Sentencia C-307 de marzo 30 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-307 de 2004

Ref.: Expediente PE-018

Magistrados Ponentes:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Revisión constitucional del Proyecto de Ley 81 de 2002 Senado y 228 de 2003 Cámara “Por medio de la cual se establece un mecanismo de inscripción y votación para garantizar el libre ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional”.

Bogotá, D.C., marzo treinta de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Texto del proyecto de ley estatutaria

Proyecto de Ley 81 de 2002 Senado; 228 de 2003 Cámara

por medio de la cual se establece nuevos mecanismos de votación e inscripción para garantizar el libre ejercicio de este derecho, en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Política.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—Establézcase el mecanismo electrónico de votación e inscripción para los ciudadanos colombianos.

Para tales efectos, la organización electoral diseñará y señalará los mecanismos necesarios para que el voto electrónico se realice con la misma eficacia para los invidentes, discapacitados o cualquier otro ciudadano con impedimentos físicos.

PAR. 1º—Se entenderá por mecanismo de votación electrónico aquel que sustituye las tarjetas electorales, por terminales electrónicos, que permitan identificar con claridad y precisión, en condiciones iguales a todos los partidos y movimientos políticos y a sus candidatos.

PAR. 2º—Las urnas serán reemplazadas por registros en base de datos; los dispositivos y las herramientas tecnológicas que garantizarán el voto deben organizarse en cubículos individuales separados donde el ejercicio electoral sea consolidado, de manera tal, que se cumplan las normas establecidas constitucionalmente. El sistema debe constar de los siguientes módulos: reconocimiento del votante, interfax visual para la escogencia electoral y comunicación con la central de control.

PAR. 3º—El sistema debe asegurar la aceptación de los tres tipos de cédulas existentes, en orden cronológico. De la primera cédula se toma el número para alimentar la base de datos de los electores, de la segunda y tercera generación de cédulas se toma el código de barras por medio de censores láser o infrarrojos los cuales permitan reconocer dicho código y convertirlo en un registro para confrontarlo con la base de datos del sistema electoral. Cada entrada al sistema debe quedar registrada por el mismo.

PAR. 4º—Este mecanismo debe incluir, como requisito mínimo, la lectura automática del documento de identidad, captura de huella dactiloscópica u otros métodos de identificación idóneos que validen y garanticen la identidad de la persona al instante de sufragar.

PAR. 5º—Los electores podrán obtener el certificado electoral a través de una página web determinada por la Registraduría Nacional en la cual se publicarán las cédulas que efectivamente sufragaron. La registraduría podrá determinar otros mecanismos para este fin para evitar la suplantación de la persona al momento de sufragar.

La registraduría podrá determinar otros mecanismos para este fin.

ART. 2º—Para los ciudadanos colombianos domiciliados en el exterior, la organización electoral implementará el mecanismo electrónico de inscripción y votación con la cobertura que facilite su participación en los comicios electorales.

ART. 3º—La organización electoral reglamentará lo dispuesto por la presente ley y la implementación del nuevo mecanismo se realizará antes de cinco años, sin embargo, la organización electoral deberá, en un plazo no mayor de seis meses, dar inicio a los planes pilotos de votación con el nuevo sistema.

PAR. 1º—Dentro de la reglamentación se exigirá que el aplicativo o software y la base de datos posean el código fuente debidamente documentado, descartará los votos que presenten identificación y/o huellas repetidas, y los votos realizados, así como los votos sufragados en una circunscripción diferente a la inscrita cuando los candidatos sean de circunscripción territorial.

PAR. 2º—El mecanismo electrónico de votación asegurará el secreto e inviolabilidad del voto.

ART. TRANS. 1º—La organización electoral permitirá la coexistencia del sistema convencional de votación en tarjetones de papel mientras la infraestructura tecnológica de ciertos puntos de votación, no cumpla con los requerimientos mínimos del mecanismo automatizado de inscripción y votación.

ART. TRANS. 2º—Cuando los documentos de identificación no permitan su lectura automática esta se hará mediante la captura del número de identificación por digitación manual, siempre y cuando se verifique la identificación dactilar del ciudadano. El procedimiento anterior, regirá tanto para el proceso de inscripción, como el de votación.

ART. 4º—Esta ley rige a partir de su sanción y promulgación.

El presidente del H. Senado de la República,

Luis Alfredo Ramos Botero

El secretario general de la H. Cámara de Representantes,

Emilio Ramón Otero Dajud

El Presidente de H. Cámara de Representantes,

William Vélez Mesa

El secretario general de la H. Cámara de Representantes,

Angelino Lizcano Rivera.

(...).

V. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer del Proyecto de Ley 81 de 2002-Senado, 228 de 2003-Cámara, “por medio de la cual se establece nuevos mecanismos de votación e inscripción para garantizar el libre ejercicio de este derecho, en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional”, de conformidad con los artículos 153 inciso 2º y 241 numeral 8º de la Constitución, por tratarse de la revisión de un proyecto de ley estatutaria, tanto por su contenido material, como por vicios de procedimiento en su formación.

Para establecer su competencia, constata la Corte que, (i) el proyecto de ley de la referencia fue tramitado como ley estatutaria por el Congreso y, (ii) el contenido del proyecto encuadra en las previsiones del artículo 152 de la Constitución, en la medida en que, al regular un nuevo sistema electoral, desarrolla un derecho y un deber fundamental de las personas (C.P., art. 152, lit. a), art. 95, num. 5º, art. 258); regula la función electoral (C.P., art. 152, lit. c), art. 258) y regula las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (C.P., art. 152, lit. d), arts. 103 y 258).

2. Alcance del control de constitucionalidad.

De conformidad con reiterada doctrina de esta corporación, el control constitucional que se realiza sobre los proyectos de ley estatutaria es integral, razón por la cual la Corte habrá de referirse tanto a los asuntos de trámite del proyecto como a la correspondencia de sus disposiciones con la Constitución. Para ello la Corte hará una síntesis del trámite legislativo, para proceder luego al análisis del mismo a la luz de los requisitos constitucionales y legales que rigen el trámite de los proyectos de ley estatutaria, análisis que comprende no solo los aspectos puramente procedimentales, sino también lo relacionado con los principios de consecutividad e identidad. A renglón seguido el proyecto se examinará desde la perspectiva de la unidad de materia, para, finalmente, estudiar si el proyecto o alguna de sus disposiciones resulta contrario a algún precepto superior.

3. Estudio del trámite del proyecto.

3.1. El trámite del Proyecto de Ley 81 de 2002-Senado, 228 de 2003-Cámara.

3.1.1. El proyecto de ley en estudio fue presentado al Congreso de la República por el senador Samuel Moreno Rojas el 17 de septiembre de 2002 (fl. 208), y publicado el 23 de septiembre de 2002, en la Gaceta del Congreso Nº 395 del mismo año, como Proyecto de Ley 81-Senado (fl. 10, cdno. 2). Fue designado ponente el senador Jesús Enrique Piñacué.

3.1.2. La ponencia y el pliego de modificaciones para primer debate fueron publicados en la Gaceta del Congreso Nº 430 del 16 de octubre de 2002.

3.1.3. El proyecto de ley fue debatido y aprobado en primer debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República, el día 29 de octubre de 2002, según Acta 13 correspondiente a la sesión de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 106 del 11 de marzo de 2003 (fl. 338), y de acuerdo con la certificación expedida por el secretario de la Comisión Primera del Senado de la República, de fecha 8 de septiembre de 2003 (fl. 3, cdno. 2).

3.1.4. El texto definitivo aprobado en la comisión fue publicado en las Gacetas del Congreso Nº 558 del 2 de diciembre de 2002 (fl. 136) y Nº 106 del 11 de marzo de 2003 (fl. 344).

3.1.5. Para el segundo debate en el Senado de la República fueron designados los senadores Jesús Enrique Piñacué, Rodrigo Rivera Salazar, Rafael Pardo Rueda, Carlos Gaviria Díaz y Carlos José Mattos Barrera. Su informe de ponencia y el correspondiente pliego de modificaciones fueron publicados en la Gaceta del Congreso Nº 558 del 2 de diciembre de 2002 (fl. 131).

3.1.6. El proyecto fue aprobado por la plenaria del Senado el 22 de abril de 2003, con la asistencia de 98 senadores, según Acta 48 publicada en la Gaceta del Congreso Nº 188 de 2003 (págs. 46 y s.s.) (fl. 75, cdno. 2), y de acuerdo con la certificación del secretario general de esa corporación (fl. 152).

3.1.7. El texto definitivo aprobado en la plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 175 del 25 de abril de 2003.

3.1.8. Por su parte, en la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes fueron ponentes para primer debate, los congresistas Jorge Luis Caballero Caballero y Hernando Torres Barrera. La ponencia y el pliego de modificaciones fueron publicados en la Gaceta del Congreso Nº 271 del 11 de junio de 2003 (fl. 69).

3.1.9. El texto del proyecto 81 de 2002-Senado, 228 de 2003-Cámara, fue aprobado por la Comisión Primera de la Cámara el 10 de junio de 2003, con la mayoría exigida por la Carta, según constancia del secretario de esa comisión incorporada al presente expediente (fl. 224). Debe anotarse que mediante Resolución 17 de junio 9 de 2003, la mesa directiva de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes dispuso “[o]rdenar al secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente entregar previo a la sesión programada por esta célula congresional para el día 10 de junio del presente año, en fotocopias a todos los miembros de la comisión los informes de ponencia de los proyectos de Ley 228 de 2003 —Cámara— 81 de 2002 —Senado—, “por la cual se establecen nuevos mecanismos de votación e inscripción para garantizar el libre ejercicio de este derecho, en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional”, y el Proyecto de Ley 239 de 2003 —Cámara— “por medio del cual se implementa el voto electrónico y se dictan otras disposiciones”” (fl. 29).

3.1.10. El texto definitivo aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta Nº 289 del 13 de junio de 2003 (fl. 38).

