Sentencia C-311 de julio 7 de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

EDUCACIÓN

NATURALEZA DE LAS LEYES QUE SE DICTEN PARA REGULARLA

EXTRACTOS: «La Ley 30 de 1992 no está tocando directamente el núcleo esencial del derecho a la educación, sino organizando, se repite, el servicio público de la educación superior. En virtud de ello, podría plantearse el siguiente interrogante: ¿pueden escindirse de la educación superior, su aspecto de derecho fundamental y su carácter de servicio público, o más bien, al afirmar el uno, se implica necesariamente el otro? Nada obsta para que una misma realidad presente dos aspectos con regímenes jurídicos adecuados a su diferencia. Ello ocurre con la ley bajo examen: una cuestión es la determinación del contenido esencial de un derecho inherente a la persona humana, como lo es el de la educación, que requeriría de una ley adecuada a sus notas de derecho fundamental, es decir, la estatutaria, y otra muy distinta es la organización legal de un servicio público al que el Estado no puede ser indiferente. Así como una misma realidad puede presentar diversos aspectos, igualmente la educación puede mirarse o bien desde el punto especializado de un derecho fundamental, o bien, desde el aspecto general de un servicio público. Este es, precisamente, el asunto del cual se ocupó la Ley 30 de 1992 al organizar el servicio público de educación superior.

Finalmente, la Corte considera oportuno advertir al H. Congreso de la República que resultaría contrario al espíritu de la Carta Política incluir en una ley que se ocuparía de la regulación de un determinado servicio público, aspectos propios de las leyes estatutarias, es decir, disposiciones en las cuales se regula el núcleo esencial de uno o de varios derechos constitucionales fundamentales. Debe recordarse que por voluntad expresa del constituyente, los derechos constitucionales fundamentales, al ser la piedra angular de la concepción moderna del Estado social de derecho, requieren de un tratamiento jurídico proporcional a su alta jerarquía y, además, ser desarrollados de forma plena e integral. Lo anterior sólo se logra a través de unas leyes que, como las estatutarias, tienen una jerarquía especial respecto de las leyes ordinarias, exigen un trámite específico, demandan una aprobación calificada y se someten a la revisión previa por parte de la Corte Constitucional.

3. ¿Es la Ley 30 de 1992 una ley estatutaria?

Como es sabido, las leyes estatutarias fueron introducidas en la Constitución de 1991 como una categoría especial de leyes, dentro del ordenamiento constitucional, tanto por su contenido material como por el trámite a seguirse en su formación. Su valor específico puede medirse si se tienen en cuenta, por una parte, las materias de que tratan, que, como enseguida se verá, son básicamente de alto contenido político. El constituyente no se ocupó de definirlas, ni de precisar su nivel jerárquico frente a los demás tipos de leyes previstas en la Carta Política, sino que entró directamente, en el artículo 152, a señalar las materias que ellas regulan, y en el artículo siguiente, el 153, a señalar el procedimiento especial al cual se somete su aprobación, derogación o modificación.

En efecto, el artículo 152 de la Constitución Política, remite al Congreso la facultad de regular, mediante este tipo de leyes, las siguientes materias:

“a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; b) Administración de justicia; c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales; d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana; y e) Estados de excepción”.

Ahora bien, conviene establecer que, particularmente para el caso de los derechos fundamentales de las personas, las leyes estatutarias no pueden encargarse de desarrollar en forma exhaustiva todos los aspectos que de una forma u otra se relacionen con un derecho fundamental, ni tampoco, por otra parte, toda ley o norma que se refiera a alguno de los derechos fundamentales ha de considerarse como estatutaria. Sobre el particular, ha señalado la corporación:

“(...) las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario. La misma carta autoriza al Congreso para expedir, por la vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código Penal regula facetas de varios derechos fundamentales cuando trata de las medidas de detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc. Los códigos de procedimiento sientan las normas que garantizan el debido proceso. El Código Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la capacidad de las personas. En resumen, mal puede sostenerse que toda regulación de estos temas haga forzoso el procedimiento previsto para las leyes estatutarias.

