Sentencia C-298 de abril 24 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-298 de 2002 

Ref.: Expediente D-3731

Magistrado Ponente:

Eduardo Montealegre Lynett

Demandante: Juan Francisco Navarrete Guevara

Bogotá, D.C., abril veinticuatro de dos mil dos.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 174 del Decreto 1211 de 1990 “por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”, 155 del Decreto 1212 de 1990 ”por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional”, 113 del Decreto 1213 de 1990 ”por el cual se reforma el estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional” y 129 del Decreto 1214 de 1990 “por el cual se reforma el estatuto y régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional”.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial Nº 39406 del ocho (8) de junio de 1990.

"DECRETO 1211 DE 1990

(Junio 8)

“Por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”.

ART. 174.—Prescripción. Los derechos consagrados en este estatuto prescriben en cuatro (4) años, que se contarán desde la fecha en que se hicieron exigibles. El reclamo escrito recibido por autoridad competente sobre un derecho, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. El derecho al pago de los valores reconocidos prescribe en dos (2) años contados a partir de la ejecutoria del respectivo acto administrativo y pasarán a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (...)”.

“DECRETO 1212 DE 1990

(Junio 8)

“Por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional”.

ART. 155.—Prescripción. Los derechos consagrados en este estatuto, prescriben en cuatro (4) años que se contarán desde la fecha en que se hicieron exigibles. El reclamo escrito recibido por autoridad competente, sobre un derecho, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. El derecho al pago de los valores reconocidos prescriben en dos (2) años contados a partir de la ejecutoria del respectivo acto administrativo y pasarán a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (.. )”.

“DECRETO 1213 DE 1990

(Junio 8)

“Por el cual se reforma el estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional”.

ART. 113.—Prescripción. Los derechos consagrados en este estatuto, prescriben en cuatro (4) años, que se contarán desde la fecha en que se hicieren exigibles. El reclamo escrito recibido por la autoridad competente sobre un derecho o prestación determinada interrumpe la prescripción pero sólo por un lapso igual. El derecho al pago de los valores reconocidos prescriben en dos (2) años contados a partir de la ejecutoria del respectivo acto administrativo y pasaría a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional”.

“DECRETO 1214 DE 1990

(Junio 8)

“Por el cual se reforma el estatuto y régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional”.

ART. 129.—Prescripción. El derecho a reclamar las prestaciones sociales consagradas en este estatuto prescribe a los cuatro (4) años, que se cuentan desde la fecha en que la respectiva prestación se hace exigible. El reclamo escrito recibido por entidad competente sobre un derecho o prestación determinada, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia.

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241-5 de la Carta, ya que las disposiciones acusadas hacen parte de decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamento en facultades extraordinarias.

Aclaración previa: admisión parcial de la demanda.

2. Por auto de septiembre 28 de 2001, este despacho admitió parcialmente la demanda de la referencia. La solicitud fue rechazada en lo referente al artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, por cuanto existe cosa juzgada constitucional. En efecto, esta Corte se pronunció sobre él en la Sentencia C-097 de 1993, la cual ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia 134 de 1991 de la Corte Suprema de Justicia. Así, sólo serán estudiados los artículos 155 del Decreto 1212 de 1990, 113 del Decreto 1213 de 1990 y 129 del Decreto 1214 de 1990.

El primer asunto bajo revisión: ejercicio de las facultades extraordinarias.

3. Para el demandante, las normas acusadas, expedidas con base en facultades legislativas extraordinarias, excedieron la potestad otorgada por el Congreso, ya que el asunto de la prescripción de derechos laborales no tiene relación con la habilitación dada pues ésta se refería a la reforma de los estatutos y el régimen prestacional del personal de la fuerza pública y el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, y no a la reforma de asuntos que están consagrados en varios códigos.

Por su parte, la intervención ciudadana expone que no hubo extralimitación en las facultades del Presidente y que es claro que la prescripción se refiere a prestaciones unitarias y no a las de tracto sucesivo. Finalmente, para el procurador, existe cosa juzgada en el tema de las facultades extraordinarias pues la Corte Suprema de Justicia ya se pronunció al respecto.