3.1.11. La ponencia para segundo debate fue presentada por los mismos representantes que actuaron como ponentes en la comisión, el 10 de junio de 2003 y aparece publicada junto al pliego de modificaciones en la Gaceta del Congreso Nº 289 del 13 de junio de 2003 (fls. 35 a 38).

3.1.12. Dicha ponencia fue considerada y aprobada por la plenaria de la Cámara el 20 de junio, “por mayoría de los presentes ciento treinta y cinco (135) honorables Representantes a la Cámara”, y “de conformidad a lo establecido en el artículo 153 de la Constitución Política para la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias”, según la certificación expedida por el secretario general de esa corporación que reposa en el expediente (fl. 259), y según consta en el Acta 61 de 2003 que se anexó al expediente en medio magnético.

3.1.14. El texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 313 del 27 de junio de 2003.

3.1.15. Debido a que el proyecto de ley proveniente del Senado de la República sufrió algunas modificaciones en la Cámara de Representantes, se conformó una comisión conciliadora integrada por los senadores Samuel Moreno Rojas y Carlos Gaviria Díaz y los representantes a la Cámara Jorge Luis Caballero y Hernando Torres Barrera (acta 61).

3.1.16. El informe de conciliación de la comisión accidental de mediación constituida para dirimir las discrepancias surgidas entre las dos cámaras en el proceso de discusión del proyecto, fue aprobado el 20 de junio de 2003 en las sesiones plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, según certificación expedida por el secretario general del Senado de la República (fl. 10) y como consta en el acta 61 (pág. 44) correspondiente a la sesión plenaria de la Cámara de Representantes de esa fecha y en el acta 67 de la sesión plenaria del Senado (Gaceta del Congreso Nº 329, pág. 26).

3.2. Consideraciones sobre el trámite legislativo.

En el trámite de los proyectos de ley estatutaria, además de los requisitos generales previstos en los artículos 157 y siguientes de la Carta para la aprobación de las leyes ordinarias, es necesario cumplir con las condiciones especiales señaladas en el artículo 153 superior, esto es, que su trámite se surta dentro de una sola legislatura y que las decisiones sean adoptadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso.

A partir de la anterior síntesis del trámite legislativo impartido al proyecto de ley de la referencia, pasa la Corte a examinar si el mismo se sujetó a los requisitos generales y especiales previstos por la Constitución para la expedición de las leyes estatutarias:

3.2.1. Comisión competente para iniciar el trámite del proyecto.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, a las comisiones primeras constitucionales permanentes de Senado y Cámara corresponde adelantar el primer debate de, entre otros asuntos, los proyectos de ley estatutaria.

Comoquiera que el proyecto de la referencia se tramitó en primer debate en las comisiones primeras constitucionales permanentes de Senado y Cámara, se encuentra satisfecho este requisito previsto en la legislación orgánica.

3.2.2. Trámite en una sola legislatura.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 138 de la Constitución, cada legislatura está conformada por dos períodos de sesiones ordinarias, que van, en conjunto, del 20 de julio al 20 de junio del siguiente año.

En el caso objeto de consideración, el trámite correspondiente se inició el 17 de septiembre de 2002, fecha en la que fue radicado el proyecto en la secretaría general del Senado de la República, y culminó el 20 de junio de 2003, fecha en la cual las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes aprobaron el informe de las comisiones accidentales de conciliación.

Dado que la referida exigencia del artículo 153 superior se predica únicamente en relación con el trámite que se surte en el Congreso de la República, hasta la aprobación del proyecto, constata la Corte que en el presente caso se ha cumplido con tal requisito constitucional.

3.2.3. La votación por mayoría absoluta.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución, en armonía con los artículos 204 y 205 de la Ley 5ª de 1992, los proyectos de ley estatutaria requieren ser votados favorablemente por la mayoría de los votos de los congresistas integrantes de la respectiva corporación, tanto en comisión como en plenaria.

Al examinar las certificaciones expedidas por los secretarios de las distintas células legislativas, así como las actas de las sesiones en las que se aprobó el proyecto, tanto en comisiones como en plenarias, se concluye que se dio cumplimiento a la exigencia constitucional relativa a la aprobación del proyecto de ley estatutaria por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso.

No obstante lo anterior, hace notar la Corte que, salvo la certificación expedida por el secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, de conformidad con la cual el proyecto fue aprobado “... con la mayoría exigida en el artículo 153 de la Constitución Nacional”, ninguna de las certificaciones que obran en el expediente es explícita en relación con el requisito de la mayoría absoluta de los integrantes de la respectiva corporación, para la aprobación de los proyectos de ley estatutaria.

Sin embargo, la Corte, en doctrina contenida en la Sentencia C-179 de 2002 y reiterada posteriormente(1), ha señalado que “... a partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, orgánica del reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio (sic), es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior”(2).

Precisa la Corte que, tal como se desprende del análisis realizado por la Corte en la Sentencia C-179 de 2002, el presupuesto para que, en las anteriores condiciones, un proyecto pueda tenerse por aprobado por mayoría absoluta de los integrantes de la respectiva célula legislativa, es la previa verificación del quórum decisorio y que la mención del deliberatorio en el texto citado obedece a un error de transcripción. En efecto, de acuerdo con el artículo 145 de la Constitución, el quórum deliberatorio se integra con la cuarta parte de los miembros de la respectiva corporación. A su vez, el artículo 153 superior, en consonancia con los artículos 204 y 205 de la Ley 5ª de 1992 dispone que la aprobación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, condición que solo puede tenerse por cumplida en una votación ordinaria, si previamente se ha verificado el quórum decisorio, que, de ordinario, a tenor de lo dispuesto en el artículo 145 superior, se conforma con la asistencia de la mitad más uno de los integrantes de la respectiva corporación.

En el caso que es actualmente objeto de consideración, el examen de las certificaciones suscritas por los secretarios de las distintas corporaciones así como de las actas de las sesiones en las que se aprobó el proyecto, permite establecer la existencia, en todas ellas, de quórum decisorio, así como que la aprobación del proyecto se cumplió por votación ordinaria, lo cual lleva a concluir que se ha cumplido con el requisito de la votación por mayoría absoluta de los integrantes del Congreso.

La anterior conclusión es suficiente para que la Corte tenga por cumplida la exigencia constitucional, sin perjuicio de lo cual considera del caso observar la corporación que, comoquiera que es labor de los secretarios de las comisiones y las plenarias de las cámaras legislativas informar el resultado de las votaciones y expedir las certificaciones que se requieran (L. 5ª/92, arts. 47 y 50), tales informes y certificaciones deben referir de manera expresa y precisa si la aprobación se cumplió de acuerdo con los requisitos constitucionales, única manera conforme a la cual el respectivo proyecto puede tenerse por aprobado. Tratándose de leyes estatutarias, tal como lo señaló la Corte en la Sentencia C-179 de 2002, en la medida en que se haya acreditado la existencia de quórum decisorio, es decir la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula congresional(3), la aprobación en votación ordinaria, si nadie solicita verificación o deja constancia de voto negativo, debe entenderse que lo fue por la mayoría de los integrantes, así no haya habido constatación sobre ese hecho, y de tal modo debe ser certificado por los secretarios, quienes incumplen con su función cuando se limitan a remitir a la respectiva acta y omiten certificar si la aprobación del proyecto se cumplió en las condiciones previstas en la Constitución.

3.2.5. Tránsito del proyecto.

Dispone el artículo 160 de la Constitución que “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días”.

El proyecto de ley de la referencia fue aprobado en la Comisión Primera del Senado de la República el 29 de octubre de 2002; fue considerado y aprobado en la plenaria del Senado el 22 de abril de 2003; la Comisión Primera de la Cámara de Representantes consideró y aprobó el proyecto en su sesión del 10 de junio de 2003, y, finalmente, el proyecto se discutió y aprobó en la plenaria de la Cámara el 20 de junio de 2003. Se constata, de esta manera, que el proyecto respetó los términos que deben mediar entre los distintos debates según la citada norma constitucional.

3.2.6. Requisitos de publicidad.

El proyecto presentado por el senador Samuel Moreno Rojas fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 395 del 23 de septiembre de 2002, antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P., art. 157, num. 1º). El informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 430 del 16 de octubre de 2002, antes de que se iniciara el correspondiente debate (L. 5ª/92, arts. 156 y 157). El texto aprobado en la comisión fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 106 del 11 de marzo de 2003. La ponencia para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 558 del 2 de diciembre de 2002, previamente la iniciación del debate. El texto aprobado en segundo debate fue publicado en la Gaceta Nº 175 del 25 de abril de 2003. En la Cámara de Representantes, la ponencia para primer debate en comisión fue publicada el 11 de junio de 2003 y el debate se realizó el 10 de junio de 2003. Sin embargo, en desarrollo de lo previsto en el artículo 156 del reglamento del Congreso, el texto de la ponencia fue distribuido en fotocopia a todos los representantes que integran la comisión, previamente a la iniciación del debate, con lo cual, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de la Corte, se encuentra satisfecho el requisito de publicidad en esta instancia. El texto aprobado por la comisión fue publicado en la Gaceta Nº 289 del 13 de junio de 2003. El informe de ponencia para segundo debate en la Cámara fue publicado en la misma gaceta, de manera previa al debate, que tuvo lugar el 20 de junio. El texto definitivo aprobado por la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta Nº 313 del 27 de junio de 2003.

Ha señalado la Corte que la exigencia de publicidad del trámite legislativo se extiende hasta los informes de conciliación cuando quiera que haya de acudirse a esa instancia y que para garantizar la racionalidad del debate sería necesario que tales informes fuesen publicados antes de que se sometan a la consideración de las respectivas plenarias. Tal consideración está hoy consignada de manera expresa en la Constitución, puesto que el artículo 161 superior, tal como fue modificado por el artículo 9º del Acto Legislativo 1 de 2003, dispone que el texto escogido por la comisiones de conciliación que integren las cámaras se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias, previa publicación, por lo menos, con un día de anticipación.

