Sentencia C-313 de marzo 31 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-313 de 2004

Ref.: Expediente D-4834

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Actor: Manuel Alberto Restrepo Medina

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 del Acto Legislativo 1 de 2003.

Bogotá, D.C., treinta y uno de marzo de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso y se resalta lo acusado:

“ACTO LEGISLATIVO 1(1)

(Julio 3)

Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART. 17.—Adiciónese el artículo 306 de la Constitución Política, con el siguiente inciso:

El Distrito Capital de Bogotá, el Departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos a este podrán asociarse en una región administrativa y de planificación especial con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social de la respectiva región.

Las citadas entidades territoriales conservarán su identidad política y territorial”.

(...).

VII. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer y decidir de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 del Acto Legislativo 1 de 2003 por estar el precepto acusado contenido en un acto reformatorio de la Constitución.

2. Caducidad de la acción de inconstitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución.

Según lo establecido en lo prescrito en el numeral 3º del artículo 242 y en el artículo 379 de la Constitución Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.

En el caso objeto de estudio, el Acto Legislativo 1 de 2003 fue publicado en el Diario Oficial 45.237 del 3 de julio de 2003 y la demanda de inconstitucionalidad se presentó el 15 de agosto de 2003, es decir, cuando aún no había vencido el término antes señalado, motivo por el cual se cumple con la previsión del constituyente para ejercer la acción que trata este proceso.

3. Planteamiento del problema jurídico.

Corresponde a la Corte determinar si en el trámite de aprobación del artículo 17 del Acto Legislativo 1 de 2003, por medio del cual se adiciona el artículo 306 de la Constitución Política, el Congreso incurrió en violación de las normas constitucionales y legales que regulan el trámite de aprobación de las leyes.

El actor considera que en el caso planteado se vulneran los artículos 151 y 157 de la Carta Política dado que el artículo 17 del Acto Legislativo 1 de 2003 durante la segunda vuelta no fue aprobado ni en primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes ni en segundo debate por la plenaria de dicha célula legislativa, de modo que no tuvo los debates reglamentarios ni el trámite establecido para la reforma.

En este mismo sentido el Señor Procurador General de la Nación solicita la declaratoria de inexequibilidad del citado artículo por cuanto el mismo sólo surtió seis de los ocho debates reglamentarios. Así mismo advierte que el tema de dicho precepto no corresponde al tema principal del acto legislativo que es el de la reforma política.

Por su parte el Ministerio interviniente se aparta de las consideraciones precedentes al considerar que si bien en segunda vuelta el artículo que contenía la adición del artículo 306 de la Constitución no fue incluido en las ponencias para primer ni para segundo debate y por lo mismo, no aparece en el texto definitivo aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, fue precisamente esa circunstancia la que permitía la integración de la comisión de conciliación para superar la discrepancia que sobre este particular había surgido entre las Cámaras.

A su juicio, no puede sostenerse que las comisiones accidentales sólo pueden ejercer su labor sobre los textos aprobados en ambas cámaras, puesto que ello eliminaría la facultad constitucional de la segunda cámara que estudia el proyecto, de adicionar o suprimir textos a los proyectos que vienen de la otra cámara legislativa. Por esta razón, solicita la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado ya que el informe rendido por la comisión de conciliación fue aprobado por cada una de las plenarias con el quórum y las mayorías exigidos en el reglamento del Congreso.

Corresponde entonces a la Corte establecer: i) cuál fue el trámite que originó la expedición de la norma acusada, con el fin de constatar que en el mismo no se haya incurrido en vicios de inconstitucionalidad, ii) los requisitos que exige la Carta Política para que la reforma a uno de sus preceptos vía Congreso de la República tenga validez y, iii) si la presunta ausencia de los debates en la segunda vuelta para la aprobación del artículo 17 del Acto Legislativo 1 de 2003 genera su declaratoria de inconstitucionalidad.

