Sentencia C-313 de mayo 29 de 2014

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente PE-040

Magistrado Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Asunto: Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado y 267 Cámara

Bogotá D.C., veintinueve de mayo de dos mil catorce.

La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

Sentencia

I. Antecedentes

1.1. Mediante oficio de junio 26 de 2013 el presidente del Senado de la República remitió a esta corporación el expediente del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado y 267 de 2013 Cámara “por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones con el fin de que la Corte adelante el estudio oficioso preceptuado por el artículo 241-8 de la Constitución Política.

1.2. Texto del proyecto de ley.

Proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado y 267 de 2013 Cámara “por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones” (en adelante ‘proyecto’, ‘proyecto de ley’ o ‘proyecto de ley estatutaria’, cuyo texto, según la remisión hecha por el secretario del Senado de la República a esta corporación, es el siguiente:

“CAPÍTULO I

Objeto, elementos esenciales, principios, derechos y deberes

ART. 1º—Objeto. La presente ley tiene por objeto garantizar el derecho fundamental a la salud, regularlo y establecer sus mecanismos de protección.

ART. 2º—Naturaleza y contenido del derecho fundamental a la salud. El derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo.

Comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud. El Estado adoptará políticas para asegurar la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas.

De conformidad con el artículo 49 de la Constitución Política, su prestación como servicio público esencial obligatorio, se ejecuta bajo la indelegable dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y control del Estado.

ART. 3º—Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todos los agentes, usuarios y demás que intervengan de manera directa o indirecta, en la garantía del derecho fundamental a la salud.

ART. 4º—Definición de sistema de salud. Es el conjunto articulado y armónico de principios y normas; políticas públicas; instituciones; competencias y procedimientos; facultades, obligaciones, derechos y deberes; financiamiento; controles; información y evaluación, que el Estado disponga para la garantía y materialización del derecho fundamental de la salud.

ART. 5º—Obligaciones del Estado. El Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud; para ello deberá:

a) Abstenerse de afectar directa o indirectamente en el disfrute del derecho fundamental a la salud, de adoptar decisiones que lleven al deterioro de la salud de la población y de realizar cualquier acción u omisión que pueda resultar en un daño en la salud de las personas;

b) Formular y adoptar políticas de salud dirigidas a garantizar el goce efectivo del derecho en igualdad de trato y oportunidades para toda la población, asegurando para ello la coordinación armónica de las acciones de todos los agentes del sistema;

c) Formular y adoptar políticas que propendan por la promoción de la salud, prevención y atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas, mediante acciones colectivas e individuales;

d) Establecer mecanismos para evitar la violación del derecho fundamental a la salud y determinar su régimen sancionatorio;

e) Ejercer una adecuada inspección, vigilancia y control mediante un órgano y/o las entidades especializadas que se determinen para el efecto;

f) Velar por el cumplimiento de los principios del derecho fundamental a la salud en todo el territorio nacional, según las necesidades de salud de la población;

g) Realizar el seguimiento continuo de la evolución de las condiciones de salud de la población a lo largo del ciclo de vida de las personas;

h) Realizar evaluaciones sobre los resultados del goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en función de sus principios y sobre la forma como el sistema avanza de manera razonable y progresiva en la garantía al derecho fundamental de salud;

i) Adoptar la regulación y las políticas indispensables para financiar de manera sostenible los servicios de salud y garantizar el flujo de los recursos para atender de manera oportuna y suficiente las necesidades en salud de la población;

j) Intervenir el mercado de medicamentos, dispositivos médicos e insumos en salud con el fin de optimizar su utilización, evitar las inequidades en el acceso, asegurar la calidad de los mismos o en general cuando pueda derivarse una grave afectación de la prestación del servicio.

ART. 6º—Elementos y principios del derecho fundamental a la salud. El derecho fundamental a la salud incluye los siguientes elementos esenciales e interrelacionados:

a) Disponibilidad. El Estado deberá garantizar la existencia de servicios y tecnologías e instituciones de salud, así como de programas de salud y personal médico y profesional competente;

b) Aceptabilidad. Los diferentes agentes del sistema deberán ser respetuosos de la ética médica así como de las diversas culturas de las personas, minorías étnicas, pueblos y comunidades, respetando sus particularidades socioculturales y cosmovisión de la salud, permitiendo su participación en las decisiones del sistema de salud que le afecten, de conformidad con el artículo 12 de la presente ley y responder adecuadamente a las necesidades de salud relacionadas con el género y el ciclo de vida. Los establecimientos deberán prestar los servicios para mejorar el estado de salud de las personas dentro del respeto a la confidencialidad;

c) Accesibilidad. Los servicios y tecnologías de salud deben ser accesibles a todos, en condiciones de igualdad, dentro del respeto a las especificidades de los diversos grupos vulnerables y al pluralismo cultural. La accesibilidad comprende la no discriminación, la accesibilidad física, la asequibilidad económica y el acceso a la información;

d) Calidad e idoneidad profesional. Los establecimientos, servicios y tecnologías de salud deberán estar centrados en el usuario, ser apropiados desde el punto de vista médico y técnico y responder a estándares de calidad aceptados por las comunidades científicas. Ello requiere, entre otros, personal de la salud adecuadamente competente, enriquecida con educación continua e investigación científica y una evaluación oportuna de la calidad de los servicios y tecnologías ofrecidos.

Así mismo, el derecho fundamental a la salud comporta los siguientes principios:

a) Universalidad. Los residentes en el territorio colombiano gozarán efectivamente del derecho fundamental a la salud en todas las etapas de la vida;

b) Pro homine. Las autoridades y demás actores del sistema de salud, adoptarán la interpretación de las normas vigentes que sea más favorable a la protección del derecho fundamental a la salud de las personas;

c) Equidad. El Estado debe adoptar políticas públicas dirigidas específicamente al mejoramiento de la salud de personas de escasos recursos, de los grupos vulnerables y de los sujetos de especial protección;

d) Continuidad. Las personas tienen derecho a recibir los servicios de salud de manera continua. Una vez la provisión de un servicio ha sido iniciada, este no podrá ser interrumpido de manera intempestiva y arbitraria por razones administrativas o económicas;

e) Oportunidad. La prestación de los servicios y tecnologías de salud que se requieran con necesidad deben proveerse sin dilaciones que puedan agravar la condición de salud de las personas;

f) Prevalencia de derechos. El Estado debe implementar medidas concretas y específicas para garantizar la atención integral a niñas, niños y adolescentes. En cumplimiento de sus derechos prevalentes establecidos por la Constitución Política. Dichas medidas se formularán por ciclos vitales: prenatal hasta seis (6) años, de los (7) a los catorce (14) años, y de los quince (15) a los dieciocho (18) años;

g) Progresividad del derecho. El Estado promoverá la correspondiente ampliación gradual y continua del acceso a los servicios y tecnologías de salud, la mejora en su prestación, la ampliación de capacidad instalada del sistema de salud y el mejoramiento del talento humano, así como la reducción gradual y continua de barreras culturales, económicas, geográficas, administrativas y tecnológicas que impidan el goce efectivo del derecho fundamental a la salud;

h) Libre elección. Las personas tienen la libertad de elegir sus entidades de salud dentro de la oferta disponible según las normas de habilitación;

i) Sostenibilidad. El Estado dispondrá, por los medios que la ley estime apropiados, los recursos necesarios y suficientes para asegurar progresivamente el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, de conformidad con las normas constitucionales de sostenibilidad fiscal;

j) Solidaridad. El sistema está basado en el mutuo apoyo entre las personas, generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades;

k) Eficiencia. El sistema de salud debe procurar por la mejor utilización social y económica de los recursos, servicios y tecnologías disponibles para garantizar el derecho a la salud de toda la población;

l) Interculturalidad. Es el respeto por las diferencias culturales existentes en el país y en el ámbito global, así como el esfuerzo deliberado por construir mecanismos que integren tales diferencias en la salud, en las condiciones de vida y en los servicios de atención integral de las enfermedades, a partir del reconocimiento de los saberes, prácticas y medios tradicionales, alternativos y complementarios para la recuperación de la salud en el ámbito global;

m) Protección a los pueblos indígenas. Para los pueblos indígenas el Estado reconoce y garantiza el derecho fundamental a la salud integral, entendida según sus propias cosmovisiones y conceptos, que se desarrolla en el sistema indígena de salud propio e intercultural (SISPI);

n) Protección pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. Para los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, se garantizará el derecho a la salud como fundamental y se aplicará de manera concertada con ellos, respetando sus costumbres.

