Sentencia C-312 de marzo 31 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-312 de 2004 

Ref.: Expediente D-4731

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demandante: Edgardo Torres Sáenz

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 795 de 2003, “por la cual se ajustan algunas normas del estatuto orgánico del sistema financiero y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., treinta y uno de marzo de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas.

A continuación se transcribe el artículo 44 de la Ley 795 de 2003 demandado en el presente proceso:

“LEY 795 DE 2003

por la cual se ajustan algunas normas del estatuto orgánico del sistema financiero y se dictan otras disposiciones

El Congreso de Colombia

DECRETA

(...).

ART. 44.—Modifícase el numeral 5º del artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero, así:

“5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con los términos de la póliza y contribución al Fosyga. Por tratarse de un seguro obligatorio de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter uniforme las condiciones generales de las pólizas, las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo, así como el valor de la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía. El valor de esta contribución deberá calcularse como la suma entre un porcentaje de la prima anual del seguro y un porcentaje del valor comercial del vehículo. En todo caso, este valor no podrá exceder un 100% del valor de la prima anual.

La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información que estime conveniente.

En todo caso, en la determinación de las tarifas se observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.

PAR. 1º—Estarán libres de contribución a cualquier institución o fondo, las primas del SOAT sobre motocicletas hasta 200 cc de cilindrada. En consecuencia, la prima del SOAT para estos vehículos cubrirá exclusivamente el costo del riesgo que actuarialmente se determine para ellos, considerándolos con un criterio de favorabilidad frente a otros de mayor capacidad de pasajeros y cilindrada.

PAR. 2º—Para efectos de la fijación de las primas, el Gobierno Nacional fijará las políticas de imputación de la accidentalidad vial, teniendo en cuenta la responsabilidad en la causación del accidente”.

(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. Problemas jurídicos.

Considera el demandante que en el presente caso se vulneran los artículos los artículos 150, 157, 158, 169 y 338 de la Carta Política, toda vez que la norma impugnada fue reintroducida por la plenaria del senado a pesar de haber sido negada por la comisión respectiva y además por desconocer el principio de unidad de materia. Adicionalmente, cuestiona la norma porque ella desconoce las competencias del legislador para la creación de contribuciones y el principio de igualdad ante las cargas públicas por exonerar a las motos de mayor siniestralidad.

El interviniente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideró que la norma era exequible, dada la facultad de las plenarias para introducir modificaciones, porque la norma cuestionada guarda relación con el tipo de operaciones y cargos al SOAT, asunto que hacía parte del proyecto inicial y de las ponencias presentadas ante al Congreso. Por su parte el Procurador General de la Nación, solicitó que el artículo demandado fuera declarado inexequible porque en su aprobación se desconoció el reglamento del Congreso y el principio de unidad de materia.

Dada la índole de los cargos propuestos contra la norma demandada, la Corte analizará primero si la acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite se interpuso dentro del término de caducidad señalado por el artículo 242 numeral 3º de la Constitución y, a continuación, examinará si el trámite seguido en el Congreso para la expedición del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 se ajusta a lo previsto por la Constitución y por la Ley 5ª de 1992 o, si por el contrario, ocurrió infracción de tales normas. Si ello fuere así, habrá de declararse la inexequibilidad de la norma acusada por tal razón, en cuyo caso no se analizarán las supuestas violaciones de otras normas constitucionales desde el punto de vista material.

3. La acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite fue interpuesta dentro del término constitucional.

De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3º del artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto.

En el caso objeto de examen, la Ley 795 de 2003, fue expedida el 14 de enero de 2003 y publicada en el Diario Oficial, año CXXXVIII, Nº 45064, el 15 enero de 2003, página 1 y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 4 de julio de 2003, es decir, cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsión del constituyente para ejercer esta acción por vicios de forma.

4. Trascendencia jurídica de las normas sobre formación de las leyes en un régimen democrático.

En relación con la trascendencia jurídico-política que tiene en un régimen democrático la manera como se tramitan las leyes, ha de subrayarse por la Corte que la obligatoriedad de estas como expresión de la voluntad general, exige como supuesto previo de la exigencia a los asociados sobre su cumplimiento, que el legislador se ciña de manera rigurosa al procedimiento que para la expedición de las leyes que rige el comportamiento del hombre en sociedad, se ajuste a las reglas que para el efecto se hayan señalado de manera precisa en la Constitución Política y en aquellas que regulen el ejercicio de la función legislativa.

Precisamente sobre ello dijo la Corte, en fallo reciente, lo que sigue:

“Por ello no es indiferente en una democracia quien ejerce la función legislativa, ni mucho menos resulta de menor importancia la manera como se da vida jurídica a las leyes, pues estas se expiden en virtud de la soberanía del Estado que regula, de manera estricta el procedimiento legislativo. Por esta razón de el se ocupa la propia Constitución Política. Es esta la que indica en qué consiste la iniciativa legislativa; ella señala quiénes se encuentran legitimados para proponer las leyes que a su juicio deban expedirse; y, además, en forma rigurosa se regula luego el trámite a que debe someterse el proyecto de ley o de acto legislativo en su caso para que pueda convertirse en ley. De manera pues que para los ciudadanos no cualquier norma expedida por autoridad pública reviste la naturaleza de una ley, sino solamente la que sea expedida por la autoridad del Estado con atribuciones específicas para el efecto y en la forma prevista por la Constitución Política.