De acuerdo con lo anterior, en primer lugar debe la Corte estudiar si con la expedición de las normas acusadas el Presidente excedió las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso para expedir las normas.

4. La Ley 66 del 11 de diciembre de 1989 “por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias pro tempore para reformar los estatutos y el régimen prestacional del personal de oficiales, suboficiales, agentes y civiles del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; y establece el régimen de la vigilancia privada”, en su artículo 1º, concedió facultades extraordinarias al Presidente por el término de seis meses para reformar los estatutos del personal de oficiales, suboficiales y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en las siguientes materias: disposiciones preliminares; jerarquía; clasificación, escalafón, ingreso, formación y ascenso; administración de personal; asignaciones, subsidios, primas, dotaciones y descuentos, traslados, comisiones, pasajes, viáticos y licencias; suspensión, retiro, separación y reincorporación; régimen general de prestaciones sociales; reservas, normas para los alumnos de las escuelas de formación; trámite para reconocimientos prestacionales y disposiciones varias.

En ejercicio de las facultades concedidas, el gobierno expidió, el ocho (8) de junio de 1990, el Decreto Ley 1211 de 1990 “por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”, el Decreto 1212 de 1990 “por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional”, el Decreto 12q3 de 1990 “por el cual se reforma el estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional” y el Decreto 1214 de 1990 “por el cual se reforma el estatuto y régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional”.

5. Como lo anotó la procuraduría, la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia 134 de octubre 31 de 1991 analizó los cargos de inconstitucionalidad en contra de varios artículos del Decreto 1211 de 1990. Entre ellos se encontraba el supuesto exceso en que había incurrido el Presidente de la República al expedir dicho decreto, dado que la ley de facultades no lo había habilitado para legislar sobre temas como la prescripción de derechos prestacionales de los trabajadores citados por la ley de facultades. Dentro de los cuestionamientos a la norma, también fue alegado que el Decreto 1211 modificaba códigos como el Civil y el Contencioso Administrativo por referirse al tema de la prescripción. Cuando la Corte Suprema realizó su estudio encontró que la prescripción consagrada en el pluricitado decreto está íntimamente ligada con los derechos y prestaciones que regula el estatuto y que la consagración de dicha figura otorga certeza y estabilidad a las relaciones jurídicas de que trata.

Si se está en presencia de facultades extraordinarias, debe la Corte verificar el cumplimiento de los precisos requisitos establecidos por la normatividad constitucional vigente en el momento, es decir, la Constitución de 1886 (1) . Cosa distinta sería si la revisión se adelantase sobre el contenido normativo del precepto, pues en esa eventualidad no hay duda, sería obligado su adelantamiento conforme a la Constitución actual.

(1) Ver la Sentencia C-895 de 2001, en la cual se afirmó que “respecto de autorizaciones legislativas conferidas con anterioridad a la Carta Política de 1991, por tratarse de un asunto de competencia que se rige por el principio del tempus regit actus el examen de la Corte debe realizarse a la luz de lo dispuesto en la Constitución de 1886, cuyo artículo 76-12 regulaba lo concerniente al otorgamiento de facultades extraordinarias para legislar”.

Como fue establecido en la Sentencia C-417 de 1992, la Constitución Política de 1886 concedía al Congreso de la República —artículo 76, numeral 12— la atribución de “revestir, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen”. Por tanto, dos elementos conformaban la institución de las facultades extraordinarias: el primero es el concerniente a la temporalidad de la delegación; así, la ley habilitante debía fijar un término para su desarrollo, de suerte que éste debía producirse antes de su vencimiento. Este término no tenía límites en su duración, sin perjuicio de que no se permitían facultades extraordinarias con un carácter permanente. El otro elemento, se refería a la determinación clara de las materias que podían ser objeto de desarrollo por el jefe de la rama ejecutiva del poder público, quien sólo podía ocuparse de la regulación de los asuntos que le señalara la ley de facultades. Por su parte, esta ley debía señalar de manera precisa el alcance de las facultades, no pudiendo expedirse para trasladar al Presidente facultades legislativas genéricas.

