Sentencia C-313 de abril 30 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-313 de 2002 

Exp. D-3737

Magistrado Ponente:

Manuel José Cepeda Espinosa

Norma acusada: artículo 23 de la Ley 617 de 2000.

Demandante: Bernardo Rafael Romero Parra.

Bogotá, D.C., abril treinta de dos mil dos.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

Sentencia

I. Antecedentes

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Bernardo Rafael Romero Parra solicitó a esta corporación la declaración de inexequibilidad del artículo 23 de la Ley 617 de 2000.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. Normas demandadas

A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, así:

LEY 617 DE 2000 

(Octubre 9)

ART. 23.—Pagos a los miembros de las juntas administradoras locales. Los miembros de las juntas administradoras locales no serán remunerados, ni podrán recibir directa o indirectamente pago o contraprestación alguna con cargo al tesoro público del respectivo municipio.

III. La demanda

El demandante señala que “La Constitución Política de Colombia, promulgada en 1991, señala en su artículo 318 que con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación ciudadana en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas y corregimientos y que en cada una de estas divisiones habrá una junta administradora local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley y les asigna unas funciones en cinco incisos” (1) .

(1) Cfr. Folio 1.

Afirma que los artículos 260 y 261 de la Constitución indican que las juntas administradoras locales son corporaciones públicas y que de acuerdo con el artículo 123 sus miembros tienen la condición de servidores públicos. Indica que como consecuencia de esa condición, los miembros de las juntas administradoras locales se encuentran sujetos al régimen de incompatibilidades que fije la ley en desarrollo de lo señalado en artículo 127 de la Carta Política.

Asevera que el régimen de incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales se encuentra previsto en la Ley 136 de 1994 y en la Ley 617 de 2000.

Asegura que quien sea miembro de estas corporaciones, está obligado “[...] a desarrollar una serie de actividades diarias ante las entidades gubernamentales y privadas con el objeto de llevar bienestar a sus representados, pero las incompatibilidades le impiden a él ya sus familiares el ejercicio de otras actividades económicas con el distrito o municipio” (2) .

(2) Cfr. Folio 3.

Indica que consciente de ello, el legislador reconoce “[...] honorarios a los ediles de las juntas administradoras locales de Santafé de Bogotá, D.C., en el artículo 59 de la Ley 617, cuando ellos también son miembros de juntas administradoras locales como lo señala la Constitución Nacional en su artículo 323, por lo tanto este artículo de la Ley 617 es constitucional ya que la Constitución en ninguna parte les prohíbe a los miembros de las JAL que reciban honorarios y son inconstitucionales los artículos 119 de la Ley 136 de 1994 y 23 de la Ley 617 porque les impide el derecho de todo trabajador a recibir una remuneración por sus servicios prestados y atenta contra el derecho a la igualdad ya que mientras los ediles integrantes de las juntas administradoras locales de Bogotá, se les reconoce honorarios por las mismas funciones que ejercen los miembros de las JAL en el resto del país, a los otros se les niega la remuneración por sus servicios prestados atentando contra el derecho a la protección integral de la familia al negarle la remuneración económica para la satisfacción de las necesidades básicas como alimentación, vivienda o vestido” (3) .

(3) Cfr. Folio 3.

IV. Intervenciones de autoridades públicas

1. Intervención del Ministerio del Interior.

En memorial allegado a esta corporación, la apoderada de la cartera del Interior indica que “Este ministerio solicita a la Corte que profiera fallo inhibitorio [...] en consideración a la ineptitud de la demanda, por considerar que no fue sustentada. Si bien es cierto que la demanda de inconstitucionalidad no tiene una técnica estricta, también lo es que al impugnante le asiste la obligación de expresar las razones por las cuales estima que la disposición acusada vulnera la Carta Política, circunstancia que no ocurre en este caso. Es de advertir que la diferencia entre una norma y otras de su misma jerarquía no es cargo de inconstitucionalidad. En materia de control de inconstitucionalidad, la confrontación de la norma acusada debe hacerse con las disposiciones constitucionales y no con normas del mismo rango. Toda vez que el demandante omite una mínima referencia a las razones por las cuales podría la norma atacada ser violatoria de cualquiera de los artículos de la Constitución Política, no ha cumplido en realidad con lo exigido por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, y en consecuencia, la demanda es inepta para provocar un fallo de mérito” (4) .

(4) Cfr. Folio 20.