Tal previsión de la Constitución, sin embargo, no resulta aplicable al proyecto de ley de la referencia, cuyo trámite en el Congreso concluyó antes de la expedición del Acto Legislativo 1 de 2003. En esta materia a la luz de las disposiciones existentes antes de la reforma, la Corte había concluido, que no obstante la conveniencia de la previa publicación del texto del informe de las comisiones de conciliación, la consideración del mismo por las plenarias resultaba válida si previamente había sido repartido o, al menos, se procedía a su lectura antes de darle curso al debate y proceder a la aprobación.

En el presente caso, dado que el proyecto en segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes fue aprobado el 20 de junio de 2003, último día de la legislatura, resultaba imposible que el informe rendido por las comisiones de conciliación que se designaron por el Senado y por la Cámara fuese publicado antes de que el mismo fuese sometido a consideración de las respetivas plenarias. Sin embargo, tal como consta en las correspondientes actas, el texto del informe fue leído antes de ser sometido a votación, tanto en el Senado (acta 67, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 329 de jul. 11/03, pág. 26), como en la Cámara (acta 64, págs. 43 y 44).

3.2.7. Observancia de los principios de identidad y consecutividad.

En desarrollo de lo previsto en el artículo 157 de la Constitución, la Corte Constitucional ha establecido que el trámite legislativo se rige por los principios de identidad y consecutividad.

De conformidad con el principio de identidad, debe existir una clara correspondencia entre el texto aprobado en el primer debate y el texto definitivo del proyecto de ley. Este principio, que tenía un sentido rígido en vigencia de la anterior Constitución, fue morigerado por la Constitución de 1991, al permitir que a lo largo de los debates se introduzcan modificaciones, adiciones o supresiones que se consideren necesarias(4).

A su vez, conforme al principio de consecutividad para que un proyecto se convierta en ley se requiere que, salvo las excepciones de origen constitucional, sea aprobado en cuatro debates: 1) En la comisión permanente de una Cámara; 2) en la sesión plenaria, luego, 3) en la Comisión Constitucional Permanente de la otra Cámara y, 4) en su plenaria. Sobre este particular ha dicho la Corte que “... en el segundo debate de cada Cámara puede modificarse o adicionarse el proyecto, pero si se ha aprobado un texto en el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente. Es decir, en el segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación, pero es necesario que el asunto o materia a que se refiere, haya sido objeto de aprobación en primer debate”(5). A su vez, cuando existan discrepancias entre lo aprobado por las cámaras, estas integrarán comisiones de conciliación para que adopten el texto que se llevará nuevamente a segundo debate en la plenaria de cada Cámara. (C.P., art. 161).

De acuerdo con lo anterior, el texto aprobado en el primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República es el punto de partida para el análisis de los principios de consecutividad, e identidad relativa.

El texto del Proyecto de Ley 81-Senado, tal como fue aprobado por la Comisión Primera del Senado es el siguiente:

Por la cual se establece nuevos sistemas de votación para los ciudadanos colombianos.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—Establézcase el voto automatizado como sistema de votación para los ciudadanos colombianos.

ART. 2º—Establézcase el voto electrónico para los ciudadanos colombianos residentes en el exterior que se inscriban al sistema.

Se entenderá por voto automatizado: el sistema de votación que sustituye los tarjetones electorales y las urnas por terminales de computador conectadas en red.

Se entenderá por voto electrónico: el sistema de votación que permite a los ciudadanos realizar el sufragio desde cualquier sitio en que se encuentre sin necesidad de acercarse a puestos de votación.

ART. 3º—Las autoridades electorales desarrollarán los sistemas de votación en un plazo no mayor de seis (6) meses a partir de la sanción de esta ley. Y en no más de un año para que los sistemas sean operativos y ensayados.

ART. 4º—Esta ley rige a partir de su sanción.

La simple comparación del texto originalmente aprobado y el texto definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de examinar los textos intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que el proyecto recibió a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el principio de identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara y específica relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate de manera que puede predicarse la existencia de identidad temática entre el texto definitivo del proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate en la Comisión Primera del Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a precisiones técnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo concepto, y que claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente aprobada.

Para verificar al acatamiento del principio de consecutividad, además de la anterior consideración sobre la identidad relativa de los textos que fueron aprobados en los cuatro debates, es necesario que las diferencias entre lo aprobado en las plenarias de Senado y Cámara hayan sido conciliadas dentro de las condiciones que la Constitución ha previsto para el efecto.

Tal como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, la competencia de las comisiones de conciliación “... está circunscrita únicamente a las diferencias que hubieren podido surgir entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y lo aprobado en la plenaria del Senado(6). Tales discrepancias se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: (i) cuando no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el contenido de un artículo difiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii) cuando se aprueban artículos nuevos en una Cámara”(7).

Comoquiera que las comisiones de conciliación decidieron, para los eventos de discrepancia, adoptar el texto de los artículos tal como fue aprobado en la Cámara de Representantes, es claro que las mismas obraron dentro del ámbito de su competencia constitucional, sin que se hubieran introducido temas ni artículos nuevos, así como tampoco cambios que llevaran a una alteración sustancial del texto del proyecto.

3.2.8. La Corte concluye entonces que el proyecto bajo revisión cumplió con las formalidades previstas en la Constitución para su aprobación y entra ahora a examinar el contenido material del mismo.

3.3. Examen material del proyecto de Ley Estatutaria 81 de 2002-Senado 228 de 2003-Cámara.

3.3.1. Unidad de materia.

El examen del articulado del proyecto de ley de la referencia muestra que el mismo no resulta contrario al principio de unidad de materia, por cuanto, por una parte, existe una clara correspondencia entre el contenido general del proyecto y el título previsto para la ley, y, por otra, todas las disposiciones contenidas en el proyecto se orientan a regular un nuevo mecanismo de inscripción y de votación a partir de medios electrónicos, a precisar sus requerimientos mínimos y las condiciones de su implantación.

3.3.2. Competencia para iniciar el trámite del proyecto.

El proyecto de ley de la referencia fue iniciativa del senador Samuel Moreno Rojas. De acuerdo con el artículo 154 de la Constitución, salvo en los casos en los que exista reserva especial de iniciativa legislativa, “[l]as leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución”.

Por otra parte, corresponde a la ley reglamentar los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía (C.P., art. 103) y, de acuerdo con el artículo 258 superior, que regula el voto a través del sistema de tarjetas electorales, la ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos. Esa disposición fue adicionada por el Acto Legislativo 1 de 2003, con un parágrafo segundo, a cuyo tenor, “[s]e podrá implementar el voto electrónico para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones”. Dichas materias, en principio, no están sometidas a reserva de iniciativa, y por consiguiente cualquiera de los integrantes del Congreso estaba habilitado para presentar un proyecto de ley sobre el particular, tal como lo hizo el senador Moreno Rojas.

Sin embargo, en comunicación dirigida al Presidente de la Cámara de Representantes por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, durante el trámite del proyecto de la referencia, se expresa que desde el punto de vista presupuestal el proyecto presentaría un costo adicional con cargo a la Nación, por las significativas inversiones que a corto plazo tendría que realizar el gobierno, razón por la cual considera inviable el proyecto (fl. 28, exp.).

A partir de un análisis sobre esa incidencia presupuestal del proyecto y de la consideración de las cifras de un estudio adelantado por el Departamento Administrativo de Planeación Nacional, un interviniente ciudadano plantea que el proyecto de ley de la referencia “... al establecer unos términos preclusivos de cinco años para implementar el nuevo sistema o mecanismo, y seis meses para dar inicio a los planes piloto de votación con el nuevo sistema, necesariamente está decretando automáticamente un gasto de magnitudes superlativas...” con lo cual se estaría desconociendo la reserva de iniciativa legislativa en materia de gasto público. Señala el interviniente que “... el artículo 3º del proyecto, es absolutamente inaplicable, ya que el gasto que genera, no está incluido en la ley de presupuesto, ni en la ley del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas...”.

La Registraduría Nacional del Estado Civil, por su parte, con base en el mismo estudio del Departamento Nacional de Planeación, señala que, no obstante la importancia del proyecto en la modernización del sistema electoral colombiano y en el fortalecimiento del voto como instrumento primordial en el ejercicio y control del poder político, se puede concluir que “... la implementación del voto electrónico, está supeditada a que se lleve a cabo el proceso total de renovación de las cédulas de ciudadanía de los colombianos, previa la asignación de los recursos por parte del Gobierno Nacional”. El estudio de planeación, por su parte, señala que los recursos de inversión previstos para la registraduría en el período 2002-2007, están condicionados a la ampliación del sistema de información AFIS, que es uno de los cuatro que en la actualidad se utilizan para almacenar la información de las personas que tienen cédula en Colombia, y el único que permitiría la validación de las personas a través de un lector biométrico.

Por su parte, los ponentes del proyecto en el Senado de la República manifestaron que la implantación del nuevo sistema electoral implicaría ahorro en costos, al comparar los costos estimados para las elecciones de 2003 con los costos calculados para el proyecto.

A partir de las anteriores consideraciones, concluye la Corte que el proyecto, en cuanto que establece unos plazos perentorios para poner en marcha el nuevo mecanismo electoral, tiene una clara incidencia en el presupuesto, y, por consiguiente, debe examinarse si, desde esa perspectiva, el mismo estaba sujeto a reserva de iniciativa.

3.3.2.1. Pasa la Corte a analizar si los plazos establecidos en el artículo tercero del proyecto violan alguna norma constitucional. El primer término establecido es de seis meses para “dar inicio a los planes pilotos de votación con el nuevo sistema”. El segundo es de cinco años para la “implementación del nuevo mecanismo”. Como la realización de las actividades correspondientes dentro de los dos plazos mencionados implica gasto, cabe preguntarse si el Congreso respetó las disposiciones constitucionales en la materia, en particular las referentes a la iniciativa legislativa.

