Sentencia C-300 de abril 27 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente RE-188

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Iván Palacio Palacio

Revisión de constitucionalidad del Decreto 4828 del 29 de diciembre de 2010, “por el cual se dictan disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública declarada en el territorio colombiano e impedir la extensión de sus efectos”.

Bogotá, D.C., veintisiete de abril de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Texto del decreto legislativo que se revisa

A continuación se transcribe el texto del Decreto Legislativo 4828 de 2010, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010:

“Decreto 4828 de 2010

(Diciembre 29)

Por el cual se dictan disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública declarada en el territorio colombiano e impedir la extensión de sus efectos.

El Presidente de la República de Colombia,

En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en los decretos 4579 y 4580 del 7 de diciembre de 2010, y

Considerando:

1. Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional declaró mediante Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010 el estado de emergencia económica, social y ecológica, por razón de grave calamidad pública y facultó al Gobierno Nacional para adoptar mediante decretos legislativos, las medidas que se requieran en desarrollo del estado de emergencia.

2. Que mediante el Decreto 4579 del 7 de diciembre de 2010, el Gobierno Nacional declaró la situación de desastre nacional en el territorio colombiano, ocasionada por el fenómeno de La Niña 2010-2011 que alteró el clima nacional desde el comienzo de su formación en el mes de junio de este año, ocasionando en los meses de julio y noviembre las lluvias más intensas y abundantes nunca antes registradas en el país.

3. Que debido a las inundaciones se ha ocasionado grave afectación en tierras dedicadas a la agricultura y a la ganadería, severos daños en cultivos de ciclo corto y permanente, delicados problemas fitosanitarios, tanto en lo vegetal como en lo animal, pérdida de viviendas en el sector rural y severa destrucción en varios distritos de riego.

4. Que de acuerdo con el Ideam, el fenómeno de La Niña 2010-2011, como lo muestran los patrones puede prolongarse hasta el segundo semestre de 2011, empatando con el segundo régimen de lluvias de ese año, lo cual no solo extendería los efectos de la actual calamidad pública, sino que la haría mucho más grave, por la falta de capacidad de la tierra para absorber la magnitud del caudal de agua.

5. Que es necesario tomar medidas en las diferentes áreas del sector rural para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, tendientes a la recuperación de las condiciones básicas de producción del sector rural, mitigar el impacto sanitario agrícola y pecuario, fortalecer la infraestructura de los distritos de adecuación de tierras de pequeña, mediana y gran escala, aliviar la deuda para productores afectados, y en general todas aquellas encaminadas a la recuperación del sector.

Que en mérito de lo expuesto,

DECRETA:

CAPÍTULO I

Instrumentos financieros con la finalidad de asignar recursos que permitan la recuperación de la capacidad productiva y la estabilidad socioeconómica del sector rural afectado.

ART. 1º—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá destinar recursos para la ejecución de los siguientes instrumentos:

a) Líneas especiales de crédito para la construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas en el sector rural afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica.

b) Incentivos para la construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas que en el sector rural resulten afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, consistentes en abonos a los saldos de los créditos con los que se financie la respectiva construcción o reparación.

c) Capitalización del Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, en cuentas especiales, para el otorgamiento de garantías a los créditos indicados en los literales a) y b) del presente artículo.

PAR. 1º—La Comisión Nacional de Crédito Agropecuario determinará las condiciones, beneficiarios y demás aspectos de los instrumentos previstos en este artículo.

Para efectos de determinar a la población beneficiaria, se tendrá en cuenta aquella que se relacione en los respectivos censos refrendados por el Ministerio del Interior y de Justicia y pertenezcan al nivel del Sisbén I y II, de la base de datos certificada por el Departamento Nacional de Planeación, DNP.

PAR. 2º—Para la ejecución de los anteriores instrumentos, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contará con facultades para determinar, bajo criterios de priorización, la forma y condiciones de atención a la población damnificada por la emergencia declarada. Para tal efecto, podrá disponer también de los recursos del subsidio rural de vivienda.

Los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural deberán prever los mecanismos financieros, técnicos y administrativos que soporten los procedimientos de aplicación del subsidio.

ART. 2º—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá destinar recursos para el otorgamiento de créditos en condiciones preferenciales con subsidio a la tasa de interés para financiar actividades tendientes a la recuperación de la capacidad productiva del sector rural, cuyas condiciones serán determinadas por la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario.

ART. 3º—Los recursos no comprometidos de la cuenta especial del Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, de que tratan los artículos 3º del Decreto 4490 de 2008, 2º del Decreto 4591 de 2008, y 10A del Decreto 4705 de 2008, serán transferidos inmediatamente a la cuenta del FAG que determine la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, con el propósito de otorgar garantías para los créditos de los productores agropecuarios afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, en los términos que dicha comisión determine.

ART. 4º—A los productores agropecuarios afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, cuyos créditos sean o hayan sido objeto de refinanciación, reestructuración o consolidación por los establecimientos de crédito, o cuyas obligaciones sean objeto de compra de cartera por programas o entidades del Estado, quedarán dentro de una categoría especial y no se les desmejorará su calificación crediticia ante los respectivos intermediarios financieros. Las operaciones financieras descritas en el presente decreto no serán consideradas como reestructuración, en los términos del numeral 1.3.2.3.3 del Capítulo II de la Circular Básica Contable y Financiera (C.E. 100/95) de la Superintendencia Financiera de Colombia.

ART. 5º—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá destinar recursos para comprar cartera crediticia agropecuaria a cargo de productores agropecuarios y a favor de los intermediarios financieros, vigilados por la Superintendencia Financiera, así como para efectuar nuevas compras de cartera en el marco del Fondo de Solidaridad Agropecuario de que trata la Ley 302 de 1996. Los beneficiarios de la normalización de cartera podrán acceder a los créditos establecidos en el presente decreto, hasta en un monto máximo equivalente al inicialmente otorgado.

ART. 6º—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá orientar recursos para aliviar la deuda de agricultores afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011, priorizando los sectores de aquellas regiones que a criterio del ministerio así lo requieran.

ART. 7º—Programa de vivienda rural. El programa de vivienda rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será financiado con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades, para atender las afectaciones en las viviendas rurales causadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011.

CAPÍTULO II

Instrumentos para la atención sanitaria y fitosanitaria

ART. 8º—Programas para la atención de emergencias sanitarias y fitosanitarias. Los programas para la protección de la producción agropecuaria, en especial para el diagnóstico, prevención, control y erradicación de enfermedades, plagas, malezas y otros riesgos sanitarios que amenacen la salud animal o sanidad vegetal, sus productos y subproductos causados por el fenómeno de La Niña 2010-2011, que cree el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, serán administrados por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades.

ART. 9º—Reservas de los fondos parafiscales. Los fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros deberán reservar el 20% de las contribuciones que recaudan con el fin de cofinanciar las acciones que se deban tomar para controlar y mitigar las consecuencias que se llegaren a ocasionar en la sanidad agrícola y pecuaria de sus correspondientes productos, como consecuencia de las emergencias sanitarias y/o fitosanitarias, que por el fenómeno de La Niña 2010-2011 declare el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).

La anterior reserva será obligatoria hasta tanto subsistan las consecuencias sanitarias y fitosanitarias derivadas de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, adoptada mediante Decreto 4580 de 2010, conservarán la destinación para la cual fueron creados y su administración se regulará por las normas que los crearon.

CAPÍTULO III

Medidas relacionadas con distritos de adecuación de tierras

ART. 10.—Programas para la rehabilitación y construcción de distritos de adecuación de tierras. Los programas para la rehabilitación y construcción de distritos de adecuación de tierras que cree el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el propósito de contribuir a rehabilitar la capacidad productiva de las tierras afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011, serán administrados por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades.

ART. 11.—Cuando se requieran subsidios para posibilitar la oferta de servicios con tarifas reducidas o preferenciales a los afectados con las inundaciones, se deberá dar prioridad a los damnificados con menores recursos. Los subsidios estarán reglamentados en forma general por el gerente del Incoder, con la aprobación del comité asesor.

ART. 12.—Distritos entregados en propiedad. En aquellos distritos que fueron entregados en propiedad en vigencia de la Ley 1152 de 2007, cuya infraestructura se viera gravemente afectada por el fenómeno de La Niña 2010-2011, se podrá aplazar la cuota de recuperación de inversión, en las condiciones determinadas por el consejo directivo del Incoder.

PAR.—La determinación de la afectación grave en la infraestructura de adecuación de tierras de los distritos entregados en propiedad, deberá ser realizada por el Incoder, previa visita técnica al complejo hidráulico.

ART. 13.—Normalización de cartera. Autorízase al Incoder o a la entidad que adquiera o administre la cartera, para que efectúe la reestructuración de las deudas de tarifas por uso de agua y de recuperación de inversión que le adeuden los beneficiarios y usuarios del Incoder o de las entidades liquidadas del sector en los distritos de adecuación de tierras afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011.

La anterior autorización debe incluir la remisión total o parcial de los intereses causados y estímulos al prepago (con rebajas de capital), de conformidad con el reglamento que establezca para tales efectos el consejo directivo del Incoder o la entidad que adquiera o administre la cartera.

ART. 14.—Para efectos de la autorización, permiso o licencia ambiental de que habla el artículo 31 del numeral 9º de la Ley 99 de 1993, las corporaciones autónomas regionales darán prioridad a las solicitudes que para la realización de los proyectos de este programa realicen las asociaciones de usuarios o el Incoder.

CAPÍTULO IV

Disposiciones comunes a los artículos anteriores

ART. 15.—Régimen de contratación. Las contrataciones que se adelanten para cumplir con las medidas descritas en el presente decreto se someterán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, dando aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y 13 de la Ley 1150 de 2007.

PAR.—Sin perjuicio de lo anterior, se dará aplicación a la observancia de los controles y responsabilidades a que haya lugar.

ART. 16.—Disponibilidad de recursos. La ejecución de las medidas descritas en el presente decreto se sujetará a la disponibilidad de los recursos del Fondo Nacional de Calamidades y del Presupuesto General de la Nación.

ART. 17.—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.C., a 29 de diciembre de 2010.

Juan Manuel Santos Calderón

Presidente de la República

Germán Vargas Lleras

Ministro del Interior y de Justicia

Patti Londoño Jaramillo

Viceministra de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores

Juan Carlos Echeverry Garzón

Ministro de Hacienda y Crédito Público

Rodrigo Rivera Salazar

Ministro de Defensa Nacional

Juan Camilo Restrepo Salazar

Ministro de Agricultura y de Desarrollo Rural

Mauricio Santa María Salamanca

Ministro de la Protección Social

Carlos Enrique Rodado Noriega

Ministro de Minas y Energía

Sergio Diazgranados Guida

Ministro de Comercio, Industria y Turismo

María Fernanda Campo Saavedra

Ministra de Educación Nacional

Beatriz Elena Uribe Botero

Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Diego Ernesto Molano Vega

Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

Germán Cardona Gutiérrez

Ministro de Transporte

Mariana Garcés Córdoba

Ministra de Cultura”.

(…).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

En virtud de lo previsto en los artículos 214 (num. 6º), 215 (par.) y 241 (num. 7º) de la Constitución, la Corte es competente para pronunciarse sobre el Decreto Legislativo 4828 del 29 de diciembre de 2010, “por el cual se dictan disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública declarada en el territorio colombiano e impedir la extensión de sus efectos”.

Debe señalarse que conforme a la doctrina constitucional sentada por esta corporación desde el año 1992, el examen que le corresponde efectuar a este tribunal sobre los decretos legislativos de desarrollo, reviste un carácter integral en tanto comprende la verificación de los aspectos formales y materiales de los mismos(1).

2. Metodología para el estudio del Decreto 4828 de 2010.

Establecida la competencia de la Corte para pronunciarse sobre el decreto bajo examen, a continuación se reseña el orden expositivo de análisis a efecto del control constitucional:

• En primer lugar, se realizarán algunas reflexiones sobre el alcance del control constitucional de los decretos expedidos al amparo de un estado de emergencia económica, social y ecológica (fundamento jurídico 3).