PAR.—Los principios enunciados en este artículo se deberán interpretar de manera armónica sin privilegiar alguno de ellos sobre los demás. Lo anterior no obsta para que sean adoptadas acciones afirmativas en beneficio de sujetos de especial protección constitucional como la promoción del interés superior de las niñas, niños y mujeres en estado de embarazo y personas de escasos recursos, grupos vulnerables y sujetos de especial protección.

ART. 7º—Evaluación anual de los indicadores del goce efectivo. El Ministerio de Salud y Protección Social divulgará evaluaciones anuales sobre los resultados de goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en función de los elementos esenciales de accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y calidad.

Con base en los resultados de dicha evaluación se deberán diseñar e implementar políticas públicas tendientes a mejorar las condiciones de salud de la población.

El informe sobre la evolución de los indicadores de goce efectivo del derecho fundamental a la salud deberá ser presentado a todos los agentes del sistema.

ART. 8º—La integralidad. Los servicios y tecnologías de salud deberán ser suministrados de manera completa para prevenir, paliar o curar la enfermedad, con independencia del origen de la enfermedad o condición de salud, del sistema de provisión, cubrimiento o financiación definido por el legislador. No podrá fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un servicio de salud específico en desmedro de la salud del usuario.

En los casos en los que exista duda sobre el alcance de un servicio o tecnología de salud cubierto por el Estado, se entenderá que este comprende todos los elementos esenciales para lograr su objetivo médico respecto de la necesidad específica de salud diagnosticada.

PAR.—Para efectos del presente artículo se entiende por tecnología o servicio de salud aquellos directamente relacionados con el tratamiento y el cumplimiento del objetivo preventivo o terapéutico. Aquellos servicios de carácter individual que no estén directamente relacionados con el tratamiento y cumplimiento del objetivo preventivo o terapéutico, podrán ser financiados, en caso de que no existiese capacidad de pago, con recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías en salud, en el marco de las políticas sociales del Estado.

ART. 9º—Determinantes sociales de salud. Es deber del Estado adoptar políticas públicas dirigidas a lograr la reducción de las desigualdades de los determinantes sociales de la salud que incidan en el goce efectivo del derecho a la salud, promover el mejoramiento de la salud, prevenir la enfermedad y elevar el nivel de la calidad de vida. Estas políticas estarán orientadas principalmente al logro de la equidad en salud.

El legislador creará los mecanismos que permitan identificar situaciones o políticas de otros sectores que tienen un impacto directo en los resultados en salud y determinará los procesos para que las autoridades del sector salud participen en la toma de decisiones conducentes al mejoramiento de dichos resultados.

PAR.—Se entiende por determinantes sociales de salud aquellos factores que determinan la aparición de la enfermedad, tales como los sociales, económicos, culturales, nutricionales, ambientales, ocupacionales, habitacionales, de educación y de acceso a los servicios públicos, los cuales serán financiados con recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías de salud.

ART. 10.—Derechos y deberes de las personas, relacionados con la prestación del servicio de salud. Las personas tienen los siguientes derechos relacionados con la prestación del servicio de salud:

a) A acceder a los servicios y tecnologías de salud, que le garanticen una atención integral, oportuna y de alta calidad;

b) Recibir la atención de urgencias que sea requerida con la oportunidad que su condición amerite sin que sea exigible documento o cancelación de pago previo alguno;

c) A mantener una comunicación plena, permanente, expresa y clara con el profesional de la salud tratante;

d) A obtener información clara, apropiada y suficiente por parte del profesional de la salud tratante que le permita tomar decisiones libres, conscientes e informadas respecto de los procedimientos que le vayan a practicar y riesgos de los mismos. Ninguna persona podrá ser obligada, contra su voluntad, a recibir un tratamiento de salud;

e) A recibir prestaciones de salud en las condiciones y términos consagrados en la ley;

f) A recibir un trato digno, respetando sus creencias y costumbres, así como las opiniones personales que tengan sobre los procedimientos;

g) A que la historia clínica sea tratada de manera confidencial y reservada y que únicamente pueda ser conocida por terceros, previa autorización del paciente o en los casos previstos en la ley, y a poder consultar la totalidad de su historia clínica en forma gratuita y a obtener copia de la misma;

h) A que se le preste durante todo el proceso de la enfermedad, asistencia de calidad por trabajadores de la salud debidamente capacitados y autorizados para ejercer;

i) A la provisión y acceso oportuno a las tecnologías y a los medicamentos requeridos;

j) A recibir los servicios de salud en condiciones de higiene, seguridad y respeto a su intimidad;

k) A la intimidad. Se garantiza la confidencialidad de toda la información que sea suministrada en el ámbito del acceso a los servicios de salud y de las condiciones de salud y enfermedad de la persona, sin perjuicio de la posibilidad de acceso a la misma por los familiares en los eventos autorizados por la ley o las autoridades en las condiciones que esta determine;

l) A recibir información sobre los canales formales para presentar reclamaciones, quejas, sugerencias y en general, para comunicarse con la administración de las instituciones, así como a recibir una respuesta por escrito;

m) A solicitar y recibir explicaciones o rendición de cuentas acerca de los costos por los tratamientos de salud recibidos;

n) A que se le respete la voluntad de aceptación o negación de la donación de sus órganos de conformidad con la ley;

o) A no ser sometidos en ningún caso a tratos crueles o inhumanos que afecten su dignidad, ni a ser obligados a soportar sufrimiento evitable, ni obligados a padecer enfermedades que pueden recibir tratamiento;

p) A que no se le trasladen las cargas administrativas y burocráticas que le corresponde asumir a los encargados o intervinientes en la prestación del servicio;

q) Agotar las posibilidades razonables de tratamiento efectivo para la superación de su enfermedad.

Son deberes de las personas relacionados con el servicio de salud, los siguientes:

a) Propender por su auto-cuidado, el de su familia y el de su comunidad;

b) Atender oportunamente las recomendaciones formuladas en los programas de promoción y prevención;

c) Actuar de manera solidaria ante las situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas;

d) Respetar al personal responsable de la prestación y administración de los servicios salud;

e) Usar adecuada y racionalmente las prestaciones ofrecidas, así como los recursos del sistema;

f) Cumplir las normas del sistema de salud;

g) Actuar de buena fe frente al sistema de salud;

h) Suministrar de manera oportuna y suficiente la información que se requiera para efectos del servicio;

i) Contribuir solidariamente al financiamiento de los gastos que demande la atención en salud y la seguridad social en salud, de acuerdo con su capacidad de pago.

PAR. 1º—Los efectos del incumplimiento de estos deberes solo podrán ser determinados por el legislador. En ningún caso su incumplimiento podrá ser invocado para impedir o restringir el acceso oportuno a servicios de salud requeridos con necesidad.

PAR. 2º—El Estado deberá definir las políticas necesarias para promover el cumplimiento de los deberes de las personas, sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo 1º.

ART. 11.—Sujetos de especial protección. La atención de niños, niñas y adolescentes, mujeres en estado de embarazo, desplazados, víctimas de violencia y del conflicto armado, la población adulta mayor, personas que sufren de enfermedades huérfanas y personas en condición de discapacidad, gozarán de especial protección por parte del Estado. Su atención en salud no estará limitada por ningún tipo de restricción administrativa o económica.

Las instituciones que hagan parte del sector salud deberán definir procesos de atención intersectoriales e interdisciplinarios que le garanticen las mejores condiciones de atención.

En el caso de las mujeres en estado de embarazo, se adoptarán medidas para garantizar el acceso a los servicios de salud que requieren con necesidad durante el embarazo y con posterioridad al mismo y para garantizar que puedan ejercer sus derechos fundamentales en el marco del acceso a servicios de salud.

PAR. 1º—Las víctimas de cualquier tipo de violencia sexual tienen derecho a acceder de manera prioritaria a los tratamientos sicológicos y siquiátricos que requieran.

