Sentencia C-309 de abril 30 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

SENTENCIA NÚMERO C-309 DE 2002

Ref.: Expediente D-3754

Actor: Uriel Alberto Amaya Olaya

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL

ES UNA MATERIA DIFERENTE A LA ACCIÓN DE REPETICIÓN

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 678 de 2001.

Bogotá, D.C., treinta de abril de dos mil dos.

EXTRACTOS:« I. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso y se resalta lo demandado:

“LEY 678 DE 2001

(Agosto 3)

Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición.

El Congreso de Colombia:

DECRETA:

(...).

ART. 2º—Acción de repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. No obstante, en los términos de esta ley, el servidor o ex servidor público o el particular investido de funciones públicas podrá ser llamado en garantía dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública, con los mismos fines de la acción de repetición.

PAR. 1º—Para efectos de repetición, el contratista, el interventor, el consultor y el asesor se considerarán particulares que cumplen funciones públicas en todo lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales, por lo tanto estarán sujetos a lo contemplado en esta ley.

Para la recuperación del lucro cesante determinado por las contralorías en los fallos que le pongan fin a los procesos de responsabilidad fiscal, se acudirá al procedimiento establecido en la presente ley para el ejercicio de la acción de repetición.

PAR. 2º—(...) (1) .”

(1) Diario Oficial 44.509 del 4 de agosto de 2001.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional

Lo que se debate

1. El actor demanda el artículo 2º (parcial) de la Ley 678 de 2001 por considerar que vulnera el principio consagrado en el artículo 268 numeral 5º de la Constitución Política, según el cual el recaudo de los alcances deducidos de la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal se hará por la jurisdicción coactiva.

Los intervinientes en este proceso y el Procurador General de la Nación consideran que la norma es inconstitucional por vulnerar el principio de unidad de materia y por desconocer las atribuciones dadas por la Carta Política a las contralorías para establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva.

De esta manera, son dos los problemas jurídicos que la Corte debe resolver: 1. Si la norma demandada vulnera el principio de reserva funcional dada al Contralor General de la República en el artículo 268 numeral 5º de la Constitución para ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la responsabilidad que se derive por la gestión fiscal, y 2. Si el legislador vulneró el principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución, al señalar, en la ley de acción de repetición, cuál es el procedimiento para recuperar el lucro cesante determinado por los contralores en los fallos con responsabilidad fiscal.

En razón de la articulación que se presenta entre los reparos de constitucionalidad formulados contra la norma demandada, corresponde a la Corte determinar, en primer lugar, si el legislador vulneró el principio de unidad de materia y, en caso de no advertirse desconocimiento alguno de esta condición, establecer si se presenta o no vulneración del principio de reserva funcional contemplado en el artículo 268 numeral 5º de la Constitución Política.

La unidad de materia y los límites al ejercicio de la potestad legislativa

2. Sea lo primero señalar que el legislador goza, por mandato constitucional, de amplia libertad para definir el procedimiento, las actuaciones y las acciones originadas en el derecho sustancial (2) , lo cual corresponde al mandato contenido en el artículo 29 de la Carta Política y según el cual “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio” (3) . Por lo tanto, como lo ha indicado la doctrina constitucional, “el órgano legislativo tiene una importante “libertad de configuración legislativa” que le permite desarrollar plenamente su función constitucional y, en ese orden de ideas, le corresponde evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial” (4) .

(2) Señala el artículo 150 de la Constitución Política que “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. interpretar, reformar y derogas las leyes, 2. expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones…”.

(3) En la Sentencia C-710 de 2001 esta corporación hizo referencia a las garantías fundamentales inherentes al principio de legalidad, las cuales deben respetarse para poder aplicar legítimamente sanciones en el Estado de derecho. Ellas son: “nullum crimen sine lege No existe delito sin ley, nulla poena sine praevialege No existe pena sin ley previa, nemo iudex sine lege La persona sólo puede ser juzgada por sus actos por el juez previamente establecido, y nemo damnetur nisi per legale indicum Nadie puede ser castigado sino en virtud de un juicio legal, con el pleno respeto de la presunción de inocencia, del derecho a la defensa, la controversia probatoria, la asistencia técnica y a las formas propias del juicio”.

(4) Corte Constitucional. Sentencia C-927 de 2000.

Sin embargo, aunque el legislador goza de libertad de configuración, el ejercicio de esta facultad no es absoluto ni su ejercicio puede ser arbitrario, en tanto debe atender los límites fijados en la Constitución (5) , según lo señala el artículo 4º superior al consagrar el principio fundamental de supremacía de la Carta Política, en cuya aplicación el Congreso no puede ejercer sus potestades sino con observancia de las limitaciones que surjan de la Constitución Política. En otras palabras, el legislador goza de libertad para señalar las formas propias de cada juicio en la medida en que no ignore en su ejercicio las garantías básicas previstas por el constituyente (6) .

