Sentencia C-306 de julio 13 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

CARRERA ADMINISTRATIVA

CARGOS EXCLUIDOS EN EL NIVEL TERRITORIAL

EXTRACTOS: «Se transcribe a continuación el texto de las disposiciones demandadas, que aparece publicado en el Diario Oficial Nº 40.700 del martes 29 de diciembre de 1992, subrayando los apartes acusados:

“LEY 27 DE 1992

por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 4º—De los empleos de carrera y de libre nombramiento y remoción. Los empleos de los organismos y entidades a que se refiere la presente ley son de carrera, con excepción de los de elección popular, los de período fijo conforme a la Constitución y a la ley, los de libre nombramiento y remoción determinados en la Ley 61 de 1987, en los sistemas específicos de administración de personal, en los estatutos de carreras especiales, y en el nivel territorial, los que se señalan a continuación:

1. Secretario general, secretario y subsecretario de despacho, director y subdirector asesor, jefe de oficina, jefe de sección, jefe de división, jefe de departamento, secretario privado y jefe de dependencia, que tenga un nivel igual o superior a jefe de sección, y los equivalentes a los anteriores.

2. Gerente, director, presidente, rector, subgerente, subdirector, vicepresidente, vicerrector, secretario general, secretario de junta, secretario privado de establecimiento público y jefe de departamento, de división o de dependencia, que tenga un nivel igual o superior a jefe de sección o los equivalentes a los anteriores.

3. Empleos públicos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta, que tengan un nivel igual o superior a jefe de sección o su equivalente.

4. Empleos de las contralorías departamental y municipal y de las personerías que tengan un nivel igual o superior a jefe de sección o su equivalente.

5. Los empleados que administren fondos, valores y/o bienes oficiales y que para ello requieran fianza de manejo.

6. Empleados que correspondan a funciones de seguridad del Estado.

7. Los de alcalde local; inspector de policía y agente de resguardo territorial o sus equivalentes.

8. Los de tiempo parcial, entendiéndose por tales para efectos exclusivos de carrera administrativa, aquellos que tienen una jornada diaria inferior a cuatro (4) horas.

Parágrafo: Los procuradores delegados antes las jurisdicciones ordinaria y contencioso-administrativa, tendrán el mismo período de los funcionarios ante los cuales actúan”.

El propósito de instaurar un sistema efectivo para el cumplimiento de la función pública al servicio de los intereses generales cuyo manejo está a cargo de las ramas del poder público, quedó plasmado en la Constitución Política de 1991, al consagrar la carrera administrativa como un instrumento que responda a criterios que garanticen el verdadero desarrollo de los objetivos y programas de la organización del Estado sin que sea la filiación política o las recomendaciones partidistas, lo que pueda determinar el nombramiento de un servidor público para un empleo de carrera, su ascenso o su remoción.

En virtud de dicha consagración y para garantizar la estabilidad en el empleo en los órganos y entidades del Estado, con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad y honestidad en que debe desarrollarse la función administrativa, se estableció en la Carta Fundamental que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley, a fin de determinar los méritos y calidades de los candidatos, sin que puedan tenerse en cuenta para los efectos del acceso a la función pública, su promoción o su retiro, móviles de carácter político que perturban la acción del Estado en el adecuado cumplimiento de sus fines.

El artículo 125 de la Constitución Política prescribe que “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera” y en consecuencia, “los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público”. Acorde con el sistema de carrera y con el mérito que le es consustancial también determina el precepto que “el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”, además, la permanencia en el servicio está sujeta a la calificación satisfactoria en el desempeño del empleo y de la disciplina, sin perjuicio de otras causales de retiro previstas en la Constitución o en la ley, adicionalmente, y conforme a lo expresado en el artículo 125 de la Carta señala que “en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción”.

En lo que atañe a las excepciones a la regla general que, como se ha visto, está constituida por el sistema de carrera, la norma superior excluye los empleos “de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”.

En el último de los eventos se advierte la consagración de una causal exceptiva abierta que otorga al legislador la competencia para determinar cuáles empleos, además de los previstos en la propia Constitución Política, se rigen por un sistema distinto al de carrera administrativa.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática al señalar que el desarrollo de esa competencia que el artículo 125 superior otorga “un carácter restrictivo para que no vaya por esta vía a desaparecer, mediante una interpretación contraria, la regla general dispuesta por el constituyente, a través de disposiciones expedidas por el legislador” (Sent. 356/94 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).

