marcha del foro de representación democrática por excelencia. Por ello, la segunda norma de tal reglamento, contiene las reglas de lectura de la ley, entre ellas el principio de corrección formal de los procedimientos(18). Las formalidades son fundamentales y determinantes en el derecho, pero en tanto protejan los valores que materialmente se les ha confiado salvaguardar y en cuanto no signifiquen sacrificar innecesariamente la voluntad democrática. En cualquier caso, los errores procedimentales deben, en principio y en lo posible, ser saneados, para evitar que el rigorismo formal implique la desprotección de los derechos.

4.10. En aquellos casos en los que la Corte Constitucional ha enfrentado procesos de reforma constitucional en los cuales se desconoció una regla de procedimiento de formación de dicho acto, demostrar que la violación de la regla se dio, no es razón suficiente para concluir que, entonces, la reforma constitucional debe ser declarada inconstitucional. Tal efecto, por expreso mandato constitucional, solo ocurre cuando además de haber demostrado que se desconoció una regla procedimental, se logra establecer que tal violación (i) implica un vicio al procedimiento de formación del acto, y no tan solo una mera irregularidad en el trámite, y (ii) que el vicio en cuestión no era subsanable o, si lo era, que no fue saneado durante el proceso o no podía ser corregido.

En otras palabras, para invalidar la constitucionalidad de una reforma constitucional por haber incurrido en el desconocimiento de una regla, es preciso demostrar que su desconocimiento es de tal entidad que puede vulnerar la conformación de la voluntad democrática. Que no se trata de un mero desconocimiento de una forma menor, sino que se omitió una formalidad de aquellas de las cuales depende la salvaguarda de algún elemento central y definitivo dentro del trámite del acto ante el Congreso de la República.

4.11. La Constitución estableció que una de las autoridades con iniciativa para proponer, en democracia, una propuesta de reforma a la Constitución Política es el Gobierno. En ninguna parte de la Constitución se establece necesariamente que la manera de manifestar la voluntad del primer mandatario deba ser obligatoriamente a través de su firma. No existe un texto Constitucional que obligue a que el proyecto de acto legislativo esté firmado por el presidente, para considerar que este efectivamente actúo.

4.11.1. En cambio, como ya se resaltó, la Constitución expresamente establece una regla general de representación del presidente a través de sus ministros ante el Congreso de la República. Es pues razonable, considerar que si el documento está firmado, es más fácil determinar la voluntad presidencial. Pero ello no quiere decir que no se pueda establecer de alguna manera el sentido de la voluntad del presidente, especialmente si se tiene en cuenta que se trata de (i) una actuación ante el Congreso, (ii) foro en el cual, los ministros son ‘voceros’ del Presidente de la República.

4.11.2. En el presente proceso, se acusa un acto de reforma constitucional con respecto al cual el propio gobierno realizó posteriormente a la presentación del proyecto dos actos formales manifestando su voluntad (la publicación y la sanción), además de haber ratificado de manera constante, dentro y fuera del Congreso de la República, la voluntad del señor Presidente de la República. Por tanto, de haber incluido el constituyente la exigencia de la firma del presidente en el trámite de reformas constitucionales, el vicio en el presente caso habría quedado subsanado por los actos realizados durante el trámite(19).

4.12. En la medida que el orden constitucional vigente no exige que las reformas constitucionales presentadas ante el Congreso requieran la rúbrica del jefe del Estado, la Sala considera que el Congreso de la República no violó la regla constitucional según la cual el gobierno tiene iniciativa para presentar proyectos de reforma constitucional (C.P., art. 375), al haber aprobado el Proyecto de Acto Legislativo 2 de 2011 sin la firma del Presidente de la República. El acto de reforma fue suscrito por dos ministros de gobierno, y en tanto los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del gobierno, se ha de presumir la voluntad presidencial. En especial, ello es así cuando la presunción de representación ministerial del presidente (i) no ha sido desvirtuada por el presidente (ii) el proyecto de acto legislativo posteriormente fue publicado y sancionado por el Presidente de la República, y (iii) cuando el Presidente había manifestado públicamente el apoyo al proyecto. No puede en tales condiciones, por lo tanto, acceder la Corte Constitucional a la petición presentada por la demanda.