“De esta suerte, en las democracias a diferencia de los regímenes autocráticos el ejercicio de la función legislativa se encuentra reglado. En una monarquía o en una dictadura quien ostenta el poder puede legislar sin límite distinto al de su propia voluntad. En una democracia no puede ser arbitrario el procedimiento que se siga para la expedición de normas de carácter obligatorio para los asociados. Estos se encuentran sometidos a la ley, como resulta indispensable para la vida social. Pero las normas legales deben sujeción a la Constitución Política no sólo desde el punto de vista material, sino que, además, para la expedición de las leyes ha de cumplirse en forma estricta con el trámite que se prevea por la Constitución del Estado. Sólo de esa manera se resguarda al ciudadano de la arbitrariedad, pues con el sometimiento del legislador a la Constitución se hace realidad el Estado de derecho.

“Es esa la razón por la cual la Constitución que nos rige dedica el capítulo 3 de su título VI a “las leyes”, con indicación precisa de que su expedición corresponde al Congreso de la República para el cumplimiento de las funciones señaladas en el artículo 150 de la Carta, y con normas específicas a las cuales deberá sujeción el legislador para que un proyecto pueda elevarse a la categoría de ley de la República.

“En ese orden de ideas los proyectos de ley no pueden ser secretos, la democracia exige que en relación con ellos se cumpla el principio de la publicidad y, por eso, el primero de los requisitos que señala el artículo 157 de la Carta es el de la publicación del proyecto “oficialmente por el Congreso”, antes de que se le de curso en la respectiva Comisión, norma esta que guarda estrecha relación con el artículo 144 de la Ley 5ª de 1992 en el que se dispone, de manera perentoria, que luego de recibido un proyecto, “se ordenará por la secretaría su publicación en la Gaceta del Congreso”.

“De la misma manera exige la Constitución en el citado artículo 157 que los proyectos para convertirse en ley, sean aprobados “en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara”, no obstante lo cual defiere al reglamento del Congreso la determinación de “los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras”.

“Mantuvo en este punto el constituyente de 1991 la existencia de las comisiones permanentes en cada una de las cámaras, que habían sido establecidas en la Reforma Constitucional introducida a la Constitución de 1886 por el Acto Legislativo 1 de 1945. Así se puso fin a la norma anterior que exigía tres debates para la expedición de las leyes y se le dio entrada a la discusión especializada de los proyectos en las células legislativas integradas para esa finalidad por la plenaria de cada corporación y en la forma señalada por el reglamento del Congreso.

“Ha de observarse por la Corte que en las Comisiones Permanentes de cada una de las cámaras, luego de la designación de los ponentes, estos deben rendir informe a la comisión respectiva dentro del plazo que para ello se le señale por su Presidente, ponencia que deberá cumplir también con el principio de la publicidad conforme a lo preceptuado por el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992.

“A tal punto es exigente el reglamento del Congreso que sólo autoriza la iniciación del primer debate del proyecto de ley luego de la publicación del informe que los ponentes rindan a la respectiva comisión permanente.

“Distinta de la iniciativa legislativa es la etapa de la discusión o debate del proyecto. En este conforme al artículo 157 de la Ley 5ª de 1992 si el ponente propone debatir el proyecto y tal proposición se aprueba, abierta la discusión se discutirá sobre aquellos “asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la comisión decida en primer término” y, resuelta ellas, según lo dispone el artículo 158 de la citada ley, “se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, aún inciso por inciso, si así lo solicitará algún miembro de la comisión”. Es decir, no puede rehuirse la más amplia discusión de las propuestas normativas que forman parte del respectivo proyecto de ley. Habrá lugar, en esa amplia discusión de confrontar las distintas opiniones de los congresistas, de los ministros del despacho y de los funcionarios públicos que a intervenir en el debate autoriza el citado artículo 158 de la Ley 5ª de 1992, en las materias que les correspondan. Durante el debate pueden presentarse enmiendas al proyecto para modificarlo, adicionarlo o para la supresión parcial de su articulado, enmiendas que podrán ser totales o parciales, según lo dispuesto en los artículos 161 y 162 del reglamento del Congreso y de cada una de sus cámaras, las cuales podrán ser presentadas en el debate de cada proyecto “hasta el cierre de su discusión”, por disposición expresa del artículo 150 de ese reglamento, orgánico del ejercicio de la función legislativa.

“El artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, para impedir que las mayorías eventuales silencien a quienes disientan total o parcialmente del articulado de un proyecto de ley, prescribe que la declaración de suficiente ilustración sobre un artículo determinado del proyecto de ley, sólo pueda decretarse a petición de uno de los miembros de la respectiva comisión permanente y luego de “discutido un artículo en dos sesiones” y agrega que luego de declarada la suficiencia de la ilustración al respecto, “se votará el artículo sin más debate”.

“Es claro entonces que a la discusión de cada artículo del proyecto de ley, aún inciso por inciso si así llegare a solicitarse, seguirá su votación como parte esencial del trámite legislativo. Por ello, el artículo 167 de la Ley 5ª de 1992 permite a los miembros de la respectiva Comisión “hacer constar por escrito las razones de su voto disidente, caso en el cual deberán ser anexadas al informe del ponente”.