La jurisprudencia constitucional ha interpretado el artículo 154 relativo a la iniciativa legislativa en el sentido de que los proyectos de ley que versen sobre las materias en este enunciadas solo pueden ser presentados por el ministro del ramo o con el aval del mismo(8).

También ha sostenido la Corte que las leyes en las cuales se dispone la realización de un gasto público en el ámbito de competencia de las entidades territoriales pueden ser de iniciativa congresarial siempre y cuando no se ordene efectuar el gasto, sino tan solo se autorice a incluir una partida en el presupuesto para financiar el gasto específico mencionado en la respectiva ley, que sirve de título para luego, por iniciativa gubernamental, prever la respectiva apropiación en la ley anual de presupuesto(9). La doctrina de la Corte sobre esta materia se sintetiza en los siguientes apartes de la Sentencia C-486 de 2002(10):

“[L]as expresiones utilizadas por el legislador son relevantes, y (...) en ellas debe mirarse, ante todo, el objetivo que persiguen(11). Así, “si su objetivo se contrae a decretar un gasto, resulta claro que la norma contiene una habilitación para que el gobierno lo pueda incluir en la ley de presupuesto. Sin embargo, si se trata de ordenar la inclusión de la partida respectiva en el presupuesto de gastos, la norma establecería un mandato u obligación en cabeza del gobierno, que a la luz de la Constitución Política sería inaceptable”(12).

La Corte reitera en esta oportunidad la doctrina anteriormente citada. No obstante, constata que el artículo tercero del proyecto de ley estatutaria juzgada en el presente proceso contiene una clase de norma completamente diferente a las que hasta la fecha ha analizado la Corte en materia de iniciativa legislativa respecto de proyectos de ley que decreten gasto público. Esto obliga a la Corte a formular algunas consideraciones generales sobre la iniciativa parlamentaria en este asunto.

Las leyes relativas al gasto público son de diverso tipo. Sin detenerse en una tipología de tales leyes, para efectos de resolver la cuestión planteada basta con señalar que las leyes relativas al gasto público se encuentran entre dos extremos. En uno se ubica la ley anual de presupuesto mediante la cual se establecen las rentas nacionales y se fijan los gastos de la administración (art. 150, num. 11). Corresponde al gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y presentarlo al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura (C.P., art. 346). En el otro extremo se encuentra cualquier ley cuyo cumplimiento requiera de una actividad administrativa y, por lo tanto, comprometa en mayor o menor medida gasto público, así de manera explícita dicha ley no diga nada al respecto. Estas leyes pueden ser de iniciativa parlamentaria, salvo que la Constitución establezca de manera expresa que la iniciativa es exclusiva del gobierno.

El proyecto de ley estatutaria juzgada en el presente proceso no corresponde a ninguno de estos dos extremos. En lo que respecta al gasto público el artículo tercero ordena dar inicio a los planes pilotos de votación con el nuevo sistema y, luego, implementar el nuevo mecanismo electrónico. Si bien lo ordenado no corresponde a los casos en los cuales la Constitución explícitamente requiere la iniciativa exclusiva del gobierno, tampoco alude de manera específica a la inclusión de partidas en el presupuesto para financiar la aplicación del mecanismo electrónico de votación e inscripción para los colombianos. De otro lado, es claro que la implementación del nuevo mecanismo y la puesta en marcha de los planes piloto solo puede hacerse mediante gasto público, en la magnitud que finalmente determinen las autoridades competentes.

A lo anterior se suma que el Congreso decidió establecer plazos perentorios para que la organización electoral cumpla con los mandatos del artículo tercero. Por lo tanto, antes de que venzan dichos plazos debe realizarse el gasto público necesario para iniciar los planes piloto e implementar el nuevo mecanismo. Estos plazos reflejan la importancia que el Congreso de la República le ha asignado al desarrollo del Acto Legislativo 1 de 2003, el cual fue adoptado para darle fundamento constitucional expreso a la posibilidad de “implementar el voto electrónico para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones” (A.Leg. 1/03, art. 11, par. 2º). Así, el proyecto de ley estatutaria que establece los nuevos mecanismos de votación e inscripción busca “garantizar el libre ejercicio” del derecho al voto, un derecho político fundamental.

3.3.2.2. A partir de estas breves consideraciones el problema jurídico que debe responder la Corte es si puede el Congreso, sin iniciativa del gobierno ni el aval del ministro del ramo, establecer plazos perentorios para realizar actividades que implican gasto público, cuando están encaminadas a garantizar el libre ejercicio de un derecho fundamental o a promover el desarrollo directo de la Constitución. La respuesta a esta pregunta exige armonizar el mandato constitucional orientado a asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales con las normas encaminadas a confiarle al gobierno las herramientas para evitar incrementos del gasto público que no puedan ser financiados dentro del marco de las restricciones presupuestales.

Observa la Corte que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 154 de la Constitución “[l]as leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución”, y que la misma disposición establece que “[n]o obstante, solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3º, 7º, 9º, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”.

3.3.2.2.1. Para este efecto la Corte estima pertinente analizar, en primer lugar, la razonabilidad de los plazos fijados puesto que entre más breve sea un término más difícil será obtener o reorientar recursos para financiar las actividades específicas ordenadas que impliquen gasto público.

En cuanto al plazo de seis meses para dar inicio a los planes pilotos de votación con el nuevo sistema, la Corte encuentra que este es razonable. Primero, las actividades ordenadas son suficientemente generales para que las autoridades competentes definan el compromiso de gasto necesario. Segundo, lo ordenado es “dar inicio” a las actividades correspondientes lo cual también ofrece a las autoridades competentes un margen suficiente para determinar el ritmo con el cual avanzarán en la ejecución del gasto necesario para financiar los planes pilotos de votación con el nuevo sistema. Tercero, la norma no exige que el gasto se efectúe durante la presente vigencia fiscal, lo cual le permite a las autoridades competentes decidir si los planes pilotos se han de iniciar en este año o en el siguiente. Como el artículo tercero no señala el momento a partir del cual habrá de contarse el comienzo del plazo de seis meses, la Corte entiende que este se inicia desde el primer día de la siguiente vigencia fiscal, sin perjuicio de que las autoridades competentes opten por poner en marcha los planes pilotos de votación antes de esta fecha.

En lo que respecta al plazo de cinco años para la implementación del nuevo mecanismo la Corte concluye que este también es razonable. Primero, se trata de un término superior a cuatro años que es el período constitucional del Presidente de la República y del Congreso Nacional, así como del Consejo Nacional Electoral y del Registrador Nacional del Estado Civil. Segundo, cinco años es un plazo suficiente para que las autoridades competentes programen el compromiso de gasto, de conformidad con las restricciones presupuestales y las prioridades de cada vigencia fiscal. Tercero, en caso de que las autoridades competentes encuentren que no es posible implementar el nuevo mecanismo antes de cinco años, disponen de un lapso suficiente para proponer una reforma legislativa mediante la cual dicho plazo sea extendido. Cuarto, como la norma no indica el momento a partir del cual habrá de empezarse a contar el plazo de cinco años las autoridades no están obligadas a comprometer gasto público durante la actual vigencia fiscal. Así, el plazo se empieza a contar desde el primer día de la vigencia fiscal siguiente, o sea, la vigencia de 2005 en caso de que esta ley estatutaria entre en vigor en el año 2004, como es de esperarse.

3.3.2.2.2. Adicionalmente, subraya la Corte que el nuevo mecanismo electrónico busca asegurar el goce efectivo de un derecho político fundamental. Este elemento es especialmente relevante en el presente caso porque inscribe esta ley dentro de un desarrollo de los dos principios fundamentales que orientan toda la Constitución: el principio de Estado social de derecho, que exige que los derechos no solo sean reconocidos y respetados sino además garantizados y protegidos de tal forma que las personas puedan gozar efectivamente de ellos, y el principio de democracia participativa, cuya materialización depende de que el pueblo soberano pueda expresar su voluntad en condiciones de plena libertad e igualdad mediante el voto.

3.3.2.2.3. Podría objetarse que el artículo 351 de la Constitución establece que “el Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo”. Por lo tanto, si las autoridades competentes omiten cumplir lo ordenado en el artículo tercero del proyecto de ley estatutaria, el Congreso no podría modificar el presupuesto para lograr que los gastos necesarios sean previstos y financiados. Sin embargo, la Constitución de 1991 fortaleció las facultades del Congreso de la República en materia presupuestal. Por eso permitió que este pueda “eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el gobierno”. Y el mismo artículo 351 en su inciso tercero establece que “si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del artículo 349 de la Constitución”. De tal manera que el Congreso puede adoptar decisiones encaminadas a la reorientación del gasto público al momento de discutir y aprobar la ley de apropiaciones siempre que las decisiones que adopte no impliquen exceder la cuantía de gasto originalmente prevista.

3.3.2.2.4. A partir de los anteriores criterios, encuentra la Corte que no resulta contrario a la reserva de iniciativa que en materia presupuestal existe a favor del gobierno la aprobación de un proyecto de ley de iniciativa parlamentaria orientado a implantar un nuevo mecanismo electoral.

Tal iniciativa, ciertamente tiene la virtualidad de generar gasto público, en la medida en que la puesta en marcha del nuevo mecanismo comporta la necesidad de disponer de nuevas herramientas tecnológicas. Sin embargo, como se ha dejado sentado, el Congreso está habilitado para tramitar por su propia iniciativa leyes que comporten gasto, sin perjuicio de la reserva de iniciativa del gobierno en materia presupuestal.

Por las razones anteriores, los plazos previstos en el artículo 3º son exequibles.

3.3.3. El contenido general de la ley.

Al revisar los artículos que conforman el proyecto de ley de la referencia, encuentra la Corte que su contenido general se ajusta a la Constitución.