5. Conclusión.

De acuerdo con las consideraciones anteriores, la Sala concluye que (i) una acción de inconstitucionalidad no presenta cargos pertinentes, específicos, ni suficientes y por tanto susceptibles de ser conocidos por la Corte Constitucional con relación a un acto legislativo, cuando alega violaciones al reglamento del Congreso de la República (L. 5ª/92), pero no argumenta por qué tales violaciones legales conllevan la vulneración a la vez de la Constitución Política de Colombia.

Además, concluye que (ii) el Congreso de la República no viola la regla constitucional según la cual el gobierno tiene iniciativa para presentar proyectos de reforma constitucional (C.P., art. 375), al haber aprobado un proyecto de acto legislativo sin la firma del Presidente de la República cuando este fue suscrito por los ministros de gobierno, pues en la medida que los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del gobierno, se ha de presumir la voluntad presidencial. En especial se ha de concluir que no la viola cuando la presunción de representación ministerial del presidente (1) no ha sido desvirtuada por el presidente (2) el proyecto de acto legislativo posteriormente fue publicado y sancionado por el Presidente de la República, y (3) cuando el presidente haya manifestado públicamente el apoyo al proyecto.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 2 de 2011, ‘por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia’, por el cargo analizado.

2. INHIBIRSE de hacer un pronunciamiento sobre los cargos por violación de la Ley 5ª de 1992, en tanto no se fundan en razones pertinentes, específicas, ni suficientes.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(7) Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Recogiendo la jurisprudencia, se considera que no puede haber pronunciamiento de fondo sobre una demanda cuando no presenta razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”. Se considera en la Sentencia C-1052 de 2001 que “(la) claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, (por regla general), releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el estatuto fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. || Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente (sobre una) deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella (otra) encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”. || (...) las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’ (...). || La pertinencia (...) quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. || (...) Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche (...)”. Esta sentencia ha sido reiterada en varias ocasiones. Entre otras, ver las sentencias C-890A de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-927 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-398 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-516 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño, SPV Jaime Araújo Rentería), C-542 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis, SV Jaime Araújo Rentería), C-777 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-841 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-937 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-942 de 2000 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-771 de 2011 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-876 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-877 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-882 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-937 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

(8) Corte Constitucional, Sentencia C-898 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.

(9) Desde el inicio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se ha establecido de manera clara y precisa que el llamado juicio de sustitución a la Constitución es un juicio por vicios de procedimientos en la formación del acto legislativo, no por tratarse de una violación material de la Carta Fundamental; lo que pretende la Corte en este tipo de juicios es verificar si el Congreso de la República tenía ‘competencia’ para hacer un proceso de cambio Constitucional de estructural, o si el mismo constituye una sustitución del orden constitucional vigente. Se trata de un juicio por competencia, un asunto sustancial del procedimiento constitucional, no un asunto material. Al respecto ver, entre otras: C-551 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; SPV Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández); C-1200 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil; SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández); C-816 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes; AV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Uprimny Yepes, Clara Inés Vargas Hernández y Marco Gerardo Monroy Cabra; SV Manuel José Cepeda Espinosa); C-970 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil; AV Humberto Antonio Sierra Porto; SV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araújo Rentería); C-971 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; SV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araújo Rentería); C-1040 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández; SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño; SPV Humberto Antonio Sierra Porto); C-153 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño; SV Jaime Araújo Rentería; AV Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto); C-180 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil; AV Humberto Sierra Porto; SV Jaime Araújo Rentería); C-588 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto y Jorge Ignacio Pretelt); C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; SV Mauricio González Cuervo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; AV María Victoria Calle Correa, Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto).

(10) El artículo 115 de la Constitución Política establece: “El Presidente de la República es jefe del Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa.

El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos.

El presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el gobierno.

Ningún acto del presidente, excepto el de nombramiento y remoción de ministros y directores de departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables.

Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendecias <sic>, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva”.