4. Trámite surtido por el artículo 17 del Acto Legislativo 1 de 2003.

4.1. Iniciativa parlamentaria.

El acto legislativo 1 de 2003 tuvo origen en el proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002 “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones” presentado el 20 de julio de 2002 junto con su exposición de motivos por un grupo de más de 20 Congresistas, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 303 del 29 de julio de 2002(4). De igual manera en el presentado por otro grupo de parlamentarios denominado proyecto de Acto legislativo 3 de 2002 “por el cual se adopta una reforma política constitucional. “Proyectos estos a los cuales también se acumuló el proyecto de Acto Legislativo 7 de 2002 “por medio de los cuales se reforman los artículos 107, 109, 112, 134, 171, 176, 258, 264, 266 y 281 de la Constitución Política de Colombia”.

4.2. Primera vuelta.

4.2.1. Ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso 406 del 1º de octubre de 2002, se publicó la ponencia para primer debate en el Senado de la República al proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002.

Analizada la exposición efectuada por la comisión de ponentes designada por la Presidencia de la Comisión Primera del Senado de la República, se observa que el Senador Andrés González sugirió la inclusión de un inciso en el artículo 306 de la Constitución Política, para que el Distrito Capital, el departamento de Cundinamarca y los municipios contiguos a éste tengan la facultad de asociarse como región administrativa y de planificación especial. Propuesta que al ser sometida a la consideración de la comisión de ponentes fue aprobada por unanimidad(5).

En el artículo 39 del pliego de modificaciones elaborado por la comisión de ponentes se consagró el siguiente artículo:

“ART. 39.—El artículo 306 tendrá un inciso adicional del siguiente tenor:

El Distrito Capital de Bogotá, el departamento de Cundinamarca y los municipios contiguos a este podrán asociarse en una región administrativa y de planificación especial cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social de la respectiva ciudad-región. Las citadas entidades territoriales conservarán su identidad política y territorial”.

4.2.2. Debate y aprobación del proyecto en la Comisión Primera del Senado de la República.

Sometido a consideración de los miembros de la Comisión Primera el texto del artículo acusado éste fue aprobado conforme aparece en el texto aprobado por la Comisión Primera en el cual el artículo 34 corresponde al texto del precepto acusado (6) . Lo anterior de conformidad con el Acta 10 del 16 de octubre de 2002.

4.2.3. Ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso 437 del 22 de octubre de 2002, fue publicada la ponencia para segundo debate en el Senado de la República al proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002, en la cual se propone dar segundo debate al texto aprobado en la comisión primera del Senado de la República(7).

4.2.4. Debate y aprobación del proyecto en la Plenaria del Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso 509 del 18 de noviembre de 2002(8), se publicó el acta de plenaria 19 de la sesión ordinaria del Senado del 29 de octubre de 2002, en la que aparece aprobado el artículo 34 del Proyecto de Acto Legislativo, tal como venía de la Comisión Primera.

4.2.5. Texto definitivo aprobado en la plenaria del Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso 481 del 8 de noviembre de 2002, se publicó el texto definitivo al proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002, aprobado en sesión plenaria del Senado de la República los días 28, 29, 30 y 31 de octubre de 2002, en el que aparece:

“ART. 34.—El artículo 306 tendrá un inciso adicional del siguiente tenor:

El Distrito Capital de Bogotá, el Departamento de Cundinamarca y los municipios contiguos a este podrán asociarse en una región administrativa y de planificación especial cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social de la respectiva ciudad-región. Las citadas entidades territoriales conservarán su identidad política y territorial(9)”.

4.2.6. Ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

En la Gaceta del Congreso 540 de noviembre 22 de 2002, se publicó la ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en lo referente con el artículo 34, los ponentes recomiendan no introducirle modificaciones al texto proveniente de Senado(10), por ello solicitan aprobar el proyecto con el pliego de modificaciones dentro del cual se incluyó el precepto acusado(11).

4.2.7. Debate y aprobación del proyecto en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

En la Gaceta del Congreso 305 del 19 de junio de 2003, se publicó el acta de la sesión realizada por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 25 de noviembre de 2002 en la cual se aprobó como artículo 35 el texto del precepto acusado (12) .