• En segundo lugar, la Corte se ocupará del control formal del Decreto Legislativo 4828 del 29 de diciembre de 2010 (fundamento jurídico 4).

• En tercer lugar, la Corte abordará el examen material del Decreto Legislativo 4828 del 29 de diciembre de 2010. El estudio sustancial del decreto se realizará conforme a los presupuestos establecidos constitucionalmente para este tipo de actos (fundamento jurídico 5).

3. Alcance del control de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos al amparo de la declaratoria del estado de emergencia.

Como se expuso en la Sentencia C-252 de 2010, el constituyente de 1991, al establecer un nuevo régimen de estados de excepción, partió de la idea que ni siquiera en situaciones de anormalidad institucional le asisten facultades ilimitadas al Ejecutivo, por lo que el ejercicio de las prerrogativas extraordinarias debe ir acompañado de un sistema eficaz de controles(2).

Así, pueden señalarse dos (2) tipos de controles: uno jurídico y otro político, que recaen tanto sobre la declaratoria del estado de emergencia como sobre los decretos legislativos de desarrollo. Dichos controles no resultan excluyentes, ya que “los actos emitidos con base en el derecho constitucional de excepción, como todos los actos del poder público, son actos jurídicos sólo que se proyectan políticamente. Como actos jurídicos, están sometidos a controles jurídicos. No obstante, en virtud de su proyección, pueden estar también sometidos a controles políticos”(3).

El control político se ejerce por el Congreso y tiene por objeto “deducir la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia económica, social [y] ecológica [o que constituya grave calamidad pública], sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales (C.P., art. 215)”(4).

La Constitución precisa que el gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades excepcionales y convocará al Congreso, si no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. Además, prevé que, si no fuere convocado, el Congreso se reunirá por derecho propio en las condiciones y para los efectos del artículo 215 superior. Además del control político que le corresponde ejercer al Congreso, tiene asignada otra función propia de su naturaleza, de manera que “durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del gobierno. En relación con aquéllas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo” (art. 215 superior). Por consiguiente, la Constitución mantiene indemne la atribución del Congreso de expedir leyes, constituyendo una respuesta constitucionalmente válida al equilibrio que debe existir entre las distintas ramas del poder público.

El control jurídico pertenece a la Corte Constitucional, que desarrolla un papel relevante como guardián de la supremacía e integridad de la Constitución (art. 241.7 superior). Recae sobre los actos de poder y siendo de carácter objetivo implica una labor de comparación entre el acto expedido y los parámetros normativos de control que están dados por: (i) la Constitución Política, (ii) los tratados internacionales ratificados por el Congreso que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción (art. 93 superior), y (iii) la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción(5). Los rasgos distintivos de este control fueron expuestos en la Sentencia C-135 de 2009, en los siguientes términos:

“Esta corporación ha resaltado que el control jurídico no depende de la voluntad del órgano de control, pues la Constitución Política impone a la Corte Constitucional el deber de pronunciarse de manera automática sobre la validez constitucional de los actos dictados para declarar los estados de excepción y para adoptar las medidas que ellos hacen viables, “[l]a Corte se encuentra ante la obligación ineludible de defender la supremacía e integridad del texto superior, y de esa obligación hace parte el deber de excluir del ordenamiento aquellos actos que la desconozcan” (C-802/02).

De esta manera los rasgos distintivos del control jurídico también han sido definidos por la Constitución: (i) el objeto de control son el decreto mediante el cual se declara el estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas para conjurar la situación extraordinaria, y los decretos de prórroga de los estados de excepción; (ii) se trata de un control automático y el gobierno tiene el deber de enviar a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos declaratorios y los decretos legislativos de desarrollo que dicte en uso de las facultades extraordinarias para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad, en caso de incumplimiento del deber de remisión del gobierno, la Corte oficiosamente aprehenderá su conocimiento de manera inmediata; (iii) es un control integral porque se verifica que los decretos examinados reúnan los requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales; (iv) es un control definitivo pues una vez la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos estos no pueden ser objeto de un posterior examen vía acción pública de inconstitucionalidad, (v) es un control participativo pues los ciudadanos podrán intervenir defendiendo o atacando la constitucionalidad de los decretos objeto de control, (vi) el Procurador General de la Nación deberá rendir concepto (arts. 214.6, 241.7 y 242 constitucionales)”.

Ahora bien, en lo que concierne estrictamente a los decretos legislativos de desarrollo, esto es, expedidos en virtud de la declaratoria del estado de emergencia (art. 215 superior), corresponde a la Corte, según se ha expuesto, ejercer un control de carácter integral en tanto comprende la verificación de los presupuestos formales y materiales.

Los requisitos formales que deben cumplir los decretos legislativos que se expidan atendiendo la declaratoria del estado de emergencia son en términos del artículo 215 constitucional y de conformidad con la jurisprudencia constitucional los siguientes: (i) la firma por el Presidente de la República y todos sus ministros, (ii) la expedición dentro de límite temporal previsto en el decreto declaratorio y (iii) señalar los motivos que condujeron a su expedición. Así mismo, (iv) deben ser remitidos a la Corte Constitucional para el control de rigor.

Los requisitos materiales se extraen de la preceptiva constitucional (art. 215 superior), los tratados internacionales de derechos humanos (art. 93 superior) y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (L. 137/94), lo cual ha permitido a la Corte establecer unos pasos metodológicos que deben cumplirse para entender superado el examen constitucional. Veamos:

— Juicio de conexidad material. Involucra examinar si la medida legislativa de desarrollo adoptada concierne a la misma materia que motivó la declaratoria del estado de emergencia. Además, la Corte ha señalado que la conexidad se define a partir de dos elementos:

“(i) las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. De esta manera, el objetivo de las medidas únicamente ha de ser el de superar la emergencia por la que se declaró la excepción. No es admisible una medida que tenga otras finalidades.

(ii) En cuanto a la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas, ésta ha de tener una relación directa y específica con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar. No son aceptables las medidas sobre temas que no tienen una correspondencia de causalidad inmediata (en términos causales) y concreta con el asunto por el cual se declaró la emergencia(6)”.

Lo anterior, en desarrollo del artículo 215 de la Constitución(7) y el artículo 47 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción(8).

Juicio de finalidad. Implica que las medidas legislativas deben estar directa y específicamente “encaminadas” a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos (10, LEEE).

Juicio de necesidad. Consiste en que se deben expresar claramente las razones por las cuales las medidas adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia (art. 11, LEEE), lo cual comprende la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo. En la Sentencia C-149 de 2003 la Corte dijo al respecto:

“Este juicio comprende dos partes en las cuales se juzga si el presidente como responsable del orden público incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar si las medidas adoptadas para lograr el restablecimiento del orden perturbado son necesarias para superar las causas de perturbación o impedir la extensión de sus efectos; y b) el juicio de necesidad jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son idóneas para enfrentar la situación excepcional”.

Además, en la Sentencia C-135 de 2009(9), se expuso que “[e]l principio de necesidad tiene origen en el derecho internacional de los derechos humanos y hace relación a la entidad de la perturbación que pueda dar lugar a la declaratoria de un estado de excepción por un Estado y, por ende, a la posibilidad de hacer uso de la cláusula de suspensión de obligaciones convencionales. De este modo, sólo se entiende legítima la proclamación de un estado de excepción cuando se encuentra motivada en una situación de grave peligro de la vida de la Nación, según el artículo 4º del PIDCP, o, en términos de la Convención Americana, una amenaza a la independencia o seguridad del Estado”.

— Juicio de proporcionalidad. Está dado en que las medidas expedidas deben guardar simetría (excesivas o no) con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación del ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el regreso a la normalidad (art. 13, LEEE). En la Sentencia C-149 de 2003, se expuso:

“Este juicio tiene dos manifestaciones. La primera de orden policivo, consistente en analizar la relación entre la medida adoptada y la gravedad de los hechos que busca conjurar. Sería inexequible, entonces la medida excepcional que restringe drásticamente los derechos constitucionales para asegurar una mínima o insignificante mejoría de la situación de orden público. La segunda manifestación del juicio se orienta a verificar que no exista una restricción innecesaria de los derechos y libertades pues tal limitación “sólo será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad.” Se trata aquí de la existencia de un medio exceptivo menos drástico o lesivo que tenga igual o mayor efectividad que el medio escogido, caso en el cual esta medida también se torna inexequible por desproporcionada. Tal como lo ha reiterado esta corporación en varias oportunidades, el principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción. (...).”(Corte Constitucional, Sentencia C-916 de 2002). Este principio tiene una aplicación específica en materia del ejercicio de las facultades del gobierno en estados de excepción”.

Adicionalmente, en la Sentencia C-135 de 2009(10) se indicó que “en materia del derecho internacional de los derechos humanos está expresamente [reconocido] por el artículo 4º del PIDCP cuando señala que las disposiciones adoptadas por los Estados para conjurar las situaciones excepcionales deben estar “estrictamente limitadas a la exigencia de la situación”, previsión similar a la consagrada en el artículo 27 de la CADH. La doctrina europea ha precisado el alcance de este principio, la cual ha tenido cierta aplicación en el ámbito interamericano(11). Se considera que las medidas serán legítimas si (i) no es posible establecer otras menos gravosas, (ii) son aptas para contribuir en la solución del hecho que dio origen a la amenaza, (iii) la perturbación no puede conjurarse con procedimientos ordinarios y (iv) no exista otra medida de excepción que genere un impacto menor en términos de protección de derechos y garantías(12)”.

— Juicio de motivación suficiente. Muestra el deber de expresar las razones por las cuales se imponen cada una de las limitaciones a los derechos constitucionales, con el fin de demostrar la relación de conexidad con las causas que originaron la perturbación del orden social y los motivos por los cuales se hacen necesarias (art. 8º, LEEE). En el evento de que la medida adoptada no limite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique.

— Juicio de motivación de incompatibilidad. Según el cual los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente estado de excepción (art. 12, LEEE).

— Juicio de no discriminación. En la Sentencia C-149 de 2003, se manifestó que está “dirigido a constatar que las medidas adoptadas con ocasión del estado de excepción no entrañan una discriminación fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Este juicio reconoce que el principio de igualdad mantiene su vigencia y eficacia durante un estado de excepción pero no tiene el mismo alcance cuando con base en él se juzga una norma excepcional, que por definición establece un régimen distinto y más gravoso que el ordinario, y por ello, se concreta en constatar el respeto del principio de no discriminación”. Además, la LEEE indica que ello no obsta para que se adopten medidas a favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil (art. 14).

— Juicio de no contradicción específica. Verifica las demás limitaciones previstas en la Constitución Política, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. En la Sentencia C-149 de 2003 se señaló:

“Este juicio parte de la premisa de que la Constitución no se suspende sino que tiene plena aplicación durante los estados de excepción. De conformidad con la Ley 137 de 1994, el gobierno tiene dos tipos de facultades: (i) las enunciadas expresamente para los estados de excepción (art. 38); y (ii) las generales que consagra la Constitución (art. 36). La constitucionalidad del ejercicio de tales facultades depende de que no exista una contradicción específica con la Constitución y los tratados internacionales. Ello se aprecia en cada caso teniendo en cuenta que un estado de excepción permite excepciones a las reglas generales siempre que no se afecten los límites anteriormente señalados”.

— Juicio de intangibilidad de ciertos derechos. Como lo sostuvo la Sentencia C-149 de 2003, está “orientado a verificar si la medida adoptada respeta los derechos intangibles cuyo núcleo esencial es intocable, según lo dispuesto en la Constitución, los tratados internacionales y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (C.P., art. 93)”. Además, el artículo 4° de la LEEE, alude a los derechos intangibles en los siguientes términos:

“De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de estos Estados”.