PAR. 2º—En el caso de las personas víctimas de la violencia y del conflicto armado, el Estado desarrollará el programa de atención psicosocial y salud integral a las víctimas de que trata el artículo 137 de la Ley 1448 de 2011.

CAPÍTULO II

Garantía y mecanismos de protección del derecho fundamental a la salud

ART. 12.—Participación en las decisiones del sistema de salud. El derecho fundamental a la salud comprende el derecho de las personas a participar en las decisiones adoptadas por los agentes del sistema de salud que la afectan o interesan. Este derecho incluye:

a) Participar en la formulación de la política de salud así como en los planes para su implementación;

b) Participar en las instancias de deliberación, veeduría y seguimiento del sistema;

c) Participar en los programas de promoción y prevención que sean establecidos;

d) Participar en las decisiones de inclusión o exclusión de servicios y tecnologías;

e) Participar en los procesos de definición de prioridades de salud;

f) Participar en decisiones que puedan significar una limitación o restricción en las condiciones de acceso a establecimientos de salud;

g) Participar en la evaluación de los resultados de las políticas de salud.

ART. 13.—Redes de servicios. El sistema de salud estará organizado en redes integrales de servicios de salud, las cuales podrán ser públicas, privadas o mixtas.

ART. 14.—Prohibición de la negación de prestación de servicios. Para acceder a servicios y tecnologías de salud no se requerirá ningún tipo de autorización administrativa entre el prestador de servicios y la entidad que cumpla la función de gestión de servicios de salud cuando se trate de atención inicial de urgencia y en aquellas circunstancias que determine el Ministerio de Salud y Protección Social.

El Gobierno Nacional definirá los mecanismos idóneos para controlar el uso adecuado y racional de dichos servicios y tecnologías en salud.

PAR. 1º—En los casos de negación de los servicios que comprenden el derecho fundamental a la salud con independencia a sus circunstancias, el Congreso de la República definirá mediante ley las sanciones penales y disciplinarias tanto de los representantes legales de las entidades a cargo de la prestación del servicio, como de las demás personas que contribuyeron a la misma.

PAR. 2º—Lo anterior sin perjuicio de la tutela.

ART. 15.—Prestaciones de salud. El sistema garantizará el derecho fundamental a la salud a través de la prestación de servicios y tecnologías, estructurados sobre una concepción integral de la salud, que incluya su promoción, la prevención, la paliación, la atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas.

En todo caso, los recursos públicos asignados a la salud no podrán destinarse a financiar servicios y tecnologías en los que se advierta alguno de los siguientes criterios:

a) Que tengan como finalidad principal un propósito cosmético o suntuario no relacionado con la recuperación o mantenimiento de la capacidad funcional o vital de las personas;

b) Que no exista evidencia científica sobre su seguridad y eficacia clínica;

c) Que no exista evidencia científica sobre su efectividad clínica;

d) Que su uso no haya sido autorizado por la autoridad competente;

e) Que se encuentren en fase de experimentación.

f) Aquellos que se presten en el exterior.

Los servicios o tecnologías que cumplan con esos criterios serán explícitamente excluidos por el Ministerio de Salud y Protección Social o la autoridad competente que determine la ley ordinaria, previo un procedimiento técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y transparente.

En cualquier caso, se deberá evaluar y considerar el criterio de expertos independientes de alto nivel, de las asociaciones profesionales de la especialidad correspondiente y de los pacientes que serían potencialmente afectados con la decisión de exclusión. Las decisiones de exclusión no podrán resultar en el fraccionamiento de un servicio de salud previamente cubierto, y ser contrarias al principio de integralidad e interculturalidad.

Para ampliar progresivamente los beneficios la ley ordinaria determinará un mecanismo técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y transparente, para definir las prestaciones de salud cubiertas por el sistema.

PAR. 1º—El Ministerio de Salud y Protección Social tendrá hasta dos años para implementar lo señalado en el presente artículo. En este lapso el ministerio podrá desarrollar el mecanismo técnico, participativo y transparente para excluir servicio o tecnologías de salud.

PAR. 2º—Sin perjuicio de las acciones de tutela presentadas para proteger directamente el derecho a las salud, la acción de tutela también procederá para garantizar, entre otros, el derecho a la salud contra las providencias proferidas para decidir sobre las demandas de nulidad y otras acciones contencioso administrativas.

PAR. 3º—Bajo ninguna circunstancia deberá entenderse que los criterios de exclusión definidos en el presente artículo, afectaran el acceso a tratamientos a las personas que sufren enfermedades raras o huérfanas.

ART. 16.—Procedimiento de resolución de conflictos por parte de los profesionales de la salud. Los conflictos o discrepancias en diagnósticos y/o alternativas terapéuticas generadas a partir de la atención, serán dirimidos por las juntas médicas de los prestadores de servicios de salud o por las juntas médicas de la red de prestadores de servicios salud, utilizando criterios de razonabilidad científica, de acuerdo con el procedimiento que determine la ley.

CAPÍTULO III

Profesionales y trabajadores de la salud

ART. 17.—Autonomía profesional. Se garantiza la autonomía de los profesionales de la salud para adoptar decisiones sobre el diagnóstico y tratamiento de los pacientes que tienen a su cargo. Esta autonomía será ejercida en el marco de esquemas de autorregulación, la ética, la racionalidad y la evidencia científica.

Se prohíbe todo constreñimiento, presión o restricción del ejercicio profesional que atente contra la autonomía de los profesionales de la salud, así como cualquier abuso en el ejercicio profesional que atente contra la seguridad del paciente.

La vulneración de esta disposición será sancionada por los tribunales u organismos profesionales competentes y por los organismos de inspección, vigilancia y control en el ámbito de sus competencias.

PAR.—Queda expresamente prohibida la promoción u otorgamiento de cualquier tipo de prebendas o dadivas a profesionales y trabajadores de la salud en el marco de su ejercicio laboral, sean estas en dinero o en especie por parte de proveedores; empresas farmacéuticas, productoras, distribuidoras o comercializadoras de medicamentos o de insumos, dispositivos y/o equipos médicos o similares.

ART. 18.—Respeto a la dignidad de los profesionales y trabajadores de la salud. Los trabajadores, y en general el talento humano en salud, estarán amparados por condiciones laborales justas y dignas, con estabilidad y facilidades para incrementar sus conocimientos, de acuerdo con las necesidades institucionales.

CAPÍTULO IV

Otras disposiciones

ART. 19.—Política para el manejo de la información en salud. Con el fin de alcanzar un manejo veraz, oportuno, pertinente y transparente de los diferentes tipos de datos generados por todos los actores, en sus diferentes niveles y su transformación en información para la toma de decisiones, se implementará una política que incluya un sistema único de información en salud, que integre los componentes demográficos, socio-económicos, epidemiológicos, clínicos, administrativos y financieros.

Los agentes del sistema deben suministrar la información que requiera el Ministerio de Salud y Protección Social, en los términos y condiciones que se determine.

ART. 20.—De la política pública en salud. El Gobierno Nacional deberá implementar una política social de Estado que permita la articulación intersectorial con el propósito de garantizar los componentes esenciales del derecho, afectando de manera positiva los determinantes sociales de la salud.

De igual manera dicha política social de Estado se deberá basar en la promoción de la salud, prevención de la enfermedad y su atención integral, oportuna y de calidad, al igual que rehabilitación.

ART. 21.—Divulgación de información sobre progresos científicos. El Estado deberá promover la divulgación de información sobre los principales avances en tecnologías costo-efectivas en el campo de la salud, así como el mejoramiento en las prácticas clínicas y las rutas críticas.

ART. 22.—Política de innovación, ciencia y tecnología en salud. El Estado deberá establecer una política de innovación, ciencia y tecnológica en salud, orientada a la investigación y generación de nuevos conocimientos en salud, la adquisición y producción de las tecnologías, equipos y herramientas necesarias para prestar un servicio de salud de alta calidad que permita el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

ART. 23.—Política farmacéutica nacional. El Gobierno Nacional establecerá una política farmacéutica nacional, programática e integral en la que se identifiquen las estrategias, prioridades, mecanismos de financiación, adquisición, almacenamiento, producción, compra y distribución de los insumos, tecnologías y medicamentos, así como los mecanismos de regulación de precios de medicamentos. Esta política estará basada en criterios de necesidad, calidad, costo efectividad, suficiencia y oportunidad.