En la Gaceta del Congreso 567 del 6 de diciembre de 2002, se publicó el texto aprobado en la comisión constitucional de la Cámara de Representantes. En el texto del artículo sub examine, aprobado por esta comisión, aparece bajo el artículo 32(13).

4.2.8. Ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes.

En la Gaceta del Congreso 567 del 6 de diciembre de 2002, se publicó la ponencia para segundo debate del proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002, en ella la comisión de ponentes ubicó el texto demandado en el artículo 37 y respecto de él se señala que no sufre ninguna modificación(14).

4.2.9. Debate y aprobación del proyecto en la Plenaria de la Cámara de Representantes.

La Cámara de Representantes en su sesión plenaria del 9 de diciembre de 2002 aprobó el artículo 37 que contenía el texto del precepto acusado. Lo anterior conforme se constata en la Gaceta del Congreso 59 del 14 de febrero de 2003(15).

4.2.10. Texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes.

En la Gaceta del Congreso 592 del 16 de diciembre de 2002 se publicó el texto definitivo aprobado en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de Representantes en el cual aparece como artículo 35 el texto de la norma demandada, así:

“ART. 35.—El artículo 306 tendrá un inciso adicional del siguiente tenor:

El Departamento de Cundinamarca, el Distrito Capital de Bogotá y los municipios contiguos a éste podrán asociarse en una región administrativa y de planificación especial cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social de la respectiva ciudad-región. Las citadas entidades territoriales conservarán su identidad política y territorial(16)”.

4.2.11. Aprobación del acta de conciliación.

Ante las discrepancias surgidas en la aprobación del proyecto de acto legislativo en las plenarias de cada Cámara fueron designadas sendas comisiones de conciliación las que en el informe aprobado por las plenarias el 16 de diciembre 2002, acogieron el texto aprobado por la Cámara de Representantes el cual corresponde al artículo 37 del proyecto(17).

4.3. Publicación por el Gobierno.

Mediante el Decreto 99 de 2003 el Gobierno en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 375 de la Constitución Política publicó el Proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002 en los términos redactados por la Comisión de Conciliación y aprobados por las plenarias de las Cámaras(18).

4.4. Segunda vuelta.

4.4.1. Ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso 146 del 3 de abril de 2003, se publicó la ponencia para primer debate en segunda vuelta en el Senado de la República al proyecto de Acto Legislativo.

En lo referente al precepto demandado, en el pliego de modificaciones presentado por los ponentes se incluyó en el artículo 37 la norma modificatoria del artículo 306 de la Constitución, sin variación alguna a como venía de la primera vuelta(19).

4.4.2. Debate y aprobación del proyecto en la Comisión Primera del Senado de la República.

Iniciada la discusión sobre el artículo 37 del proyecto fueron presentadas durante la sesión ordinaria del 10 de abril de 2003(20) las proposiciones 150(21) y 151(22) las cuales superado el debate, fueron aprobadas por la Comisión Constitucional Permanente.

En la Gaceta del Congreso 315 del 1º de julio de 2003, aparece el texto aprobado en la comisión. El artículo 14 del proyecto es del siguiente tenor:

“ART. 14.—El artículo 306 de la Constitución Política quedará así:

ART. 306.—Dos o más departamentos, conservando su identidad cultural, podrán constituirse en regiones como entidad territorial que contarán con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su objeto principal será la eficiencia de la administración territorial y el desarrollo económico y social del respectivo territorio.

La región asumirá las competencias de los departamentos que la conformen y recibirá sus rentas y las que le autorice la ley.

La ley establecerá las condiciones para la conversión de la Región en entidad territorial. La misma les establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones, su participación en el sistema general de participaciones y otras rentas.

La región contará con un parlamento regional que ejercerá en su territorio las funciones de las asambleas departamentales.

Los departamentos que se transformen en región mantendrán su participación en el parlamento nacional.

Las regiones o los departamentos de manera asociativa o individual podrán ser delegatarios de competencias nacionales con los recursos necesarios.

Derógase el artículo 307 de la Constitución.