— Juicio de ausencia de arbitrariedad. En la Sentencia C-149 de 2003, se indicó que consiste en “establecer si la medida adoptada desconoce alguna de las prohibiciones generales expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de las facultades excepcionales. Dentro de tales prohibiciones y limitaciones se encuentran, por ejemplo: (i) la prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por la justicia penal militar (C.P., art. 213, inciso final); (ii) la prohibición de suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales (C.P., art. 214, num. 2º); (iii) la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado (C.P., art. 214, num. 4º)”.

Además, el artículo 7º de la LEEE expresa: “vigencia del Estado de derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de estados de excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.

Conforme a lo reseñado, cuando un decreto legislativo de desarrollo contradice alguna de las limitaciones mencionadas al no superar uno de los juicios que se han referenciado, la Corte debe proceder a declarar la inexequibilidad del mismo, esto es, sin necesidad de agotar los pasos subsiguientes(13).

A partir de estos supuestos jurídicos, pasa la Corte a efectuar el control de constitucionalidad sobre el decreto de desarrollo que nos ocupa.

4. Análisis de los requisitos formales del Decreto 4828 de 2010.

La Corte encuentra que este decreto cumple las exigencias formales establecidas en el artículo 215 de la Carta y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. En efecto:

(i) Fue firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros o encargados de tales funciones (en el caso específico de la Viceministra de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores, fue encargada de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores);

(ii) Se dictó dentro del límite temporal de los treinta (30) días calendario establecido en el artículo 2º del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010;

(iii) En el texto aparecen explícitos en su parte considerativa los motivos que condujeron al gobierno a adoptar las medidas a examinar —cinco considerandos—;

(iv) Fue remitido a esta corporación para su revisión constitucional al día siguiente de su expedición, siendo recibido en la Corte Constitucional el primer día hábil laboral vigente del año 2011(14).

Así las cosas, la Corte encuentra que en relación con el aspecto formal del decreto se cumple a cabalidad con las prescripciones de la Carta Política y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, por lo que se procederá a verificar la observancia de los presupuestos materiales.

5. Análisis material de cada una de las disposiciones del Decreto 4828 de 2010.

La Corte comienza por precisar que mediante Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010 el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de su expedición, con el fin de conjurar la grave calamidad pública e impedir la extensión de sus efectos, acto que fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-156 de 2011. En el marco de esa declaratoria de emergencia económica fue dictado el Decreto Legislativo 4828 del 29 de diciembre de 2010, ahora objeto de control.

Para una mejor comprensión en el análisis de las materias reguladas por el Decreto en revisión, la Sala ha dividido su estudio atendiendo la identidad de temas regulados pero sin desconocer su especificidad. En tal sentido conviene recordar que, en cuanto a su estructura, el Decreto 4828 de 2010 tiene una parte motiva integrada por cinco (5) considerandos sin enumerar y una parte resolutiva de diecisiete (17) artículos distribuidos en cuatro grandes apartados, así:

Capítulo I, que recoge los instrumentos financieros con la finalidad de asignar recursos que permitan la recuperación de la capacidad productiva y la estabilidad socioeconómica del sector rural afectado (arts. 1º a 7º);

Capítulo II, referente a los instrumentos para la atención sanitaria y fitosanitaria (arts. 8º y 9º);

Capítulo III, que trata sobre las medidas relacionadas con distritos de adecuación de tierras (arts. 10º a 14);

Capítulo IV, que contiene disposiciones comunes a los artículos anteriores (arts. 15 a 17).

En el primer apartado se analizarán los instrumentos financieros adoptados con la finalidad de recuperar la capacidad productiva y la estabilidad socioeconómica del sector rural afectado (fundamento 5.1); en el siguiente se examinarán las medidas relacionadas con la atención de las emergencias sanitarias y fitosanitarias (fundamento 5.2); seguidamente se evalúan las medidas relacionadas con los distritos de adecuación de tierras (fundamento 5.3); y por último se estudiarán las disposiciones comunes (fundamento 5.4).

Cabe aclarar que el juicio de constitucionalidad respecto de cada una de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 4828 de 2010 tomará en consideración los criterios de conexidad, finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación suficiente, así como el respeto de los derechos humanos y demás límites establecidos en la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.

5.1. Capítulo I. De los instrumentos financieros adoptados con el fin de recuperar la capacidad productiva y la estabilidad socioeconómica del sector rural afectado (artículos 1º a 7º)

Las normas que hacen parte del Capítulo I del Decreto Legislativo 4828 del 29 de diciembre de 2010 se ocupan de adoptar y regular medidas de orden patrimonial con el fin de recuperar y fomentar la capacidad productiva del sector rural.

• Artículos 1º y 7º. Destinación de recursos por el Ministerio de Agricultura para ejecutar instrumentos financieros y programas relacionados con la construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas afectadas

En relación con la construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas del sector rural afectadas por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, el artículo 1º faculta al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para destinar recursos para la ejecución de los siguientes instrumentos financieros(15):

a) Líneas especiales de crédito;

b) Incentivos consistentes en abonos a los saldos de créditos para financiar las obras; y

c) Garantías a los créditos que facilitará el Fondo Agropecuario de Garantías.

Por su parte, el artículo 7º establece que el programa de vivienda rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para atender las afectaciones a las viviendas rurales causadas por el Fenómeno de la Niña 2010-2011, será financiado con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades(16).

Los literales a, b y c del artículo 1º, así como el artículo 7º del Decreto 4828 de 2010, satisfacen el requisito de conexión teleológica con el Decreto 4580 de 2010, específicamente con los considerandos en materia de vivienda(17). En efecto, la destinación de recursos para ejecutar instrumentos financieros como líneas especiales de crédito, incentivos consistentes en abonos a los saldos de créditos para financiar las obras y para el otorgamiento de garantías, así como para la ejecución de programas de vivienda rural, estimularán la construcción, reconstrucción y mejoramiento de las viviendas del sector rural afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011. Además, los instrumentos económicos señalados en el artículo 1º y la financiación de los programas de vivienda rural dispuesta en el artículo 7º están dirigidos exclusivamente a conjurar los efectos de la ola invernal que condujo a la declaratoria.

En atención al deterioro de viviendas, los afectados tuvieron que desplazarse a albergues provisionales o buscar refugio en sitios inadecuados ante la imposibilidad de habitar sus viviendas, situación que genera una grave inestabilidad socioeconómica, la pérdida de empleos y la desintegración de los hogares, lo que además puede generar efectos realmente irreparables para la estabilidad económica y social de un inmenso número de familias.

De otra parte, los mecanismos ordinarios disponibles no prevén subsidios ni instrumentos financieros para la construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas rurales afectadas directamente con la ola invernal. Nótese que la Ley 3ª de 1991 y el Decreto 1160 del 2010, que regulan la posibilidad de conceder subsidios para vivienda en el sector rural, sólo los autorizan para vivienda de interés social, con una serie de etapas y procedimientos de obligatorio cumplimiento para su adjudicación en tiempos de normalidad(18). Así, es razonable que en momentos de crisis por calamidad pública, cuando existen muchas familias en albergues provisionales y múltiples viviendas destruidas, se disponga la intervención inmediata del Estado a través de instrumentos financieros y programas para atender las necesidades de techo de la población damnificada.

Debe resaltarse que las medidas analizadas tienen como fin procurar la construcción, reconstrucción y mejoramiento de hogares en el sector rural; esto es, son medidas relacionadas directamente con la efectividad del derecho fundamental a una vivienda digna, reconocido en el artículo 51 superior y definido por la Corte como aquel derecho dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de residencia, sea propio o ajeno, que ofrezca condiciones mínimas para que quienes allí habiten puedan realizar su proyecto de vida de manera digna(19).

En este orden de ideas, la Sala encuentra plenamente justificada la adopción de los instrumentos analizados, que se enderezan a conjurar la situación de calamidad pública. De igual forma, es razonable y proporcional a la situación de emergencia que se adopten medidas como las analizadas, las cuales están orientadas única y exclusivamente a conjurar los efectos de la situación de desastre e impedir la extensión de sus efectos en los términos antes descritos. Por lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad de los artículos 1º y 7º del decreto.

Sin embargo, en relación con los parágrafos 1º y 2º del artículo 1º son necesarias algunas consideraciones adicionales.

• Parágrafos 1º y 2º del artículo 1º. Facultades de regulación de autoridades administrativas

El parágrafo 1º otorga facultades a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario para determinar la población beneficiaria, las condiciones y demás aspectos de las líneas de crédito, incentivos y garantías, a partir de los censos refrendados por el Ministerio del Interior y de Justicia y que pertenezcan a los niveles I y II del Sisbén(20).

El parágrafo 2º otorga al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la facultad para determinar la priorización con que se atenderá a la población damnificada(21).

En términos generales la jurisprudencia de esta corporación ha considerado constitucionalmente válido el otorgamiento de facultades de regulación o reglamentación a las autoridades públicas, en tanto guardan correspondencia con el cumplimiento de la función administrativa(22). Al respecto, por ejemplo, en la Sentencia C-917 de 2002 la Corte precisó:

“Es la prioridad, pues, de la función administrativa, resolver en el terreno práctico los cometidos fijados por las reglas del legislador, pues dada la generalidad de estas últimas es poco probable que su implementación pueda lograrse por sí misma.

No obstante, en el terreno de la aplicación de la ley, el aparato estatal también enfrenta la progresiva necesidad de afinar las disposiciones jurídicas con el fin de extender la voluntad del legislador a todos los campos a los que va dirigida. Es así como nuestro sistema jurídico ha dispuesto que la cabeza del Ejecutivo —el Presidente de la República— tiene entre sus funciones la de reglamentar la ley (art. 189-11), es decir, la de determinar la forma en que aquella debe ejecutarse o cumplirse, mientras que los organismos y autoridades que en la jerarquía administrativa lo suceden asumen cierta potestad regulativa, de carácter residual, accesorio o auxiliar, que los habilita para insertar la voluntad del legislador en las últimas posibilidades de aplicación de la norma general.

Así, mientras el Presidente expide las pautas para el cumplimiento de la voluntad legislativa, los organismos subordinados emiten la reglamentación necesaria para pormenorizar el proceso de implantación de esa voluntad. Es esta una función de afinamiento que procede desde los trazos más amplios fijados por el legislador hasta los detalles prácticos más concretos, establecidos por el ejecutor de la medida.

Esta asignación gradual de potestad de reglamentación se justifica en la medida en que es en los organismos administrativos en donde reposa la información inmediatamente relacionada con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación legislativa. La inmediación que se da entre dichos entes y los temas reales de implementación de la legislación imponen que sean estos los que señalen la microrregulación de la ley. La imposibilidad de previsión total por parte del órgano legislativo es —para muchos— suficiente sustento de la necesidad de que sea una entidad técnica la que produzca el reglamento correspondiente”.

La anterior premisa también es aplicable para el cumplimiento de las funciones asignadas por el legislador extraordinario en los estados de excepción(23). Cabe precisar, sin embargo, que es necesario que en el cumplimiento de esa función se atiendan los siguientes requerimientos mínimos: (i) que se faculte para regular aspectos propios de las competencias de la autoridad autorizada; (ii) que sea acorde al marco general de las funciones del ente administrativo; (iii) que las materias sobre las que se regula versen sobre cuestiones de orden técnico en asuntos propios de la competencia del ente administrativo; (iv) que la asignación de facultades corresponda de manera directa, exclusiva y específica a las razones que motivaron el Estado de excepción; (v) y que la expedición de los distintos actos administrativos se sujete a las reglas que para el efecto determine la Constitución, la ley y el reglamento.

En relación con el marco constitucional que debe tenerse en cuenta para las facultades regulatorias a autoridades administrativas, la Corte observa que el artículo 13 de la Constitución Política consagra la obligación del Estado de velar por la igualdad real y efectiva brindando especial protección a quienes se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta(24). El cumplimiento de dicho cometido se materializa a través de las llamadas “acciones afirmativas”, respecto de las cuales la jurisprudencia ya ha tenido oportunidad de pronunciarse(25).