Con el objetivo de mantener la transparencia en la oferta de medicamentos necesarios para proteger el derecho fundamental a la salud, una vez por semestre la entidad responsable de la expedición del registro sanitario, emitirá un informe de carácter público sobre los registros otorgados a nuevos medicamentos incluyendo la respectiva información terapéutica. Así mismo, remitirá un listado de los registros negados y un breve resumen de las razones que justificaron dicha determinación.

PAR.—El Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Salud y Protección Social, estará a cargo de regular los precios de los medicamentos a nivel nacional para los principios activos. Dichos precios se determinarán con base en comparaciones internacionales. En todo caso no podrán superar el precio internacional de referencia de acuerdo con la metodología que defina el Gobierno Nacional.

Se regularán los precios de los medicamentos hasta la salida del proveedor mayorista. El Gobierno Nacional deberá regular el margen de distribución y comercialización cuando este no refleje condiciones competitivas.

ART. 24.—Deber de garantizar la disponibilidad de servicios en zonas marginadas. El Estado deberá garantizar la disponibilidad de los servicios de salud para toda la población en el territorio nacional, en especial, en las zonas marginadas o de baja densidad poblacional. La extensión de la red pública hospitalaria no depende de la rentabilidad económica, sino de la rentabilidad social. En zonas dispersas, el Estado deberá adoptar medidas razonables y eficaces, progresivas y continuas, para garantizar opciones con el fin de que sus habitantes accedan oportunamente a los servicios de salud que requieran con necesidad.

ART. 25.—Destinación e inembargabilidad de los recursos. Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente.

ART. 26.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.

1.3. Aclaración previa.

Como la Corte advirtió que el texto del proyecto remitido por el Congreso repite el contenido del parágrafo 1º en el parágrafo 3º del artículo 15 y con la finalidad de precisar cuál texto será objeto de control constitucional por esta Sala, es oportuno observar que se tendrá como contenido del proyecto de ley, el texto conciliado y votado por las respectivas cámaras, publicado en las Gacetas del Congreso 446 y 447 de 2013, con las respectivas fe de erratas aprobadas y contenidas en las Gacetas del Congreso 712 y 685 de 2013, pues aquellas son el órgano de publicación oficial del legislativo. Esta corporación en Auto 70 del 26 de marzo de 2014 ya había indicado que, para los efectos de la tarea que en este caso la ocupa se atendría a dichos contenidos.

II. Intervenciones

De las numerosas intervenciones suscitadas por el proyecto de ley a revisar, inicialmente, se presentarán aquellas que solo incorporan comentarios y/o cuestionamientos generales al fondo del proyecto. Las que plantean objeciones de forma, se considerarán previamente a la realización del control de forma y, las que aluden al articulado específicamente se irán comentando de manera antelada al estudio del precepto respectivo.

2.1. Superintendencia Nacional de Salud.

La directora encargada de la oficina jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud, mediante escrito remitido a esta corporación el 25 de noviembre de 2013, solicitó se declarara la exequibilidad de la ley estatutaria en estudio, por los argumentos que a continuación se exponen.

La interviniente considera que el proyecto de ley: establece el carácter fundamental, autónomo e irrenunciable del derecho en mención, concibe a la salud desde sus etapas tempranas de promoción y prevención, reafirma la posición predominante del Estado en la prestación del servicio público de salud, de acuerdo con los postulados del artículo 2º superior, establece obligaciones claras al Ministerio de Salud y Protección Social encaminadas a evaluar periódicamente el estado del sistema, reafirma el principio de integralidad en la prestación del servicio de salud, propugna por la activa participación ciudadana en la fijación de las políticas públicas, en la veeduría del sistema y en la definición de los contenidos prestacionales del derecho a la salud, fija la prohibición de negar la prestación de servicios con ocasión de la exigencia de autorizaciones administrativas entre las instituciones prestadoras de servicios de salud y las empresas gestoras de servicios de salud, establece las pautas para establecer mecanismos de protección efectiva, reafirma la acción de tutela como la herramienta de defensa idónea y delimita las actuaciones que pueden resultar nocivas para el sistema, reconoce el papel preponderante de los profesionales de la salud, la importancia de mantener su autonomía para asegurar la calidad del servicio prestado y la necesidad de proteger la dignidad en el ejercicio de la profesión, reitera la obligación del Estado de estructurar un sistema de información que le permita fijar políticas eficientes con una adecuada articulación intersectorial y, establece la destinación exclusiva de los recursos del sistema de salud y su inembargabilidad.

En tal virtud, la representante de la entidad sostiene que el proyecto de ley desarrolla ampliamente los principios del Estado social de derecho, tiene en cuenta las necesidades actuales del país y constituye una herramienta eficiente para superar la crisis actual de la salud.

Por último, manifiesta que la totalidad del proyecto se encuentra en armonía con las disposiciones superiores, consagrando, incluso, importantes instrumentos que propenden a la superación de los problemas que atraviesa el servicio público de salud, beneficiando a toda la población colombiana, especialmente, a los acreedores de una protección constitucional reforzada.

2.2. Academia Nacional de Medicina.

El presidente de la Academia Nacional de Medicina, mediante escrito remitido a esta corporación el 21 de noviembre de 2013, intervino en el proceso de la referencia, para solicitar la exequibilidad del proyecto de ley estatutaria por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud, al considerar que se ajusta a los artículos 1º, 2º, 11, 13, 44, 47, 48, 49 y 89 superiores y que su procedimiento atendió a lo consagrado en el artículo 152 constitucional y a la ley orgánica que regula el proceso legislativo.

En primer lugar, recuerda que el proyecto de ley bajo estudio tuvo origen en la Gran Junta Médica Nacional, de la cual forma parte la entidad que representa, y tiene como finalidad garantizar el goce efectivo del derecho a la salud por medio de una visión estructural del sistema.

En aras de lograr dicho cometido, destaca que la Gran Junta Médica participó en todos los debates de la iniciativa, en los cuales siempre se enfatizó en la prestación del servicio de salud de manera oportuna, eficaz y de calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud.

Seguidamente, se pronuncia acerca de las garantías y mecanismos del derecho regulado, indicando que el proyecto en mención elimina las barreras de acceso a los servicios, toda vez que, en cuanto a la atención inicial de urgencias no exige autorización administrativa alguna entre el prestador de servicios y la entidad que cumpla la función de gestión de servicio de salud. Además, el proyecto de ley dispone que la prestación de los servicios y tecnologías debe ser integral.

En cuanto a procura garantizar la autonomía profesional para adoptar decisiones relativas al diagnóstico y el tratamiento de los pacientes, lo cual constituye un avance para las carreras en el área de la salud.

Por último, indica que el proyecto de ley estatutaria objeto de control constitucional da efectividad al ejercicio del derecho a la salud, habida cuenta que al implementar políticas para el manejo de la información, la salud pública, la divulgación de información de progresos científicos, innovación, ciencia y tecnología en salud y política farmacéutica nacional, lo torna asequible a la población.

2.3. Asociación Nacional de Internos y Residentes —ANIR— Bogotá.

La Asociación Nacional de Internos y Residentes —ANIR— Bogotá, mediante escrito remitido a esta corporación el 21 de noviembre de 2013, manifestó su inconformidad con el proyecto de ley estatutaria sub examine, al considerar que prioriza la rentabilidad y sostenibilidad del sistema sobre la vida y la salud, condicionándolos al flujo de recursos.

Para esta asociación, el proyecto limita la salud a la sostenibilidad fiscal, transformando el núcleo esencial del derecho en un plan de beneficios exigible pero supeditado al costo-efectividad, generando así una barrera procedimental que constituye un pre requisito para acudir a la tutela.

De igual manera, expresa que la consolidación de la figura de corresponsabilidad de los individuos y familias por medio del autocuidado limita el derecho, habida cuenta que culpabiliza a los individuos por su salud.