Adicionalmente señala que en la Sentencia C-715 de 1998 la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 119 de la Ley 136 de 1994 que versaba sobre el mismo tema al de la norma acusada, es decir, la carencia de pago de honorarios o de alguna otra contraprestación a los miembros de las juntas administradoras locales por la prestación de sus servicios.

2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Este ministerio intervino por medio de apoderada para solicitar a la Corte que declarara la exequibilidad de la norma acusada.

Indica que le asiste la razón al demandante cuando afirma que los miembros de las juntas administradoras locales son servidores públicos, responsables de cumplir una función social, y que por lo tanto se encuentran cubiertos por las inhabilidades e incompatibilidades previstos para ellos en la ley.

Señala que “No obstante lo anterior, también es cierto que los miembros [de las juntas administradoras locales] tienen derecho a laborar y a obtener un ingreso para su sustento y el de su familia, ingreso que no necesariamente se debe derivar del sector público como lo hace ver el actor, quien al parecer no encuentra otra fuente de ingreso sino la derivada de los contratos con la administración pública lo que no es procedente, ya que existe también el sector privado dentro del cual se puede desempeñar a su vez el miembro de la junta administradora local o ejercer una profesión o trabajo de carácter liberal. Igualmente es de recordar que dentro del régimen constitucional colombiano, las aspiraciones personales de quienes resultan elegidos están en principio subordinadas al cumplimiento de su vocación de servicio. [...] En cuanto a la comparación que hace con el Distrito Especial de Bogotá, para derivarla en una violación al derecho de igualdad es de recordar que Bogotá por disposición constitucional goza de un régimen especial, dadas sus connotaciones de territorio y población, que hacen un tanto difícil su administración o manejo, teniendo en cuenta que no se trata de una ciudad cualquiera, sino de la más importante del país” (5) .

(5) Cfr. Folios 32 y 33.

V. Intervención ciudadana

1. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios.

La Federación Colombiana de Municipios intervino por medio de su director ejecutivo, Gilberto Toro Giraldo.

En su intervención señala que “El demandante [...] no invoca artículo alguno de la Constitución para predicar su violación, ni por consecuencia mucho menos avanza para nada en la indicación del concepto de la violación. Ello impide que la Corte profiera fallo de mérito, por inexistencia de cargo debidamente formulado” (6) .

(6) Cfr. Folio 40.

Subraya que el demandante se limita a afirmar que existe una discriminación respecto de los miembros de las juntas administradoras locales diferentes de los de las de Bogotá, pero no demuestra que se trate de sujetos en igualdad de condiciones sobre los cuales pueda predicarse la consecuente discriminación.

En consecuencia, arguye que la demanda es inepta.

VI. Concepto del Procurador General de la Nación

Señala la vista fiscal que el problema relativo a que los miembros de las juntas administradoras locales diferentes de los de las de Bogotá no cuenten con remuneración por la labor que realizan, fue ya abordado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-715 de 1998, en la que se declaró la exequibilidad del artículo 119 de la Ley 136 de 1994. Indica que de la norma acusada en la demanda de la referencia, se puede predicar la identidad respecto de la declarada exequible en la sentencia referida y que por ende, es procedente que la Corte se esté a lo ya decidido en esa oportunidad.

De no ser aceptada esta solicitud, pide que se declare la exequibilidad de la norma acusada por las razones que a continuación se resumen.

Argumenta que el artículo 320 de la Constitución autoriza que la ley establezca diferentes categorías de municipios; que en virtud del artículo 318 del mismo estatuto, los concejos municipales podrán dividir sus municipios en comunas; y que los artículos 322 a 324 de la Carta establecen el régimen especial aplicable al Distrito Capital de Bogotá. Así pues, “En desarrollo de las facultades constitucionales anteriormente citadas, y teniendo en cuenta que el constituyente no determinó el carácter remunerado o ad honorem de los miembros de las juntas administradoras locales, el legislador puede reglamentar libremente este tema” (7) .

(7) Cfr. Folio 45.

Luego de hacer memoria sobre los antecedentes constitucionales y legislativos de las juntas administradoras locales, el Procurador señala que “Es así como atendiendo la nueva normatividad dada a la capital por la Carta Política del 91, surgen dentro del distrito las entidades territoriales denominadas localidades, las cuales gozan de autonomía administrativa y fiscal para la gestión de los asuntos propios de su territorio” (8) .

(8) Cfr. Folio 48.

Señala que el artículo 72 del Decreto 1421 de 1993, estatuto orgánico de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, reconoce el pago de honorarios a los ediles de esta entidad territorial, cuestión reiterada por las leyes 136 de 1994 y 617 de 2000.