En efecto, el proyecto establece el mecanismo electrónico de votación e inscripción para los ciudadanos colombianos.

El proyecto abre el paso para que en Colombia se implante un sistema electrónico de votación, con lo cual desarrolla la previsión del artículo 258 de la Constitución, conforme a la cual “... la ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos”, y, más específicamente, lo dispuesto en el parágrafo 2º de esa norma constitucional, adicionado por el artículo 11 del Acto Legislativo Nº 1 de 2003 y según el cual “[s]e podrá implantar el voto electrónico para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones”.

El proyecto, después de señalar que se establece el mecanismo electrónico de votación en inscripción para los ciudadanos colombianos, define qué se entiende por tal mecanismo y cuáles son las características mínimas que debe tener, todo lo cual entra dentro del ámbito de configuración legislativa. De manera particular se dispone que habrán de contemplarse los mecanismos necesarios para garantizar el derecho al voto con la misma eficacia para los discapacitados físicos, norma que desarrolla claros postulados constitucionales.

También se regula en el proyecto la manera como habrá de procederse a la implantación del sistema y la coordinación que habrá de darse entre dicha implantación y el proceso de renovación de las cédulas que se adelanta en el país.

Se contempla una regulación especial para los colombianos residentes en el exterior y de manera transitoria se adoptan las previsiones necesarias para garantizar que en la fase de transición todos los colombianos tengan derecho al voto, bien sea a través del nuevo sistema o del tradicional, allí en donde aún no haya sido posible implantar el mecanismo electrónico.

Todo ello se orienta a facilitar la participación y a modernizar el proceso electoral, lo cual realiza claros mandatos constitucionales.

La Corte concluye, entonces, que el proyecto de ley estatutaria bajo revisión, al regular el mecanismo electrónico de votación e inscripción desarrolla los principios de soberanía popular y democracia participativa y es una concreción de las previsiones contenidas en el artículo 258 de la Carta.

Sin embargo, tal como se ha sostenido por la Corte, el hecho de que la orientación general de un proyecto de ley estatutaria se ajuste a la Carta no excluye que alguno de sus contenidos específicos pueda vulnerar principios superiores, razón por la cual es necesario realizar el análisis separado de las disposiciones del proyecto que puedan plantear un problema de constitucionalidad.

Antes de proceder al análisis individualizado de los distintos artículos procede la Corte a precisar, con carácter general, algunos contenidos de la ley:

3.3.3.1. En primer lugar, cabe observar que, no obstante que ya se ha determinado que, por su contenido, el proyecto de ley objeto de estudio debía tramitarse, como en efecto ocurrió, por el procedimiento previsto para las leyes estatutarias, no todo el contenido del proyecto está sometido a reserva de ley estatutaria. A través de este tipo de leyes el constituyente quiso de (sic) dotar de mayor estabilidad y de más garantías a la regulación de determinadas materias, razón por la cual las sometió a un procedimiento especial, que incluye la revisión previa de su constitucionalidad. Ha señalado la Corte que con esta clase de leyes quiso el constituyente “dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de estas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad”(13).

Es la propia Constitución la que determina cuáles son las materias sujetas a reserva de ley estatutaria, sin que le sea dable al legislador ampliar o restringir esa definición. Y ha puesto de presente la Corte que una misma ley, tramitada por la vía propia de las leyes estatutarias, puede contener disposiciones que estén sometidas a reserva de ley estatutaria y materias propias de la legislación ordinaria.

Lo anterior plantea el siguiente interrogante: ¿qué ocurre con aquellas materias no sujetas a reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto de ley tramitado conforme a las exigencias de las leyes estatutarias? Es claro que, desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no pueden tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación ordinaria. Pero, por otra parte, la decisión del legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen constitucional. Esto es, tal decisión legislativa no implica incluir en el ámbito de la reserva de ley estatutaria a esas materias que son propias de la ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro, tales materias solo puedan ser modificadas mediante leyes estatutarias.

Esta concurrencia, en un mismo proyecto de ley, de temas sujetos a reserva especial junto con otros propios de la legislación ordinaria, puede atribuirse a la necesidad de expedir una regulación integral sobre determinadas materias, que en general están sujetas a la reserva especial, sin que resultase razonable, en tal caso, que el legislador debiese acudir al trámite de dos leyes distintas, una ordinaria y otra estatutaria. Sobre este particular, ha señalado la Corte:

“… cuando el legislador asume de manera integral, estructural o completa la regulación de un tema de aquellos que menciona el artículo 152 superior, debe hacerlo mediante ley estatutaria, aunque dentro de esta regulación general haya disposiciones particulares que por su contenido material no tengan el significado de comprometer el núcleo esencial de derechos cuya regulación se defiere a este especial proceso de expedición legal. Es decir, conforme con el aforismo latino que indica que quien puede lo más puede lo menos, una ley estatutaria que de manera integral pretende regular un asunto de los que enumera la precitada norma constitucional, puede contener normas cuya expedición no estaba reservada a este trámite, pero en cambio, a la inversa, una ley ordinaria no puede contener normas particulares reservadas por la Constitución a las leyes estatutarias”(14).

Por otro lado, de manera general, la Corte ha precisado que en la medida en que no corresponde a la ley estatutaria, en cada caso, hacer la regulación exhaustiva de las materias sometidas a la reserva especial, los temas regulados en una ley estatutaria no por ello quedan automáticamente excluidos del ámbito normativo propio de la ley ordinaria(15).

Y más específicamente, ha señalado la Corte, a partir del anterior criterio, que cuando el legislador estatutario se ocupa de materias que están dentro de la órbita del legislador ordinario, la norma correspondiente no se transforma en materia exclusiva de ley estatutaria y, por lo tanto, no se sustrae del ámbito de competencia del legislador ordinario. Dijo sobre el particular la Corte:

“Si bien el legislador dispone de un margen para decidir si es conveniente que un tema específico sea abordado en determinada ley en aras de lograr una mayor racionalidad legislativa y una clara armonía en la regulación de una materia, subraya la Corte que es la misma Constitución la que ha indicado qué materias son de competencia del legislador estatutario y qué materias son propias del legislador ordinario. Cuando el legislador estatutario se ocupa de materias que están dentro de la órbita del legislador ordinario, la norma correspondiente no se torna necesariamente inconstitucional, puesto que se han cumplido todos los requisitos mínimos para que esta ingrese válidamente al ordenamiento jurídico, ya que el trámite de las leyes estatutarias es más riguroso que el de las ordinarias. Sin embargo, el hecho de que un tema haya sido regulado por el legislador estatutario siendo propio del legislador ordinario no lo transforma en materia exclusiva de ley estatutaria y, por lo tanto, no lo sustrae del ámbito de competencia del legislador ordinario. Aceptar lo contrario llevaría a que gradualmente el legislador estatutario vaciara la competencia del legislador ordinario, lo cual introduce demasiada rigidez en la evolución del derecho y obstaculiza que las mayorías ordinarias adopten decisiones democráticas mediante los procedimientos fijados por la Constitución para la aprobación de leyes ordinarias(16)”.

Por otra parte, tal como también ha sido señalado por esta corporación, en la medida en que el control previo de constitucionalidad sobre los proyectos de ley estatutaria es integral, el pronunciamiento de la Corte debe recaer tanto sobre las disposiciones cuyo contenido está sometido a la reserva especial, como sobre aquellas que desde la perspectiva material no estén sometidas a tal reserva. En torno a este punto la Corte, en la Sentencia C-295 de 2002(17) expresó que “… el hecho de que las disposiciones objeto de análisis se encuentren contenidas en una ley estatutaria, con independencia de que se pueda estimar o no que ellas hayan debido ser objeto de una ley ordinaria, determina la competencia de esta corporación para hacer el respectivo juicio de constitucionalidad, sin que en ningún caso pueda dejar de efectuar el control a ella encomendado por el numeral 8º del artículo 241 constitucional”. Agregó la Corte que, tal como se ha señalado por la jurisprudencia(18), el control de constitucionalidad de una ley estatutaria, es automático, previo e integral, “… sin que pueda la corporación abstenerse de efectuarlo tomando en cuenta la eventual naturaleza ordinaria de las disposiciones sometidas a su examen. Cosa diferente es que esta circunstancia pueda ser considerada al efectuar el análisis de constitucionalidad respectivo”(19).

En estas condiciones, para preservar la separación de materias entre aquello que, en el caso concreto, es propio de ley estatutaria y lo que es susceptible de regulación mediante ley ordinaria, y evitar que se materialice lo que en el derecho comparado la doctrina ha denominado “congelación de rango”(20), es necesario, entonces, que en la instancia de control previo de constitucionalidad se fijen las pautas para establecer cuáles son los contenidos de ley estatutaria, que definirán hacia el futuro el ámbito de esa reserva especial, de manera que solo puedan ser modificados mediante otra ley de la misma naturaleza, y cuáles contenidos son de ley ordinaria y no estarán sujetos a requisitos especiales para su modificación. En torno a esta materia la Corte ha señalado que “… el hecho de haberse regulado una materia propia de una ley ordinaria en una ley estatutaria o en una ley orgánica, no la hace por sí inconstitucional, pues, en últimas, es un problema de técnica legislativa que no compromete las mayorías requeridas para aprobar una ley ordinaria. Por lo demás, si la Corte busca proteger la competencia de las leyes ordinarias, no requiere declarar inexequibles esas disposiciones sino simplemente señalar que esas normas no son orgánicas o estatutarias y pueden por ende ser modificadas por normas legales ordinarias”(21).

Para ese efecto puede la Corte, o identificar las normas que escapan al ámbito de la reserva especial, o señalar las pautas que permitan establecerlo así cuando a ello haya lugar. De esta manera se procederá en el estudio individualizado de cada uno de los artículos del proyecto objeto de revisión.