(5) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-327 de 1997.

(6) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-95 de 2001.

Sobre el particular, sirve recordar lo dicho por esta corporación en la Sentencia C-527 de 1994, en el sentido de precisar que el legislador tiene limitada su libertad de configuración cuando ha sido directamente el constituyente el que ha definido o delimitado una institución o un concepto dentro del texto constitucional mismo:

“La Constitución de 1991 ha mantenido tal cláusula general de competencia en el Congreso, por lo cual esta rama del poder tiene la facultad de desarrollar la Constitución y regular legislativamente la vida del país, no sólo en ejercicio de las atribuciones que expresamente le confiere la Carta, sino también en aquellas materias que no hayan sido expresamente atribuidas a otros órganos del Estado. Se trata pues de una competencia amplia pero que no por ello deja de ser reglada, porque está limitada por la Constitución”. Así, el Congreso no puede vulnerar los derechos de las personas, ni los principios y valores constitucionales. Tampoco puede el Congreso desconocer las restricciones que le ha establecido la Constitución, ya sea de manera expresa, como sucede con las prohibiciones del artículo 136 superior, ya sea de manera tácita, al haber reservado ciertas materias a otras ramas del poder o a otros órganos del Estado”.

Así mismo, en la Sentencia C-1335 de 2000 se hizo referencia a otras condiciones fijadas en la Constitución Política para limitar el ejercicio de la potestad de configuración legislativa:

“La Corte Constitucional ha sostenido, al interpretar el alcance del mandato constitucional del artículo 150.2, que el legislador tiene un amplio margen de discrecionalidad en su facultad de expedir códigos, para establecer todos los elementos de cada una de las actuaciones que se adelantan en la jurisdicción: es libre en la configuración de los procesos con todas sus etapas, instancias y recursos, siempre y cuando —y este es su único límite— respete los postulados de la Carta Política (7) . Entonces es la ley la que consagra los presupuestos, requisitos, características y efectos de las instituciones procesales, cuyo contenido, en tanto que en desarrollo de la Constitución y concreción de los derechos sustanciales, no puede contradecir los postulados de aquella ni limitar de modo irrazonable o desproporcionado éstos”.

(7) Sentencias C-05 de 1993, C-222 de 1995, C-05 de 1996, C-619 y C-742 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-430 de 1996 y C-547 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-657 de 1996 y C-135 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz; C-38 y 109 de 1995, C-81 de 1996 y C-429 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

En el mismo sentido, en la Sentencia C-559 de 2000 se dijo:

”Es indudable que corresponde al legislador determinar cuáles son las formas procedimentales que debe regir la tramitación de los respectivos procesos, ante las distintas jurisdicciones. La Corte reiteradamente ha reconocido cierta autonomía y libertad del legislador para regular las formas y formalidades del debido proceso, que sólo encuentran su límite en los mandatos constitucionales que consagran los derechos, deberes y garantías, en los que constituyen principios y valores esenciales del orden constitucional, y en el respeto por la racionalidad y razonabilidad de las normas en cuanto ellas se encaminen a alcanzar fines constitucionales legítimos”.

3. En el marco constitucional señalado, el principio de unidad de materia constituye precisamente una de las limitaciones fijadas por la Constitución a la cláusula general de competencia legislativa que le asiste al Congreso de la República.

4. El principio de unidad de materia está contenido en los artículos 158 y 169 de la Constitución, en los cuales se dispone respectivamente que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella” y que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido” (8) .

(8) En la Sentencia C-657 de 2000 la Corte presentó la siguiente consideración en relación con el principio de unidad de materia: “Según lo prescribe el artículo 158 de la Carta Política, todos los proyectos de ley tienen que referirse a una misma materia, so pena de resultar inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no guarden relación con ella. Esta previsión, interpretada en armonía con aquella que exige la necesaria correspondencia entre el título de las leyes y su contenido material (C.P., art. 169), conforman lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado el principio de unidad de materia legislativa”.

La Constitución fija entonces dos condiciones al Congreso para el ejercicio de la función legislativa, “pues éste se halla obligado a definir con precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al expedir esa ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, para que todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde luego, deberá corresponder al título de aquélla” (9) .

(9) Corte Constitucional, Sentencia C-390 de 1996.

De esta manera, el Congreso vulnerará el principio constitucional sobre unidad de materia “cuando incluye cánones específicos que, o bien encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del articulado” (10) .

(10) Ibíd.