Finalmente, manifiesta que, mediante la presente ley, el Estado pretende perpetuar la inequidad del sistema, desconociendo la Sentencia T-760 de 2008, toda vez que mantiene la separación entre el plan de servicios del régimen contributivo y el del régimen subsidiado, postergando su unificación hasta el 2015.

2.4. Asociación de Usuarios de Pacientes VIH/Sida.

El representante de la Asociación de Usuarios de Pacientes VIH/Sida, mediante escrito presentado a esta corporación el 21 de noviembre de 2013, solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto de ley en estudio.

Al efecto destaca el carácter fundamental del derecho a la salud y el gran avance que ello supone. Seguidamente, afirma que mediante esta ley estatutaria, el legislador le otorga expresamente la iusfundamentalidad a la salud, pese a que tal reconocimiento había sido declarado previamente por parte de la jurisprudencia constitucional.

Bajo este entendido, manifiesta que en el momento en el que se requiera la prestación de los servicios de salud, no se le deben poner trabas de ninguna índole a quien los necesite, ni tampoco limitaciones, circunstancia que se evidencia en la presente ley, toda vez que condiciona la salud a la sostenibilidad fiscal.

Del mismo modo, advierte que el proyecto mantiene las cuotas moderadoras y copagos establecidos de acuerdo con la capacidad económica del usuario, con lo cual, en últimas los más afectados van a ser las personas de escasos recursos.

Por otro lado, indica que los medicamentos, procedimientos e insumos que se van a excluir tras el proceso consagrado en el inciso 3º del artículo 15, no van a ser suministrados aun cuando sean requeridos, ciñendo su alcance al principio de sostenibilidad fiscal y, además, limitando el ejercicio de la acción de tutela, como consecuencia de lo cual, las personas que sufren enfermedades de alto costo o catastróficas ya no tendrían ningún medio para que la EPS haga entrega de dichos insumos.

Por último, afirma que la demora en la autorización de la entrega de los insumos y en la autorización de procedimientos, implica para la EPS una ganancia, lo cual no se corrige con el proyecto de ley en estudio.

2.5. Fedesalud.

El presidente de la Federación Colombiana de Salud, Fedesalud, presentó escrito de intervención, el 26 de noviembre de 2013, con las siguientes observaciones:

Comienza manifestando que el proyecto de ley estatutaria reduce gravemente el concepto de salud y de esta forma limita la exigibilidad del derecho. En este sentido, señala que existen posibilidades normativas que han sido puestas en práctica por muchos países derivadas de una mejor conceptualización a la salud y del derecho a la misma, especialmente, aquellas relacionadas con: i) la obligación del Estado de proteger la salud y vida de los ciudadanos controlando activamente los riesgos siempre presentes en el ambiente o aquellos derivados de la organización social, las actividades económicas o las actuaciones individuales de los ciudadanos y ii) la responsabilidad de los agentes económicos y de los ciudadanos en general de prevenir y evitar los daños de salud de terceros.

Advierte que de no modularse la visión limitada y restringida del derecho a la salud y de las obligaciones derivadas del mismo, sería preferible que se declare la inconstitucionalidad del proyecto de ley.

Una vez realizadas las anteriores aseveraciones, profundiza sobre sus objeciones en cinco apartes, así

El primero, hace referencia a “el valor ético o normativo ¿valor ideal alcanzable o valor mínimo asegurable?”. Al respecto afirma que la construcción de los derechos es un ejercicio dinámico, que constituye un permanente proceso de transformación social. En ese sentido, la sociedad construye día a día nuevos valores normativos. De esta manera, la esperanza de vida superior o la mortalidad infantil inferior, alcanzada en unos países, se torna referencia normativa para los demás.

El segundo alude a la “formulación del derecho”, trayendo a colación la Sentencia T-760 de 2008 y citando específicamente lo relacionado con la orden impartida al Estado en el sentido de igualar los planes de beneficios a todos los afiliados al sistema. Asimismo, cita en este aparte el anexo desarrollado en la sentencia referente a la génesis y evaluación del derecho a la salud en el ámbito internacional.

En tercer lugar, relaciona la “justiciabilidad del derecho a la salud”, en atención a lo cual comienza afirmando que no existe una herramienta para hacer exigible dicha garantía, en la medida en que el incumplimiento de la norma tan solo traería como consecuencia una sanción moral y no legal, dejando a la salud sin elementos coercitivos, propios del derecho bajo su defensa.

Por otra parte, señala que la formulación de los mínimos y, en últimas, de los derechos sociales limitados, parte de la premisa de que ese ideal solo es alcanzable a futuro, en virtud del principio de progresividad, pasando por alto las desigualdades sociales evidentes, bajo la premisa de que estas se derivan de las estructuras sociales.

Afirma que esas desigualdades, aunque a veces son consideradas como normales, podrían cuestionarse si la sociedad fija unos valores diferentes a los reconocidos internacionalmente y unos derechos inferiores a sus ciudadanos. Así las cosas, al igual que el racismo, la esclavitud y el sometimiento a la mujer, hoy son rechazados, en algún momento lo serán la desnutrición de los niños, la inasistencia sanitaria y ocupacional.

En cuarto lugar, apunta a lo que denomina “el problema conceptual”, frente a lo que expresa que existe gran dificultad tanto en la comprensión del derecho a la salud, como en la definición de su alcance (“el más alto nivel posible de salud”). Sin embargo, la versión más popular y general de esta garantía parece limitarse al acceso a la atención médica, problema fundamental que predica del proyecto de ley.

Finalmente, el quinto aparte, hace relación a la “salud como desarrollo de capacidades y potencialidades”. Considera que la salud no es propiamente la ausencia de enfermedad, sino la capacidad de enfrentar las agresiones y los agentes externos. “El mayor nivel de salud posible” es la plena capacidad orgánica para defenderse ante cualquier enfermedad o agresión externa y recuperarse, por ende, la enfermedad, desde esta perspectiva, solo trasciende si de ella se deriva la muerte o cualquier grado de incapacidad orgánica o funcional que se traduzca en limitaciones posteriores para el desempeño.

En ese orden de ideas, con una conceptualización de salud así entendida y más centrada en las capacidades del organismo que en la enfermedad, formulada en términos positivos y susceptible de medición, se podría plantear la exigibilidad del derecho, tanto desde la perspectiva individual como desde la organización social, en los siguientes términos: i) el derecho de cada ciudadano a unas condiciones de vida adecuadas para poder contar con buena salud y ii) el derecho a que la organización de la sociedad responda a las necesidades de conservar y recuperar la salud de todos los ciudadanos.

En tal virtud y según manifiesta el interviniente, el derecho a la salud permite su exigibilidad y justiciabilidad con mayor precisión que con las clásicas definiciones como el derecho al “más amplio nivel de salud” o al “estado completo de bienestar”. Para garantizar los mencionados términos como una obligación del Estado, los establece de la siguiente manera: i) la obligación de garantizar unas condiciones mínimas a todos los niños, especialmente, a los grupos más desaventajados, para que logren desarrollarse sanos y plenos de capacidades y puedan competir en el mercado de trabajo en condiciones de igualdad; ii) la obligación de garantizar unas condiciones de vida y de trabajo que permitan conservar la salud de los ciudadanos, especialmente, en aquellos más expuestos a los riesgos del ambiente del trabajo. Esto, desarrollando el primer ítem. En cuanto al segundo, las obligaciones del Estado que, a su parecer, se deberían incorporar son: i) la obligación de organizar un sistema de protección social, seguridad social y salud que garantice a todos los ciudadanos el acceso a una atención médica en las mejores condiciones tecnológicas, de calidad y respeto a sus derechos. Con especial atención a las poblaciones con barreras geográficas, económicas, culturales o de otra índole para el acceso al servicio; ii) la obligación de organizar un sistema de protección social y salud pública, capaz de prevenir y controlar los riesgos que afectan la salud de las poblaciones, con especial énfasis en proteger a los grupos de mayor riesgo de enfermar y de morir.

Así entonces, el máximo nivel de salud y los estados de completo bienestar pasarán de ser los objetivos del accionar en salud, a ser los resultantes de exigir y garantizar las obligaciones del Estado de proteger la salud de los ciudadanos y las responsabilidades de los agentes económicas, así como de los ciudadanos en la prevención de los riesgos que generan y afectan la salud de terceros.