“Queda entonces establecido con meridiana claridad que a la iniciativa o presentación del proyecto de ley, sigue luego su discusión o debate y que, cerrado este, es la votación el requisito siguiente y que, en cada comisión permanente, el articulado del proyecto debe ser objeto no sólo de discusión, sino, también y esencialmente de votación, pues el artículo 157 de la Carta exige que el proyecto sea “aprobado” en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, aprobación que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que exige una votación expresa, específica, como quiera que por votación ha de entenderse, para evitar equívocos y para garantía del cumplimiento de los requisitos exigidos por la Carta, el “acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general” según las voces del artículo 122 de la Ley 5ª de 1992. Por ello, el artículo 127 de la misma ley, prescribe que “ningún senador o representante podrá retirase del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de procederse a la votación”; y el artículo 127 ejusdem, preceptúa que “entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido” y su abstención sólo se autoriza “en los términos del presente reglamento”.

“Aprobado el proyecto en primer debate en la comisión que corresponda, todavía no es ley. Para serlo, requiere luego su aprobación en “cada cámara en segundo debate”, por expresa exigencia del artículo 157 numeral 3º de la Carta. Es decir, ha de abrirse y tener oportunidad de su discusión, durante la cual podrá ser objeto de la proposición de enmiendas que se juzguen convenientes a su articulado. Durante este segundo debate, de acuerdo con el artículo 160 de la Constitución, pueden introducirse en las plenarias de la Cámara de Representantes o el Senado de la República las modificaciones, adiciones o supresiones que se consideren necesarias al proyecto que se aspira se convierta en ley de la República.

“Cerrada la discusión, seguirá entonces la fase decisoria sobre el proyecto de que se trate, mediante la votación del mismo para su aprobación o improbación, la cual se realizará luego de su anunciación por el Presidente, y que “no podrá interrumpirse salvo que el congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando”.

“Finaliza el trámite para que el proyecto se convierta en ley con la sanción del gobierno, conforme lo exige el artículo 157 numeral 4º de la Carta Política.

“A la exigencia constitucional según la cual los proyectos de ley deben surtir los cuatro debates a que se ha hecho referencia de manera sucesiva, se le conoce bajo la denominación de “principio de consecutividad”, el cual es objeto de las excepciones previstas en la Constitución y en la ley para la deliberación conjunta de las comisiones constitucionales permanentes de una y otra cámara para el primer debate o de la simultaneidad del segundo debate en las hipótesis señaladas en los artículos 163 de la Carta y 183 de la Ley 5ª de 1992.

“Es también una exigencia de la Carta Política que las enmiendas o cambios introducidos a un proyecto de ley durante las discusiones de que es objeto tengan relación con la materia del proyecto. Necesariamente ha de ser así, pues el procedimiento previsto para la expedición de la ley es un proceso dialéctico y continuativo, que se rige por el denominado “principio de identidad”, el cual exige que las modificaciones, adiciones o supresiones que se le introduzcan por las plenarias de las cámaras guarden relación con lo discutido y aprobado en las comisiones permanentes respectivas.

“Acorde con los principios de consecutividad y continuidad las modificaciones o enmiendas a un proyecto de ley por las Plenarias de las cámaras, no pueden constituir una “enmienda total” que lo transforme en un “texto alternativo”, conforme a lo dispuesto por el artículo 179, primera parte, de la Ley 5ª de 1992. En caso de serlo, lo que procede conforme a la norma acabada de citar es darle traslado a la respectiva comisión constitucional permanente para que allí se surta el primer debate. Con todo, si la enmienda propuesta “no implica un cambio sustancial, continuará su trámite constitucional” el proyecto pues en ese evento no ha sufrido alteración que lo transforme en otro distinto sino que, por el contrario, se mantiene incólume el principio de identidad.

“Para el constituyente de 1991 no pasó inadvertido que los textos finalmente aprobados por la cámara de representantes y el Senado de la República pueden presentar discrepancias. Por ello, para evitar el fracaso del trabajo legislativo adelantado ya respecto de un proyecto de ley por las comisiones permanentes correspondientes y por las plenarias en cada una de las cámaras, como sucedía antes de la expedición de la Constitución de 1991, ésta estableció en su artículo 161 que cuando tales discrepancias se presenten en relación con el texto definitivo del proyecto de ley aprobado en cada cámara, se integrarán entonces “comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada cámara” para que se repita el segundo debate, luego de lo cual si “persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto”(2).

5. Trámite surtido en la aprobación del artículo 44 de la Ley 795 de 2003, en el Congreso de la República.

5.1. El artículo 44 de la Ley 795 de 2003 tiene su origen en el artículo 26 del Proyecto de Ley 106 Cámara, 279 Senado de 2001, de iniciativa gubernamental, presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y publicado en la Gaceta del Congreso 502 de 2001. El texto del artículo 26 del proyecto original decía lo siguiente:

ART. 26.—Modifíquese el numeral 5º del artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero, así:

5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con los términos de la póliza. Por tratarse de un seguro obligatorio, de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter uniforme las condiciones generales de las pólizas y las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo. La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información que estime conveniente.