Las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales(1). (Negrillas fuera de texto original).

La Corte juzga que, de acuerdo con las consideraciones expuestas en el acápite anterior y por las razones expuestas en esta sentencia, el contenido de la Ley 30 de 1992 —al no regular un derecho fundamental, sino establecer pautas para la organización de un servicio público— no corresponde exactamente a lo que debe ser el objeto de una ley estatutaria, al tenor de lo dispuesto en el artículo 153, literal a) de la Carta Política. Desconocer lo anterior —como lo pretenden los demandantes— implicaría, repetimos, que toda normatividad, incluyendo las disposiciones contenidas en los códigos, tendría el carácter de ley estatutaria, lo que a todas luces resulta carente de lógica jurídica y una forma de entrabar la actividad legislativa y entorpecer las funciones de esta Corte; de ser ello así, cualquier ley de la República que de una forma u otra se relacione con un derecho fundamental —sin que llegue a regular su núcleo esencial— tendría que ser tramitada en una sola legislatura, aprobada por la mayoría de los integrantes del Congreso, y ser revisada previa y automáticamente por la Corte Constitucional.

4. ¿Es la Ley 30 de 1992 una ley general, en los términos del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política? 

La categoría de leyes marco o cuadro —hoy llamadas “generales”— se introdujo a nuestra normatividad jurídica constitucional con la reforma de 1968. Dentro de sus características principales, que las diferencian de las demás leyes, están el que deben versar sobre temas específicos, como son los establecidos taxativamente en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, y el que su finalidad es la de señalar, a través de normas generales, los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno, cuando proceda a desarrollar y aplicar dichas normas, sin que le esté permitido exceder o desbordar los parámetros trazados de modo general por el legislador(2). De igual forma, debe anotarse que las características principales de este tipo de leyes han sido enumeradas por esta corporación en los siguientes términos:

“1. El legislador debe circunscribir su actuación a fijar la política, los criterios y los principios que guiarán la acción del ejecutivo al desarrollar la materia que constituye su objeto.

2. Estas leyes limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a enunciar los principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos específicos de la actividad estatal que constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos; de ahí que su materia escape a la regulación de la ley ordinaria.

3. Para expedirlas o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental, si bien el legislativo decide autónomamente sobre su contenido.

4. En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento de la política general y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta.

5. Revisadas las materias que la reforma de 1968 reservó a este tipo de leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a cuestiones técnico-administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.

6. Al gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o “marcos” dados por el legislador en la respectiva ley”(3).

La creación de esta clase de leyes, como lo señaló la Corte Suprema de Justicia, “encuentra su justificación en la condición esencialmente mutable de aquellos fenómenos que exigen una regulación flexible o dúctil que se adecúe a las cambiantes circunstancias del suceder aludido, de tal manera que sólo al gobierno incumbe crear la normatividad jurídica que aquellos fenómenos reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o “marcos” dados por el legislador quien al señalarlos, queda con aptitud legislativa recortada en las materias que la precitada disposición constitucional enuncia” (sent. 73 de septiembre 18 de 1986)

De lo anterior, puede concluirse que la expedición de toda ley marco implica, entonces, una distribución de poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. En efecto, el Congreso consagra los preceptos generales y el presidente expide los denominados decretos ejecutivos, destinados a reglamentar, en forma por demás amplia, los asuntos a que se refiere la ley, decretos éstos que, por cierto, no tienen la misma jerarquía de la ley de la cual se derivan, pese a tener su misma generalidad y obligatoriedad.

Ahora bien, como se señaló anteriormente, las materias sobre las que se deben ocupar las leyes generales son únicamente las que taxativamente se enumeran en los literales a), b), c), d), e) y f) del numeral 19 del artículo 150 superior. Sin embargo, encuentra la Corte que algunos textos que reproducen la Constitución Política de Colombia, incluyen el literal g) que contiene como atribución del Congreso en relación con las referidas leyes, la de “regular la educación”. Lo anterior, se debe a la aclaración de la Secretaría General de la Asamblea Nacional Constituyente, consignada en la Gaceta Constitucional Nº 125 del veinticinco (25) de septiembre de 1991, que prevé lo siguiente:

“ACLARACIONES DE LA SECRETARÍA GENERAL

La Secretaría General de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se permite aclarar en relación con el texto de la Constitución publicado en las gacetas números 114 y 116 lo siguiente: (...)