Así mismo, en la sentencia Nº C-195 de 1994 emanada de la Sala Plena de esta Corporación, se expuso sobre el particular:

“Encuentra la Corte que a la luz de la Constitución se pueden establecer una excepciones al principio general de la carrera administrativa, pero siempre conservando la prioridad del sistema de carrera, connatural con los principios no sólo de eficacia y eficiencia y estabilidad administrativas, sino con la justicia misma de la función pública, que no es compatible con la improvisación e inestabilidad de quienes laboran para el Estado, y por el contrario establece el principio del merecimiento, como determinante del ingreso, permanencia, promoción y retiro del cargo.

Por tanto, como base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero además dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción” (M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

De ahí que la definición que haga el legislador de los empleos no pertenecientes a la carrera debe encontrarse adecuadamente justificada, de manera que el señalamiento de los cargos excluidos no aparezca como un desarrollo arbitrario e infundado. La Corte Constitucional ha indicado al respecto:

“...las excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. En este último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata...” (Sent. C-514/94, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

Con base en lo hasta aquí expuesto, la Corte abordará el examen de los cargos planteados en la demanda.

Considera el actor que algunos de los empleos que para el nivel territorial, el legislador incluyó bajo la categoría de libre nombramiento y remoción, en realidad corresponden al régimen de carrera administrativa, pues no existe “principio de razón suficiente” para excluirlos de la regla general, motivo por el cual los apartes acusados del artículo 4º de la Ley 27 de 1992 vulneran los artículos 125 y 209 de la Constitución y, además, el artículo 13 superior, porque habiéndose declarado la inconstitucionalidad de cargos de idéntica denominación en el nivel nacional, mediante la sentencia Nº C-195 de 1994, se prohíja un tratamiento desigual para el nivel territorial, ya que al mantener dentro del ordenamiento jurídico la normatividad cuestionada, el sistema de carrera tendría dos coberturas diferentes, según se trate del nivel nacional o del nivel territorial, situación que en su sentir se revela contraria al principio de igualdad y que no está prevista ni autorizada por la Carta Política.

En primer término, cabe precisar que la implementación del sistema de carrera administrativa partió del supuesto de ampliar el ámbito de su operancia a los distintos niveles de la estructura estatal, circunstancia que fue recogida por la Constitución de 1991, cuyo artículo 125, como se puso de presente, se aplica a todos los órganos y entidades del Estado, enunciado que también cobija al nivel territorial de la administración, de modo que no existe motivo para sostener que se halle excluido de la regla general que es la carrera administrativa, cuya cobertura y régimen, por ende, se extiende a los empleados de las entidades territoriales.

En relación con el derecho a la igualdad, la carrera administrativa lejos de negarlo lo realiza “por cuanto el merecimiento es la base sobre la cual el empleado ingresa, permanece, asciende o se retira del empleo. Pero, como lo ha reiterado esta Corporación, la igualdad no implica una identidad absoluta, sino la proporcionalidad. Es decir, en virtud del merecimiento hay una adecuación entre el empleado y el cargo, sin interferencias ajenas a la eficiencia y eficacia” (Sent. C-195/94)

Es más, la Corte Constitucional ha puntualizado que el legislador en uso de la competencia que el artículo 125 le confiere para “excluir ciertos cargos del régimen de carrera, no puede introducir excepciones en cuya virtud establezca, entre los trabajadores, discriminaciones injustificadas o carentes de razonabilidad”.

De acuerdo con este planteamiento, la ausencia de motivos fundados para distinguir entre los servidores públicos de carrera y los de libre nombramiento y remoción quebranta el principio de igualdad, razón que debe conducir al legislador a considerar “de manera objetiva cuál es el papel que juegan los distintos cargos dentro de la estructura del Estado” y a evaluar “el tipo de funciones a ellos asignados, con el fin de deducir cuáles resultan incompatibles con el sistema de carrera y cuáles, por el contrario, interpretado el telos de los preceptos constitucionales encajan dentro de él” (cf. Sent. C-514/94).