En todo caso, en la determinación de las tarifas se observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.

5.2. En la ponencia para primer debate en la Comisión Tercera de la Cámara, publicada en la Gaceta 641 de 11 de diciembre de 2001, se mantuvo el artículo 26, relativo al seguro obligatorio de accidentes de tránsito, con el mismo texto del proyecto original. Este texto fue aprobado por unanimidad, como artículo 26 por la comisión, según consta en la Gaceta 2 de 2002.

5.3. La ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara, publicada en la Gaceta del Congreso 171 de 17 de mayo de 2002, recogió la misma redacción aprobada por la Comisión Tercera bajo el artículo 45. El artículo fue debatido y aprobado como artículo 30 del Proyecto de Ley 106, por la Plenaria de la Cámara en las sesiones del 18 y 20 de junio de 2002, con el mismo texto aprobado en la Comisión, según consta en la Gaceta 265 de 2002, por mayoría de los 147 representantes presentes(3). El texto del artículo 44 aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes es el siguiente:(4)

ART. 30.—Modifícase el numeral 5º del artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero, así:

5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con los términos de la póliza. Por tratarse de un seguro obligatorio, de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter uniforme las condiciones generales de las pólizas y las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo. La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información que estime conveniente.

En todo caso, en la determinación de las tarifas se observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.

5.4. Ese mismo artículo, con idéntica redacción, fue incluido como artículo 44 en la ponencia para primer debate en la Comisión Tercera en el Senado, tal como consta en la Gaceta 464 de 2002. Durante el debate en la Comisión Tercera del Senado, el Senador Mario Salomón Náder Muskus propuso modificar el texto del artículo 44, con un texto que hacía referencia a la contribución al Fosyga. El texto del artículo 44, tal y como proponía la modificación fue el siguiente:

ART. 44.—Modifícase el numeral 5º del artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero, así:

5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con los términos de la póliza y contribución al Fosyga. Por tratarse de un seguro obligatorio, de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter uniforme las condiciones generales de las pólizas y las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo incluido el porcentaje del valor de la prima anual que deba cobrarse en adición a ella como contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía. El valor de esta contribución deberá calcularse en función de las características técnicas de los distintos tipos de vehículos que conformen el parque automotor y en todo caso no podrá exceder un 80% del valor de la prima anual.

La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información que estime conveniente.

En todo caso, en la determinación de las tarifas se observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos. (resaltado fuera de texto)

Esta proposición fue negada por la Comisión Tercera del Senado(5), tal como consta en el Informe de Ponencia para segundo debate en Plenaria, publicado en la Gaceta 569 de 2002. El texto del artículo 44 del Proyecto de Ley 106 Cámara, 279 Senado de 2001, aprobado por la Comisión Tercera del Senado fue el siguiente:(6)

ART. 44.—Modifíquese el numeral 5 del artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero, así:

5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con los términos de la póliza. Por tratarse de un seguro obligatorio, de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter uniforme las condiciones generales de las pólizas y las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo. La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información que estime conveniente.

En todo caso, en la determinación de las tarifas se observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.

5.5. Este mismo texto se mantuvo en la ponencia para segundo debate en el Senado(7). Durante el debate del artículo 44 del Proyecto de Ley 106 Cámara, 279 Senado, en la Plenaria del Senado se presentaron dos proposiciones(8), una modificatoria y una aditiva, cuyos textos son los siguientes:

“Proposición modificatoria

“Modifícase el artículo 44 del proyecto de Ley 106 de 2001 Cámara 279 de 2002 Senado, de la siguiente forma:

“ART. 44.—Modifícase el numeral 5º del artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero, así:

“5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con los términos de la póliza y contribución al Fosyga. Por tratarse de un seguro obligatorio, de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter uniforme las condiciones generales de las pólizas, las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo, así como el valor de la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía. El valor de esta contribución deberá calcularse como la suma entre un porcentaje de la prima anual del seguro y un porcentaje del valor comercial del vehículo. En todo caso no podrá exceder un 100% del valor de la prima anual.

“La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información que estime conveniente.

“En todo caso, en la determinación de las tarifas se observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos(9). (resaltado fuera de texto).

“Proposición aditiva

“Fundamentados en el artículo 113 de la Ley 5 de 1992, atentamente no s permitimos proponer que se adiciones al atículo 44 los siguientes parágrafos:

“PAR. 1º—Estarán libres de contribución a cualquier institución o fondo, las primas del SOAT sobre motocicletas hasta 200 cc de cilindrada. En consecuencia, la prima del SOAT para estos vehículos cubrirá exclusivamente el costo del riesgo que actuarialmente se determine para ellos, considerándolos con un criterio de favorabilidad frente a otros de mayor capacidad de pasajeros y cilindrada.

“PAR. 2º—Para efectos de la fijación de las primas, el gobierno fijará las políticas de imputación de la accidentalidad vial, teniendo en cuenta la responsabilidad en la causación del accidente”.