3.3.3.2. Encuentra la Corte necesario hacer, también con carácter general una precisión en torno al hecho de que el proyecto de ley, en varias de sus disposiciones, se refiere a la organización electoral, sin distinguir entre los órganos que la integran. La atribución de competencias así realizada podría tacharse de ambigua y, en tal sentido, de contraria al principio de legalidad. Sin embargo, debe tenerse en cuenta, que la propia Constitución, en el artículo 120, hace una atribución indiscriminada de competencias a la organización electoral, de la cual predica está conformada por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley. Luego, en el capítulo 2 del título IX, la Constitución precisa, en lo esencial, el alcance de las atribuciones del Consejo Nacional Electoral y de la Registraduría Nacional del Estado Civil. De esta manera el señalamiento de competencias, que en el proyecto se hace de manera genérica a la organización electoral, debe entenderse referido, en cada caso, a esos órganos constitucionales en el ámbito competencial que a cada uno corresponde de acuerdo con la Constitución.

3.3.4. El artículo 1º del proyecto tiene el siguiente tenor:

ART. 1º—Establézcase el mecanismo electrónico de votación e inscripción para los ciudadanos colombianos.

Para tales efectos, la organización electoral diseñará y señalará los mecanismos necesarios para que el voto electrónico se realice con la misma eficacia para los invidentes, discapacitados o cualquier otro ciudadano con impedimentos físicos.

PAR. 1º—Se entenderá por mecanismo de votación electrónico aquel que sustituye las tarjetas electorales, por terminales electrónicos, que permitan identificar con claridad y precisión, en condiciones iguales a todos los partidos y movimientos políticos y a sus candidatos.

PAR. 2º—Las urnas serán reemplazadas por registros en base de datos; los dispositivos y las herramientas tecnológicas que garantizarán el voto deben organizarse en cubículos individuales separados donde el ejercicio electoral sea consolidado, de manera tal, que se cumplan las normas establecidas constitucionalmente. El sistema debe constar de los siguientes módulos: reconocimiento del votante, interfax visual para la escogencia electoral y comunicación con la central de control.

PAR. 3º—El sistema debe asegurar la aceptación de los tres tipos de cédulas existentes, en orden cronológico. De la primera cédula se toma el número para alimentar la base de datos de los electores, de la segunda y tercera generación de cédulas se toma el código de barras por medio de censores láser o infrarrojos los cuales permitan reconocer dicho código y convertirlo en un registro para confrontarlo con la base de datos del sistema electoral. Cada entrada al sistema debe quedar registrada por el mismo.

PAR. 4º—Este mecanismo debe incluir, como requisito mínimo, la lectura automática del documento de identidad, captura de huella dactiloscópica u otros métodos de identificación idóneos que validen y garanticen la identidad de la persona al instante de sufragar.

PAR. 5º—Los electores podrán obtener el certificado electoral a través de una página web determinada por la Registraduría Nacional en la cual se publicarán las cédulas que efectivamente sufragaron. La registraduría podrá determinar otros mecanismos para este fin para evitar la suplantación de la persona al momento de sufragar.

La registraduría podrá determinar otros mecanismos para este fin.

En la medida en que este artículo establece el mecanismo electrónico de votación e inscripción; define sus características y requerimientos mínimos; adopta algunas previsiones en orden a su implantación, y contiene medidas especiales de protección para los discapacitados físicos, no es, en general, contrario a ninguna disposición superior, salvo en lo que respecta a su inciso final, que habrá de declararse inexequible de acuerdo con las consideraciones que se exponen más adelante.

Con todo, es necesario hacer algunas consideraciones puntuales en torno al contenido de esta disposición:

3.3.4.1. Estima la Corte que en el artículo objeto de estudio, en criterio que es aplicable a las demás disposiciones del proyecto de ley, no tienen carácter estatutario aquellos contenidos normativos que se refieren a aspectos eminentemente técnicos y operativos pero que no comportan una decisión sobre la modalidad de votación ni sobre las garantías que deben acompañar al proceso electoral. Tales materias, por consiguiente, podrán ser reguladas en el futuro mediante ley ordinaria.

Adicionalmente, es preciso señalar que las autoridades electorales cuentan con competencias residuales de reglamentación, de acuerdo con la ley y con el reglamento, en relación con aquellos aspectos meramente técnicos y operativos cuyo desarrollo es indispensable para el cabal cumplimiento de las responsabilidades que la Constitución les atribuye.

Tal es el caso, por ejemplo, del inciso segundo de este artículo, que atribuye a la organización electoral la responsabilidad de diseñar y señalar los mecanismos necesarios para que el voto electrónico se realice con la misma eficacia para los invidentes, discapacitados o cualquier otro ciudadano con impedimentos físicos. En su dimensión estatutaria, esta norma contiene una disposición que obedece a un imperativo constitucional, cual es el de promover la condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de grupos discriminados o marginados y protegiendo de manera especial a quienes se encuentren en condiciones de debilidad manifiesta (C.P., art. 13). La realización práctica de ese imperativo, corresponde, sin embargo, a desarrollos técnicos y operativos que pueden quedar a cargo de las autoridades electorales, en el ámbito de sus competencias constitucionales y en ejercicio de atribuciones residuales de reglamentación.

3.3.4.2. De acuerdo con el artículo 258 de la Constitución, que previamente a su reforma mediante el Acto Legislativo 1 de 2003, establecía como imperativo el mecanismo de votación conocido como de “tarjetón electoral”, “… la ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos”. El mencionado acto legislativo, expresamente contempla la posibilidad de implantar el voto electrónico, “… para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones”. En ese contexto, el mecanismo de votación previsto en el proyecto de la ley estatutaria objeto de revisión, desarrolla esa previsión constitucional, sin que por otra parte, las especificaciones técnicas contenidas en el proyecto queden sometidas a reserva de ley estatutaria, en la medida en que, expresamente, se ha previsto que en materias tales como los mecanismos de identificación del votante se utilicen otros mecanismos que resulten idóneos para evitar la suplantación de la persona al momento de sufragar.

3.3.4.3. El último inciso del artículo primero dispone que, “[l]a registraduría podrá determinar otros mecanismos para este fin”. Encuentra la Corte que tal disposición ambigua, en primer lugar, porque no es claro si se refiere a los mecanismos previstos en el parágrafo cuarto, o a la totalidad del artículo primero. Si se acoge la primera opción, la norma resultaría inocua, por reiterativa de un contenido idéntico previsto en el mencionado parágrafo. Pero si se acoge la segunda opción, la amplitud de la capacidad reglamentaria que se atribuiría a la registraduría haría que la norma resulte inconstitucional.

Dada la anterior ambigüedad, y en la medida en que la interpretación que dota de contenido normativo a la disposición que se analiza es contraria a la Constitución, la Corte habrá de declarar la inexequibilidad del último inciso del artículo primero del proyecto.

3.3.5. El artículo 2º del proyecto se limita a señalar que “para los ciudadanos colombianos domiciliados en el exterior, la organización electoral implementará el mecanismo electrónico de inscripción y votación con la cobertura que facilite su participación en los comicios electorales”, y no encuentra la Corte que presente problema de constitucionalidad alguno. Por el contrario, de acuerdo con el artículo 258 superior, el voto es un derecho y un deber ciudadano, que salvo exigencia expresa para ciertas elecciones, no está restringido en atención al lugar de residencia de los ciudadanos. De tiempo atrás la legislación colombiana ha previsto la participación de los colombianos residentes en el exterior en las elecciones para Presidente de la República. De manera expresa, el artículo 171 de la Constitución señala que los ciudadanos colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las elecciones para Senado de la República, y el artículo 176 superior dispone que la ley podrá establecer una “circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior”. De manera general, el artículo 2º de la Carta establece entre los fines esenciales del Estado el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida política, económica, administrativa y cultural de la Nación, objetivo al que de manera puntual atiende la disposición que se examina.

Sobre este particular la Corte, en Sentencia C-145 de 1994, al declarar la inexequibilidad de una disposición que condicionaba la participación de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior en las elecciones para el Senado a la expedición de una ley para esos efectos por parte del Congreso, expresó que el derecho al voto es de aplicación inmediata, en los términos del artículo 85 de la Constitución Política, y que deferir la efectividad del derecho al voto de los colombianos en el exterior “... tiene un contenido de carácter discriminatorio y vulneratorio del derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, en cuanto no permite el ejercicio del sufragio a quienes residan en el exterior, cuando la Constitución por el contrario, establece el derecho como tal en favor de todos los ciudadanos colombianos, sin hacer distinciones en cuanto al lugar de su residencia”.

De este modo una previsión legal orientada a establecer el mecanismo electrónico de inscripción y votación de manera que se facilite la participación de los colombianos residentes en el exterior tiene claro asiento constitucional, en la medida en que busca que el nuevo mecanismo electoral esté al alcance, atendiendo sus respectivas circunstancias, tanto de los colombianos residentes en el país, como de aquellos que se encuentren en el extranjero.

3.3.6. El siguiente es el texto del artículo 3º del proyecto:

ART. 3º—La organización electoral reglamentará lo dispuesto por la presente ley y la implementación del nuevo mecanismo se realizará antes de cinco años, sin embargo, la organización electoral deberá, en un plazo no mayor de seis meses, dar inicio a los planes pilotos de votación con el nuevo sistema.

PAR. 1º—Dentro de la reglamentación se exigirá que el aplicativo o software y la base de datos posean el código fuente debidamente documentado, descartará los votos que presenten identificación y/o huellas repetidas, y los votos realizados, así como los votos sufragados en una circunscripción diferente a la inscrita cuando los candidatos sean de circunscripción territorial.

PAR. 2º—El mecanismo electrónico de votación asegurará el secreto e inviolabilidad del voto.

3.3.6.1. El parágrafo segundo de este artículo contiene la reiteración de principios constitucionales en relación con el voto y el parágrafo primero contempla algunas exigencias que habrán de cumplirse dentro del proceso de contratación de los sistemas necesarios para poner en marcha el nuevo mecanismo, y no observa la Corte que el mismo presente problemas de constitucionalidad.