Concluye que los miembros de las juntas administradoras locales de Bogotá se encuentran cubiertos por el régimen especial mientras que para los demás se aplica el régimen general, lo cual explica que a los primeros se les haya reconocido el pago de honorarios y que ello no haya sucedido respecto de los segundos.

Asegura que “El hecho de que el desempeño del cargo de edil municipal no sea remunerado, no significa que esto desconozca el derecho al trabajo, por cuanto existe justificación razonable para privar de retribución económica a los miembros de las juntas administradoras locales” (9) .

(9) Cfr. Folio 51.

Recuerda que, de acuerdo con el artículo 287 de la Carta, “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de las limitaciones de la Constitución y la ley”, y que corresponde al Congreso fijar el estatuto administrativo y fiscal de los municipios, dentro del cual se ha establecido, de manera legítima, que los miembros de las juntas administradoras locales no recibirán honorarios por sus servicios.

VII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra las normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. El problema jurídico que se plantea.

El actor considera que la norma demandada es contraria a la Constitución. Señala que a los miembros de las juntas administradoras locales de los municipios y distritos diferentes al Distrito Capital no se les reconoce el pago de remuneración por los servicios que prestan mientras que a los de Bogotá sí se les pagan honorarios.

La apoderada del Ministerio del Interior, Nancy González Camacho, y el ciudadano Gilberto Toro Giraldo en representación de la Federación Colombiana de Municipios, solicitan a la Corte que se declare inhibida para proferir fallo de fondo por ineptitud de la demanda.

La apoderada del Ministerio de Hacienda, Ivonnie Edith Gallardo Gómez, solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada. Considera que si bien la demanda se fundamenta en una supuesta vulneración de los derechos a la igualdad y al trabajo, el demandante no observa las condiciones bajo las cuales es aplicable el artículo acusado y por ese motivo no advierte las razones por las que éste se ajusta a la Carta.

El Procurador solicita que la Corte se esté a lo dispuesto en la Sentencia C-715 de 1998, en la que declaró la exequibilidad del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, cuyo texto coincide con el de la norma acusada. Pide que de no ser aceptada esta solicitud, se declare la exequibilidad del artículo 23 de la Ley 617 de 2000, pues éste se ajusta a la competencia de la que dispone el Congreso para regular lo relativo al régimen administrativo y fiscal de las entidades territoriales. Indica también que la diferencia de tratamiento entre los miembros de las juntas administradoras locales de Bogotá y los del resto de distritos y municipios tiene origen en lo prescrito en la propia Constitución.

En este orden de ideas, y antes de analizar cuestiones jurídicas de fondo, la Corte pasa a determinar si formula el demandante algún cargo contra la norma acusada, de acuerdo con el Decreto 2067 de 1991 y con los criterios fijados por esta corporación, para establecer si es procedente en esta oportunidad proferir fallo de mérito.

3. Consideraciones.

3.1. La Corte Constitucional ha señalado que la acción pública de inconstitucionalidad se encuentra sujeta a una serie de requisitos necesarios para su procedibilidad. En efecto:

“El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (D. 2067/91, art. 2º, num. 2º), pues “si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que. ...el [particular] tiene el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas” (10) . Este señalamiento supone, además (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan (11) . No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido.

(10) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-142 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Se inhibió la Corte en esta oportunidad para conocer de muchos de los cargos formulados contra algunos numerales de los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo, pues el actor no identificó claramente las disposiciones constitucionales que resultaban vulneradas.

(11) Cfr. Ibid. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y como fue referido, la falta de claridad en la identificación de las normas constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76 disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que sólo respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible entre el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de este tribunal.

Finalmente (iii) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (art. 2º num. 3º del D. 2067 de 1991). Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes (12) . De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional” (13)(14) .

(12) Cfr., entre varios, los autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentado por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.

(13) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.

(14) Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa (En esta sentencia, la Corte Constitucional se declaró inhibida para conocer de una demanda contra el artículo 51 de la Ley 617 de 2000 por encontrar que ésta carecía de los requisitos que permitieran a la Corte realizar el juicio de exequibilidad de la norma acusada).

3.2. En esta oportunidad, la Corte encuentra que la demanda de la referencia no satisface a cabalidad el requisito según el cual ella debe señalar las normas constitucionales violadas —aunque se afirma que el artículo 23 de la Ley 617 de 2000 es contrario a los derechos a la igualdad y al trabajo—.