Como justificación de estas proposiciones, se expresó lo siguiente:(10)

Es necesario otorgarle la facultad al gobierno de definir, dentro de claros parámetros establecidos en la ley, los niveles de contribución necesarios para el sostenimiento del Fosyga. Debe haber una mayor flexibilidad en la determinación del valor de la contribución al Fosyga en función de los estudios técnicos que realicen los organismos especializados en la materia y, sobre todo, de acuerdo con las necesidades de recursos que pueda tener el Fondo; lo anterior, considerando el importante papel que este fondo juega en el cubrimiento de gastos médicos en aquellos casos en los cuales el SOAT no puede hacerse exigible y también para el cubrimiento de ciertos casos de enfermedades de tipo catastrófico. Por ello en el proyecto se establece que le corresponde al Gobierno determinar las tarifas del SOAT incluido, dentro de dicho cálculo, el valor de las contribuciones sobre las primas anuales que deben cobrarse a favor del Fosyga, definiendo los criterios y límites aplicables para ejercer dicha facultad.

Con esta forma de definición de las contribuciones se reemplaza el esquema de diseño de tarifas y contribuciones que venía empleándose según el cual las compañías de seguros al colocar SOAT para algunos tipos de vehículos recibían un excedente de recursos que por definición debían destinarse a subsidiar a otros tipos de vehículos, como por ejemplo, las motocicletas, para así poder cobrarles a estos tarifas más bajas que incentivaran su adquisición por parte del usuario final. Como quiera que las compañías en muchos casos no destinaban tales recursos a subsidiar el ramo de motocicletas continuando con la práctica de obstaculizar al usuario la adquisición del mismo, el esquema demostró no ser adecuado razón por la cual se diseñó este nuevo que en reemplazo del anterior sí garantiza que los recursos se destinen a sostener al Fosyga cuya finalidad, entre otras, es la de cubrir los gastos médicos de accidentes de tránsito a aquellas personas que no queden cubiertas por una póliza SOAT.” (resaltado fuera de texto)

Estas proposiciones fueron aprobadas en el debate en la plenaria del Senado al proyecto de Ley 106 Cámara, 279 Senado, tal como consta en la Gaceta 45 del 5 de febrero de 2003. Los aspectos relevantes de ese debate se transcriben a continuación:

La Presidencia abre la discusión del artículo 44, y concede el uso de la palabra al honorable Senador ponente, Camilo Armando Sánchez Ortega.

Palabras del honorable Senador Camilo Armando Sánchez Ortega.

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Camilo Armando Sánchez Ortega: Hay dos proposiciones en la mesa; yo le quería preguntar al Secretario cómo, cuáles son, cuál es la sustitutiva que llegó primero.

El secretario: Una modificatoria señor Presidente.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Camilo Sánchez Ortega: Hay una aditiva dice el secretario.

Léala entonces, por favor, señor secretario. Por secretaría se da lectura a una proposición aditiva al artículo 44.

(...).

Está leída señor Presidente la adición, la aditiva.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff.

Palabras del honorable Senador Antonio Navarro Wolff. Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff, quien da lectura a un impedimento.

Proyecto de Ley 106 de 2001 Cámara, 279 de 2002 Senado

Impedimento

Solicito que me sea aceptado el impedimento para votar el texto que excluye a las motos del pago del IVA, porque un pariente está asociado a una venta de motocicletas.

Antonio Navarro Wolf.

18.XII.2002.

La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento presentado por el honorable Senador Antonio Navarro Wolff, y esta responde negativamente.

La Presidencia cierra la discusión del artículo 44 con la proposición aditiva, y pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo con la modificación propuesta? Y esta responde afirmativamente.

Por Secretaría se da lectura a una proposición modificativa al artículo 44.

Sobre este artículo hay una modificatoria ahora, en el siguiente sentido: modifíquese el artículo 44 del Proyecto de Ley 106 de 2001 Cámara, 273 de 2002 Senado, de la siguiente manera:

(...).

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Víctor Renán Barco López. Palabras del honorable Senador Víctor Renán Barco López.

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Víctor Renán Barco López: Senador Ponente Náder, ese fue un tema que alcanzó a tocarse, yo creo que, superficialmente en la comisión cuando se discutía en primer debate, ¿qué modificaciones le está usted introduciendo al artículo? No, al numeral con ese texto?

Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Mario Salomón Náder Muskus: El texto es el mismo que se habló en la Comisión Tercera, lo que se está es adicionando, 2 párrafos que fueron los primeros que se leyeron.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Víctor Renán Barco: Bueno, es para agregar 2 párrafos.

Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Mario Salomón Náder Muskus: Para agregar, solamente a lo que pusimos en la Comisión Tercera, son los 2 párrafos nuevos, eso es solamente.

La Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición modificativa leída al artículo 44, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria la modificación propuesta? Y esta responde afirmativamente.

La proposición modificatoria, cuyo texto es similar a la que había sido negada en Comisión Tercera del Senado, y la proposición aditiva fueron aprobadas por la Plenaria del Senado, el 18 de diciembre de 2002. El texto del artículo 44 aprobado, fue el siguiente:

ART. 44.—Modifícase el numeral 5 del artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero, así:

5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con los términos de la póliza y contribución al Fosyga. Por tratarse de un seguro obligatorio de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter uniforme las condiciones generales de las pólizas, las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo, así como el valor de la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía. El valor de esta contribución deberá calcularse como la suma entre un porcentaje de la prima anual del seguro y un porcentaje del valor comercial del vehículo. En todo caso, este valor no podrá exceder un 100% del valor de la prima anual.