3.3.6.2. En cuanto hace a la primera parte del artículo 3º, encuentra la Corte que el apartado según el cual “... la Organización electoral reglamentará lo dispuesto en la presente ley ...”, es contrario a la Constitución, por las razones que se exponen a continuación.

Es claro para la Corte que la disposición que se examina, en la medida en que atribuye a la organización electoral, de manera general, la competencia para reglamentar la ley, resulta contraria a las previsiones constitucionales en materia de potestad reglamentaria.

Tal como se ha expresado en esta providencia, de la Constitución se deriva para las autoridades electorales una cierta capacidad reglamentaria, pero la misma tiene carácter residual y subordinado y no puede desconocer la competencia que, en materia de potestad reglamentaria, la Constitución atribuye al Presidente de la República. Así, para el cabal cumplimiento de sus cometidos, las autoridades electorales pueden expedir disposiciones de carácter general, pero tal facultad es residual porque recae sobre aspectos que, por su nivel de detalle y su carácter puramente técnico y operativo, no hayan sido reglamentados por el Presidente de la República, y subordinada porque, en todo caso, no puede contrariar los reglamentos que en el ámbito de su competencia haya expedido el Presidente de la República.

De este modo, no es posible que la ley atribuya a las autoridades electorales una competencia reglamentaria que desplace la que de acuerdo con la Constitución le corresponde al Presidente del República. Ello quiere decir, o que la competencia reglamentaria especial está expresamente prevista en la Constitución —caso en el cual desplazaría a la competencia ordinaria del Presidente de la República—, o que es una competencia de reglamentación administrativa de carácter residual y subordinado.

Para la reglamentación general de los mecanismos electorales no hay en la Constitución una atribución especial de competencia a la organización electoral y, por el contrario, en esa materia se mantiene la potestad reglamentaria del Presidente de la República.

En efecto, tal como se expresó en la Sentencia C-805 de 2001(22), la potestad reglamentaria se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley, y está atribuida, en principio, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley lo determine así en cada caso. A su vez, en la Sentencia C-384 de 2003(23), la Corte puso de presente que “[e]xcepcionalmente, y por disposición constitucional, existe un sistema de reglamentación especial respecto de ciertas materias y para determinados órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente de la República(24). Tal es el caso del Consejo Superior de la Judicatura(25), de la Junta Directiva del Banco de la República(26), del Consejo Nacional Electoral(27) y de la Contraloría General de la República(28)”. Esto es, en materia de potestad reglamentaria existe una cláusula general de competencia en cabeza del Presidente de la República, pero la Constitución ha previsto, de manera excepcional, facultades de reglamentación en otros órganos constitucionales.

Esas facultades especiales de reglamentación, ha dicho la Corte, encuentran su fundamento en la autonomía constitucional que tienen ciertos órganos, y están limitadas, materialmente, por el contenido de la función a cuyo desarrollo autónomo atienden y, formalmente, por las previsiones que la Constitución haya hecho sobre el particular.

Desde esta perspectiva formal, la potestad reglamentaria que constitucionalmente tienen asignada ciertos órganos constitucionales se limita a aquellos ámbitos expresamente mencionados en la Constitución, sin que por consiguiente, respecto de determinadas materias sea posible afirmar la concurrencia de dos competencias reglamentarias, la general propia del Presidente de la República y la especial, que sin estar expresamente atribuida, se derivaría del carácter autónomo del órgano que la ejerce. No, de acuerdo con la Constitución las competencias reglamentarias especiales son aquellas expresamente conferidas por la Constitución y por fuera de ese ámbito, la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes corresponde al Presidente de la República.

Cuando el artículo que se examina dispone que la reglamentación de la ley corresponderá a la organización electoral, cabría que tal competencia se ejerciese o por la Registraduría Nacional del Estado Civil, o por el Consejo Nacional Electoral. La registraduría carece de potestad reglamentaria, debido a que en la Constitución nada se dice sobre el particular. Le corresponde sí, con subordinación a la ley y a los reglamentos, expedir las disposiciones administrativas de carácter general necesarias para el cabal cumplimiento de su función de dirigir y organizar las elecciones (C.P., art. 266). Pero tales disposiciones administrativas tienen, como se ha señalado, un carácter residual y subordinado.

A su vez, entre las funciones del Consejo Nacional Electoral previstas en el artículo 265 de la Constitución, en materia reglamentaria de la ley, de manera expresa solamente se encuentra la enunciada en el numeral noveno, conforme a la cual le corresponde “[r]eglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación del Estado”. De manera especial y temporal, y para una vigencia limitada, el Acto Legislativo 1 de 2003, en el parágrafo transitorio que dispuso para el artículo 263 de la Constitución, facultó al Consejo Nacional Electoral, para que de manera supletiva, en los limitados términos allí establecidos, expidiera la reglamentación que debe adoptar la ley en relación con el sistema electoral regulado en esa disposición superior.

De este modo, formalmente la competencia reglamentaria del Consejo Nacional Electoral se restringe a lo previsto en el numeral noveno del artículo 265 de la Constitución. En lo demás, el Consejo Nacional Electoral, en las materias de su competencia, de conformidad con el numeral cuarto del artículo 265, está habilitado para presentar proyectos de acto legislativo y de ley; le corresponde servir como órgano consultivo del gobierno y puede “... recomendar proyectos de decreto”.

Claramente se aprecia que la Constitución ha preservado, en materia electoral, la competencia reglamentaria del gobierno y que al consejo electoral le corresponde servir de cuerpo consultivo del gobierno y recomendar proyectos de decreto, sin que pueda la ley, por consiguiente, atribuirle una competencia reglamentaria distinta de las expresamente previstas en la Constitución. Ello no obsta, sin embargo, para que la ley autorice al Consejo Nacional Electoral para expedir disposiciones reglamentarias indispensables para el cabal ejercicio de la función electoral, siempre que tal facultad se entienda circunscrita a la regulación de “... aspectos técnicos y de mero detalle”(29).

Esto es, sin expresa previsión constitucional, no puede la ley sustraer determinadas materias del ámbito de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, para atribuir su reglamentación a las autoridades electorales. Dicha posibilidad no solo resulta en oposición al esquema general que para la potestad reglamentaria ha previsto la Constitución, sino que es contraria a las previsiones constitucionales que en materia electoral se refieren a las competencias que el gobierno habrá de ejercer mediante decretos que, en el contexto del numeral cuarto del artículo 265, no pueden ser otros que los que expida en ejercicio de la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de la ley.

Así, la autonomía que la Constitución ha previsto para la organización electoral, se desenvuelve en el ámbito de la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas (C.P., art. 120), dentro de las atribuciones que para el efecto contempla la Constitución en su título IX.

Esa autonomía, que en materia electoral, se concreta en la dirección, organización, ejecución y vigilancia de los procesos que están a su cargo, debe armonizarse con la potestad reglamentaria que corresponde al gobierno, quien para tales efectos tendrá como cuerpo consultivo al Consejo Nacional Electoral, entidad que podrá recomendar la expedición de los decretos reglamentarios de las leyes que regulen el desarrollo de la función electoral.

Por las anteriores consideraciones, la expresión “... la organización electoral reglamentará lo dispuesto en la presente ley y ...”, contenida en el artículo 3º del proyecto de ley que se revisa, habrá de ser declarada inexequible.

3.3.6.3. Finalmente, encuentra la Corte que la expresión “… y los votos realizados”, contenida en el parágrafo primero de este artículo no tiene conexión gramatical con el resto del parágrafo y como tal, carecería de fuerza normativa, sin embargo, su presencia en la ley haría imperativo atribuirle algún sentido, el cual, de acuerdo con el tenor literal de la expresión, resultaría inconstitucional porque privaría de significación a “los votos realizados”. Por tal razón, la mencionada expresión será declarada inexequible.

3.3.7. Los artículos transitorios 1º y 2º contienen previsiones orientadas a permitir que mientras se completa la implantación del mecanismo electrónico, pueda seguir operando el mecanismo convencional de votación e inscripción, medida que se orienta a garantizar el derecho al voto de todos los ciudadanos, sin que las dificultades operativas en el proceso de implantación puedan convertirse en un obstáculo para ese propósito. Tales previsiones resultan por consiguiente, plenamente ajustadas a la Constitución.

3.3.8. El artículo 4º dispone que la ley regirá a partir de su sanción y promulgación, momento a partir del cual, en los términos de esta providencia entrará en vigencia la habilitación para la puesta en marcha del nuevo mecanismo. Con ese alcance el artículo 4º no es sino la expresión de la regla general sobre vigencia de la ley, y la Corte lo encuentra ajustado a la Constitución.

4. Con fundamento en las consideraciones anteriores, el texto del proyecto revisado quedará así:

Proyecto de Ley 81 de 2002 Senado; 228 de 2003 Cámara

por medio de la cual se establece nuevos mecanismos de votación e inscripción para garantizar el libre ejercicio de este derecho, en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Política.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—Establézcase el mecanismo electrónico de votación e inscripción para los ciudadanos colombianos.

Para tales efectos, la organización electoral diseñará y señalará los mecanismos necesarios para que el voto electrónico se realice con la misma eficacia para los invidentes, discapacitados o cualquier otro ciudadano con impedimentos físicos.

PAR. 1º—Se entenderá por mecanismo de votación electrónico aquel que sustituye las tarjetas electorales, por terminales electrónicos, que permitan identificar con claridad y precisión, en condiciones iguales a todos los partidos y movimientos políticos y a sus candidatos.

PAR. 2º—Las urnas serán reemplazadas por registros en base de datos; los dispositivos y las herramientas tecnológicas que garantizarán el voto deben organizarse en cubículos individuales separados donde el ejercicio electoral sea consolidado, de manera tal, que se cumplan las normas establecidas constitucionalmente. El sistema debe constar de los siguientes módulos: reconocimiento del votante, interfax visual para la escogencia electoral y comunicación con la central de control.