Con la expresión “acciones afirmativas” se designan políticas o medidas orientadas a favorecer a un grupo de personas con el propósito de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que lo afectan. Sobre su naturaleza, en la Sentencia C-371 de 2000 la Corte explicó lo siguiente:

“Con esta expresión se designan políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan(26), bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación(27).”

Concordante con ello, la Corte ha señalado que entre los sujetos de especial protección constitucional se encuentran las madres cabeza de familia(28), las mujeres en estado de gravidez, los niños, niñas y adolescentes, los grupos étnicos, las personas en situación de discapacidad([29]), las personas de la tercera edad(30), así como aquellas personas que tienen un estrecho vínculo con la tierra (comunidades indígenas o afrodescendientes), por citar algunos de los ejemplos más relevantes.

Frente al caso objeto de revisión, la Sala recuerda que entre las medidas analizadas se encuentran unas que tienen como fin procurar la construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas en el sector rural (arts. 1º y 7º), las cuales están relacionadas directamente con la efectividad del derecho fundamental a una vivienda digna(31). Así mismo, las disposiciones del Decreto 4828 de 2010 fijan algunos criterios para la determinación de los beneficiarios de las medidas previstas.

El parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto 4828 de 2010 señala que para la determinación de los beneficiarios se tendrán en cuenta los censos refrendados por el Ministerio del Interior y la pertenencia a los niveles I y II del Sisbén. Dicho sistema, como ya lo ha señalado la Corte, constituye quizá el instrumento más importante de aquellos utilizados por las autoridades administrativas para focalizar el gasto social destinado a la satisfacción de las necesidades básicas de la población más pobre y vulnerable:

“La gran mayoría de los programas de gasto social consistentes en asignación de subsidios a la demanda de bienes y servicios básicos para la población más pobre y vulnerable establecen, como criterio fundamental de asignación, la clasificación que el potencial beneficiario tenga dentro de la escala de pobreza del Sisbén. En general puede afirmarse que la mayoría de los programas sociales —Red de Solidaridad, ancianos indigentes, régimen subsidiado de salud— se dirigen a las personas que se encuentran en los dos primeros niveles de pobreza”(32).

No obstante, aún cuando el Sisbén tiene en cuenta los dos primeros niveles de pobreza, lo cierto es que dentro de dichos niveles pueden existir sujetos de especial protección constitucional merecedores de una prelación en la atención.

De esta manera, aunque es claro que las medidas establecidas en el Decreto 4828 de 2010 toman en consideración el respeto del derecho a la igualdad de todos los afectados con la situación de calamidad pública, no puede pasarse inadvertido que la Constitución también establece unos sujetos de especial protección, que necesariamente deben recibir un tratamiento prioritario en la atención estatal y las políticas públicas diseñadas para conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos derivados de la ola invernal, de modo que en la entrega de asistencia por parte del Estado deben tener prelación sobre otros sujetos(33).

Por lo anterior, la Corte declarará la constitucionalidad condicionada de estas normas, en el entendido que al momento de ejercer las facultades regulatorias las autoridades administrativas deberán tener en cuenta a los sujetos de especial protección constitucional como criterio de prioridad.

Así mismo, desde ya la Corte precisa que este condicionamiento será adoptado para determinar a los beneficiarios de las demás medidas establecidas en el Decreto 4828 de 2010, cuando no se fijen criterios objetivos para su aplicación o los previstos no sean suficientemente claros.

• Artículo 2º. Líneas especiales de crédito para la recuperación de la actividad productiva

El artículo 2º del Decreto 4828 de 2010 autoriza al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a destinar recursos para otorgar créditos blandos y en condiciones preferenciales, con la finalidad de recuperar la capacidad productiva del sector rural. Las condiciones de los créditos también serán determinadas por la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario(34).

En relación con la conexidad del Decreto Legislativo 4828 de 2010, se observa que uno de los fundamentos fácticos del Decreto 4580 de 2010, que le sirve de sustento, fue la “afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a la agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a ganadería, la muerte de 30.380 semovientes y el traslado súbito de 1.301.892 animales”(35), y al hecho de que las “graves inundaciones han afectado tierras dedicadas a la agricultura y a la ganadería, y, han ocasionado hasta el momento, severos daños en cultivos de ciclo corto y permanente (...)”(36).

De lo anterior se concluye que el sector agropecuario fue la actividad económica más afectada por el fenómeno de La Niña 2010-2011, lo cual no solamente impacta al productor agropecuario directamente perjudicado, sino a la población en general, que posiblemente tendrá que padecer el aumento de precios por la escasez de productos agropecuarios y la disminución de la calidad de los productos.

No obstante lo anterior, la norma en comento establece que la finalidad de la medida es recuperar la capacidad productiva del sector rural, sin precisar a que hace referencia con sector rural. En este sentido, la Sala recuerda que las medidas adoptadas en los decretos legislativos que desarrollen los decretos declarativos de estados de emergencia, deben guardar una directa relación con los hechos que la motivan.

En el caso concreto, los créditos con subsidio a la tasa de interés dispuestos en el artículo 2º exigen una relación directa y específica con la emergencia invernal que originó la declaratoria del estado de excepción, de modo que el instrumento no sólo debe estar exclusivamente dirigido al sector rural afectado por la situación de desastre, esto es, al sector agropecuario, sino que también tendrá como límite material la recuperación de la capacidad productiva del mismo sector.

Por otro lado, la medida adoptada se observa como necesaria en atención a que las disposiciones legales vigentes no prevén instrumentos crediticios especiales para enfrentar la situación de crisis que desencadenó la emergencia invernal, con devastadores efectos en la población rural y la producción agropecuaria. Al respecto las normas vigentes, entre ellas las leyes 101 de 1993 y 1133 de 2007, prevén instrumentos financieros ordinarios, enfocados al mejoramiento de la competitividad y la productividad del sector agropecuario, mas no a la recuperación de la capacidad productiva frente a una devastación del sector como la ocurrida, lo que sí se asegura en el caso de las líneas especiales de crédito en condiciones preferenciales que prevé el artículo 2º del Decreto 4828 de 2010.

Cabe agregar que la medida resulta razonable y proporcional en atención a la gravedad de los hechos que se buscan conjurar y la situación concreta de los productores agrícolas afectados por la emergencia invernal, con lo que contribuye a aliviar la deuda de los productores. Así, con la aplicación del instrumento financiero se espera mitigar y/o contrarrestar la situación socioeconómica que actualmente padecen los agricultores damnificados con el fenómeno de La Niña 2010–2011.

Sin embargo, a fin de mantener la conexidad necesaria, la medida establecida en el decreto legislativo sólo puede comprender ámbitos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. En consecuencia, como la norma debe hacer referencia a las zonas o áreas afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011, la Corte condicionará la exequibilidad del artículo 2º en el entendido que la destinación de los recursos y el orden de prioridades será exclusivamente hacia las zonas y municipios afectados por la emergencia invernal.

Finalmente, al igual que los parágrafos 1º y 2º del artículo 1º, la norma faculta a una autoridad administrativa para establecer las reglas de acceso preferencial a los créditos, por lo que deberá condicionarse su constitucionalidad para que se priorice a los sujetos de especial protección.

• Artículo 3. Transferencia de recursos al Fondo Agropecuario de Garantías, FAG.

El artículo 3º del Decreto 4828 de 2010 faculta a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario para transferir recursos no comprometidos de la cuenta especial del Fondo Agropecuario de Garantías, a otra cuenta especialmente dispuesta para otorgar garantías para los créditos que se concederán a favor de los productores agropecuarios afectados, esto es, respecto de las medidas de fomento, incentivo y subsidio adoptadas en los artículos anteriores(37).

El instrumento diseñado está en conexidad material con el Decreto 4580 de 2010, que declaró el estado de excepción, y con la motivación general del decreto que lo contiene. Nótese que ante el fenómeno de La Niña 2010-2011 descrito en el decreto que declaró la emergencia y sus efectos negativos, los productores agropecuarios damnificados requerirán financiación para reactivar sus labores y recuperar su capacidad productiva, donde el acceso al crédito constituye un mecanismo para la consecución de dicho objetivo. Pero como en su condición de deudores tendrán que otorgar garantías a favor de las instituciones financieras, al haber sufrido serias afectaciones patrimoniales en sus cosechas y en sus viviendas probablemente no estarán en capacidad de ofrecer las garantías que exijan las entidades crediticias.

En este punto se advierte que la transferencia de los recursos referidos a otra cuenta para que puedan ser usados como alivio a las cerca de un millón de hectáreas de producción agropecuaria directamente afectadas por el fenómeno invernal, que no cuentan con garantías adicionales que avalen sus obligaciones ante un intermediario financiero, constituyen una medida necesaria y proporcional para la recuperación del sector agropecuario. Además, permitirán al productor contar con recursos financieros para adecuar la tierra eficientemente, retomar sus actividades agropecuarias y contribuir a la recuperación del sector.

De otra parte, la Corte observa que en desarrollo del estado de emergencia social decretado en noviembre de 2008, derivada de las captaciones masivas e ilegales de recursos del Público y declarado exequible en la Sentencia C-135 de 2009, el gobierno expidió los decretos 4490, 4591 y 4705 de 2008, para, entre otras cosas, apropiar partidas presupuestales destinadas a la creación de una cuenta especial en el Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, con base en la cual se otorgarían garantías a créditos de productores agropecuarios en las regiones afectadas por la emergencia económica. Dado que esos recursos, tenían destinación específica pero no fueron ejecutados por falta de demanda, se requería de un decreto con fuerza de ley para transferirlos inmediatamente a otra cuenta del FAG con el propósito de otorgar garantías para los créditos de los productores agropecuarios afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011.

Por las razones expuestas se declarará la exequibilidad de la norma bajo examen. No obstante, como el inciso final del artículo 3º autoriza a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario para señalar los beneficiarios del otorgamiento de las garantías para los créditos de los productores agropecuarios, la Corte encuentra necesario condicionar su validez a que se otorgue tratamiento prioritario a los sujetos de especial protección constitucional.

• Artículo 4. Medidas de protección a la información financiera de los productores del sector rural afectados

Señala el artículo 4º que a los productores del sector rural afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011 no se les desmejorará su calificación crediticia ante los intermediarios financieros y quedarán dentro una categoría especial. Determina como beneficiarios de la medida aquellos deudores (i) que adquirieron créditos que requirieron o requieran refinanciación, reestructuración o consolidación por los establecimientos de crédito y (ii) cuyas obligaciones sean objeto de compra de cartera por programas o entidades del Estado. Agrega la norma que las operaciones financieras anteriores no serán consideradas como restructuración según las reglas financieras aplicables(38).

La Sala advierte la conexidad material de la medida en atención a que el establecimiento de la salvaguarda del buen nombre crediticio de los productores agropecuarios afectados por el fenómeno de La Niña 2010 - 2011 guarda relación con la emergencia declarada y con la finalidad de recuperar la capacidad productiva del sector agropecuario. En efecto, la calificación crediticia negativa de los productores agropecuarios puede impedirles el acceso a créditos y, por ende, limitar la posibilidad de recuperar su capacidad productiva, así como dificultar la superación de la grave calamidad pública o agravar sus efectos.

Lo anterior igualmente verifica la necesidad y razonabilidad de la medida, ya que la recuperación productiva del sector agropecuario involucra también a los actores del sistema financiero, ante quienes el gobierno puede, en uso de las facultades legislativas dentro de la emergencia social y en concordancia con el ejercicio de la función de intervención del Estado en la economía (C.P., arts. 150 y 335), adoptar medidas que impidan el reporte negativo crediticio de los deudores agropecuarios afectados, el desmejoramiento de su calificación crediticia o de restructuración del crédito.

En este sentido se verifica también la proporcionalidad y necesidad de la medida, que tendrá como fin impedir que se agrave el efecto económico y social de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia que se pretende conjurar, sin poner en riesgo la estabilidad del sistema financiero en su conjunto.