La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información que estime conveniente.

En todo caso, en la determinación de las tarifas se observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos.

PAR. 1º—Estarán libres de contribución a cualquier institución o fondo, las primas del SOAT sobre motocicletas hasta 200 cc de cilindrada. En consecuencia, la prima del SOAT para estos vehículos cubrirá exclusivamente el costo del riesgo que actuarialmente se determine para ellos, considerándolos con un criterio de favorabilidad frente a otros de mayor capacidad de pasajeros y cilindrada.

PAR. 2º—Para efectos de la fijación de las primas, el Gobierno Nacional fijará las políticas de imputación de la accidentalidad vial, teniendo en cuenta la responsabilidad en la causación del accidente. (resaltado fuera de texto)

5.6. Ante las discrepancias existentes entre los textos aprobados por la Plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado, se conformó una comisión de conciliación, cuyo informe fue publicado en la Gaceta del Congreso 46 de febrero 6 de 2003, en el cual se resuelve acoger como texto del Proyecto de Ley 106 Cámara, 279 Senado, el aprobado en la Plenaria del Senado el 18 de diciembre de 2002, con las modificaciones allí planteadas. Este informe fue aprobado por las plenarias de ambas Cámaras el 19 de diciembre de 2002.

Acta de plenaria 42 del 19 de diciembre de 2002

Comisión de conciliación

Informe

Proyecto de Ley 106 de 2001 Cámara, 279 de 2002 Senado, “por la cual se ajustan algunas normas de estatuto orgánico del sistema financiero y se dictan otras disposiciones”.

Honorables Senadores y Representantes:

Los suscritos conciliadores hemos llegado a un acuerdo para que se acojan las modificaciones con que fue aprobado en la Plenaria de Senado, en la sesión del 18 de diciembre de 2002, como texto definitivo del Proyecto de Ley 106 de 2001 Cámara, 279 de 2002 Senado, “por la cual se ajustan algunas normas de estatuto orgánico del sistema financiero y se dictan otras disposiciones”.

El proyecto ajusta aspectos tales como el leasing habitacional, el defensor del cliente, la regulación del gobierno respecto de los sistemas de pago, la eliminación de la inversión forzosa en la exclusión de activos y pasivos, algunos aspectos del régimen sancionatorio de la Superintendencia Bancaria y el Seguro Obligatorio para Accidentes de Tránsito, SOAT.

Así mismo, se incluyen aspectos tales como la facultad del Fogafin para ofrecer cobertura a sus créditos de vivienda, respecto a incrementos de inflación, la regulación de los servicios funerarios, la incorporación del Régimen del Fondo Nacional de Garantías al estatuto orgánico del sistema financiero y su vigilancia por parte de la Superintendencia Bancaria y la facultad a las cooperativas multiactivas para que puedan contar con cooperativas de ahorro y créditos filiales.

También se elimina el artículo que establecía la facultad del Gobierno para establecer una carrera administrativa especial a la Superintendencia Bancaria, razón por la cual se reenumeran los artículos del proyecto a partir del artículo 97, quedando así, 114 artículos.

Por lo anteriormente expuesto, proponemos que tanto el honorable Senado de la República como la honorable Cámara de Representantes, apruebe adoptar el texto definitivo del Proyecto de Ley 106 de 2001 Cámara, 279 de 2002 Senado.

El texto definitivo aprobado por el Congreso fue publicado en la Gaceta 23 de 2003.

6. En el trámite del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 se violó la Constitución.

6.1. Como puede observarse, por la exposición de motivos y por el contenido mismo de la Ley 795 de 2003, mediante ella se dictan normas para reformar el estatuto orgánico del sistema financiero, porque fue el propósito definido del legislador y, en consecuencia, es esa y no otra la materia sobre la cual versa el proyecto de ley que fue sometido por iniciativa gubernamental a la consideración del Congreso de la República.

Por esta razón del texto mismo de la Ley 795 de 1993, queda claro que ella se refiere a temas específicos que hacen referencia al funcionamiento del sistema financiero, como son: la determinación de las operaciones sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria; la intervención del Estado en las actividades financiera y aseguradora; la adquisición, fusión, conversión y escisión de entidades sometidas a la vigilancia estatal; los órganos de dirección, normas sobre el capital y márgenes de solvencia exigibles a las entidades financieras; sanciones que pueden imponerse; manejo de la información financiera y comercial; reglas de competencia y protección al consumidor; prevención de actividades delictivas en que pueden incurrir los directivos de tales entidades; normas sobre las sociedades administradores de fondos de pensiones y cesantías, en cuanto ejerzan actividad financiera; reglas especiales para el otorgamiento y la realización de operaciones de crédito y fiducia; normas atinentes a los fondos de inversión; régimen general sobre el contenido de las pólizas en los contratos de seguro; régimen sancionatorio; y fondo nacional de garantías.