El Distrito Especial de Bogotá, el departamento de Cundinamarca y los municipios contiguos a este podrán asociarse en una región administrativa y de planificación especial cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social de la respectiva ciudad-región. Las citadas entidades territoriales conservarán su identidad política territorial”(23).

4.4.3. Ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso 169 del 22 de abril de 2003, se publicó el informe de ponencia para el segundo debate, los ponentes manifestaron su intención de no formular pliego de modificaciones(24) al proyecto, por lo cual el texto sometido a consideración de la plenaria fue el mismo aprobado en el segundo período de sesiones por la Comisión Primera del Senado. Por esta razón el precepto demandado se ubicó en el artículo 14.

No obstante, la Corte constata que algunos ponentes dejaron constancias sobre dicho artículo (25) .

4.4.4. Debate y aprobación del proyecto en la Plenaria del Senado de la República.

En sesión plenaria del 5 de mayo de 2003 la Presidencia del Senado de la República sometió a consideración de la plenaria el artículo acusado con las modificaciones formuladas en dicha sesión por el Senador Andrés González Díaz, proposición que fue votada afirmativamente(26).

4.4.5. Texto definitivo aprobado en la plenaria del Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso 190 del 7 de mayo de 2003, se publicó el texto definitivo al proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002 Senado, aprobado por la sesión plenaria del Senado de la República los días 23, 28, 29 y 30 de abril y 5 de mayo de 2003.

En esta publicación, el artículo 14 pasa a ser el número 11, el cual es del siguiente tenor:

“ART. 11.—Adiciónese el artículo 306 de la Constitución Política con el siguiente inciso:

El Distrito Capital de Bogotá, el departamento de Cundinamarca y los municipios contiguos a este podrán asociarse en una región administrativa y de planificación especial cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social de la respectiva ciudad-región.

Las citadas entidades territoriales conservarán su identidad política y territorial(27).

4.4.6. Ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

En la Gaceta del Congreso 220 del 23 de mayo de 2003, se publicó la ponencia para primer debate en segunda vuelta en la comisión primera de la Cámara de Representantes.

En el pliego de modificaciones al proyecto de acto legislativo, los ponentes suprimieron el artículo acusado, por considerar que “al aludir a un tema que atañe al ordenamiento territorial, resulta ajena y descontextualizado dentro de la reforma política y aunque se reconoce su importancia, se estima que el mismo debe ser tratado dentro de una reforma integral al tema del ordenamiento territorial”(28).

Por lo anterior, el artículo sobre la región administrativa no se incluyó en el texto sometido a consideración de la comisión.

4.4.7. Debate y aprobación del proyecto en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

Durante la sesión del 3 de junio de 2003 la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representes discutió y aprobó el proyecto de acto legislativo.

No obstante, el tema referente a la región administrativa de que trata el precepto demandado no fue objeto de debate por los Representantes de dicha comisión, tal como se constata en la Gaceta del Congreso 391 de 2003 en la cual fue publicada el Acta 26 de dicha fecha.

Refuerza el planteamiento anterior el hecho de que en la Gaceta del Congreso 271 de 2003 en la que se publicó el texto definitivo al proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002 aprobado en segunda vuelta por la Comisión Primera de la Cámara no aparezca el texto del precepto demandado(29).

4.4.8. Ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes.

En la Gaceta del Congreso 271 de junio 11 de 2003, se publicó la ponencia para segundo debate en segunda vuelta en la Cámara de Representantes al proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002.

Del análisis del texto de la ponencia y de su pliego de modificaciones se constata que el precepto acusado no fue incluido.

4.4.9. Debate y aprobación del proyecto en la Plenaria de la Cámara de Representantes.

En las Gacetas del Congreso números 356(30) del 25 de julio de 2003 y 378(31) del 31 de julio del mismo año, se publicaron las actas de Plenaria de la Cámara de Representantes números 57 y 58 del 16 y 17 de junio de 2003, fecha en las que se discutió y aprobó el proyecto de acto legislativo 1 de 2002.