No obstante, ello no es óbice para proceder a analizar el concepto de la violación. En efecto, el demandante indica que la norma acusada vulnera el derecho a la igualdad (consagrado en el artículo 13 de la Constitución) y el derecho al trabajo (reconocido especialmente en los artículos 25 y 53 del mismo estatuto).

Así pues, la Corte considera, con base en el principio pro actione, que si en una demanda de inconstitucionalidad no se indica el artículo de la Constitución que se considera violado pero, no obstante lo anterior, los argumentos del actor son suficientes para que se estructure un cargo contra la norma acusada, y la demanda puede ser interpretada de tal forma que resulte indudable cuál es la prescripción constitucional que se considera vulnerada, la corporación procederá a su estudio y a proferir fallo de mérito.

3.3. En la demanda de la referencia, el demandante registra en la exposición de las razones por las cuales la norma acusada vulnera el derecho a la igualdad —es decir, el artículo 13 de la Carta— que el artículo acusado introduce un tratamiento diferente para los miembros de las juntas administradoras locales de los distritos y municipios del país, en comparación con el de los de las juntas administradoras locales de Bogotá. Afirma también que la norma demandada vulnera el derecho al trabajo —consagrado en los artículos 25 y 53 de la Carta— porque “impide el derecho de todo trabajador a recibir una remuneración por sus servicios” (15) .

(15) Cfr. Folio 3.

Estos temas han sido ya del conocimiento de la Corte. En efecto, en la Sentencia C-715 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) se estimó que el inciso segundo del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, según el cual “[I]os miembros de las juntas administradoras locales cumplirán sus funciones ad honorem”, era exequible.

En la demanda resuelta en esa oportunidad, se arguyó que la norma acusada establecía una desigualdad en el goce del derecho al trabajo en la medida en que los ediles de Bogotá sí recibían una remuneración económica, lo cual suponía “un irrespeto al trabajo” de los miembros de las juntas administradoras locales de los demás distritos y municipios, quienes veían “disminuida la posibilidad de remuneración”, con lo que se desconocía el principio “al trabajo remunerado en condiciones dignas y justas”. La Corte afirmó:

“3.8. Como puede advertirse, entonces, el legislador, al expedir la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios”, estableció el régimen municipal de carácter general; y, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades de que fue envestido por el artículo transitorio 41 de la Carta Política, mediante la expedición del Decreto 1421 de 1993 —conocido como el estatuto orgánico de Santafé de Bogotá, Distrito Capital—, dictó las normas a que se refieren los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución, sobre régimen especial para el Distrito Capital.

3.9. Siendo ello así, se trata de dos estatutos diferentes, uno general y otro especial, razón esta por la cual, en virtud de no haber establecido el constituyente el carácter remunerado o ad honorem de los ediles miembros de las juntas administradoras locales, ni en el artículo 318, para los demás municipios; ni en los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución para las juntas administradoras locales del Distrito Capital, el legislador, por consideraciones de conveniencia se encontraba y se encuentra en libertad de disponer que los ediles puedan desempeñar sus cargos de manera remunerada o en forma ad honorem, sin que ello signifique que se vulnera la Constitución Nacional con una u otra decisión sobre el particular.

3.10. Por otra parte, se observa por la Corte que el artículo 320 de la Constitución Nacional, autoriza al legislador para “establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración”, norma esta de la cual no ha hecho utilización el Congreso Nacional para disponer que en algunos municipios tengan remuneración los miembros de las juntas administradoras locales habida consideración de su número de habitantes, sus recursos presupuestales y la complejidad de la labor que, entonces, surja para esos entes de elección popular, posibilidad legislativa que queda abierta hacia el futuro, sin que ahora pueda aducirse una inexequibilidad por omisión.

3.11. Agrégase a lo anteriormente dicho que, de acuerdo con el “Convenio 29” adoptado por la “Conferencia Internacional del Trabajo”, aprobado por la Ley 23 de 1967 (14 de junio), la labor que desempeñan los miembros de las entidades de carácter cívico, como es el caso de las juntas administradoras locales, ni es un trabajo forzoso, ni, tampoco, requiere ser remunerado” (16) .

(16) Sentencia C-715 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

La Corte acoge los argumentos expresados en esa oportunidad. Agrega que cuando la Constitución permite un régimen especial, no se configura una violación de la igualdad por la simple diferencia entre éste y el régimen común. En consecuencia, se decide que el artículo 23 de la Ley 617 de 2000 no vulnera el derecho a la igualdad ni el derecho al trabajo. Por lo tanto, la demanda no está llamada a prosperar.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 23 de la Ley 617 de 2000 “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Reglamentario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica del presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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