5. De otra parte, esta corporación ha hecho referencia a las dimensiones que adquiere el principio constitucional de unidad de materia. Ellas son: 1. El control que ejercen los presidentes de las comisiones constitucionales permanentes al permitírseles rechazar las iniciativas que incumplan este principio (C.P., art. 158); 2. La garantía de una deliberación pública y transparente en el proceso de formación de la ley, pues con ello se evita la aprobación o introducción de normas sorpresivas, inopinadas o de manera subrepticia” (11) , no sujetas a los debates correspondientes; 3. Que la tarea legislativa se concentre en asuntos específicos definidos por el propio Congreso, con el objeto de brindar a los destinatarios de las leyes seguridad jurídica y adecuado marco para la interpretación y aplicación de las leyes (12) , y 4. La intensidad con que se ejerza el control de constitucionalidad, el cual debe resolver el conflicto que se suscite entre los núcleos temáticos que desarrolla la ley y el principio democrático (13) .

(11) Al respecto, en la Sentencia C-657 de 2000 se señaló que “la razón de su exigencia constitucional, la Corte ha tenido oportunidad de precisar que, por su intermedio, se busca racionalizar y tecnificar el proceso normativo, procurando que las disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden la necesaria armonía o conexidad con el tema general que suscitó la iniciativa legislativa o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o finalidad sociológica. De esta manera, se logra impedir las incongruencias temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o subrepticia en el curso de los debates parlamentarios, las cuales, además de resultar extrañas al asunto o materia que se somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el riguroso trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de las leyes”. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-523 de 1995, C-87 de 2001 y C-714 de 2001.

(12) Según lo expresó esta corporación en la Sentencia C-25 de 1993, “el principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El Estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República”.

(13) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-390 de 1996, y C-501 y C-995 de 2001. A manera de corolario, en la Sentencia C-995 de 2001 se afirmó lo siguiente en relación con estas condiciones que impone el principio de unidad de materia: “La ley es un canal de expresión democrática pues recoge las iniciativas que existen para la regulación de ámbitos de las relaciones sociales, las somete a una deliberación pública y transparente, capta los aportes de una sociedad civil comprometida con su propio destino y permite la legitimación del poder político tanto por la concurrencia ciudadana a los procedimientos de producción del derecho como por su vinculación a la determinación de sus contenidos”.

Para dar aplicación a estas dimensiones del principio de unidad de materia, “resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de materia. En ese sentido resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte” (14) .

(14) Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001.

De ese modo, para ejercer el control de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley para inferir si una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por el contrario gravita al interior de la ley sin vínculos ni ejes de referencia que la articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales desarrollados por el legislador.

La norma demandada frente al principio de unidad de materia

6. El argumento expuesto contra la norma demandada por vulneración de la unidad de materia se refiere al hecho de señalar que la responsabilidad patrimonial del Estado y la acción de repetición cuando a ella haya lugar son materias diferentes a la responsabilidad que se genere por una gestión fiscal irregular. Por tal motivo, es inconstitucional la decisión del legislador de señalar en la ley de acción de repetición el procedimiento para la recuperación del lucro cesante que determinen las contralorías en los fallos con responsabilidad fiscal.

7. Así, al contrastar la norma demandada con el núcleo temático de la Ley 678, se aprecia que en efecto aquella constituye un cuerpo extraño a la materia desarrollada en esta ley pues la sola circunstancia de corresponder a dos modalidades del ius puniendi del Estado, no son suficientes para superar válidamente el condicionamiento de unidad de materia legislativa fijado por la Carta Política.

Existen fundadas razones para llegar a esta conclusión. En primer lugar, son diferentes las modalidades de responsabilidad a que hacen referencia los artículos 90 y 268 numeral 5º de la Constitución Política. En un caso se trata de la responsabilidad patrimonial del Estado y de la acción de repetición en contra del agente que genera el daño antijurídico, y en el otro de la responsabilidad que se deduce de la gestión fiscal. Por ello persiguen objetivos distintos, lo cual amerita hacer las correspondientes distinciones pues una es la responsabilidad patrimonial que corresponde al Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables y otra es la responsabilidad por el daño que se ha causado al patrimonio del Estado como consecuencia de una gestión fiscal irregular. Es decir, el Estado se ubica en posiciones diferentes en cada caso: en el primero, el Estado es el que responde patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, con la oportunidad para repetir contra el agente que éste haya actuado con dolo o culpa grave en la producción del daño, y en el segundo, el patrimonio del Estado es el que resulta afectado en ejercicio de la gestión fiscal a cargo de servidores públicos o de particulares.