Revisado el contenido de las actas, se comprueba que no existió debate alguno respecto del artículo demandado modificatorio del artículo 306 de la Carta Política.

4.4.10. Texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes.

En la Gaceta del Congreso 301 del 18 de junio de 2003 se publicó el texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes.

En él no aparece la adición al artículo 306 de la Carta Política(32).

4.4.11. Aprobación del acta de conciliación.

A efectos de unificar los textos aprobados por las plenarias, fue designada una comisión accidental de conciliación, la cual rindió informe sometido a consideración de las Cámaras de forma independiente en sesión del 19 de junio de 2003.

El texto del informe en lo pertinente dice:

“Artículo nuevo, artículo 306 de la Constitución Política se incluye el texto del Senado que en Cámara no existía, referente a la Región especial de Bogotá y Cundinamarca”.

En la plenaria de la Cámara de Representantes dicho informe fue presentado, discutido y aprobado según consta en el Acta 60, publicada en la Gaceta del Congreso 395 del 11 de agosto de 2003 (33) .

Por su parte, en la Plenaria del Senado el informe de la comisión accidental fue presentado, discutido y aprobado en la sesión del 19 de junio de 2003, conforme consta en el Acta 66, publicada en la Gaceta del Congreso 328 del 11 de julio de 2003(34).

4.4.12. Publicación del acto legislativo en el Diario Oficial.

En el Diario Oficial 45.237 del 3 de julio de 2003 se publicó el texto del Acto Legislativo 1 de 2003 en el que aparece como artículo 17 el precepto demandado.

5. Requisitos de la reforma constitucional por el Congreso de la República. Características del control constitucional de los actos reformatorios de la Carta.

De conformidad con lo establecido en el artículo 379 Superior, los actos legislativos sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos establecidos en el título XIII de la Carta Política.

Al respecto la Corte ha sostenido que “el adverbio “sólo” no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere una especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (C.P., art. 151) (35) ”.

La Ley 5 de 1992 señala que las disposiciones referentes al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, “tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia” (art. 227).

De esta manera, el juicio de constitucionalidad de los actos legislativos deberá efectuarse confrontando el procedimiento de formación del acto de reforma con “las normas del título XIII de la Carta, las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y los preceptos del reglamento del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un “vicio de procedimiento de la formación del acto reformatorio”, “... entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos en la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el título XIII”(36).

Resulta pertinente también reiterar que el control de constitucionalidad de los actos legislativos se limita al examen de los cargos por vicios de procedimiento planteados en la demanda. Sobre este particular, la Corte en la Sentencia C-543 de 1998 precisó que “... como el control constitucional de los actos legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”(37).

Adicionalmente, señala que el método de control judicial del poder de reforma que la Carta le ha otorgado al Congreso no es igual al que utiliza la Corte Constitucional al efectuar el juicio de las normas infraconstitucionales, puesto que en el primer evento dicho cuerpo colegiado está cumpliendo su función constituyente (C.P., art. 114 y L. 5/92 art. 6º-1), mientras que en el segundo, hace uso de la función legislativa (C.P. art. 114 y L. 5/92 art. 6º-2).

Por esta razón los requisitos y etapas que debe surtir para la expedición de los actos legislativos, por corresponder cualitativamente a una función constituyente, son más difíciles y exigentes que los que se aplican en el trámite de las leyes(38).

Así, el artículo 375 de la Constitución establece claros mandatos que deberán ser observados al reformarse la Carta Política por el Congreso, a saber:

1. El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos; 2. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes; 3. El proyecto será publicado por el gobierno; 4. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara; y, 5. En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primer período.

En el mismo sentido, resulta pertinente recordar la presentación de las exigencias constitucionales que a partir de las normas de la Carta Política y de la Ley 5 de 1992 debía surtir el trámite de los actos legislativos, elaborada en la Sentencia C-543 de 1998(39), así:

— Iniciativa. Los proyectos de acto legislativo pueden provenir del gobierno, de los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (C.P. art. 375).