Pese a lo anterior, aduce que aun siguiendo este desarrollo, la perspectiva del derecho conlleva ineludiblemente el problema de la generalidad en la formulación del valor normativo ideal, del deber ser, como también la trampa de los derechos progresivos o servicios mínimos que se deben garantizar a los ciudadanos, entre tanto las metas resultan alcanzables en función del tiempo.

Seguidamente, trae a colación la Ley 715 de 2001, “por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A. L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud en todos los niveles de la administración pública”, señalándola como un ejemplo de cómo el Estado debe garantizar el derecho a la salud, al establecer la competencia de los municipios en su artículo 44 y sus numerales 44.3.2, 44.3.3, 44.3.3.1, 44.3.3.2, 44.3.3.3, 44.3.5, los cuales cita en su intervención textualmente.

Aun así, advierte que existen vacíos en la legislación, relacionados con los riesgos laborales y con la responsabilidad de los agentes económicos sobre la salud de terceros.

2.6. Colegio Médico de Cundinamarca.

El doctor Germán Fernández Cabrera, en calidad de presidente del Colegio Médico de Cundinamarca, por medio de escrito presentado el 22 de noviembre de 2013, solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la reforma con base en los argumentos que se pasan a exponer.

Comienza su intervención alegando que con el proyecto de ley se pretende continuar con un sistema de salud que tiene como eje fundamental el negocio a la salud y la utilidad rentística de las EPS, a las que se pretende reciclar y cambiar de nombre por medio de esta reforma.

Continúa manifestando que bajo la figura de un encargo fiduciario, que se denominará “Salud Mía”, se procura la privatización para las “gestoras” de los recursos públicos de la salud. Advierte que se intenta timar a la opinión nacional aduciendo que “se ejercerá el control estatal de los recursos de la salud”, ocultando que las gestoras son las entidades que tendrían los recursos bajo sus cuentas particulares y actuarían como ordenadoras del gasto y se apropiarían de las utilidades resultantes de negar los debidos cuidados a los pacientes.

Agrega que con el proyecto de ley se pretende derogar artículos de la Ley 1438 de 2011 que procuran garantizar las sostenibilidad de las empresas sociales del Estado de primer nivel de atención —que en ocasiones, son la única oferta de servicios existentes en algunas zonas del país—. Ello con el propósito de quebrar esas instituciones, para venderlas a precios irrisorios al capital internacional o a las mismas gestoras. Lo anterior, a pesar de que se ha dicho por parte del ministerio, que los hospitales públicos no se van a afectar.

Aunado a lo anterior, afirma que la reforma propone la integración vertical o corporativa de servicios de salud por parte de las gestoras en el primer nivel de atención —trae a colación el art. 38, que según refiere, relaciona la integración vertical—, lo que significa, a su criterio, que pueden apropiarse del 80% o más de todos los servicios, constituyendo efectivas barreras de acceso a niveles especiales de atención. Con este mecanismo, los auspiciadores de la reforma garantizan la posición dominante, incluyéndoles también la función de auditoría en todos los servicios de salud.

Agrega que la reforma que se pretende llevar a cabo es insólita, dado que incluye prebendas y beneficios adicionales, lo que se considera un mecanismo empleado por el Ministerio de Salud para beneficiar a, lo que denomina, las EPS transformadas.

En este sentido, trayendo a colación el artículo 7º del proyecto de ley ordinaria, referido a la “planeación en salud pública”, señala que se permite a las mismas gestoras desarrollar los planes territoriales de salud en las regiones, justamente en escenarios como el primer nivel de atención en los que integran “los componentes de intervenciones colectivas y de intervenciones individuales de salud pública”. Con lo anterior, las funciones de los entes territoriales en los temas de la salud pública y de planeación quedan prácticamente en la inutilidad.

Alega que la reforma implica la amenaza del acceso a los servicios de salud por parte de los ciudadanos, la restricción de beneficios otorgados por la Constitución y las altas cortes, la limitación de la tutela, la violación del derecho de libre escogencia de los usuarios y el favorecimiento de la estructuración de un mercado oligopólico de servicios de salud.

Considera que el proyecto permite que los dineros que han sido desviados y apropiados ilegalmente por las EPS, queden en la impunidad, en atención a que, por un lado, se les permite a las EPS que continúen manejando los recursos de la UPC como si fueran activos o ingresos propios y, por otro lado, no se realizan gestiones efectivas para obtener la devolución de recursos ilegalmente apropiados por las EPS y sus accionistas, como se ordenó por la Corte Constitucional en 2012.

Adicionalmente, indica que el ministro engaña a la opinión nacional al no ser claro en el monto adeudado al sistema, a los hospitales y clínicas del país. Advierte que lo que pretende finalmente es aliviar las enormes deudas de las EPS y ofrecer un irrisorio pago parcial.

De la misma manera, expresa que ni el ministerio, ni el Gobierno hacen referencia a las desviaciones ilegales y cuantiosas de los recursos públicos por la cotización en riesgos laborales. Añade que a las ARL se les ha permitido la utilización a voluntad de estos recursos, que se han convertido en la práctica, en un impuesto que pagan los empleadores y trabajadores independientes a su favor, mientras que se les niegan sus derechos a los accidentados en el trabajo y a los enfermos profesionales.

Finalmente, indica que las afectaciones al patrimonio público y al derecho fundamental a la salud han sido señaladas reiteradamente por la Contraloría General, la que adelanta cerca de 900 investigaciones por las continuas defraudaciones a los recursos de la salud y de los riesgos laborales. También la contralora ha puntualizado en los graves daños que la reforma en trámite significa para los recursos que tienen destinación constitucional específica, por lo que expresa su apoyo en cuanto a la posición asumida por la mentada funcionaria.

Como corolario de lo anterior, hace un llamado a derrotar la reforma propuesta y a construir un sistema que respete la dignidad de los pacientes y de quienes se dedican a trabajar por la salud de la población.

2.7. Universidad Javeriana.

La directora del Centro de Estudios en Derecho Constitucional de la Universidad Javeriana, por medio de escrito presentado a esta corporación el 21 de noviembre de 2013, puso a consideración su intervención dentro del presente estudio, pretendiendo que se declare la inexequibilidad del proyecto de ley estatutaria.

Antes de entrar a exponer sus argumentos, manifiesta que la Carta de 1991 ha dado reconocimiento constitucional a la seguridad social, definiéndola en sus artículos 48 y 49 como un derecho irrenunciable, al igual que como un servicio público y, asimismo, como derecho fundamental. En este entendido destaca la Sentencia T-471 de 1992.

En lo que se refiere concretamente al derecho a la salud, reseña su importancia y connotación como iusfundamental, tanto en el ámbito nacional como internacional. Bajo estos considerandos, cita la Observación 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como la Sentencia T-760 de 2008.

Una vez hecha la anterior introducción, pasa a exponer, como primer punto, que con la ley estatutaria se retoma uno de los vacíos de la Ley 100 de 1993, en tanto que, su artículo 2º, reduce la salud a una garantía de carácter prestacional, lo que según la Corte Constitucional, es apenas una faceta de un derecho.

Resalta que el Ministerio de Salud, en abril de 2013, expuso los motivos por los cuales era necesario implementar una reforma al modelo de salud, siendo necesario revaluar el esquema de la Ley 100 de 1993 “con el propósito de mejorar el servicio y disminuir las barreras de acceso” y con el fin de mejorar la “calidad, oportunidad e integridad de los servicios”. Sin embargo, el enfoque en los servicios de salud deja a un lado el desarrollo del núcleo fundamental del derecho, enfocándose en los criterios de la prestación de los servicios, vulnerando así la reserva de la ley estatutaria.

En este sentido, trae a colación las sentencias C-965 de 2012 y C-818 de 2011, en las que se determinan los criterios restrictivos de interpretación necesarios para el debido trámite de una ley de este talante, como son, entre otros, la integridad y la afectación o desarrollo de los elementos estructurales, los cuales no se están teniendo en cuenta, a su consideración, en el proyecto de ley.