Ahora bien, observa la Corte que la compra de cartera por programas o entidades del Estado prevista en la norma pareciera circunscribirse a una operación financiera futura, cobijando sólo a los deudores a quienes se les vaya a hacer compra de crédito pero excluyendo a los que ya se les haya realizado dicha compra(39). Como esa distinción no está justificada, ya que ellos también podrían verse lesionados por la calamidad pública que dio lugar al estado de emergencia(40), la Sala precisa que dentro de los beneficiarios también están incluidos los productores cuyas obligaciones ya han sido objeto de compra por programas o entidades del Estado.

• Artículo 5º. Medidas de normalización de cartera para el acceso a créditos

El artículo 5º faculta al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a destinar recursos para (i) comprar cartera crediticia agropecuaria a favor de los intermediarios financieros vigilados por la Superintendencia Financiera y (ii) realizar nuevas compras de crédito en el marco del Fondo de Solidaridad Agropecuario de que trata la Ley 302 de 1996, con el fin de que los beneficiarios de estas medidas accedan a los préstamos establecidos en el decreto hasta en un monto máximo equivalente al del crédito inicial(41).

En relación con el principio de conexidad, encuentra la Corte que las medidas de normalización de cartera tienen relación directa con la búsqueda de mecanismos que ayuden al sector agropecuario a solventar los efectos de la crisis declarada en el Decreto 4580 de 2010.

En la misma dirección, la Sala estima razonable y proporcional la medida de compra de cartera prevista en el artículo 5º, en cuanto la misma pretende reparar de manera directa la situación financiera de los productores agropecuarios perjudicados con la emergencia invernal, toda vez que les permite modificar las condiciones de los créditos obtenidos con anterioridad a la catástrofe, que debido a ella no podrán ser atendidos bajo las condiciones inicialmente pactadas con el intermediario financiero que lo otorgó.

A juicio de la Corte es razonable sostener que con la medida analizada el productor agropecuario encontrará apoyo financiero que le permita cumplir con las obligaciones adquiridas y al mismo tiempo reiniciar su actividad económica. Este instrumento tiene entonces la potencialidad de apoyar en forma eficaz la reactivación de sus labores productivas en el campo, puesto que la pérdida irreparable de cosechas y semovientes causados con la situación de calamidad pública haría prácticamente imposible atender en forma oportuna los créditos y mantener un buen nombre comercial para apalancar nuevas inversiones.

Sin embargo, la norma analizada establece como beneficiarios de la compra de crédito a los productores agropecuarios, sin hacer referencia a las zonas o áreas afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011. Por lo tanto, es necesario condicionar su validez en el entendido que la destinación de los recursos y el orden de prioridades deben enfocarse exclusivamente hacia las zonas y municipios afectados por la emergencia invernal.

Además, la Corte advierte que el artículo 5º del Decreto 4828 de 2010 no señala criterios en relación con la determinación de los beneficiarios de las medidas de compra de cartera por el Ministerio de Agricultura. Ello conduce a condicionar la exequibilidad de la norma a que se otorgue tratamiento prioritario a los sujetos de especial protección constitucional.

• Artículo 6º. Medidas de alivio a la deuda de agricultores afectados

El artículo 6º autoriza al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a destinar recursos públicos para aliviar la deuda de los agricultores afectados con el fenómeno de La Niña 2010-2011, para según su criterio priorizar sectores y regiones(42), lo que evidentemente guarda relación con la emergencia declarada y se refleja como necesario ante la dimensión de la crisis.

La importancia que reviste la medida de alivio de la deuda para el sector agropecuario se sustenta suficientemente en la especial protección que dispensa el artículo 65 constitucional a la producción y seguridad alimentaria(43). No obstante, la expresión “agricultores afectados” consagra un trato discriminatorio por cuanto excluye otros sectores afectados, como el ganadero, a los cuales hizo referencia expresa el decreto declaratorio de la emergencia invernal, que además requiere de una especial protección del Estado en los términos del artículo 65 superior.

Nótese que el Decreto 4850 de 2010 señaló como sustento la “afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a la agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a ganadería, la muerte de 30.380 semovientes y el traslado súbito de 1.301.892 animales”(44). También señaló que las “graves inundaciones han afectado tierras dedicadas a la agricultura y a la ganadería, y, han ocasionado hasta el momento, severos daños en cultivos de ciclo corto y permanente”(45), lo cual implicó que se produjeran “graves e inminentes daños a la salud de los colombianos, como el desabastecimiento de agua potable, inseguridad alimentaria y nutricional”(46).

De lo anterior se verifica que no solamente el renglón agrícola fue lesionado por el fenómeno de La Niña 2010-2011, sino el sector agropecuario en general, esto es, las actividades agrícolas y ganaderas. Así las cosas, si bien puede encontrarse la medida como conexa con los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y enderezada a conjurar sus efectos, la misma no resulta acorde con el principio de proporcionalidad y razonabilidad en tanto excluye sin justificación las actividades de ganadería que igualmente resultaron afectadas(47) y que pueden incluso comprometer la seguridad alimentaria.

Por lo anterior la Sala debe condicionar la constitucionalidad de la norma en el entendido que le medida allí prevista cobija al sector agropecuario, esto es, las actividades agrícolas y ganaderas, por supuesto exclusivamente en las zonas y municipios afectados por la emergencia invernal.

Finalmente, en cuanto a la expresión “a criterio del ministerio”, la Corte considera que es una atribución demasiado vaga e indeterminada, a tal punto que entraña el riesgo de que dependa exclusivamente de criterios subjetivos de la autoridad pública para determinar cuáles son los sectores y regiones beneficiarias de las medidas previstas en la norma. En consecuencia, declarará su inexequibilidad.

5.2. Capítulo II. De los instrumentos para la atención sanitaria y fitosanitaria (arts. 8º y 9º).

En este capítulo se regulan los instrumentos para la atención de emergencias sanitarias y fitosanitarias, al tiempo que se prevén algunos mecanismos para su financiación a partir de la creación de una reserva de los fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros.

• Artículo 8º. Programas para la atención de emergencias sanitarias y fitosanitarias

El artículo 8º del Decreto 4828 de 2010 autoriza la creación de programas para la protección de la producción agropecuaria, en lo relativo a las emergencias sanitarias y fitosanitarias causadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011, cuya administración se asigna al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades(48).

En atención al principio de conexidad se advierte que en la motivación del Decreto 4580 de 2010, declaratorio de la emergencia, se dejó constancia de que dentro de las medidas necesarias para recuperar las condiciones básicas de producción del sector rural se encontraban las dirigidas a combatir los “delicados problemas fitosanitarios, tanto en lo vegetal como en lo animal”(49).

Para la Sala es claro que la alta presencia de agua y humedad generada por el exceso de lluvias e inundaciones causan efectos epidemiológicos que propician el desarrollo y/o la exacerbación de plagas y enfermedades en cultivos y animales, las que si no son atendidas a tiempo pueden afectar no sólo la producción agropecuaria hasta el máximo daño o pérdida total, sino también la salud humana, lo que conlleva significativas pérdidas financieras, sociales y económicas para productores agropecuarios, localidades, regiones y en general para el país, poniendo de presente el riesgo de desabastecimiento alimentario.

A juicio de la Corte, esta disposición tiene entonces una clara finalidad de apoyo y asistencia a las actividades agropecuarias afectadas por la calamidad que motivó la declaratoria de emergencia, de manera que frente a la necesidad de atender emergencias sanitarias y fitosanitarias contribuye a la reactivación social y económica de las zonas y municipios a que se refiere el Decreto 4580 del 7 de Diciembre de 2010. Por lo tanto, se declarará exequible.

• Artículo 9º (inciso 1º). Reservas de fondos parafiscales

Respecto de la financiación de las medidas, el artículo 9º del Decreto 4828 de 2010 dispone que para cofinanciar las acciones que se deban tomar para controlar y mitigar las consecuencias que se llegaren a ocasionar en la sanidad agrícola y pecuaria de sus correspondientes productos, como consecuencia de las emergencias sanitarias y/o fitosanitarias, los fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros deberán reservar el 20% de las contribuciones que recaudan(50).

La Corte ha explicado que el sistema fiscal del ordenamiento jurídico colombiano prevé tres gravámenes: (i) los impuestos, (ii) las tasas y (iii) las contribuciones. Aunque todos ellos son expresión de la potestad impositiva del Estado, cada uno presenta características especiales que no permiten su asimilación jurídica(51).

Respecto de las contribuciones parafiscales, son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de ejecución presupuestal y son administrados por órganos que hacen parte de ese mismo renglón económico. Las contribuciones parafiscales, que “se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos”(52), están definidas en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional(53) y sus características son:

“(i) Surge de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo 338 superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que les proporcionen”; (iv) El obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido”(54).

Sobre las rentas parafiscales, en la Sentencia C-655 de 2003 la Corte precisó que su obligatoriedad deriva de su naturaleza de tributo y en dicho sentido se origina en virtud del poder coercitivo del Estado. Cuentan igualmente con un elemento que se ha denominado singularidad en cuanto sólo gravan a un grupo, sector o gremio económico o social. Además, su destinación debe ser específica porque se pretende garantizar el beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa. Al ser una contribución no implica una contraprestación equivalente al monto de lo que se paga. Su naturaleza es pública ya que son recursos que pertenecen al Estado aun cuando no se cuentan como ingresos de la Nación, y no entran a formar parte del presupuesto nacional. Su regulación es excepcional, al tenor de lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 150 constitucional, y están sometidos a control que por regla general ejerce la Contraloría General de la República.

El artículo examinado establece una cofinanciación de las acciones que adelante el Estado para controlar y mitigar las consecuencias que se llegaren a ocasionar en la sanidad agrícola y pecuaria derivada de la emergencia. Así, además de contar con los recursos dispuestos en el Presupuesto Nacional y el Fondo Nacional de Calamidades Públicas, los fondos agropecuarios y pesqueros deberán reservar el 20% de las contribuciones recaudadas.

Ha reiterado la jurisprudencia constitucional la competencia del gobierno para crear o modificar tributos durante la vigencia de la emergencia económica, ya que el legislador extraordinario está habilitado por la Constitución para disponer temporalmente la modificación de los tributos sin afectar su esencia. En el caso concreto, para ordenar la reserva de las contribuciones que recauden los fondos agropecuarios y pesqueros.

Sin embargo, teniendo en cuenta que existen varios fondos que recaudan contribuciones a diversos sectores y renglones económicos(55), la Corte llama la atención sobre la necesidad de que se garantice la esencia de las contribuciones parafiscales, es decir, el destino de los recursos para la atención del mismo grupo gravado(56). Lo contrario, implicaría afectar económicamente un gremio o grupo en beneficio de otro, en detrimento de las características de singularidad y especificidad propia de la esencia constitucional de las contribuciones parafiscales. Con tal precisión, se declarará la exequibilidad de la norma objeto de control.

Artículo 9º (inciso 2º). Vigencia de las reservas parafiscales

El inciso 2º del artículo 9º dispone que la reserva parafiscal bajo examen será obligatoria hasta tanto subsistan las consecuencias sanitarias y fitosanitarias derivadas de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, adoptada mediante el Decreto 4580 de 2010(57). Con ello se revistió de permanencia o al menos duración indefinida la modificación tributaria introducida.

Sobre el particular debe recordarse que la Constitución de 1991 limitó el poder tributario que el Gobierno detentó por muchos años. En cuanto tiene que ver con los estados de excepción, y concretamente de emergencia social y económica, el artículo 215 señaló expresamente que las medidas tributarias tendrán carácter transitorio, dejando de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter de permanente(58).

En ejercicio del control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos en vigencia de los estados de emergencia, la Corte Constitucional ha defendido una visión restrictiva de las facultades impositivas del Presidente. Por ejemplo, en la Sentencia C-136 de 1999 este tribunal fue enfático en señalar que: (i) los recursos que se recaudan por concepto de los tributos creados durante un estado de emergencia deben ser destinados única y exclusivamente a los propósitos que el Ejecutivo indicó cuando declaró el estado de excepción; (ii) tal destino no puede interpretarse en sentido amplio; (iii) es natural que en un estado de emergencia el recaudo tenga una destinación específica, porque las medidas deben adoptarse con el único fin de conjurar la crisis; (iv) esa destinación específica significa que lo recaudado no puede incluirse en la base para la liquidación de las transferencias destinadas a las entidades territoriales; y (v) si bien el Congreso puede darle carácter permanente al impuesto, no puede hacer permanente la destinación específica.