— Publicación en la Gaceta. El proyecto de Acto Legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (C.P. art. 157-1 y L. 5/92, art. 144)

— Informe de ponencia. El acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso correspondiente (C.P. art. 160).

— Aprobación. El acto legislativo deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, así: en la primera legislatura por la mayoría de los asistentes y en la segunda por la mayoría de los miembros de cada Cámara (C.P. art. 375).

— Publicación. Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo (C.P. art. 375)

— Debate e iniciativas. En el segundo período sólo pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (C.P. art. 375).

— Términos. Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (C.P. art. 160).

— Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (C.P. art. 160)

— Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara plena en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (C.P. art. 160).

— Unidad de materia. Los Actos Legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte(40) el “asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva” (C.P. art. 158).

— Título. El título del acto legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: “El Congreso de Colombia, DECRETA:” (C.P. art. 169).

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 379 del Estatuto Superior “Los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la asamblea constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título.

Efectuado el anterior análisis y fijados de esa manera los parámetros normativos que servirán de base para efectuar el control de constitucionalidad del precepto acusado, procede la Corte a pronunciarse sobre el particular.

6. Inconstitucionalidad del artículo 17 del Acto Legislativo 1 de 2003.

El cargo contenido en la demanda se funda en que el artículo 17 del acto legislativo 1 de 2003 no surtió los ocho debates exigidos por la Carta para la expedición de este tipo de actos reformatorios de la Constitución.

Del análisis del trámite surtido por dicho precepto tanto en primera como en segunda vuelta, dicha afirmación está acreditada por cuanto como se constató, en el segundo período de sesiones, ni la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes ni su Plenaria discutieron y tampoco votaron (afirmativa o negativamente) un artículo concerniente a la posibilidad de que el Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos se asociaran en una “región administrativa y de planificación especial”.

En efecto, en el trámite que surtió el Acto Legislativo 1 de 2003 se advierte que fue con ocasión de la supresión que se hizo en la ponencia para primer debate en segunda vuelta en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes que dicho precepto alteró su curso, puesto que a partir de ese momento y hasta la aprobación del informe de la comisión de conciliación, los Representantes a la Cámara no hicieron alusión a dicho tema.

Ello implica una ausencia de voluntad política de esta Cámara para reformar la Constitución en el artículo 306, puesto que teniendo la posibilidad de incluir en el debate el tema en cuestión por haber sido éste aprobado en la primera vuelta (C.P. art. 375), no lo hicieron.

Conforme se ha indicado, la Constitución exige, para los proyectos de Acto Legislativo, un total de ocho debates, que deben darse completos e integrales para que lo aprobado tenga validez.

La Corte ha precisado que el concepto “debate”, en manera alguna equivale a votación, y que ésta “no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión —esencial a él— y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara” (41) .

Sobre la importancia y necesidad de que se surtan los debates exigidos por la Constitución en la Sentencia C-222 de 1997 (42) se señaló lo siguiente:

En consecuencia, a menos que todos los miembros de una comisión o cámara estén de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema —situación bastante difícil y de remota ocurrencia tratándose de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterogéneos, como lo es el Congreso de la República—, es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio.

Tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta.

De las consideraciones precedentes y del recuento del trámite surtido por el Acto Legislativo 1 de 2003, resulta claro que en este caso no existió por parte de la Cámara de Representantes una expresa manifestación de voluntad sobre la norma referida.

En otros términos, el artículo demandado fue aprobado sin haberse surtido la totalidad de los debates que exige la Carta Política para que pueda ser reformada por el Congreso, requisito éste sin el cual una norma aprobada en dichas condiciones infringe la cláusula de reforma constitucional.

No obstante los anteriores planteamientos, a juicio del Ministerio interviniente, la Constitución establece que las comisiones y las plenarias de las Cámaras pueden introducir cambios a un proyecto y que las discrepancias que surjan no obligan a repetir todo el trámite, ya que una comisión accidental de conciliación elabora un texto unificado en el cual se armonizan las diferencias, siendo sometido a la aprobación de las plenarias, lo cual tuvo aplicación en el caso del artículo 17 del Acto Legislativo 1 de 2003, por lo que resulta ajustado a los mandatos superiores.