En segundo lugar, la determinación de cada modalidad de responsabilidad se lleva acabo a través de procesos de diferente naturaleza: uno judicial y otro administrativo. De una parte, se asume el carácter judicial del proceso que se adelante con el fin de establecer la responsabilidad patrimonial del Estado y, cuando a ello haya lugar, de la responsabilidad que corresponda a su agente del Estado, esto en consideración a la naturaleza constitucional de la figura (art. 90) y al desarrollo dado por el legislador en la Ley 678, en donde se señala que “La acción de repetición se tramitará de acuerdo con el procedimiento ordinario previsto en el Código Contencioso Administrativo para las acciones de reparación directa” (art. 10). De otra parte, se admite la naturaleza administrativa del proceso de responsabilidad fiscal. Esta calidad ha sido reiterada en diferentes oportunidades por esta corporación, en especial en la sentencia SU-620 de 1996, en el cual se señaló lo siguiente: 1. El proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa; 2. La responsabilidad que se declara a través de dicho proceso es esencialmente administrativa y de carácter patrimonial; 3. Esta responsabilidad no tiene carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo, pues la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria; 4. En el trámite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce deben observarse las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas (15) .

(15) Esta misma calidad ha sido expuesta por el Consejo de Estado. Para esa corporación, “los fallos con responsabilidad fiscal son actos administrativos que no tienen, por lo tanto, el carácter de providencia judicial a que alude el artículo 509, numeral 2º” del CPC (Consejo de Estado, Sección Primera, exp. 4521, sep. 10/98, M.P. Manuel Urueta Ayola).

En tercer lugar, no hay conexidad teleológica, sistemática ni material entre la norma acusada y la ley en la cual está circunscrita. En efecto, la finalidad de la Ley 678 es reglamentar la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición, lo cual es un asunto distinto de la responsabilidad por la gestión fiscal y del proceso de responsabilidad fiscal. Además, el contenido de la Ley 678 corresponde a su título, es decir a la acción de repetición y al llamamiento en garantía con fines de repetición, razón que convierte a la norma demandada en un asunto extraño al tema desarrollado en la Ley 678. Tampoco hay conexidad temática del aparte demandado con el contenido del artículo 2º y del parágrafo 1º en el cual se inserta, pues mientras estos últimos se refieren a la naturaleza, los destinatarios y la procedencia de la acción de repetición, aquél alude al procedimiento que se empleará para recuperar el lucro cesante determinado por los contralores en los fallos con responsabilidad fiscal.

Finalmente, el proyecto de ley fue estructurado, discutido y aprobado desde la óptica de la acción de repetición y no desde la perspectiva de la regulación de la gestión fiscal ni del proceso de responsabilidad fiscal. En el trámite legislativo estuvo siempre presente como propósito del legislador regular la figura de la acción de repetición establecida en el artículo 90 de la Carta Política. Desde la ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 131 de 1999 Senado se sostuvo que “el artículo 90 de la Constitución consagra la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, prescripción lógica en un Estado de derecho, en el cual los derechos nacen como restricción y límite al poder de las autoridades. Pero así como los ciudadanos tienen derecho de exigir del Estado responsabilidad por la infracción de los derechos fundamentales, correlativamente el Estado tiene el derecho y el deber de exigir de sus agentes la responsabilidad consiguiente. Por tal motivo, el mismo artículo 90 constitucional prescribe el derecho-deber del Estado de repetir contra sus agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan causado la erogación de recursos públicos como consecuencia de una condena o de una conciliación. La acción de repetición, a través de la cual se concreta lo anterior, ha sido condenada desde su creación legal en 1984 a la inaplicabilidad, ya por un régimen normativo débil, ya por una carencia absoluta de voluntad por parte de quienes tienen legitimación para incoarla” (16) .

(16) Gaceta del Congreso 14 del 10 de febrero de 2000. Ver igualmente las Gacetas del Congreso 198 del 9 de junio de 2000; 212 del 14 de junio de 2000; 255 del 31 de mayo de 2001, y 285 del 11 de junio de 2001.

Por lo anterior, en este caso no encuentra la Corte la conexidad objetiva y razonable exigida (17) para garantizar la armonía material interna que exige la Constitución, por cuanto la norma demandada contiene, en efecto, una disposición extraña a la materia regulada por la Ley 678 y, al respecto, “la Corte ha sido clara en señalar que no puede haber proyectos que traten de diferentes materias” (18) .

(17) Cft. Corte Constitucional. Sentencias C-847 de 2000 y C-06 y C-995 de 2001.

(18) Corte Constitucional. Sentencia C-992 de 2001.

8. Así, al Procurador General le asiste toda la razón al considerar que la norma demandada vulnera el principio constitucional de la unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, pues la responsabilidad patrimonial del Estado y la acción de repetición a que hace referencia el artículo 90 de la Carta Política y que es objeto de desarrollo por la Ley 678 de 2001 constituye una materia diferente a la responsabilidad que se genera por la gestión fiscal y a la cual alude el artículo 268 numeral 5º de la Constitución.

En consecuencia, se declarará la inexequibilidad de la norma acusada por vulneración del principio de unidad de materia contemplado en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política. Esta circunstancia releva a la Corte de asumir el análisis del segundo problema jurídico planteado en este debate.

Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 678 de 2001.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

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