6.2. Como puede advertirse en la Gaceta del Congreso 502 de 2001, el artículo 26 del proyecto de Ley 106 Cámara, 279 Senado de 2001, que con algunas modificaciones fue finalmente el artículo 44 de la Ley 795 de 2003, se ocupó en su texto inicial de introducir modificaciones al numeral 5º del artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero, para ordenar al gobierno señalar con carácter uniforme las condiciones generales de las pólizas del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito y las tarifas máximas que pueden cobrarse por ese concepto, para cuya determinación le ordena al Gobierno Nacional la observancia de los principios de equidad suficiencia y moderación, lo que no obsta para que se puedan establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos. Además se impone a la Superintendencia Bancaria la revisión periódica de las condiciones técnicas y financieras para la operatividad de este seguro, para lo cual se tendrá en cuenta el informe que se solicite a la entidades aseguradoras y que se considere pertinente.

El texto original que contenía el artículo 26 del citado proyecto de ley fue aprobado en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, tal como había sido presentado, conforme aparece en la Gaceta del Congreso 641 de 11 de diciembre de 2001.

En las sesiones plenarias de la Cámara de Representantes celebradas el 18 y 20 de junio de 2002, se impartió aprobación al proyecto de ley a que se ha hecho referencia, conforme aparece en la Gaceta del Congreso 265 de 2002 y la norma cuyo texto inicial figuraba como artículo 26 fue aprobada entonces como artículo 30, pero con idéntico contenido.

En la Comisión Tercera del Senado de la República, según lo expresado en la Gaceta del Congreso 464 de 2002, a ese artículo correspondió ahora el número 44 del proyecto. Durante su discusión se propuso modificarlo por el Senador Mario Salomón Nader Muskus, de tal manera que el inciso primero del numeral 5º del artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero, quedaría según esa propuesta, así:

“5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con los términos de la póliza y contribución al Fosyga. Por tratarse de un seguro obligatorio de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter uniforme las condiciones generales de las pólizas, las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo, así como el valor de la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía. El valor de esta contribución deberá calcularse como la suma entre un porcentaje de la prima anual del seguro y un porcentaje del valor comercial del vehículo. En todo caso, este valor no podrá exceder un 100% del valor de la prima anual”.(se subraya lo que se adiciona al texto aprobado por la Cámara de Representantes).

La modificación que se acaba de señalar fue expresamente negada por la Comisión Tercera del Senado, y, en cambio, lo que se aprobó fue el texto tal como venía luego del primero y segundo debates en la Cámara de Representantes. Así aparece en el informe de ponencia que para segundo debate en la Plenaria del Senado se rindió, conforme a la publicación del mismo en la Gaceta del Congreso 569 de 2002.

Durante el debate del citado proyecto de ley y en relación con el contenido de su artículo 44, fueron presentadas dos proposiciones, modificatoria la primera y aditiva la segunda, según ya se dijo, así:

“Proposición modificatoria

“Modifícase el artículo 44 del Proyecto de Ley 106 de 2001 Cámara-279 de 2002 Senado, de la siguiente forma:

“ART. 44.—Modifícase el numeral 5º del artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero, así:

“5. Facultades del Gobierno Nacional en relación con los términos de la póliza y contribución al Fosyga. Por tratarse de un seguro obligatorio, de forzosa contratación, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará con carácter uniforme las condiciones generales de las pólizas, las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo, así como el valor de la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía. El valor de esta contribución deberá calcularse como la suma entre un porcentaje de la prima anual del seguro y un porcentaje del valor comercial del vehículo. En todo caso no podrá exceder un 100% del valor de la prima anual.

“La Superintendencia Bancaria revisará periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información que estime conveniente.

“En todo caso, en la determinación de las tarifas se observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos(11). (resaltado fuera de texto)

“Proposición aditiva

“Fundamentados en el artículo 113 de la Ley 5 de 1992, atentamente nos permitimos proponer que se adiciones al artículo 44 los siguientes parágrafos:

“PAR. 1º—Estarán libres de contribución a cualquier institución o fondo, las primas del SOAT sobre motocicletas hasta 200 cc de cilindrada. En consecuencia, la prima del SOAT para estos vehículos cubrirá exclusivamente el costo del riesgo que actuarialmente se determine para ellos, considerándolos con un criterio de favorabilidad frente a otros de mayor capacidad de pasajeros y cilindrada.

“PAR. 2º—Para efectos de la fijación de las primas, el Gobierno fijará las políticas de imputación de la accidentalidad vial, teniendo en cuenta la responsabilidad en la causación del accidente”.

Con la incorporación al proyecto de ley de los textos acabados de mencionar, se impartió aprobación por el Senado de la República al artículo 44 del mismo, según aparece en la Gaceta del Congreso 45 de 5 de febrero de 2003.

Como era evidente que el texto aprobado por el Senado de la República presentaba discrepancias con el aprobado en la Cámara de Representantes, se optó por nombrar una comisión de mediación o conciliación en el cual se propuso acoger como texto del citado artículo 44 del proyecto el proveniente del Senado, que, en consecuencia, se convirtió luego de su sanción por el Presidente de la República en el artículo 44 de la Ley 795 de 2003.