En cuanto al criterio de integridad, establece que la ley estatutaria se limita a regular la faceta prestacional del derecho fundamental a la salud. En lo atinente al criterio de afectación, afirma que no se debe regular por medio de estas leyes, en detalle, los aspectos que pueda enmarcar el derecho en relación con su ejercicio, al contrario de lo que se está haciendo.

Resalta que el núcleo esencial de todo derecho fundamental es el mínimo de contenido que el legislador debe respetar y que le otorga un grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas, generándole una protección efectiva, evitando su nulidad; así como también se tiene como aquella parte del derecho fundamental que no admite restricción, dado que en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza. Sin embargo, al reducirlo a su connotación prestacional, se lo anula y desnaturaliza.

Por otro lado, afirma que con el proyecto de ley se está violando el bloque de constitucionalidad. En este sentido y tras citar las sentencias T-760 de 2008 y T-274 de 2009, manifiesta que el Estado colombiano tiene determinadas obligaciones a nivel internacional, citando al respecto la Observación General 14 de 2000, proferida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en la que se estipulan determinadas obligaciones básicas de los Estados,(1) de las cuales considera, que no se tuvieron en cuenta las contenidas en los literales b, c y e.

Finalmente, afirma que con el proyecto de ley se viola el derecho a la igualdad, puesto que no corrige la dualidad del sistema contributivo y subsidiado, pese a que tal error ya había sido vislumbrado en la Sentencia T-760 de 2008.

Así las cosas y tras citar también la Sentencia T-499 de 1992, afirma que hace parte del respeto de la dignidad humana la garantía del derecho a la salud en pie de igualdad, sin supeditar su acceso a que las personas menos favorecidas demuestren una capacidad reducida de pago, puesto que ello implica una carga probatoria e impone trabas injustificadas para el acceso efectivo al derecho fundamental.

2.8. Ciudadano Aycardo González Gálvez.

El ciudadano Aycardo González Gálvez, en calidad, según manifiesta, de representante de los usuarios del Comité Técnico Científico de las EPS, mediante escrito presentado el 21 de noviembre de 2013, solicita que se declare la inconstitucionalidad del proyecto de ley, al considerar que con este el legislador desatiende los mandatos de la Constitución destinados al tema de participación ciudadana.

Manifiesta que Colombia es un Estado social de derecho, democrático y participativo, con lo que trae a colación la Sentencia C-021 de 1996, de acuerdo con la cual la finalidad que persigue la democracia participativa es otorgar al ciudadano la certidumbre de que no será excluido de la resolución de los factores que inciden en su vida diaria. Al respecto, resalta que la participación se concibe como principio fundamental del Estado y fin esencial de su actividad, lo que implica para sus autoridades el deber de promoverla. En este mismo sentido, afirma que el “fortalecimiento y la profundización de la democracia participativa fue el designio inequitativo de la Asamblea Nacional Constituyente”.

Así las cosas, solicita que se declare inexequible la totalidad del proyecto de ley y advierte que el Estado debe promover la intervención de la ciudadanía en todos los asuntos que atañen a la participación.

2.9. Ciudadano David Curtidor Argüello.

El ciudadano David Curtidor Argüello, mediante escrito radicado en la secretaría general el 21 de noviembre de 2013, interviene ante esta corporación en procura de solicitar la inexequibilidad del proyecto de ley bajo estudio.

En primer lugar, expresa que intervino activamente en la audiencia pública que realizó el Congreso, para dar lugar a la participación de los grupos étnicos, entre ellos, la Organización Nacional Indígena —ONIC—, a la cual pertenece.

Indica que en dicho evento advirtió i) la ausencia de consulta previa antes de la presentación del proyecto de ley; ii) el duro golpe que este da a la descentralización administrativa, dado que deja sin situación de fondos la participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes en lo correspondiente a la salud y; iii) la falencia que se sostiene al mantener dos regímenes de salud, sobre los cuales la Corte se pronunció en el sentido de que debe buscarse su unificación en cuanto a sus beneficios.

En segundo lugar, manifiesta que la sostenibilidad fiscal establecida en el proyecto de ley no redunda en que se presten más o mejores servicios a otros segmentos del conglomerado social, pues según lo que expone, lo que se deja de gastar pasa a manos de las empresas intermediarias.

Finalmente, señala que en la presente oportunidad su intervención va encaminada a solicitar que se tomen las medidas pertinentes para que no se continúe negando o dilatando servicios, situación que se presenta por constituir una fuente de financiación para las EPS. Al respecto, pone de presente su caso particular, en el que por negligencia médica y fallas en la prestación del servicio, falleció su hija.

2.10. Concepto del Procurador General de la Nación.

El concepto del Ministerio Público se irá incorporando en la medida en que se vaya refiriendo al asunto en estudio, bien se trate de los cuestionamientos de forma o, de los de fondo. En todo caso se acompaña a la ponencia como anexo.

III. Audiencia pública

3.1. Audiencia pública al proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado y 267 de 2013 Cámara, “Por medio del cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”, llevada a cabo el 10 de abril de 2014, en la cual los intervinientes se pronunciaron sobre las preguntas formuladas, así:

3.1.1. Procuraduría General de la Nación.

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley estatutaria de salud.

Considera el Ministerio Público que en torno a este asunto se podrían presentar dos escenarios. En el primero, el sistema general de seguridad social en salud operaría eficiente, eficaz y efectivamente, garantizando así el derecho fundamental a la salud para todos los colombianos en forma universal y con calidad, lo que implicaría que el uso de la tutela disminuiría ostensiblemente. En el segundo escenario, la tutela se incrementaría desmesuradamente.

Papel de la ley estatutaria en análisis, en la realización efectiva del derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que establece el principio de sostenibilidad fiscal.

Afirma que frente a la salud en su concepción de derecho fundamental no cabe la oposición del principio de sostenibilidad fiscal, lo cual está predeterminado por el artículo 334 superior.

Advierte que al ser la salud un derecho fundamental, la cobertura universal no va a distinguir la condición económica del aportante, lo que implica un reforzamiento de los mecanismos actuales de financiación a partir del concepto de aportes fiscales y parafiscales y un control estricto en la ejecución del gasto, así como un mayor conocimiento y control por el Estado de los inventarios y catastros con el fin de prevenir y evitar sobrecostos en los medicamentos, insumos y equipos de diagnóstico y tratamiento, sobrefacturaciones y consumos inducidos, suntuarios o innecesarios.

En este contexto de racionalización del gasto resultan viables políticas de control fiscal, incluida la posibilidad de aplicar el principio de sostenibilidad fiscal.

Así las cosas, frente al reclamo de la protección y atención del derecho fundamental, no cabe limitación económica alguna; pero, frente al servicio público de salud, los criterios de sostenibilidad fiscal tienen asidero vinculante para lograr una administración o prestación más eficiente del mismo.

Directrices, limitaciones y condiciones que le traza y le debe trazar la ley estatutaria en consideración a la normatividad legal y reglamentaria futura en materia de salud.

Señala que es de esperarse que en la legislación ordinaria y su reglamentación, las labores de dirección, regulación, vigilancia y control, así como los agentes prestadores del servicio y quienes suministran los insumos, se enfoquen en función de garantizar el derecho fundamental a la salud para todos los habitantes de Colombia en forma universal y con calidad.

En estas condiciones, debe aplicarse en forma integral el principio de administración pública y de derecho administrativo consistente en que “los errores e ineficiencias de la administración no deben ser trasladados al administrado”.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de esta.

Manifiesta que espera que se garantice el derecho a la salud para todos los habitantes de Colombia en forma universal, integral y con calidad a manera de una solución institucional holística que materialice nuestra concepción de Estado social de derecho.

Advierte que se ratifica su posición sentada en el concepto emitido y dirigido a esta corporación tanto en sus consideraciones de forma como de fondo.

3.1.2. Ministerio de Salud y Protección Social.

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley estatutaria de salud.

Considera que la reforma no consagra limitación alguna para su ejercicio, por el contrario, reitera su procedibilidad tal y como se ejerce hoy.

Sin embargo, señala que lo que sí se pretende es eliminar las fallas estructurales que dan lugar al ejercicio de la acción de amparo, medidas que se han buscado implementar, por ejemplo, aclarando el alcance de la protección en salud y alcanzando la diferencia de la protección en otros ámbitos.