En este orden de ideas la Sala considera que, aún cuando la medida en sí misma es importante y legítima como herramienta para atender la emergencia sanitaria y fitosanitaria generada por la emergencia invernal, no resulta constitucionalmente válida su prolongación indefinida en el tiempo. Por lo tanto, el término de vigencia del beneficio tributario previsto en el inciso 2º del artículo 9º del Decreto 4828 de 2010 debe ser declarado exequible de manera condicionada, en el entendido que rige por un año conforme lo dispone el artículo 215 de la Constitución. De otro modo la Corte estaría avalando interpretaciones de la norma que son incompatibles con el estatuto superior.

5.3. Capítulo III. Medidas relacionadas con distritos de adecuación de tierras (arts. 10 a 14)

El capítulo III establece las medidas relacionadas con los distritos de adecuación de tierras que buscan rehabilitar la capacidad productiva de las tierras afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011.

• Artículos 10 a 13. Programas para la rehabilitación y construcción de distritos de adecuación de tierras

En términos generales, el artículo 10 autoriza la creación de programas para la rehabilitación y construcción de distritos de adecuación de tierras(59). El artículo 11 consagra la creación de subsidios a la oferta de servicios a favor de damnificados, principalmente con menores recursos(60). El artículo 12 regula el aplazamiento en el pago de la cuota de recuperación de inversión de los distritos de adecuación de tierras que ya fueron entregados en propiedad y cuya infraestructura se encuentra gravemente afectada(61). El artículo 13 autoriza la reestructuración de las deudas de tarifas por uso de agua y de recuperación de inversión que se adeuden al Incoder o a entidades liquidadas de ese sector, para lo cual se puede incluir la remisión de los intereses causados y estímulos al prepago(62).

Se entiende por adecuación de tierras la construcción de obras de infraestructura destinadas a dotar un área determinada con riego, drenaje o protección contra inundaciones, con el propósito de aumentar la productividad del sector agropecuario(63). En este sentido, los distritos de adecuación de tierras son áreas determinadas sobre las cuales es posible la identificación de uno o más usuarios, quienes estarán organizados bajo la denominación de asociación de usuarios, para efectos de la representación, manejo y administración del distrito. Así mismo, debe resaltarse que los distritos de adecuación de tierras no sólo tienen la función de mejorar el potencial agrícola de los predios, sino que también sirven como drenaje y control de inundaciones.

De acuerdo con la motivación expresada en el Decreto 4580 de 2010, el fenómeno de La Niña 2010-2011 y las inundaciones producidas por su causa desencadenaron graves daños a la infraestructura de los distritos de adecuación de tierras que administra el Incoder, los cuales cumplen las funciones de riego, drenaje y control de inundaciones(64).

Considera la Corte que los programas y medidas previstas en los artículos 10 a 13 del Decreto 4828 de 2010 guardan conexidad con el decreto declaratorio de la emergencia, por cuanto están dirigidos de manera directa y exclusiva a conjurar la crisis que la ola invernal produjo sobre la destrucción de los distritos de adecuación de tierras y a evitar que los efectos dañinos de la misma se agraven irreparablemente. La recuperación económica de quienes se encuentran ubicados en el área de influencia de un distrito de riego depende en gran parte de la posibilidad de que el Estado apoye a los pequeños productores. Asimismo, mecanismos como los subsidios directos para reducir los costos financieros, el aplazamiento de cuotas de recuperación de inversión y la normalización de cartera, se encaminan directamente a la reincorporación económica de las poblaciones afectadas y, por contera, a la recuperación de la productividad de los distritos de riego afectados por la emergencia invernal.

En este orden de ideas, las medidas analizadas se justifican en perspectiva constitucional en tanto contribuyen a conjurar la crisis. No obstante lo anterior, a fin de mantener la conexidad necesaria, y en atención a que las medidas adoptadas por el decreto legislativo deben aplicarse exclusivamente en relación con las zonas o áreas afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011, la Corte declarará la exequibilidad condicionada del artículo 11 del decreto, en el entendido que los subsidios a la oferta de servicios allí previstos deben enfocarse exclusivamente hacia los distritos de adecuación de tierras en las zonas y municipios afectados con la emergencia invernal.

Por otro lado, las normas bajo estudio asignan nuevas funciones al Ministerio de Agricultura y al Incoder para la ejecución de los anteriores programas (art. 10); atribuyen al gerente del Incoder, con la aprobación del comité asesor, la reglamentación de las condiciones para conceder los subsidios (artículo 11); facultan al Consejo Directivo del Incoder la determinación de las condiciones para aplazar la cuota de recuperación (art. 12); y autorizan al Incoder o a la entidad que administre la cartera para reglamentar la reestructuración de las deudas de tarifas por uso de agua y de recuperación de inversión (art. 13).

Respecto de las anteriores facultades, en tanto hacen referencia a la determinación de los beneficiarios de las medidas previstas, la Corte seguirá su línea de análisis y declarará su exequibilidad condicionada, en el entendido que al momento de ejercer las facultades regulatorias las autoridades administrativas deberán tener en cuenta a los sujetos de especial protección constitucional como criterio de prioridad.

• Artículo 14. Trámite prioritario en las autorizaciones, permisos y licencias ambientales

Dispone el artículo 14 que las corporaciones autónomas regionales darán trámite prioritario a las solicitudes de las asociaciones de usuarios o el Incoder, para las autorizaciones, permisos o licencias ambientales dirigidas a la realización de los proyectos dentro del programa de adecuación de tierras(65).

De conformidad a lo establecido en el numeral 9° del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, las corporaciones autónomas regionales tienen la facultad de otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales solicitadas para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.

A juicio de la Corte, en atención al grave deterioro de los distritos de adecuación de que da cuenta el Decreto 4580 de 2010, la medida resulta necesaria y razonable porque dinamiza el trámite administrativo para la rehabilitación de los distritos de adecuación de tierras afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011, por supuesto sin menoscabar la protección del medio ambiente. Nótese que la norma no exonera a los usuarios del deber de contar con el correspondiente permiso ambiental, sino que se limita a otorgar un trato prioritario en el trámite de las solicitudes, lo cual en todo caso facilita la recuperación del sector y evita la extensión negativa de los efectos de la emergencia.

Cabe precisar que la norma examinada establece la prelación en el trámite de las solicitudes únicamente a favor de las asociaciones de usuarios o el Incoder. En cuanto a las primeras, la Ley 41 de 1993(66), que organiza el subsector de adecuación de tierras, señaló que los usuarios de los distritos de adecuación pueden ser personas individuales, tanto naturales como jurídicas. Dijo al respecto:

“ART. 5º—Usuarios del distrito. Es usuario de un Distrito de Adecuación de Tierras toda persona natural o jurídica que explote en calidad de dueño, tenedor o poseedor, acreditado con justo título, un predio en el área de dicho distrito. En tal virtud, debe someterse a las normas legales o reglamentarias que regulen la utilización de los servicios, el manejo y conservación de las obras y la protección y defensa de los recursos naturales.

PAR.—El usuario de un Distrito de Adecuación de Tierras, será solidariamente responsable con el propietario del predio, de las obligaciones contraídas por servicios con el Distrito en el respectivo inmueble”.

En cuanto a las asociaciones de usuarios la misma ley dispuso lo siguiente:

“ART. 20.—Asociación de usuarios. Los usuarios de un Distrito de Adecuación de Tierras estarán organizados, para efectos de la representación, manejo y administración del distrito, bajo la denominación de asociación de usuarios.

Todo usuario de un distrito de adecuación de tierras adquiere por ese solo hecho la calidad de afiliado de la respectiva asociación y, por lo mismo, le obligan los reglamentos y demás disposiciones que se apliquen a dichos organismos y a sus miembros”.

Por lo demás, encuentra la Corte que en la motivación que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia se hizo alusión a los graves daños sufridos por los distritos de adecuación de tierras, y que por tal razón era necesaria la adopción de medidas como las dispuestas en el Decreto 4828 de 2010, a fin de garantizar su recuperación productiva, de los cuales puede depender un número plural de usuarios, quienes por disposición legal se encuentran afiliados a una asociación de usuarios para efectos de la representación, manejo y administración del distrito.

Así las cosas, resulta razonable el trámite preferencial de las solicitudes previsto en la norma para las solicitudes de asociaciones de usuarios o el Incoder, en tanto se limiten exclusivamente respecto de los proyectos de distritos de adecuación de tierras en las zonas y municipios afectados a que se refiere el Decreto 4580 del 7 de Diciembre de 2010. Por ello se declarará exequible.

5.4. Capítulo IV. Disposiciones comunes (arts. 15 a 17)

Finalmente, el Decreto 4828 de 2010 establece unas disposiciones comunes a los capítulos anteriores, como la modificación del régimen de contratación (art. 15) y la sujeción de la ejecución de las medidas a la disponibilidad de los recursos del Fondo Nacional de Calamidades y del Presupuesto General de la Nación (art. 16).

• Artículo 15.—Modificación al régimen de contratación

El artículo 15 del acto bajo examen(67) dispone que las contrataciones que se adelanten para cumplir con las medidas descritas en el presente decreto se someterán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, dando aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993(68) y 13 de la Ley 1150 de 2007(69). Con ello se flexibiliza de manera sensible el régimen de contratación.

Los instrumentos financieros adoptados con la finalidad de recuperar la capacidad productiva y la estabilidad socioeconómica del sector rural damnificado, las medidas relacionadas con la atención de las emergencias sanitarias o fitosanitarias, y las disposiciones que versan sobre los distritos de adecuación de tierras, guardan una relación de conexidad directa con la mitigación de los efectos destructivos causados por la ola invernal. En esa medida, para la Corte es claro que la situación de emergencia declarada por el Decreto 4580 de 2010 justifica entonces que se flexibilice temporalmente el régimen de contratación, con el único fin de que la población y los sectores económicos afectados sean atendidos con la mayor prontitud posible.

Sin embargo, debe aclararse que una medida de excepción que permite la ejecución de recursos públicos por fuera de los cauces ordinarios de la contratación estatal se justifica sólo en la atención estatal inicial y como una medida transitoria, pero no es constitucionalmente admisible por un tiempo prolongado en tanto desborda los límites directos de la emergencia y con ello incumple los requisitos de necesidad y proporcionalidad. Por lo anterior, siguiendo el razonamiento y la decisión adoptada en relación con similares normas expedidas al amparo de esta emergencia invernal(70), la Corte declarará su exequibilidad condicionada, en el entendido que el régimen de contratación regirá hasta el año 2014(71).

• Artículo 16.—Disponibilidad de recursos

El Decreto 4828 de 2010 dispone en su artículo 16 que las medidas adoptadas se ejecutaran siempre que exista la disponibilidad presupuestal que las respalde(72). Al respecto la Sala observa que el mencionado artículo desarrolla el artículo 346 superior, que exige como condición previa al gasto público la disponibilidad presupuestal que lo viabilice, lo que evidencia su adecuación constitucional.

• artículo 17.—Vigencia

Finalmente, el artículo 17 se limita a señalar la vigencia del decreto, lo que no plantea problemática alguna de orden constitucional(73).

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º del Decreto Legislativo 4828 de 2010.

2. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto Legislativo 4828 de 2010, en el entendido que en la determinación de la población beneficiaria, las condiciones y demás aspectos de los instrumentos financieros allí previstos, se deberá tener en cuenta como criterio de prioridad a los sujetos de especial protección constitucional.

3. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 1º del Decreto Legislativo 4828 de 2010, en el entendido que para determinar la priorización con que se atenderá a la población damnificada, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural deberá tener en cuenta como criterio de prioridad a los sujetos de especial protección constitucional.

4. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º del Decreto Legislativo 4828 de 2010, en el entendido que la destinación de los recursos y el orden de prioridades deben enfocarse exclusivamente hacia las zonas y municipios afectados por la emergencia invernal, y que en el establecimiento de las condiciones preferenciales para acceder a los créditos con subsidio a las tasas de interés, la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario deberá tener en cuenta como criterio de prioridad a los sujetos de especial protección constitucional.

5. Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º del Decreto Legislativo 4828 de 2010, en el entendido que en la definición de los términos para el otorgamiento de garantías a los beneficiarios de créditos agropecuarios, la Comisión Nacional de Crédito deberá tener en cuenta como criterio de prioridad a los sujetos de especial protección constitucional.

6. Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º del Decreto Legislativo 4828 de 2010.

7. Declarar EXEQUIBLE el artículo 5º del Decreto Legislativo 4828 de 2010, en el entendido que los recursos y el orden de prioridades deben enfocarse exclusivamente hacia las zonas y municipios afectados por la emergencia invernal, y que en la destinación de los recursos para la compra de cartera el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural deberá tener en cuenta como criterio de prioridad a los sujetos de especial protección constitucional.

8. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “a criterio del Ministerio”, del artículo 6º del Decreto Legislativo 4828 de 2010, y EXEQUIBLE el resto del artículo, en el entendido que le medida allí prevista cobija los deudores agropecuarios afectados, esto es, las actividades agrícolas y ganaderas, exclusivamente en las zonas y municipios afectados con la emergencia invernal.

9. Declarar EXEQUIBLE el artículo 7º del Decreto Legislativo 4828 de 2010.

10. Declarar EXEQUIBLE el artículo 8º del Decreto Legislativo 4828 de 2010.

11. Declarar EXEQUIBLE el artículo 9º del Decreto Legislativo 4828 de 2010, en el entendido que el inciso 2º rige por un año, como así lo dispone el artículo 215 de la Constitución.

12. Declarar EXEQUIBLE el artículo 10º del Decreto Legislativo 4828 de 2010.

13. Declarar EXEQUIBLE el artículo 11 del Decreto Legislativo 4828 de 2010, en el entendido que los subsidios a la oferta de servicios allí previstos deben enfocarse exclusivamente hacia los distritos de adecuación de tierras en las zonas y municipios afectados por la emergencia invernal, y que en la reglamentación que para los subsidios a la oferta de servicios que establezca el gerente del Incoder, previa aprobación del Comité Asesor, deberá tener en cuenta como criterio de prioridad a los sujetos de especial protección constitucional y los damnificados con menores recursos.

14. Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 del Decreto Legislativo 4828 de 2010, en el entendido que para determinar las condiciones bajo las cuales se podrá aplazar la cuota de recuperación de inversión en los distritos de adecuación de tierras, el Consejo Directivo del Incoder deberá tener en cuenta como criterio de prioridad a los sujetos de especial protección constitucional.

15. Declarar EXEQUIBLE el artículo 13 del Decreto Legislativo 4828 de 2010, en el entendido que en para la restructuración de deudas por tarifas por uso de aguas y de recuperación de inversión que realice el Incoder o la entidad que adquiera o administre la cartera, y en la reglamentación para la remisión total o parcial de intereses causados y estímulos al prepago, se deberá tener en cuenta como criterio de prioridad a los sujetos de especial protección constitucional.

16. Declarar EXEQUIBLE el artículo 14 del Decreto Legislativo 4828 de 2010.

17. Declarar EXEQUIBLE el artículo 15 del Decreto Legislativo 4828 de 2010, en el entendido que el régimen de contratación que allí se menciona regirá hasta el año 2014.

18. Declarar EXEQUIBLE el artículo 16 del Decreto Legislativo 4828 de 2010.

19. Declarar EXEQUIBLE el artículo 17 del Decreto Legislativo 4828 de 2010.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Juan Carlos Henao Perez 

Presidente

Maria Victoria Calle Correa 

Magistrada

Mauricio Gonzalez Cuervo

Magistrado

Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 

Magistrado

Jorge Iván Palacio Palacio 

Magistrado

Nilson Pinilla Pinilla 

Magistrado

Ausente con permiso

Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 

Magistrado

Ausente con permiso

Humberto Antonio Sierra Porto 

Magistrado

Luis Ernesto Vargas Silva 

Magistrado

Con salvamento parcial de voto

Martha Victoria Sachica Mendez 

Secretaria General.

 

(1) Cft. sentencias C-004 de 1992, C-447 de 1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999, C-135 de 2009 y C-224 de 2009, entre muchos otros.

(2) Sentencia C-802 de 2002.

(3) Ibídem.

(4) Sentencia C-135 de 2009.

(5) Sentencia C-802 de 2002.

(6) Sentencia C-225 de 2009.

(7) “Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia.”

(8) "Facultades. En virtud de la declaración del estado de emergencia, el gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado”.

(9) Cft. Sentencia C-802 de 2002.

(10) Cft. Sentencia C-802 de 2002.

(11) O’Donell, David. Protección Internacional de los Derechos Humanos. Comisión Andina de Juristas. Pág. 406 y ss.

(12) El efecto vinculante de los principios de necesidad y proporcionalidad es expuesto de forma esclarecedora por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Observación al artículo 4º del Pacto Internacional, así: “...un requisito fundamental de cualesquiera disposiciones que suspendan la aplicación del pacto, conforme a lo establecido en el párrafo 1 del artículo 4º, es que esas disposiciones se adopten en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación. Este requisito guarda relación con la duración, el ámbito geográfico y el alcance material del estado de excepción y de cualesquiera disposiciones excepcionales aplicadas en razón de la emergencia. La suspensión de algunas de las obligaciones contraídas en virtud del pacto en situaciones de excepción es claramente distinta de las restricciones o limitaciones permitidas aun en circunstancias normales conforme a diversas disposiciones del pacto. Sin embargo, la obligación de limitar cualesquiera suspensiones a las estrictamente necesarias según las exigencias de la situación refleja un principio de proporcionalidad común a las facultades de suspensión y de limitación. Es más, el sólo hecho de que una suspensión permisible de la aplicación de una determinada disposición pueda de por sí justificarse por las exigencias de la situación no elimina el requisito de que deba mostrarse que las medidas concretas adoptadas como consecuencia de esa suspensión son necesarias en razón de las exigencias de la situación. En la práctica, esto asegurará que ningún artículo del pacto, por válida que sea su suspensión, sea completamente inaplicable al comportamiento de un Estado Parte”. De otro lado, también los Principios de Siracusa sobre las Disposiciones de Limitación y Derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, proferidos en el marco de la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, acogen el principio de necesidad en los estados de excepción al señalar, haciendo referencia a las cláusulas de limitación del Pacto Internacional, que “siempre que, conforme a las disposiciones del pacto, se exija que una limitación sea “necesaria”, este término implicará que la limitación: a. se basa en uno de los motivos que justifican las limitaciones reconocidas por el artículo pertinente del pacto; b) responde a una necesidad pública o social apremiante; c) responde a un objetivo legítimo, y; d) guarda proporción con este objetivo.

(13) Sentencia C-149 de 2003. Cft. Sentencia C-225 de 2009.

(14) Copia auténtica del Decreto 4828 de 2010 se radicó el 11 de enero de 2011 en la Secretaría de la Corte Constitucional. Folio 1 del cuaderno principal.

(15) “ART. 1º—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá destinar recursos para la ejecución de los siguientes instrumentos:

a) Líneas especiales de crédito para la construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas en el sector rural afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica.

b) Incentivos para la construcción, reconstrucción y mejoramiento de viviendas que en el sector rural resulten afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, consistentes en abonos a los saldos de los créditos con los que se financie la respectiva construcción o reparación.

c) Capitalización del Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, en cuentas especiales, para el otorgamiento de garantías a los créditos indicados en los literales a) y b) del presente artículo”.

(16) “ART. 7º—Programa de vivienda rural. El programa de vivienda rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será financiado con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades, para atender las afectaciones en las viviendas rurales causadas por el Fenómeno de La Niña 2010-2011”.

(17) “Decreto 4580 de 2010. El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el articulo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994 y CONSIDERANDO: (...) 2. Gravedad de la calamidad pública y su Impacto en el orden económico, social y ecológico: a. Que la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia informó al Gobierno Nacional que, como consecuencia del actual fenómeno de La Niña, han perdido la vida más de 200 personas, han desaparecido más de 120, han resultado heridas cerca de 250, hay 337.513 familias afectadas, 2.049 viviendas destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de Colombia. (...).

d. Que el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, según consta en acta de fecha 7 de diciembre de 2010, señaló que la situación presentada a causa del fenómeno de La Niña en todo el territorio nacional, ha provocado graves inundaciones, derrumbes, dalias de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos, acueductos, hospitales, y dalias en la infraestructura de los servicios públicos. También ha generado un grave impacto, con la afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a ganadería, la muerte de 30.380 semovientes y el traslado súbito de 1.301.892 animales.

e. Que trescientas veinticinco mil familias pobres colombianas, gran parte desplazadas, habitan viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, por lo cual constituyen una población vulnerable que es necesario reubicar prioritariamente. (...).

3. Insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y necesidad de la adopción de medidas legislativas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. (…).

3.13. Que para la reubicación de las familias afectadas, asentadas en zonas de alto riesgo, es urgente habilitar suelo para el desarrollo de proyectos de vivienda social de interés prioritario, agilizar los trámites para la construcción de las respectivas obras de urbanismo y vivienda, y establecer mecanismos eficaces para la financiación de los proyectos correspondientes”. (Resaltado fuera de texto)

(18) El procedimiento diseñado por el Decreto 1160 del 2010 requiere de la apertura de una convocatoria por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la cual está sujeta a la disponibilidad de recursos (art. 31). Posteriormente, el Banco Agrario tendrá a su cargo la responsabilidad de abrir un periodo de postulación de proyectos (art. 34), donde serán las Entidades Oferentes las encargadas de formular (art. 38) los proyectos de vivienda y radicarlos ante el Otorgante (art. 39); quien posteriormente adelanta el proceso de evaluación (arts. 41 y 42) y calificación (arts. 44 y 45), incluyendo una verificación de campo (art. 43), antes de seleccionar los proyectos elegibles y dar a conocer la asignación del subsidio. Una vez asignado el subsidio (art. 48 y siguientes), se continúa con el proceso de desembolso de los recursos (art. 55 y siguientes) a favor de la entidad oferente, quien adelanta los trámites necesarios para la ejecución del proyecto (art. 52 y siguientes).

(19) Sentencias T-958 de 2001, T-791 de 2004 y T-585 de 2008.

(20) “PAR. 1º—La Comisión Nacional de Crédito Agropecuario determinará las condiciones, beneficiarios y demás aspectos de los instrumentos previstos en este artículo.

Para efectos de determinar a la población beneficiaria, se tendrá en cuenta aquella que se relacione en los respectivos censos refrendados por el Ministerio del Interior y de Justicia y pertenezcan al nivel del Sisbén I y II, de la base de datos certificada por el Departamento Nacional de Planeación, DNP”.

(21) ““PAR. 2º—Para la ejecución de los anteriores instrumentos, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contará con facultades para determinar, bajo criterios de priorización, la forma y condiciones de atención a la población damnificada por la emergencia declarada. Para tal efecto, podrá disponer también de los recursos del subsidio rural de vivienda.

Los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural deberán prever los mecanismos financieros, técnicos y administrativos que soporten los procedimientos de aplicación del subsidio”.

(22) Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-394 de 1995, C-805 de 2001, C-917 de 2002 y C-1005 de 2008, entre otras.

(23) Cfr., Corte constitucional, sentencias C-136 de 1999 y C-146 de 2009, entre otras.

(24) Artículo 13. “(...) El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.

(25) Sentencias T-1211 de 2008, C-174 de 2004, C-044 de 2004, C-184 de 2003, T-500 de 2002, C-371 de 2000, y C-112 de 2000, entre otras.

(26) Alfonso Ruiz Miguel, "Discriminación Inversa e Igualdad", en Amelia Varcárcel (compiladora), El Concepto de Igualdad, Editorial Pablo Iglesias, Madrid, 1994, pp. 77-93.