Lo anterior, porque “siendo distintas las condiciones de los empleados de libre nombramiento y remoción a la de los empleados de carrera, es totalmente desproporcionado aplicar, en materia de desvinculación, permanencia y promoción las reglas de los primeros a la condición de los empleados de carrera” (Sent. C-195/94)

Pretende el demandante que la declaratoria de inconstitucionalidad de algunos apartes del artículo 1º de la Ley 61 de 1987 que en el nivel nacional dispensaban el tratamiento propio del régimen de libre nombramiento y remoción a empleos de carrera, debe tener como obligada consecuencia que los cargos de la misma denominación incluidos por la citada ley dentro del catálogo de los de libre de nombramiento y remoción en las entidades territoriales, reciban igual tratamiento, es decir, que sean tenidos por empleos de carrera administrativa, garantizando de esta forma el principio y derecho fundamental de la igualdad.

Al respecto, estima la Corte indispensable poner de presente que el análisis que en cada caso se acomete, ante todo atiende a la específica estructura orgánica y funcional de cada órgano, entidad o nivel, sin que sea posible fijar una pauta general que permita la asimilación exacta de todos los cargos que en las diferentes instancias respondan a una misma denominación.

En un caso similar al que ahora ocupa el examen de la corporación, se expresó que “no es posible establecer una necesaria equivalencia entre los cargos objeto de examen y los que con nombres similares o iguales hayan sido previstos en las plantas de personal de otras entidades u organismos estatales” (Cfr. Sent. C-514/94).

Resulta claro, entonces, que pese a que en el nivel nacional y en el territorial se encuentran empleos con idéntica denominación, no es viable, ab initio, predicar una absoluta correspondencia y conferirles igual tratamiento.

Si bien es cierto que el principio de igualdad debe garantizarse de manera tal que se impidan discriminaciones injustificadas entre los servidores públicos del nviel nacional y los del nivel territorial, no es menos cierto que la simple denominación de los empleos no es el referente adecuado para establecer si la igualdad ha sido quebrantada.

La cabal observancia del principio plasmado en el artículo 13 superior depende de que al juzgar los cargos del nivel territorial, demandados en esta oportunidad, se apliquen de nuevo los mismos criterios que se adoptaron para ponderar los del nivel nacional.

En otros términos, si en desarrollo de la preceptiva constitucional el legislador amplió la carrera administrativa para que el nivel territorial también quedara cobijado por sus postulados, fuerza concluir que “el legislador está facultado para determinar lo relativo a los casos de excepción de la carrera administrativa, ya sea a nivel territorial o nacional” y que al hacerlo, para uno y otro ámbito, debió tener razones fundadas para excluir, objetivamente, algunos empleos de la regla general. Al analizar la distinción contenida en la Ley 61 de 1987 consideró la Corte que, en el nivel nacional, regulado por esa preceptiva, tal distinción, realizada por el legislador, en algunos eventos, no resultaba fundada, motivo por el cual procedió a declarar la inexequibilidad correspondiente.

Con arreglo a los mismos criterios que entonces tuvo en cuenta la Corte, debe procederse ahora al análisis de los apartes acusados del artículo 4º de la Ley 27 de 1992, con miras a determinar si la distinción entre los trabajadores que, para el nivel territorial, efectuó el legislador se aviene o no al principio de igualdad, independientemente de la coincidencia en la denominación de los empleos.

Estima la Corporación en relación con los empleos acusados del numeral 1º del artículo 4º de la Ley 27 de 1992, en atención a su naturaleza y en perfecta armonía con los criterios expuestos, no existe fundamento valedero para incluir como cargos de libre nombramiento y remoción los de jefes de oficina, de sección, de división, de departamento y de dependencia que tengan un nivel igual o superior a jefe de sección, toda vez que el desempeño de estos cargos no comporta la adopción de actuaciones primordiales dentro de la función pública, con carácter definitivo o el señalamiento de directrices generales, ni se ubican en la más alta jerarquía dentro de la estructura organizativa de las entidades territoriales y tampoco exigen la especial confianza que entraña el carácter de intuitu personae, cuyos motivos indican claramente que no hay razón para excluirlos de la garantía de estabilidad que el artículo 125 superior reconoce a los trabajadores del Estado, puesto que siendo por completo compatibles con el sistema de carrera, nada explica ni justifica que se les someta a las reglas propias del empleado de libre nombramiento y remoción.