En primer lugar, debe determinarse el tiempo durante el cual el Congreso concedió facultades extraordinarias al ejecutivo para que legislara. El plazo determinado por la norma fue de seis meses y se otorgó el 11 de diciembre de 1989. Las normas acusadas hacen parte de decretos expedidos el 8 de junio de 1990, es decir, dentro del tiempo señalado por la ley habilitante. En segundo lugar, la Corte encuentra que los argumentos esgrimidos por la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia 134 de octubre 31 de 1991 en la cual estudió el artículo 174 del Decreto 1211, resultan aplicables a los demás decretos respecto de la determinación clara de las materias, por cuanto fueron expedidos en virtud de las mismas facultades extraordinarias. En efecto, no es de recibo el argumento de la supuesta reforma a códigos, pues la prescripción consagrada en la norma está estrechamente ligada con los derechos y prestaciones que regula cada decreto y por tanto no se trata de inmiscuirse en las regulaciones de los códigos Civil y Contencioso Administrativo.

6. La demanda expone también que la prescripción establecida en las normas acusadas cobija prestaciones imprescriptibles como la pensión. El procurador considera que la exequibilidad de las normas debe ser condicionada bajo el entendido de que prescriben las prestaciones de carácter unitario y las acciones que puede ejercer el beneficiario de la prestación y no las de tracto sucesivo. Así, una vez descartado un posible exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, la Corte se ocupará del problema que plantea la demanda: ¿el establecimiento de un límite temporal para que los miembros de la fuerza pública y el personal civil a su servicio reclamen ciertas prestaciones sociales desconoce el derecho a la igualdad y la imprescriptibilidad de derechos laborales constitucionales? Para responder a tal interrogante, esta Corte comenzará por recordar brevemente sus criterios sobre la constitucionalidad de la consagración de términos para reclamar ciertos derechos, y en especial, las pensiones, para luego examinar concretamente la legitimidad o no de la prescripción establecida por las normas acusadas en relación con las prestaciones enunciadas en los decretos 1212, 1213 y 1214 de 1990.

Finalidad de la prescripción extintiva.

7. Como fue expresado en la Sentencia C-198 de 1999, la prescripción extintiva contribuye a la paz social, a la seguridad jurídica y en manera alguna vulnera los derechos constitucionales. En aquella ocasión la Corte afirmó que “los derechos constitucionales como tales en general no prescriben, puesto que emanan del reconocimiento de la dignidad de la persona humana y configuran valores superiores del ordenamiento jurídico colombiano”. Con todo, esto no significa que la prescripción extintiva vulnere el orden constitucional, pues ésta cumple funciones sociales y jurídicas de gran importancia, ya que contribuye a la seguridad jurídica y a la paz social al fijar límites temporales para adelantar controversias y ejercer acciones judiciales, tal y como esta Corte lo ha reconocido en otras ocasiones (2) . Así, reclamaciones concretas provenientes del ejercicio de un derecho constitucional pueden estar sujetas a prescripciones legales, sin que ello vulnere el derecho constitucional.

(2) Ver, en particular, Sentencia C-072 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

La Corte ya había reconocido que en nada desconoce la Carta que la ley establezca la prescripción de la acción laboral. Dijo entonces esta corporación:

“El derecho de los trabajadores se respeta, simplemente se limita el ejercicio de la acción, y se le da un término razonable para ello. El núcleo esencial del derecho al trabajo no sólo está incólume, sino protegido, ya que la prescripción de corto plazo, en estos eventos, busca mayor prontitud en el ejercicio de la acción, dada la supremacía del derecho fundamental, el cual comporta la exigencia de acción y protección oportunas. (...) lo que, en estricto sentido, prescribe es la viabilidad de una acción concreta derivada de la relación laboral, pero nunca el derecho-deber del trabajo” (3) .

(3) Sentencia C-072 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración de la Corte Nº 2.

Derecho a la pensión y reclamación de mesadas pensionales.

8. De acuerdo con lo dicho anteriormente, el legislador puede consagrar la prescripción extintiva de derechos patrimoniales que surgen del ejercicio de un derecho constitucional, incluso si éste es fundamental, siempre y cuando el término sea proporcionado y no afecte el contenido esencial del derecho constitucional. Aplicando estos criterios, esta Corte concluyó que la ley no podía consagrar la prescripción del derecho a la pensión como tal, aunque sí podía establecer un término temporal para la reclamación de las distintas mesadas. Dijo entonces la Corte:

“(...) la pensión de jubilación, vejez e invalidez, entre otras, no admiten una prescripción extintiva del derecho en sí mismo como cualquier otra clase de derechos, lo cual (...) constituye un pleno desarrollo de principios y valores constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad, la protección y asistencia especial a las personas de la tercera edad, para mantener unas condiciones de vida digna, así como el derecho irrenunciable a la seguridad social (...).