PAR. 3º—El sistema debe asegurar la aceptación de los tres tipos de cédulas existentes, en orden cronológico. De la primera cédula se toma el número para alimentar la base de datos de los electores, de la segunda y tercera generación de cédulas se toma el código de barras por medio de censores láser o infrarrojos los cuales permitan reconocer dicho código y convertirlo en un registro para confrontarlo con la base de datos del sistema electoral. Cada entrada al sistema debe quedar registrada por el mismo.

PAR. 4º—Este mecanismo debe incluir, como requisito mínimo, la lectura automática del documento de identidad, captura de huella dactiloscópica u otros métodos de identificación idóneos que validen y garanticen la identidad de la persona al instante de sufragar.

PAR. 5º—Los electores podrán obtener el certificado electoral través de una página web determinada por la Registraduría Nacional en la cual se publicarán las cédulas que efectivamente sufragaron. La registraduría podrá determinar otros mecanismos para este fin para evitar la suplantación de la persona al momento de sufragar.

ART. 2º—Para los ciudadanos colombianos domiciliados en el exterior, la organización electoral implementará el mecanismo electrónico de inscripción y votación con la cobertura que facilite su participación en los comicios electorales.

ART. 3º—La implementación del nuevo mecanismo se realizará antes de cinco años, sin embargo, la organización electoral deberá, en un plazo no mayor de seis meses, dar inicio a los planes pilotos de votación con el nuevo sistema.

PAR. 1º—Dentro de la reglamentación se exigirá que el aplicativo o software y la base de datos posean el código fuente debidamente documentado, descartará los votos que presenten identificación y/o huellas repetidas, así como los votos sufragados en una circunscripción diferente a la inscrita cuando los candidatos sean de circunscripción territorial.

PAR. 2º—El mecanismo electrónico de votación asegurará el secreto e inviolabilidad del voto.

ART. TRANS. 1º—La organización electoral permitirá la coexistencia del sistema convencional de votación en tarjetones de papel mientras la infraestructura tecnológica de ciertos puntos de votación, no cumpla con los requerimientos mínimos del mecanismo automatizado de inscripción y votación.

ART. TRANS. 2º—Cuando los documentos de identificación no permitan su lectura automática esta se hará mediante la captura del número de identificación por digitación manual, siempre y cuando se verifique la identificación dactilar del ciudadano. El procedimiento anterior, regirá tanto para el proceso de inscripción, como el de votación.

ART. 4º—Esta ley rige a partir de su sanción y promulgación.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º del Proyecto de Ley 81 2002 Senado; 228 de 2003 Cámara, salvo el inciso final que dice “La registraduría podrá determinar otros mecanismos para este fin”, el cual se declara INEXEQUIBLE.

2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º del Proyecto de Ley 81 2002 Senado; 228 de 2003 Cámara.

3. Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º del Proyecto de Ley 81 de 2002 Senado; 228 de 2003 Cámara, salvo la expresión “... la organización electoral reglamentará lo dispuesto en la presente ley y ...” contenida en el inciso primero, y la expresión “y los votos realizados”, contenida en el parágrafo 1º, las cuales se declaran INEXEQUIBLES.

4. Declarar EXEQUIBLES los artículos transitorios 1º y 2º, así como el artículo 4º del Proyecto de Ley 81 de 2002 Senado; 228 de 2003 Cámara.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Ver Sentencia C-295 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(2) Sentencia C-179 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(3) Cfr. artículo 116 de la Ley 5ª de 1992.

(4) Suele ser frecuente la tendencia a asimilar, en su configuración, los principios de identidad y de consecutividad con el principio de unidad de materia. Sin embargo, es claro para la Corte que ellos responden a conceptos distintos y que resulta posible, por ejemplo que un proyecto de ley, no obstante que se aprueba idéntico en los cuatro debates legislativos, y satisface, por consiguiente, las exigencias de los principios de identidad y de consecutividad, sea contrario al principio de unidad de materia por contener asuntos que carecen de relación de conexidad entre sí. Y por el contrario, puede ocurrir que una ley que, analizada en su contenido, no resulte contraria al principio de unidad de materia, por cuanto todos los temas a los que ella se refiere tienen una clara relación de conexidad, en el análisis del trámite legislativo se encuentre que se desconocieron los principios de identidad y de consecutividad porque a lo largo de los debates se introdujeron asuntos que no obstante su general relación de conexidad con la materia del proyecto, no la tienen de manera específica con aquello que fue discutido y aprobado en el primer debate. Así, mientras que el principio de unidad de materia, no obstante que se exige desde la presentación misma del proyecto, es una condición que se predica de la ley como tal, o del proyecto definitivo aprobado en el caso del control previo de constitucionalidad, los principios de identidad y de consecutividad, se refieren, típicamente a condiciones del trámite de los respectivos proyectos.

(5) C-709 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz.

(6) Cfr. Sentencias C-008 de 1995, C-167 de 1993, C-376 de 1995, C-222 de 1997, C-702 de 1999, C-1488 de 2000, C-198 de 2001, C-737 de 2001 y C-198 2002.

(7) Sentencia C-293 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(8) Por ejemplo, respecto del aval necesario del Ministro de Hacienda y Crédito Público en relación con los proyectos de ley que decreten gasto público, la Corte indicó que “(l)a iniciativa parlamentaria para presentar proyectos de ley que decreten gasto público, no conlleva la modificación o adición del presupuesto general de la Nación. Simplemente esas leyes servirán de título para que posteriormente, a iniciativa del gobierno, se incluyan en la ley anual de presupuesto las partidas necesarias para atender esos gastos. Algunos miembros del Congreso de la República sí podían presentar el proyecto de ley bajo examen y, por ende, podían también ordenar la asignación de partidas para la reparación y manutención del templo de San Roque en la ciudad de Barranquilla. Naturalmente, en virtud de lo expuesto, tanto la Constitución como la ley exigen que la ejecución del gasto decretado en ese proyecto dependa de su inclusión en el presupuesto general de la Nación, para lo cual necesariamente habrá de contarse con la iniciativa o con la autorización expresa del Gobierno Nacional, en particular la del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público. Esta Corte declarará la exequibilidad formal del proyecto de ley, en cuanto no era necesaria la iniciativa o el aval gubernamental para el trámite legislativo del mismo”. (Sent. C-343/95, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(9) Así, por ejemplo, la Sentencia C-1339 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes) declaró infundadas unas objeciones presidenciales contra una ley que ordenaba al Gobierno Nacional realizar una construcción. En dicha sentencia la Corte consideró lo siguiente: “Sintetizando la jurisprudencia sobre la iniciativa en materia de gastos, puede concluirse que a partir de la vigencia de la Carta Política, los congresistas tienen iniciativa para presentar proyectos de ley que decreten gasto público (Ver Sent. C-343/95, sobre el alcance de la iniciativa legislativa y del principio de legalidad en materia de gasto público consultar, entre otras, las sents. C-488/92, C-057/93, C-073/93 y C-270/93). Lo anterior no les permite modificar ni adicionar el presupuesto general de la Nación, pues este tipo de leyes sirven de título para que luego, por iniciativa gubernamental, las partidas necesarias para atender estos gastos, sean incluidas en la ley anual de presupuesto, sin contrariar los principios de coordinación financiera y disciplina fiscal. Prima entonces el principio de libertad en la iniciativa legislativa del Congreso y por tanto, este puede dictar leyes que generen gasto público, siempre y cuando no ordenen apropiaciones presupuestales para arbitrar los recursos. (Ver sents. C-490/94 y C-343/95)”.

(10) M.P. Jaime Córdoba Triviño; S.V. Rodrigo Escobar Gil. En dicha sentencia la Corte declaró exequible una disposición que autorizaba al gobierno para “incluir dentro del presupuesto general de la Nación, apropiaciones presupuestales (…) que permitan la ejecución de (…) obras [específicas] de infraestructura en el municipio de Condoto (…)“. Las objeciones presidenciales radicaban en que el proyecto de ley vulneraba el artículo 21 de la Ley Orgánica 60 de 1993, en el cual se prohibía “incluir apropiaciones para ser transferidas a las entidades territoriales, que tengan como destino financiar los proyectos que se encuentran dentro de la órbita exclusiva de los municipios”.

(11) Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 2001.

(12) Corte Constitucional, Sentencia C-360 de 1996.

(13) C-425 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(14) C-1338 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schelsinger.

(15) Sentencia C-114 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz.

(16) Sentencia C-523 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(17) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(18) Cita en concreto la Sentencia C-011 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(19) C-295 de 2002.

(20) Esta denominación se utiliza en España, en relación con las leyes orgánicas, a propósito de la discusión sobre si la inclusión en una ley orgánica de asuntos que materialmente no estén sujetos a esa reserva especial implica dotarlas hacia el futuro de esa misma rigidez. El mismo problema se ha planteado allí en relación con los estatutos de autonomía.

(21) C-295 de 2002.

(22) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(23) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(24) Sentencia C-805 de 2001.

(25) Artículo 257, numeral 3º constitucional.

(26) Artículo 371, inciso 2º de la Constitución.

(27) Artículo 265, numeral 9º constitucional.

(28) Artículo 268, numerales 1º y 12.

(29) Sentencia C-089 de 1984, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa sentencia, la Corte examino la constitucionalidad del proyecto de la ley estatutaria por medio de la cual se expidió el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos y señaló que la exequibilidad de la facultad contenida en el artículo 10 del proyecto conforme a la cual correspondía al Consejo Nacional Electoral reglamentar las consultas internas de los partidos se condicionaba al entendido de que se entendiera que tal reglamento se refiere a aspectos de detalle y de mera ejecución en aspectos técnicos. Esa competencia reglamentaria residual, eminentemente técnica podría predicarse también de la facultad contenida en la Ley 130 de 1994 de reglamentar anualmente la distribución de los previstos en la ley para la financiación de los partidos.

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