6.3. Fluye de los antecedentes que se dejan expuestos que el texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 en cuanto incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una materia que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente. Tanto es así, que esta puede subsistir, sin la inclusión de tal contribución y la manera de calcularla. Es decir, estas últimas no pertenecen ni a la esencia ni a la naturaleza del contrato de seguro. El establecimiento de esa contribución podría ser objeto de una norma separada y autónoma. De tal manera que su agregación al artículo 44 del proyecto de ley en mención implica incorporar a su texto una materia diversa, nueva, extraña no sólo al proyecto de ley en su versión inicial sino, también, a la finalidad manifestada en la exposición de motivos, sin que pueda aducirse que en últimas tiene una relación remota con el resto del articulado del proyecto, pues carece de conexidad sustancial y teleológica con la materia regulada por la Ley 795 de 2003, para lo cual solo basta con observarse el resto de las normas contenidas en la misma.

Del mismo modo, la exoneración de contribución a cualquier institución o fondo de las primas del seguro obligatorio de accidentes de tránsito cuando se trate de motocicletas hasta de 200 centímetros cúbicos “de cilindrada” del motor a que se refiere el parágrafo 1º, que es una excepción a la inclusión en las tarifas del valor de la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y a la manera de calcularla, resulta afectada por el mismo vicio que se predica de las modificaciones introducidas al artículo 44 del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 795 de 2003, pues es evidente que la excepción de que se trata en ese parágrafo no podría tener existencia si lo que se agregó a su texto por el Senado de la República no se hubiere incluido en la norma aludida.

6.4. Por otra parte, se observa por la Corte que los contenidos normativos introducidos al artículo 44 del Proyecto de Ley 106 de 2001 Cámara-279 de 2002 Senado, mediante la proposición modificatoria del inciso 1º del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 y la proposición aditiva que agregó a esa norma los parágrafos 1º y 2º, fueron aprobados en la sesión plenaria del Senado el 18 de diciembre de 2002 y finalmente incorporados en el acuerdo de las comisiones de conciliación designadas al efecto por la Cámara de Representantes y el Senado de la República, texto este que se aprobó por las plenarias de estas corporaciones.

Queda claro entonces que tales contenidos normativos no fueron debatidos ni aprobados por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, en primer debate; ni por la Plenaria de esa corporación, en segundo debate. Así mismo, aparece que los parágrafos 1º y 2º del texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 no fueron objeto de debate en la Comisión Tercera del Senado.

6.5. Surge como consecuencia de lo dicho precedentemente, que en el trámite del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 fueron quebrantados los artículos 158 de la Carta y 157 de la misma, por cuanto se desconocieron los principios de consecutividad e identidad que deben observarse en la expedición de las leyes y se introdujeron al final materias ajenas al contenido del proyecto de ley inicialmente presentado a consideración del Congreso.

6.6. Así las cosas, por la prosperidad de la acusación en relación con los vicios de trámite en la expedición del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 a que se refieren los numerales anteriores, no se ocupará la Corte de los cargos formulados en cuanto al contenido material de la norma mencionada, por cuanto ello sólo sería posible si aquella acusación hubiere fracasado.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLES por las razones expuestas en esta providencia las siguientes expresiones del artículo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante el cual se modifica el numeral 5º del artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero: “y contribución al Fosyga”; “las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo, así como el valor de la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía. El valor de esta contribución deberá calcularse como la suma entre un porcentaje de la prima anual del seguro y un porcentaje del valor comercial del vehículo. En todo caso este valor no podrá exceder un 100% del valor de la prima anual”, así como los parágrafos 1º y 2º de dicha norma, cuyo texto es el siguiente: “PAR. 1º—Estarán libres de contribución o cualquier institución o fondo, las primas del SOAT sobre motocicletas hasta 200 cc de cilindrada. En consecuencia, la prima del SOAT para estos vehículos cubrirá exclusivamente el costo del riesgo que actuarialmente se determine para ellos, considerándolos con un criterio de favorabilidad frente a otros de mayor capacidad de pasajeros y cilindrada”.

“PAR. 2º—Para efectos de la fijación de las primas, el Gobierno Nacional fijará las políticas de imputación de la accidentalidad vial, teniendo en cuenta la responsabilidad en la causación del accidente”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(2) Sentencia C-1056 de 11 de noviembre de 2003, magistrado ponente, doctor Alfredo Beltrán Sierra. Salvamento de Voto Parcial de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández, quienes consideraron inexequible en su totalidad el artículo 17 de la Ley 797 de 2003; y Salvamento de Voto Parcial y Aclaración del doctor Manuel José Cepeda Espinosa, quien consideró exequible el artículo 18 de la misma ley y aclaró con respecto a las razones de inexequibilidad del artículo 11 de dicha ley.

(3) Cfr. Folio 3, cuaderno 2.

(4) Gaceta 265 de 2002.

(5) Cfr. Folio 167, cuaderno 3.

(6) Cfr. Folio 228, cuaderno 3.

(7) Cfr. Folio 185, cuaderno 3.

(8) Cfr. Folio 88, cuaderno 3. Estas proposiciones fueron respaldadas con las firmas de los Senadores Mario Salomón Náder Muskus, José Conde Romero, Gabriel Acosta Bendeck, Edgar Artunduaga, José Eduardo Hernández, Vicente Blel Saad, Piedad Córdoba, Aníbal José Ariza, entre otros.

(9) Cfr. Folio 545, cuaderno 3.

(10) Cfr. Folios 543 a 545, cuaderno 3.

(11) Cfr. Folio 545, cuaderno 3.

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