Cabe agregar, que dada la naturaleza periódica o de tracto sucesivo y vitalicia de las pensiones, la prescripción resulta viable, exclusivamente, respecto de los créditos o mesadas pensiónales que no se hubiesen solicitado dentro de los tres anos anteriores al momento en que se presente la reclamación del derecho” (4) .

(4) Sentencia C-230 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara. Consideración de la Corte Nº 4.

De acuerdo con lo anterior, el derecho a la pensión es imprescriptible. La institución de la prescripción sólo opera respecto de mesadas no reclamadas, lo cual no significa que se extinga el derecho.

Las prestaciones reguladas por los decretos 1212, 1213 y 1214 de 1990 y la prescripción prevista por la disposiciones acusadas.

9. Una vez señalados los criterios sobre la prescriptibilidad de ciertas prestaciones sociales, entra esta corporación a examinar el alcance de las disposiciones impugnadas. Los decretos 1212 y 1213 de 1990, en sus artículos 155 y 113, respectivamente, señalan que “los derechos consagrados en este estatuto, prescriben en cuatro (4) años, que se contarán desde la fecha en que se hicieren exigibles”. Por otro lado, el artículo 129 del Decreto 1214 de 1990 estipula que “El derecho a reclamar las prestaciones sociales consagradas en este estatuto, prescribe a los cuatro (4) años, que se cuentan desde la fecha en que la respectiva prestación se hace exigible”. El texto de las disposiciones anteriores y el tenor de la demanda llevan a que esta Corte precise en concreto cuáles son las prestaciones reconocidas por cada uno de los decretos. En efecto, mal podría esta corporación determinar la constitucionalidad de los términos extintivos, sin estudiar a qué tipos de prestaciones se refiere cada disposición.

10. El Decreto 1212 de 1990 contiene entre sus normas regulaciones acerca del salario, diferentes primas y subsidios, viáticos, dotación de vestuario y equipo, licencia por maternidad y aborto, vacaciones, indemnización por disminución de la capacidad psicofísica, asignación de retiro, indemnización por retiro en estado de embarazo, prestaciones por incapacidad psicofísica, por muerte en actividad y en retiro y por separación absoluta del cargo.

El Decreto 1213 de 1990 regula el salario, remuneraciones especiales, primas, auxilio de transporte, subsidios, viáticos, dotaciones, haberes en caso de enfermedad, licencia por maternidad y aborto, descanso remunerado por lactancia, anticipo de cesantía, indemnización por disminución de capacidad psicofísica, prestaciones sociales en situaciones especiales, cesantía e indemnización, asignación de retiro, retiro en estado de embarazo, prestaciones por retiro o muerte en situaciones especiales, mesada de navidad para el personal en goce de asignación de retiro o pensión, disminución de capacidad psicofísica, incapacidad absoluta, incapacidad absoluta en actos especiales del servicio, muerte en actos del servicio, muerte en actos especiales del servicio, muerte con doce años de servicio, servicios médico asistenciales a familiares del fallecido, muerte en retiro.

El Decreto 1214 de 1990 regula las asignaciones, diferentes primas y subsidios, viáticos, servicios médico asistenciales, auxilio por enfermedad, licencia por maternidad o aborto, descanso remunerado por lactancia, retiro en estado de embarazo, vacaciones, cesantías, pensión de jubilación por tiempo continuo y discontinuo, pensión por aportes, pensión por muerte antes de cumplir la edad establecida para percibirla, pensión de retiro por vejez, prestaciones por incapacidad psicofísica, pensión por invalidez, prestaciones por muerte, salarios, primas y servicios.

