Sentencia C-31 de enero 27 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

PROFESIONALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD SECRETARIAL

SE DECLARA INEXEQUIBLE LA LEY 9ª DE 1984

EXTRACTOS: «1. Conforme al ordinal 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 1º al 11 de la Ley 9ª de 1984, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra normas contenidas en una ley de la República.

Asunto bajo revisión.

2. La ley parcialmente acusada reglamenta la actividad del secretariado. Para ello distingue entre secretarias tituladas y no tituladas, estas últimas sólo desempeñan sus funciones si están certificadas, esto es, si obtienen una certificación de la junta nacional o seccional de secretariado, previo el cumplimiento de unos requisitos. Por su parte, las secretarias tituladas son quienes están autorizadas para ejercer la profesión del secretariado en la modalidad comercial y bilingüe, lo cual se acredita con título y tarjeta profesional. Esta última podrá suplirse de manera transitoria por la licencia temporal. Así mismo, el ejercicio de la profesión secretarial está sometido a la inscripción en el escalafón del secretariado, el cual establece tres grados, de acuerdo con los requisitos académicos y prácticos que allí se determinan.

Según criterio del actor, las normas demandadas restringen irrazonable y desproporcionadamente el derecho a escoger y ejercer oficio, pues si bien el legislador es libre para reglamentar e inspeccionar los oficios, la limitación a su ejercicio sólo puede originarse en la necesidad de evitar el riesgo social, lo cual no se amenaza o vulnera con el ejercicio de la actividad secretarial. Para todos los intervinientes, la Corte debe declarar exequibles las disposiciones impugnadas, pues en virtud del artículo 26 de la Carta, el legislador está facultado para exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones y, en consecuencia está autorizado para limitarlas. Así mismo, los intervinientes consideran que la exigencia de título profesional para el secretariado está justificada constitucionalmente, como quiera que para desempeñar esa actividad se requiere una estricta formación académica, intelectual y ética. Por todo lo expuesto, la Sala deberá resolver si el legislador está facultado para profesionalizar el secretariado a través de la exigencia de requisitos que habilitan el ejercicio profesional, o si por el contrario esta decisión transgrede el núcleo esencial del derecho a escoger y a ejercer un oficio. Para ello, la Corte comenzará por analizar el grado de libertad de configuración del legislador para regular el ejercicio de un oficio o de una profesión, y las consecuencias de esta regulación.

Diferencia entre elección y ejercicio de una profesión u oficio. Libertad legislativa para señalar sus restricciones.

3. En reiterada jurisprudencia esta corporación(1) ha señalado que el artículo 26 de la Constitución establece dos derechos claramente definidos, esto es, el derecho a elegir profesión u oficio y el derecho a ejercer la actividad escogida. El primero es un acto de voluntariedad, prácticamente inmune a la injerencia estatal o particular, cuyo límite es la elección entre lo legalmente factible, mientras que el ejercicio de la libertad profesional es una faceta susceptible de mayor restricción, como quiera que involucra al individuo en la esfera de los derechos de los demás y el interés social, por lo que incluso puede estar sometido a la realización de servicios sociales obligatorios.

(1) Pueden consultarse las sentencias T-408 de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-610 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz, C-540 de 1993 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-377 de 1994 M.P. Jorge Arango Mejía, C-619 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Así, una forma de restricción constitucionalmente impuesta sobre el derecho al libre ejercicio profesional es la inspección y vigilancia estatal sobre aquel (C.P., art. 26), como quiera que en ocasiones la dedicación profesional puede implicar un riesgo para la sociedad, por lo que el control estatal no se ejerce como una mera facultad sino como una obligación. Sin embargo, el grado de limitación del ejercicio laboral no es siempre el mismo, pues el legislador no puede afectar desproporcionada ni irrazonablemente derechos que están íntimamente ligados con la libertad de ejercicio profesional, tales como la igualdad de oportunidades, los derechos al trabajo y al libre desarrollo de la personalidad. Ahora bien, en relación con la legitimidad del control estatal en los oficios y las profesiones la Corte Constitucional ya había establecido lo siguiente:

De la lectura de la disposición anterior (art. 26 superior) se deduce una cierta diferenciación entre las profesiones y las ocupaciones, artes y oficios; en las primeras la regla general es la inspección y vigilancia por parte de las autoridades competentes, y en las segundas, en cambio, en principio opera el libre ejercicio. Lo expuesto se fundamenta en que el constituyente supone que las profesiones van ligadas a una necesaria cuota de escolaridad, la cual se presentaría como garantía de aptitud para realizar la labor profesional. De esa manera se reduce el riesgo social que puede implicar para la sociedad el ejercicio de una actividad profesional. En cambio, el constituyente entiende que las ocupaciones, artes y oficios, por lo general, no requieren formación académica y no comportan un riesgo social. Así, se presenta la necesidad de controlar el ejercicio de las profesiones y la posibilidad del libre ejercicio de las ocupaciones, artes y oficios. Sin embargo, la propia Carta fundamental establece la posibilidad de reglamentación, inspección y vigilancia sobre aquellas ocupaciones no profesionales que exijan formación académica o que, a pesar de no necesitar la mencionada formación, impliquen un riesgo social”(2). (paréntesis fuera del texto).