Iguales apreciaciones a las aquí expuestas, sirven para sustentar la inconstitucionalidad de la inclusión de los cargos de jefe de departamento, de división o de dependencia que tenga un nivel igual o superior a jefe de sección que hace el numeral segundo del artículo cuestionado, empleos que, por acomodarse al régimen de carrera administrativa, no ameritan la discriminación señalada para considerarlos como cargos de libre nombramiento y remoción.

En relación con el empleo de secretario privado que contempla el numeral primero y los de secretario general y secretario privado de establecimiento púbico, estima la Corte que ponderada la índole de sus funciones resulta constitucional mantenerlos dentro del régimen de libre nombramiento y remoción ya que entrañan una especial consideración relativa a la estricta confianza que demanda su desempeño, lo que justifica que el jefe del organismo pueda disponer libremente del empleo mediante el nombramiento, permanencia o retiro del titular por fuera de la regulación propia del sistema de la carrera administrativa.

En cuanto atañe a los empleos de rector y vicerrector que el accionante demanda, se impone la declaratoria de inconstitucionalidad con base en los argumentos que formuló la Corte en Sentencia Nº 195 de 1994, los que se reiteran en esta oportunidad:

“Con respecto al literal b) del artículo acusado, encuentra la Corte que la inclusión del rector, vicerrector y decano como empleados de libre nombramiento y remoción, contradice de manera manifiesta la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 superior. En efecto, la autonomía universitaria que se le reconoce a las entidades de educación superior, dedicadas a la formación universal, tanto docente como investigativa, gozan de la prerrogativa constitucional de “darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”. La comunidad científica que conforma el estamento universitario, es autónoma en la dirección de sus destinos, aunque tal autonomía no es absoluta y no excluye la intervención adecuada del Estado en la educación, pues este tiene el deber de “regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos” (C.P., art. 67 inciso 5º), lo cual se entiende mejor cuando la Carta impone al Estado el deber de fortalecer la investigación científica en las universidades oficiales y privadas, ofreciendo las condiciones especiales para su desarrollo (cf. art. 69, inciso 3º).

La esencia misma de la universidad exige pues que se le reconozca el derecho a su autonomía; pero lo anterior no equivale a desconocer la presencia necesaria del Estado, que debe garantizar la calidad de los estudios e investigaciones, así como las labores de extensión, que se impartan en las diversas entidades universitarias.

Igualmente, nada obsta para que, en virtud de la misma autonomía universitaria, se establezca que los cargos directivos puedan ser de libre nombramiento y remoción, siempre y cuando —se repite— dicha determinación emane de la comunidad universitaria. Esa es la razón por la cual el inciso primero del artículo 69 superior expresa: “podrán darse sus directivas”, como una facultad, no como una imposición constitucional. Además, en desarrollo de la misma autonomía universitaria se pueden determinar cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción” (M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. Véase también la Sentencia Nº 299 de 1994, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).

En relación con el numeral tercero, referente a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta es claro que la norma establece el empleo de jefe de sección o su equivalente como límite para separar los cargos que corresponden a la carrera administrativa de los que, por virtud de la misma disposición, quedan exentos de la regla general.

Sobre el particular y en mérito de lo expresado en esta providencia, estima la Corte que el cargo de jefe de sección no se encuentra ajustado a las características que puedan incluirlo dentro de la categoría de los considerados como de libre nombramiento y remoción, resultando en consecuencia, contrario a los preceptos constitucionales que consagran el principio general de la estabilidad en el empleo, su exclusión de la carrera, razón por la cual se declarará inexequible la expresión “igual o” contenida en el citado numeral.

Igualmente, como quiera que las sociedades de economía mixta no forman parte de la rama ejecutiva (C.P., art. 115), no existe razón para considerar como empleados públicos a quienes prestan servicios a éstas, como se hace en el mismo numeral, por lo cual habrá de declararse inexequible la referencia expresada en él, con respecto a las sociedades mencionadas, ya que esta clase de servidores tienen la posibilidad de ostentar la categoría de trabajadores estatales, cuando quiera que el aporte oficial de dichas sociedades pueda darle la equivalencia a una empresa industrial y comercial del Estado de conformidad con la ley.