11. Ahora bien, es claro que los decretos establecen distintos tipos de prestaciones. Algunas de ellas se desarrollan en un término específico, por ejemplo los servicios médico asistenciales a los familiares del fallecido que establece el Decreto 1213 de 1990. Otras son unitarias, por tratarse de indemnizaciones (por retiro en estado de embarazo, retiro por disminución de capacidad psicofísica, entre otras). Finalmente, los decretos establecen también varias modalidades de pensión: incapacidad, muerte, vejez, entre otras.

12. Conforme a los criterios precisados en los fundamentos jurídicos 7 y 8 de esta sentencia, es claro que la prescripción establecida en los artículos acusados no es igualmente aplicable en todos los casos. Así, en el Decreto 1212 la asignación de retiro, las prestaciones por incapacidad psicofísica y las demás prestaciones de tracto sucesivo o de contenido extrapatrimonial —como la atención en salud— no pueden prescribir como lo establece el artículo 155. Para la Corte, la protección constitucional del derecho a la salud de los diferentes beneficiarios, no permite que la prescripción opere en relación con los tratamientos requeridos.

Así fue manifestado por la Corte en la Sentencia C-198 de 1999, en la cual estudió un caso similar, pues en aquella ocasión se demandó la inexequibilidad de la norma que establecía la prescripción del derecho a reclamar las prestaciones sociales por retiro o fallecimiento del personal de soldados y grumetes de las Fuerzas Militares. Este tribunal encontró exequible la norma acusada bajo el entendido de que “el término de prescripción es aplicable en relación con las prestaciones unitarias de contenido patrimonial y las mesadas pensionales previstas por el decreto”.

De la misma manera ocurre con prestaciones similares consagradas en el Decreto 1213 (por ejemplo la asignación de retiro, las prestaciones por retiro o muerte en casos especiales, los servicios médico asistenciales a los familiares del fallecido, entre otras) y en el 1214, con las diferentes modalidades de pensiones. En relación con este tipo de prestaciones, las normas que se refieren a la prescripción pueden tener dos interpretaciones. Así, algunos asumirían que si la pensión no es solicitada por el beneficiario en el término de cuatro años, entonces el derecho a gozar de ella se extingue. Pero de otro lado, puede interpretarse que la prescripción se predica de las mesadas no reclamadas en el término de cuatro años.

Según lo expuesto en el fundamento 8 de la presente sentencia, es claro que la primera interpretación es contraria a la Carta, pues el derecho a la pensión es imprescriptible, mientras que la segunda es constitucional, ya que las mesadas pensionales pueden extinguirse si no son reclamadas en los plazos señalados por la ley. En ese orden de ideas, el término de prescripción es constitucional en relación con las prestaciones unitarias de contenido patrimonial, como las indemnizaciones y, por ende, la norma es exequible respecto de esas prestaciones.

Una vez aclarado el sentido de las normas acusadas, es claro para esta Corte que el cargo por una supuesta violación del derecho a la igualdad no tiene fundamento alguno, pues aduce el actor que la prescripción de derechos laborales para los trabajadores citados en los decretos acusados no se aplicaba a los demás empleados públicos, para quienes sólo prescriben las acciones relativas a esos derechos y no éstos en sí mismos. Por el contrario, la intervención ciudadana afirma que no existe violación del derecho a la igualdad, pues el plazo establecido en las normas acusadas es mayor que el fijado para otros trabajadores.

Entendida la prescripción según lo dicho anteriormente es claro que el cargo por supuesta violación del derecho a la igualdad propuesto por el demandante, no tiene sustento, pues el fenómeno jurídico de la prescripción es entendido por igual en tratándose de derechos laborales de trabajadores sometidos al Código Sustantivo del Trabajo, o de personas que pertenecen a regímenes especiales, como en este caso.

En conclusión, debe la Corte condicionar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, en el sentido de que el término que ellas establecen para la prescripción sólo se aplica en relación con las prestaciones unitarias de contenido patrimonial y las mesadas pensionales determinadas en cada decreto.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLES los artículos 155 del Decreto 1212 de 1990, 113 del Decreto 1213 de 1990 y 129 del Decreto 1214 de 1990, en el entendido de que, conforme a lo señalado en la parte motiva de esta providencia, el término de prescripción es aplicable en relación con las prestaciones unitarias de contenido patrimonial y las mesadas pensionales previstas en cada decreto.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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