(2) Sentencia C-226 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

4. En este orden de ideas, el legislador no es totalmente libre para regular las profesiones y oficios, pues no puede imponer adscripciones forzosas a una dedicación ni puede cerrar arbitrariamente el acceso a la profesión u oficio deseado. Esto significa que las limitaciones al ejercicio profesional deben perseguir un objetivo válido constitucionalmente y la restricción debe ser adecuada, necesaria y proporcional para alcanzar tal fin. Así las cosas, surge un interrogante: ¿cuáles son los parámetros que el legislador debe tener en cuenta para que la regulación sea constitucionalmente legítima? La jurisprudencia constitucional ha sido muy clara en señalar dos criterios. En primer lugar, el control estatal es válido constitucionalmente si busca garantizar una solvencia profesional suficiente para evitar daños importantes a terceros, esto es, si se fundamenta razonablemente en el control de un riesgo social. De otro lado, el Congreso no está autorizado para anular el núcleo esencial del derecho, en consecuencia no puede exigir requisitos que vulneren el principio de igualdad ni restrinjan más allá de lo estrictamente necesario el acceso a un puesto de trabajo o que impongan condiciones exageradas o poco razonables para la adquisición del título de idoneidad(3). En síntesis, la obligación de exigir autorización para ejercer un oficio depende de la implicación social de aquel, pues la reglamentación excesiva de una actividad puede conducir a la transgresión del núcleo esencial del derecho a ejercer un oficio y a la negación de derechos que le son inherentes.

(3) Ver, entre otras, las sentencias C-606 de 1992, C-177 de 1993 y C-660 de 1997.

Profesionalización y capacitación de la actividad secretarial.

5. Ahora bien, la ley parcialmente impugnada profesionaliza la actividad secretarial en las áreas comercial y bilingüe, por lo que sólo pueden ejercer dicha labor los secretarios titulados que cuenten con tarjeta profesional y que se inscriban en el escalafón del secretariado. Por lo tanto, entra la Corte a averiguar si la restricción del ejercicio de la actividad secretarial se fundamenta en el control de riesgos sociales que podrían originarse con esa actividad.

Como se vio en el acápite de las pruebas, la actividad secretarial se concreta en funciones generales de planeación, coordinación y organización del trabajo al interior de la empresa, así como en mantener relaciones públicas al exterior de la compañía, las cuales si bien se enmarcan dentro de criterios de confianza, la responsabilidad en la toma de decisiones corresponde al jefe inmediato. Por consiguiente, la Corte no encuentra claramente definida la implicación colectiva o el riesgo social que genera el ejercicio de esa actividad, pues es evidente que su radio de acción se limita a la eficiencia y productividad de la empresa particularmente considerada. Así mismo, se constató que la diferencia entre las funciones que desempeña un secretario titulado y un secretario no titulado, se refiere a la capacitación y no al riesgo colectivo de su actividad. En este sentido se pronunciaron todos los intervinientes que defienden la constitucionalidad de las normas impugnadas, e incluso el Ministerio de Justicia y del Derecho expresamente reconoce que “no representa riesgo alguno para la sociedad la existencia de personas vinculadas al campo laboral sin título académico de secretariado”. Sin embargo, los intervinientes consideran que la reglamentación se justifica constitucionalmente porque es indiscutible la importancia que ha adquirido esta función en el mundo actual, lo cual exige un grado mínimo de preparación académica que debe ser controlado por el Estado. Esta apreciación tiene sustento en la exposición de motivos del proyecto de lo que hoy es la Ley 9ª de 1984, en la cual se manifestó lo siguiente:

“Seguramente el gremio de secretarios y oficinistas integra uno de los sectores laborales que más ha aportado al desarrollo de la actividad económica del país... Se trata en realidad de una labor que requiere no sólo especiales calidades humanas, sino también estudios básicos que desbordan los llamados conocimientos elementales. Sin embargo, hasta ahora no han recibido una merecida atención del Estado, ni programas de estudio ni una justa remuneración por su trabajo”(4).

(4) Historia de las leyes. II época. Tomo I de 1984. Pág. 334.

6. La Corte es consciente de que las actividades secretariales evolucionan y se transforman y que la principal diferencia de lo que constituye una profesión o un oficio es objeto de cambio, también es claro que en la actualidad, la actividad secretarial ha adquirido una importancia y un apoyo insustituible en todas las empresas públicas y privadas, lo cual exige mayor grado de capacitación y requiere de un perfil académico indispensable para desempeñarse eficientemente en la empresa contemporánea. Por consiguiente, aquí surge un interrogante obvio ¿la exigencia social de mayor grado de capacitación intelectual y técnica para una actividad, justifica constitucionalmente la restricción a su libre ejercicio? En varios pronunciamientos la Corte Constitucional ya se ha referido al tema y especialmente en uno de ellos dijo:

“La diferencia entre profesión u oficio no radica ya en la mayor o menor formación académica, ni en la necesidad de una especial cualificación técnica, pues la propia Carta señala que cualquier ocupación, arte u oficio puede requerir de dicha formación. De otra parte, queda expresamente consagrada la facultad de exigir títulos de idoneidad, así como de inspeccionar y vigilar tanto las profesiones como los oficios, artes y actividades en general que requieran para su ejercicio formación académica o que impliquen un riesgo social. (...).