Para responder este argumento en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada, la Sala debe determinar si la ausencia total de discusión en la Cámara de Representantes del artículo cuestionado durante el trámite de la segunda vuelta y su correlativa discusión, votación y aprobación en el Senado de la República debía ser considerada una discrepancia sometida a la intervención de la comisión accidental de conciliación y posteriormente de ambas Cámaras al aprobar el informe rendido por esta.

Sobre este particular hay que recordar que para la fecha del trámite surtido en el Congreso de la República en la aprobación del artículo cuestionado del acto legislativo, el artículo 161 Superior(43) disponía que “Cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto”. (resaltado fuera de texto)

En el artículo 186 de la Ley 5 de 1992 se precisa que serán consideradas como discrepancias “las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”.

La Corte en lo relativo al funcionamiento de las comisiones de mediación ha indicado(44) a partir del texto constitucional, las siguientes pautas:

i) su integración corresponde a los presidentes de las Cámaras con el fin de superar discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto;

ii) preferencialmente se deben integrar por miembros de las respectivas comisiones permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado, reparos, observaciones o propuestas en las plenarias;

iii) prepararán el texto que será sometido a consideración de las Cámaras y en el término que les fijen sus presidentes;

iv) en el informe que rindan a las plenarias se deben expresar las razones acerca del proyecto controvertido para adoptarse por las corporaciones la decisión final, y

v) si repetido el segundo debate en las Cámaras persistieren las diferencias sobre un proyecto de ley, se considerará negado en los artículos o disposiciones materia de discrepancia “siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley”.

Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme en sostener que las comisiones de conciliación no están llamadas a sustituir la función de las comisiones permanentes de cada una de las Cámaras, ni la de éstas mismas, por ello si no hay discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra Cámara, no se genera el presupuesto necesario para que se integren y cumplan su función de mediación.

Sobre este tema se explicó en la Sentencia C-1488 de 2000(45) lo siguiente:

... la conformación de estas comisiones tiene como presupuesto principal que, en relación con un proyecto de ley específico, se presenten divergencias, discrepancias entre el texto aprobado en una y otra Cámara, artículo 161 de la Constitución. Divergencias o discrepancias producto natural de la facultad que se reconoce a cada una de las Cámaras, de introducir las modificaciones, las adiciones o supresiones que se juzguen necesarias, a efectos de que el proceso legislativo realmente sea democrático, producto del pluralismo que se encarna en el órgano legislativo.

En este sentido, tenemos que si un proyecto de ley puede ser reformado en una y otra Cámara, se presentarán, en la mayoría de los casos, textos que no serán coincidentes al final del proceso legislativo y, como tal, carentes de uno de los requisitos constitucionales esenciales para que puedan ser tenidos como ley: aprobación en los cuatro debates reglamentarios. Contingencia ésta que viene a subsanarse con la conformación de la comisión accidental de que trata el artículo 161 de la Constitución, que tendrá la función de preparar un texto que concilie las divergencias que presentan los proyectos aprobados por las plenarias, y que permita la aceptación de un texto único, para que se entienda cumplido el requisito en mención y pueda así concluirse ágilmente el trámite de aprobación de las leyes”.

(...).

Lo anterior significa que la facultad de las comisiones accidentales de mediación se circunscribe a los textos no coincidentes del proyecto aprobado en Cámara y el aprobado en el Senado y, por ende, sobre la materia de que estos traten. Así, ha de entenderse, que existe un límite material a la función de esta comisión, y el rebasamiento de este límite, habrá de entenderse como la usurpación de una competencia que es exclusiva de las comisiones constitucionales permanentes y de las cámaras en pleno. (resaltado fuera de texto)

Estas consideraciones que son en todo aplicables al trámite de los actos legislativos permiten afirmar en el presente asunto que la Cámara de Representantes al no debatir el artículo 17 demandado, en manera alguna reformó el proyecto de acto legislativo y mucho menos que haya sido su decisión política aprobar su supresión, por cuanto como se constató en el recuento del trámite surtido por el acto legislativo, el precepto demandado ni siquiera fue objeto de discusión por los Representantes a la Cámara en la segunda vuelta.