4. Artículo 150 numeral 19 literales e) y f) de la Constitución o artículo 156 numeral 20 literales e) y f) de la comisión codificadora.

Este artículo fue aprobado en segundo debate el 30 de junio por 56 votos.

Los literales e) y f) de dicho artículo decían:

“e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.

“f) Regular la educación”.

El 3 de julio fue aprobado un texto sustitutivo del literal e), pero se incluyó un literal f), que dicen:

“e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.

“f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

“Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales, y éstas no podrán arrogárselas”.

En esta propuesta sustitutiva, como puede observarse, se omitió por el ponente indicar explícitamente que ella dejaba intacto el contenido del antiguo literal f), que, por consiguiente, debería pasar a formar el literal g) del artículo 150, y que decía: “f) Regular la educación”.

La secretaría no puede decir algo distinto a lo relatado”. (Negrillas fuera de texto original).

De acuerdo con lo anterior, la Corte Constitucional considera que la propuesta sustitutiva aprobada el día 3 de julio de 1993 por la Asamblea Nacional Constituyente, en relación con el numeral 19 del artículo 150 superior, no incluyó la facultad del Congreso de “regular la educación” mediante las denominadas leyes generales, pues, como lo demuestra la aclaración transcrita, el “ponente olvidó indicar explícitamente” que los nuevos literales e) y f) no alteraban el contenido del que debía ser el literal g). Ese “olvido” significó la desaparición del referido literal del texto constitucional publicado en el texto oficial el día 7 de julio de 1991(4).

En consecuencia, resulta pertinente señalar que, por la misma voluntad del constituyente, no existe, dentro del ordenamiento jurídico colombiano, la posibilidad de que el órgano legislativo se ocupe de regular el tema de la educación a través de leyes generales que posteriormente deben ser desarrolladas por el Gobierno Nacional. Por tanto, debe establecerse que la Ley 30 de 1992, en virtud de la cual se organiza el servicio público de educación superior, no puede calificarse como una ley general, por no existir, se repite, el literal correspondiente en el numeral 19 del artículo 150 constitucional.

5. ¿Es la Ley 30 de 1992 una ley ordinaria?

Sí, como se ha visto, la Ley 30 de 1992 no reviste las características necesarias para que amerite ser calificada como una ley estatutaria (por no tratarse de la regulación de un derecho constitucional fundamental), y es imposible que pueda ser enmarcada bajo las denominadas leyes generales (por no existir facultad constitucional que así lo permita), entonces resulta forzoso concluir que la normatividad sub examine corresponde a las denominadas leyes ordinarias expedidas por el órgano legislativo.

En efecto, el artículo 150 superior establece como competencia general del Congreso, la de hacer las leyes. Y es la misma Constitución la que determina las condiciones y los procedimientos especiales a que debe sujetarse el órgano legislativo, cuando su función recaiga sobre asuntos específicos. Tal es el caso de las materias que deben ser tramitadas como leyes orgánicas (art. 151), o como leyes estatutarias (arts. 152 y 153) o como leyes generales (art. 150 num. 19); o los casos que son de iniciativa privativa del Gobierno Nacional (art. 154). La regulación del servicio público de educación, no corresponde a ninguno de los eventos mencionados. Por el contrario, se enmarca dentro de la facultad general del Congreso de hacer las leyes e, inclusive, dentro de la atribución específica contenida en el artículo 150, numeral 23, que prevé:

“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)

23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos” (negrillas fuera de texto original).

En virtud de las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional juzga que no existió vicio de forma alguno en el trámite y aprobación de la Ley 30 de 1992, toda vez que no era necesario dar aplicación al mandato contenido en el artículo 153 de la Carta Política, correspondiente al trámite de las leyes estatutarias».

(Sentencia C-311 de julio 7 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

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