En este sentido, para que sea legítima la reglamentación del derecho, es necesario que sea clara y objetiva la exigencia de cualificación que impone la protección del interés general”(5).

(5) Sentencia C-606 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón.

En tales circunstancias, la Corte Constitucional reitera su tesis en el sentido de afirmar que la hermenéutica del artículo 26 superior sólo autoriza la restricción del ejercicio de una actividad lícita cuando se necesita un conocimiento técnico suficiente para evitar repercusiones sociales graves. Por ende, el requerimiento de mayores conocimientos para desempeñar una labor que no implique riesgo social, no es el único objetivo que el legislador debe perseguir para profesionalizar una actividad.

7. Ello no significa que la Corte desconoce la diferencia objetiva que surge entre una persona que consigue un título, después de acreditar un conocimiento sistemático del oficio, y quien no lo obtiene, pues como bien lo afirma uno de los intervinientes, “las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación” (num. 2º, art. 1º del Convenio 111 de la OIT, relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, que fue incorporado a la legislación colombiana, mediante L. 22/67). En este orden de ideas, la capacitación académica para el mejor desempeño de la actividad secretarial es un factor que merece no sólo reconocimiento o que puede originar mejor remuneración sino que es un criterio objetivo, razonable y proporcional de diferenciación para el ejercicio de esa actividad. Sin embargo, como se afirmó en esta sentencia, los conocimientos de una actividad no son los únicos objetivos de la profesionalización de aquella, pues si el entendimiento técnico del oficio no tiene repercusiones sociales que impliquen un riesgo colectivo, su limitación restringe el núcleo esencial del derecho a ejercer un oficio y transgrede derechos como el libre desarrollo de la personalidad y al trabajo. (C.P., arts. 16 y 25).

8. Así mismo, tampoco es válido el argumento que se evidencia en los debates que antecedieron a la Ley 9ª de 1984, según los cuales el legislador quiso consagrar un estímulo para el gremio secretarial. En efecto, la ponencia para primer debate, dijo:

“... la profesionalización de esta disciplina, que es el objeto del presente proyecto de ley, les da un instrumento jurídico, que les permite, como dice el autor del proyecto, no solamente oportunidades de sacrificio moral e intelectual, sino igualmente adecuados medios de defensa de sus intereses en la comunidad”(6).

(6) Historia de las leyes. II época. Tomo I de 1984. Pág. 337.

La ponencia para segundo debate también manifestó que “este proyecto tiene como objetivo principal hacer un merecido reconocimiento a un sector laboral de compatriotas que han aportado su esfuerzo al desarrollo de la actividad económica del país y que actúan como una fuerza auxiliar de esa actividad...”. Sin embargo, tal y como la jurisprudencia constitucional lo ha señalado “ni siquiera so pretexto de expedir regulaciones de orden ético profesional se pueden establecer prohibiciones que atenten contra los derechos y libertades fundamentales consagrados o reconocidos en la norma superior”(7).

(7) Sentencia C-355 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

En efecto, nada se opone para que el legislador establezca estímulos en favor de actividades cuya función es importante para un grupo determinado, como son las labores secretariales, así como nada impide que el Congreso privilegie las capacidades reales de quienes desempeñan eficiente y responsablemente las funciones específicas de su cargo. Pero, ello no quiere decir que el legislador sea totalmente libre para, so pretexto de estimular, restringir el acceso a esa actividad, pues la limitación que impide el ejercicio libre de un oficio sólo es constitucionalmente admisible si su objetivo es la protección contra un riesgo social. En otras palabras, la gratificación para quienes desempeñan correctamente la actividad secretarial no puede convertirse en una limitación para su ejercicio, puesto que la propia Constitución señala como condición indispensable para la validez de la limitación del derecho a ejercer un oficio o una profesión, la protección contra riesgos para la sociedad.

Decisión a tomar.

9. De todo lo anterior se colige que la exclusión de los secretarios no titulados para el ejercicio de esa actividad no tiene un objetivo constitucionalmente válido, y por ende es una reglamentación que restringe arbitrariamente los derechos al ejercicio de ese oficio libremente escogido y a trabajar en igualdad de condiciones.

Ahora bien, el actor demandó sólo de manera parcial la Ley 9ª de 1984. No obstante, la esencia de la ley es la profesionalización de la actividad secretarial, lo cual resulta contrario al artículo 26 de la Constitución. Es por ello que la Corte debe retirar del ordenamiento jurídico todo el texto de la ley, en virtud de la unidad de materia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE la Ley 9ª de 1984.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(Sentencia C-031 de enero 27 de 1999. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

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