En este sentido, queda demostrado el exceso de la comisión accidental de incluir en el informe que sería sometido a consideración de las plenarias como artículo nuevo un precepto que no fue debatido y por ende tampoco aprobado en segunda vuelta por una de las Cámaras.

Conforme lo explicó la Corte en la Sentencia C-702 de 1999 las comisiones accidentales “no pueden llenar con su actuación el vacío producido por la falta de aprobación previa de la materia durante el primer debate en la comisión constitucional permanente, y durante el segundo debate que se cumple en la plenaria de cada Cámara.

Repárese que se trata de una comisión integrada por un número limitado de senadores y representantes cuyas decisiones, en este caso, no pueden sustituir la voluntad de una comisión constitucional permanente, y que aun en el segundo debate que se propone en la plenaria el texto conciliado por las comisiones, no tuvo en el caso presente el carácter contradictorio y deliberativo ínsito en la naturaleza de todo debate, lo que finalmente lleva al conocido “pupitrazo”, uno de los vicios más denostados del procedimiento parlamentario (46) ”.

De esta manera, puede concluirse que al no haberse debatido y aprobado el tema de la “región administrativa y planificación especial" por la Cámara de Representantes durante el segundo período de sesiones se generó la inconstitucionalidad del artículo 17 acusado, por no llevarse a cabo los debates exigidos por la Constitución para su reforma por el Congreso. Adicionalmente, la utilización de una comisión accidental para sustituir la voluntad de una de las Cámaras, lleva a la Corte a declarar la inexequibilidad de este trámite, por el desconocimiento absoluto del alcance y validez de los debates y de la aprobación del texto, los cuales debieron también cumplirse en la Cámara de Representantes.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 del Acto Legislativo 1 de 2003, por medio del cual se adicionaba el artículo 306 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Diario Oficial Nº 45.237 del 3 de julio de 2003.

(4) Páginas 1 a 7.

(5) Página 5.

(6) Gaceta del Congreso 437 del 22 de octubre de 2002, página 10.

(7) Página 5.

(8) Página 11.

(9) Página 22.

(10) Página 3.

(11) Página 11.

(12) Página 42.

(13) Página 7.

(14) Página 15.

(15) Página 37.

(16) Página 15.

(17) Gaceta del Congreso 81 del 5 de marzo de 2003, páginas 70 a 72.

(18) Diario Oficial 45.071 del 22 enero de 2003.

(19) Página 18.

(20) Acta 28 de 2003.

(21) Esta proposición fue suscrita por los Senadores Mario Uribe, Rafael Pardo, Claudia Blum y Mauricio Pimiento. Gaceta del Congreso 315 del 1º de julio de 2003, página 47.

(22) Esta proposición fue suscrita por el Senador Andrés González Díaz. Gaceta del Congreso 315 del 1º de julio de 2003, página 51.

(23) Páginas 55 y 56.

(24) Página 4.

(25) Páginas 13 a 16.

(26) Gaceta del Congreso 222 del 26 de mayo de 2003, páginas 30 y 31.

(27) Página 16.

(28) Página 2.

(29) Páginas 17, 18 y 19.

(30) Páginas 14 a 71.

(31) Páginas 11 a 91.

(32) Páginas 5 a 8.

(33) Páginas 39 y 40.

(34) Páginas 59 a 62.

(35) Corte Constitucional. Sentencia C-387 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

(36) Corte Constitucional. Sentencia C-1200 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.

(37) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(38) Sent. C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(38)(sic) Ver Sentencia C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(39) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(40) Sentencia C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(41) Idem.

(42) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(43) Este precepto constitucional fue modificado por el artículo 9º del Acto Legislativo 1 de 2003.

(44) Corte Constitucional. Sentencia C-500 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(45) M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.

(46) M.P. Fabio Morón Díaz.

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