Acerca del numeral cuarto, comparte la Corte la apreciación del señor Viceprocurador General de la Nación en el sentido de que mediante Sentencia Nº 391 de 1993 fue declarado exequible “y aun cuando debe aclararse que en aquella oportunidad las disposiciones constitucionales que se decían infringidas eran diferentes de las que hoy se alegan como vulneradas, no cabe duda que al haber estudiado y aplicado ese alto tribunal el contenido del artículo 125 superior, que hoy sirve de fundamento a lo acusado, a lo allí debatido, su pronunciamiento respecto del citado numeral ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional...” y por tanto, se estará a lo decidido en la citada sentencia.

El numeral quinto del artículo 4º de la Ley 27 de 1992 clasifica a “los empleados que administren fondos, valores y/o bienes oficiales y que para ello requieran fianza de manejo” como servidores públicos de libre nombramiento y remoción. La norma contempla dos condiciones muy precisas, a saber: la administración de fondos, valores y/o bienes y la constitución de fianza de manejo, condiciones que no operan en forma independiente sino conjuntamente pues todos los que “administran” dichos bienes deben necesariamente constituir fianza, de donde se desprende que sólo los empleados que reúnan estos requisitos escapan al régimen de carrera, de modo que, quienes simplemente colaboran en la administración, y pese a que eventualmente se les exija fianza de manejo, no pueden ser considerados como empleados de libre nombramiento y remoción.

Para que el supuesto previsto en el numeral que se examina tenga lugar, se requiere además de la fianza, la administración directa de esos bienes y no la simple colaboración en esa tarea; en otros términos, la necesidad de constituir fianza, por sí sola, no determina la exclusión del régimen de carrera. Aparte de ese requisito, es indispensable analizar el grado de responsabilidad de los funcionarios en el manejo de los bienes, que torna patente el elemento esencial de la confianza que justifica el régimen de libre nombramiento y remoción, con independencia de que los funcionarios hagan parte de la administración. Así las cosas, el cargo propuesto no está llamado a prosperar.

En lo relativo a los apartes acusados del numeral séptimo, considera la Corte que no existe razón para que a los inspectores de policía y a los agentes del resguardo territorial se les ubique por fuera de las garantías inherentes a la carrera administrativa; ninguno de los criterios que justifican la adscripción al régimen de libre nombramiento y remoción se presenta en este caso; además, tal como lo indica el señor Vice-procurador General de la Nación, “la profesionalización y consecuente estabilización” de los llamados a ocupar estos cargos “serán prenda de garantía del importante servicio que les compete cumplir”.

Finalmente, el cargo formulado en contra del numeral octavo relativo a los empleados de tiempo parcial está llamado a prosperar por las mismas razones que expuso la Corte en su sentencia Nº 195 de 1994 en la que se consideró que “lo determinante para saber si un empleo es de libre nombramiento y remoción, no es el factor tiempo, según se ha esbozado. Este literal contradice el derecho a la igualdad de los trabajadores y supone un absurdo, pues hay varias profesiones que regularmente se ejercen sólo de tiempo parcial, lo anterior acredita que la Corte no avale la constitucionalidad de una disposición legal fundada en consideraciones erradas las cuales llevan a desconocer lo estipulado en el artículo 13 superior” (M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Viceprocurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLES los siguientes apartes del artículo 4º de la Ley 27 de 1992:

— Del numeral 1º, las expresiones: “jefe de oficina, jefe de sección, jefe de división, jefe de departamento (...) y jefe de dependencia, que tenga un nivel igual o superior a jefe de sección”.

— Del numeral 2º, las expresiones: “rector (...), vicerrector (...) y jefe de departamento, de división o de dependencia que tenga un nivel igual o superior a jefe de sección”.

— Del numeral 3º la expresión: “y de las sociedades de economía mixta”, así como la de: “igual o”.

— Del numeral 7º, las expresiones: “inspector de policía y agente de resguardo territorial”.

— El numeral 8º en su totalidad.

2. Declarar EXEQUIBLES los siguientes apartes del artículo 4º de la Ley 27 de 1992:

— Del numeral 1º, la expresión “secretario privado”.

— Del numeral 2º, las expresiones: secretario general (...) secretario privado de establecimiento público”.

— El numeral 5º en su totalidad.

3. ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia Nº C-391 de 1993 en relación con el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 27 de 1992.

Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(Sentencia C-306 de julio 13 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara).

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