(11) Constitución Política, ART. 200.—Corresponde al gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución. || 2. Convocarlo a sesiones extraordinarias. || 3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 150. || 4. Enviar a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos. || 5. Rendir a las cámaras los informes que estas soliciten sobre negocios que no demanden reserva. || 6. Prestar eficaz apoyo a las cámaras cuando ellas lo soliciten, poniendo a su disposición la fuerza pública, si fuere necesario. (...).

(12) Constitución Política, ART. 208.—Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. || Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros. || Los ministros y los directores de departamentos administrativos presentarán al Congreso, dentro de los primeros quince días de cada legislatura, informe sobre el estado de los negocios adscritos a su ministerio o departamento administrativo, y sobre las reformas que consideren convenientes. || Las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes, además, la de los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el gerente del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público.

(13) Corte Constitucional, Sentencia C-992 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil; SV Marco Gerardo Monroy Cabra). La cuestión fue planteada en los siguientes términos por la Corte Constitucional: “Afirma el accionante que el 15 de septiembre de 2000 el Ministro de Hacienda “por su cuenta y riesgo” presentó el proyecto de ley de reforma tributaria y posteriormente, presentó pliego de modificaciones del mismo proyecto fechado en noviembre 16 , sin que exista ningún tipo de evidencia que demuestre que antes de la presentación del proyecto o de su pliego de modificaciones, se hubiese realizado consejo de ministros, con el objeto de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 154 de la Constitución en el cual se señalan los temas de los proyectos de ley que requieren iniciativa del gobierno, dentro de los que se encuentran los referentes al establecimiento de rentas nacionales y fijen los gastos de la administración. || De acuerdo con el artículo 115, inciso 2º de la Carta, el gobierno está constituido por el Presidente de la República y el ministro o jefe de departamento administrativo, en cada negocio particular, de lo cual concluye que ‘El Ministro de Hacienda se tomó atribuciones que no le corresponden, extralimitándose en el ejercicio de sus funciones, siendo responsable de acuerdo con el artículo 6º de la Constitución Política de Colombia’. || Para sustentar sus afirmaciones, adjunta sendos artículos de los periódicos El Colombiano, El Tiempo y Portafolio en donde ‘... se demuestra que no hubo iniciativa del gobierno de presentar el proyecto de reforma tributaria, antes bien hubo enfrentamiento entre los ministros de Hacienda, Trabajo, Agricultura y Salud’. || De acuerdo con las anteriores consideraciones solicita se declare la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 633 de 2000 por no haber sido presentada por el gobierno, en contra de lo preceptuado por el artículo 154 de la Carta”. El salvamento de voto versó sobre una cuestión distinta.

(14) Sentencia C-503 de 2001.

(15) Ídem.

(16) Corte Constitucional, Sentencia C-992 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil; SV Marco Gerardo Monroy Cabra); en este caso se resolvió, entre otras cosas, declarar la exequibilidad de la Ley 633 de 2000, por el cargo contenido en el numeral 1º de los considerandos de esta providencia.

(17) Constitución Política, ART. 115.—El Presidente de la República es jefe del Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa. || El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. || El presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el gobierno.

(18) El artículo 2º de la ley orgánica del reglamento del Congreso (L. 5ª/92), consagra: “Principios de interpretación del reglamento. En la interpretación y aplicación de las normas del presente reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios: 1. Celeridad de los procedimientos. Guardada la corrección formal de los procedimientos, las normas del reglamento deben servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso. || 2. Corrección formal de los procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no solo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones. || 3. Regla de mayorías. El reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común. || 4. Regla de minorías. El reglamento garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina la Constitución”.

(19) Ahora bien, incluso en la hipótesis propuesta, no se podría considerarse que la omisión de la firma presidencial es un vicio insubsanable, tal como lo señala el propio reglamento del congreso y la Constitución Política. Ley 5ª de 1992, artículo 5º ‘Jerarquía del reglamento. En desarrollo y aplicación de este reglamento se entenderán como vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución Política: (...) PAR.—Sobre reformas constitucionales prevalecerá lo dispuesto en el artículo 379 de la Constitución Política. Por su parte, el artículo 379 de la C.P. dice “Los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la asamblea constituyente, solo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título. || La acción pública contra estos actos solo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2º’.