(27) Greenwalt Kent. "Discrimination and Reverse Discrimination." New York: Alfred A. Knopf. 1983. Citado en: Michel Rosenfeld. Affirmative Action Justice. A Philosophical and Constitutional Inquiry. Yale University Press. New Yok. 1991.

(28) Ver sentencias C-044 de 2004, C-964 de 2003, C-184 de 2003 y T-162 de 2010.

(29) SentenciaT-170 de 2007.

(30) Sentencia T-300 de 2010.

(31) Sentencia T-585 de 2008.

(32) Sentencia T-585 de 2008.

(33) En sentido similar se destacan algunas decisiones de la Corte frente a la problemática del desplazamiento forzado en Colombia. Cfr., Sentencias T-025 de 2004, T-1134 de 2008, T-885 de 2009 y Auto 092 de 2008, entre otras providencias.

(34) “ART. 2º—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá destinar recursos para el otorgamiento de créditos en condiciones preferenciales con subsidio a la tasa de interés para financiar actividades tendientes a la recuperación de la capacidad productiva del sector rural, cuyas condiciones serán determinadas por la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario”.

(35) Decreto 4580 de 2001, considerando 2, literal d).

(36) Decreto 4580 de 2001, considerando 2, literal g).

(37) “ART. 3º—Los recursos no comprometidos de la cuenta especial del Fondo Agropecuario de Garantías, FAG, de que tratan los artículos 3º del Decreto 4490 de 2008, 2º del Decreto 4591 de 2008, y 10A del Decreto 4705 de 2008, serán transferidos inmediatamente a la cuenta del FAG que determine la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, con el propósito de otorgar garantías para los créditos de los productores agropecuarios afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, en los términos que dicha comisión determine”.

(38) “ART. 4º—A los productores agropecuarios afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011 que dio lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, cuyos créditos sean o hayan sido objeto de refinanciación, reestructuración o consolidación por los establecimientos de crédito, o cuyas obligaciones sean objeto de compra de cartera por programas o entidades del Estado, quedarán dentro de una categoría especial y no se les desmejorará su calificación crediticia ante los respectivos intermediarios financieros. Las operaciones financieras descritas en el presente decreto no serán consideradas como reestructuración, en los términos del numeral 1.3.2.3.3 del Capítulo II de la Circular Básica Contable y Financiera (CE. 100 de 1995) de la Superintendencia Financiera de Colombia”.

(39) Señala el artículo 4º del Decreto 4828 de 2010: o cuyas obligaciones sean objeto de compra de cartera por programas o entidades del Estado (resaltado y subrayado no originales).

(40) Por ejemplo, la Ley 302 de 1996 dispuso la posibilidad de compra de cartera para los pequeños productores agropecuarios en situaciones de crisis. En el mismo sentido, el Decreto 967 de 2000, mediante el cual se adoptó el Programa Nacional de Reactivación Agropecuaria – PRAN, dispuso, dentro de las actividades de reactivación, la compra cartera crediticia agropecuaria a cargo de pequeños y medianos productores.

(41) “ART. 5º—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá destinar recursos para comprar cartera crediticia agropecuaria a cargo de productores agropecuarios y a favor de los intermediarios financieros, vigilados por la Superintendencia Financiera, así como para efectuar nuevas compras de cartera en el marco del Fondo de Solidaridad Agropecuario de que trata la Ley 302 de 1996. Los beneficiarios de la normalización de cartera podrán acceder a los créditos establecidos en el presente decreto, hasta en un monto máximo equivalente al inicialmente otorgado”.

(42) “ART. 6º—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá orientar recursos para aliviar la deuda de agricultores afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011, priorizando los sectores de aquellas regiones que a criterio del Ministerio así lo requieran”.

(43) “ART. 65.—La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”.

(44) Decreto 4580 de 2010, considerando 2, literal d).

(45) Decreto 4580 de 2010, considerando 2, literal g).

(46) Decreto 4580 de 2010, considerando 2, Literal j).

(47) Al respecto es necesario precisar que el Diccionario de la Lengua Española entiende por “Agricultura” (del latino agricultūra), lo siguiente: “1.f. Labranza o cultivo de la tierra. 2. f. Arte de cultivar la tierra”. Mientras que por “Ganadería. (De ganadero). 1. f. Conjunto de los ganados de una región o país. 2. f. Conjunto de reses bravas de la misma casta que se conocen con el nombre del propietario. 3.f. Crianza, granjería o tráfico de ganados”. Al mismo tiempo, por “Agropecuario” se entiende: “1.adj. Que tiene relación con la agricultura y la ganadería”. (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, 22ª edición. Madrid: Espasa Calpe, 2001).

(48) “ART. 8º—Programas para la atención de emergencias sanitarias y fitosanitarias. Los programas para la protección de la producción agropecuaria, en especial para el diagnóstico, prevención, control y erradicación de enfermedades, plagas, malezas y otros riesgos sanitarios que amenacen la salud animal o sanidad vegetal, sus productos y subproductos causados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, que cree el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, serán administrados por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades”.

(49) Decreto 4580 de 2001, considerando 2, literal g).

(50) “ART. 9º—Reservas de los fondos parafiscales. Los fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros deberán reservar el 20% de las contribuciones que recaudan con el fin de cofinanciar las acciones que se deban tomar para controlar y mitigar las consecuencias que se llegaren a ocasionar en la sanidad agrícola y pecuaria de sus correspondientes productos, como consecuencia de las emergencias sanitarias y/o fitosanitarias, que por el fenómeno de La Niña 2010-2011 declare el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA). (...)”.

(51) Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras, las Sentencias: C-1371 de 2000, C-1067 de 2002, C-776 de 2003, C-840 de 2003, C-1143 de 2003, C-226 de 2004, C-1171 de 2005, C-927 de 2006, C-713 de 2008 y C-228 de 2009.

(52) Sentencia C-040 de 1993.

(53) Señala el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional “Artículo 29. Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración (L. 179 /94, art. 12, L. 225/95, art. 2°)”.

(54) La Sentencia C-713 de 2008 señaló la importancia de insistir en la diferencia conceptual entre las tasas y las contribuciones parafiscales: “La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado”. Ver también la Sentencia C-1171 de 2005.

(55) Entre otros fondos parafiscales agropecuarios tenemos el de fomento arrocero (L. 67/83), el fondo cerealista (ley 114 de 1994), el fondo de fomento de leguminosas de grano (L. 114/94), el Fondo Algodonero (L. 219/95), el Fondo parafiscal panelero (L. 40/90), el fondo cacaotero (L. 67 /83), el Fondo tabacalero (L. 534/99) y el fondo Palmero (L. 138/94).

(56) Así, por ejemplo, no es dable constitucionalmente utilizar la reserva del Fondo Parafiscal de Fomento Arrocero (Ley 67 de 1983) para cofinanciar las acciones del Estado tendientes a controlar y mitigar las consecuencias ocasionadas en la sanidad agrícola de un producto como la palma o el tabaco, productos agrícolas sobre los que existen otros Fondos Parafiscales que los gravan (Ley 138 de 1994 y Ley 534 de 1999 respectivamente).

(57) “ART. 9º—Reservas de los fondos parafiscales. (…) La anterior reserva será obligatoria hasta tanto subsistan las consecuencias sanitarias y fitosanitarias derivadas de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, adoptada mediante Decreto 4580 de 2010, conservarán la destinación para la cual fueron creados y su administración se regulará por las normas que los crearon”.

(58) “ART. 215. (…) Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.

(59) “ART. 10.—Programas para la rehabilitación y construcción de distritos de adecuación de tierras. Los programas para la rehabilitación y construcción de distritos de adecuación de tierras que cree el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el propósito de contribuir a rehabilitar la capacidad productiva de las tierras afectadas por el fenómeno de La Niña 2010-2011, serán administrados por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), con los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación y el Fondo Nacional de Calamidades”.

(60)“ART. 11.—Cuando se requieran subsidios para posibilitar la oferta de servicios con tarifas reducidas o preferenciales a los afectados con las inundaciones, se deberá dar prioridad a los damnificados con menores recursos. Los subsidios estarán reglamentados en forma general por el Gerente del Incoder, con la aprobación del Comité Asesor”.

(61) ART. 12.—D1. En aquellos distritos que fueron entregados en propiedad en vigencia de la Ley 1152 de 2007, cuya infraestructura se viera gravemente afectada por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, se podrá aplazar la cuota de recuperación de inversión, en las condiciones determinadas por el Consejo Directivo del Incoder.

PAR.—La determinación de la afectación grave en la infraestructura de adecuación de tierras de los distritos entregados en propiedad, deberá ser realizada por el Incoder, previa visita técnica al complejo hidráulico”.

(62)“ART. 13.—Normalización de cartera. Autorízase al Incoder o a la entidad que adquiera o administre la cartera, para que efectúe la reestructuración de las deudas de tarifas por uso de agua y de recuperación de inversión que le adeuden los beneficiarios y usuarios del Incoder o de las entidades liquidadas del sector en los distritos de adecuación de tierras afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2011.

La anterior autorización debe incluir la remisión total o parcial de los intereses causados y capital), de conformidad con el reglamento que establezca para tales efectos el Consejo Directivo del Incoder estímulos al prepago (con rebajas de o la entidad que adquiera o administre la cartera”.

(63) Artículo 3º de la Ley 41 de 1993.

(64) Decreto 4580 de 2010. Considerando 2, literal g: “Que las graves inundaciones han afectado tierras dedicadas a la agricultura y a la ganadería, y, han ocasionado hasta el momento, severos daños en cultivos de ciclo corto y permanente. // Igualmente han provocado delicados problemas fitosanitarios, tanto en lo vegetal como en lo animal y han hecho manifiesta la urgencia de reconstruir varios distritos de riego que se han visto severamente estropeados”.

(65) “ART. 14.—Para efectos de la autorización, permiso o licencia ambiental de que habla el artículo 31 del numeral 9o de la Ley 99 de 1993, las corporaciones autónomas regionales darán prioridad a las solicitudes que para la realización de los proyectos de este programa realicen las asociaciones de usuarios o el Incoder”.

(66) Si bien la Ley 41 de 1993 fue derogada por el artículo 178 de la Ley 1152 de 2007, publicada en el Diario Oficial 46.700 de 25 de julio de 2007, 'Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones', esta última fue declarada INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-175 de 2009.

(67) “ART. 15.—Régimen de contratación. Las contrataciones que se adelanten para cumplir con las medidas descritas en el presente decreto se someterán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, dando aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y 13 de la Ley 1150 de 2007.

PAR.—Sin perjuicio de lo anterior, se dará aplicación a la observancia de los controles y responsabilidades a que haya lugar”.

(68) El artículo 14 trata de los medios que pueden utilizar las entidades estatales para el cumplimiento del objeto contractual, el artículo 15 de la interpretación unilateral, el artículo 16 de la modificación unilateral, el artículo 17 de la terminación unilateral y artículo 18 de la caducidad y sus efectos.

(69) La Ley 1150 de 2007. Señala: “Artículo 13. Principios generales de la actividad contractual para entidades no sometidas al estatuto general de contratación de la administración pública. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal”.

(70) Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-244 de 2011 (Revisión de constitucionalidad del Decreto 4832 del 29 de diciembre de 2010 “Por el cual se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica nacional”) y C-251 de 2011 (Revisión de constitucionalidad del Decreto 4819 de 2010, “por el cual se crea el Fondo de Adaptación”).

(71) En la Sentencia C-244 de 2011 la Corte precisó que “éste un término razonable para adoptar medidas de choque con la celeridad esperada y dar curso a las fases de rehabilitación y reconstrucción señalada por el Gobierno Nacional”.

(72) “ART. 16.—Disponibilidad de recursos. La ejecución de las medidas descritas en el presente decreto se sujetará a la disponibilidad de los recursos del Fondo Nacional de Calamidades y del Presupuesto General de la Nación”.

(73) “ART. 17.—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.