Papel de la ley estatutaria en análisis, en la realización efectiva del derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que establece el principio de sostenibilidad fiscal.

Con la ley estatutaria no se creó el principio de sostenibilidad fiscal ni se buscó reducir la responsabilidad del Estado en la materia, lo que explica, entre otras razones, porque el criterio de sostenibilidad fiscal adoptado, ya había sido desarrollado en la jurisprudencia constitucional, especialmente con el Acto Legislativo 3 de 2011, que reformó el artículo 334 de la Carta. En este mismo sentido, observó que la sostenibilidad fiscal no es un elemento central.

Señala que el principio de sostenibilidad fiscal implica que (i) le corresponde al Estado adoptar las medidas necesarias para poder garantizar recursos suficientes para financiar la protección del derecho a la salud (art. 49); (ii) la imposibilidad de subordinar la protección de los derechos sociales (C-288/2012) y; (iii) la contribución a crear condiciones de protección, para que sea realizada de manera progresiva, con el fin de garantizar la financiación (C-288/2012).

En pro de la protección efectiva del derecho, la ley incorpora el estándar constitucional a nivel estatutario. De esta manera, cualquier arreglo institucional que se defina para la prestación de servicios de salud debe estar basado en la sostenibilidad.

Directrices, limitaciones y condiciones que le traza y le debe trazar la ley estatutaria en consideración a la normatividad legal y reglamentaria futura en materia de salud.

Indica que al definir aspectos del alcance del derecho a la salud, la ley traza los márgenes sobre los cuales deberán precisarse los arreglos institucionales.

De igual manera, la norma bajo revisión enmarca algunos aspectos de la protección del derecho a la salud, tales como, el alcance de las responsabilidades de los actores involucrados en su garantía y los parámetros dentro de los cuales deberá desarrollarse legal y reglamentariamente el sistema.

Ahora bien, dado que el proyecto considera que el goce efectivo del derecho involucra numerosos sectores del Estado, ordena la protección de tres aspectos fundamentales: i) la atención sanitaria —comprende lo sectorial y otras facetas de la atención colectiva, como la promoción y la prevención—, (ii) servicios sociales complementarios y iii) el derecho a los determinantes sociales de salud.

Así las cosas, el artículo 15 regula el alcance de las prioridades y limitaciones en salud, teniendo en cuenta lo contemplado en la Sentencia T-760 de 2008.

Por otra parte y en pro del derecho a la igualdad, el parágrafo del artículo 8º prescribe que la ley busca definir una responsabilidad específica para que sea clara la financiación de los servicios cuando se requieran con necesidad y las personas carezcan de recursos propios, evitando que esta situación se deje solo en manos de los jueces de tutela.

Por último, señala que con los determinantes regulados en el artículo 9º, se establece el deber al legislador de identificar y regular los casos en los que otros sectores contribuyen a los resultados en salud, de modo que sea posible alinear los objetivos intersectoriales hacia el goce efectivo del derecho.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de esta.

En primer lugar, esta ley debería llevar a un acercamiento entre el sistema de salud y el derecho a la salud, lo que generaría que la política compartiera las características básicas del derecho, por ejemplo, en términos de equidad y universalidad.

En segundo lugar, la implementación de la ley debería conducir a una incorporación al nivel estatutario de las reglas jurisprudenciales de protección del derecho fundamental a la salud.

En tercer lugar, debería llevar a la construcción de decisiones legítimas que convoquen y contengan la posición de los diferentes actores del sistema.

En cuarto lugar, afirma que debería llevar a que se aclaren las responsabilidades en el ámbito sectorial de la salud, en relación con los servicios sociales complementarios y con los determinantes sociales de la salud.

3.1.3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley estatutaria de salud.

Enfatizó en cuanto a que el proyecto bajo revisión no restringe el derecho a ejercer la acción tuitiva, ni tampoco limita el papel del juez. Por el contrario, tanto el parágrafo 2º del artículo 15 como el parágrafo 2º del artículo 14 reiteran que la tutela constituye un mecanismo legítimo para la protección del derecho a la salud.

De igual manera, sostuvo que la ley estatutaria propicia el uso razonable y limitado del mecanismo tutelar, toda vez que pretende crear las condiciones para que la garantía del derecho de todos los colombianos a la salud implique cada vez menos de su ejercicio, comoquiera que el proyecto ofrece un marco de reglas claras.

Admitió que con la ley se pretende desincentivar la acción constitucional, en tanto esta ya no será necesaria para efectos de acceder a la atención en salud, pues el proyecto permite materializar los mandatos superiores, a través de procedimientos transparentes, expeditos y participativos.

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que establece el principio de sostenibilidad fiscal.

Consideró que la ley estatutaria bajo estudio no condiciona la garantía a la salud a la disponibilidad de recursos, sino que exige al Estado la obligación de materializar los recursos necesarios para la protección del derecho de manera racional, progresivamente y a largo plazo, lo cual se encuentra en armonía con los mandatos superiores y con la jurisprudencia constitucional relativa a que la sostenibilidad debe ser un criterio orientador de la política pública en salud.

Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley estatutaria, en consideración a la normatividad legal y reglamentaria futura, en materia de salud.

Al respecto advirtió que aun cuando la presente ley no define ni desarrolla todas las facetas del derecho a la salud, sí aborda muchas dificultades estructurales que este enfrenta y constituye un acuerdo fundamental sobre hacía dónde quiere avanzar la sociedad en la protección de la salud.

Afirmó que la ley estatutaria contiene las directrices que inspirarán la legislación ulterior que resulte en materia de salud, las cuales son planteadas en el contexto de los estándares de protección del derecho que han sido definidos en la jurisprudencia constitucional, por ende, se incluyen principios como integralidad (art. 8º), pro homine (art. 5º, lit. b), continuidad (art. 5, lit. b), entre otros.

En cuanto a los servicios sociales complementarios (art. 8º, par.), resaltó que en tratándose de prestaciones de tipo asistencial que hacen parte del derecho a la salud, si bien el legislador se encuentra habilitado para acoger el modelo de salud que más se ajuste a las necesidades de la población colombiana y de regular los aspectos que considere oportunos, también es cierto que con base en las directrices establecidas en el proyecto se debe tener en consideración las competencias y los recursos que posibiliten la aplicación de las determinaciones que se adopten.

Frente a las fuentes de financiación de la asistencia social, estimó que deben considerarse en todos los casos la capacidad de pago de los pacientes.

Finalmente, destacó que el proyecto, para efectos del desarrollo legal, consagra que es deber del Estado crear políticas públicas encaminadas a lograr la mejoría de los determinantes que incidan en el goce efectivo del derecho a la salud, y a la vez establece la obligación de crear los mecanismos de articulación, participación y coordinación con distintas políticas y programas con la política de seguridad social en salud.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de esta.

Sostuvo que espera que la ley garantice el derecho a la salud en forma universal, sin incertidumbres a la hora de la prestación del servicio, con acceso efectivo para todos los colombianos sin excepción, a partir de lograr en el sistema general de seguridad social en salud más eficiencias en la asignación, flujo y utilización de los recursos, siendo necesario establecer los incentivos adecuados para que cada uno de los agentes que intervienen en el sistema actúen en la búsqueda de dichos objetivos.

En lo atinente a la asignación de mayores recursos, indicó que aun cuando la Nación ha hecho un gran esfuerzo para viabilizar la sostenibilidad financiera requerida para lograr la cobertura universal y la unificación de los planes obligatorios de salud de los regímenes contributivo y subsidiado, es necesario seguir avanzando en acciones que permitan incrementar la eficiencia en la asignación de flujo de los recursos, en regular los determinantes del gasto, corregir distorsiones de mercado; disminuir los niveles de evasión y elusión de las contribuciones parafiscales que financien el sistema; identificar nuevas fuentes de financiación; mejorar los mecanismos de asignación de subsidios en salud; lograr mayor productividad y eficiencia de la red pública hospitalaria y, en general, alinear los incentivos de los distintos actores del sistema con el objetivo común de lograr mejores resultados en salud, en aplicación efectiva del principio de eficiencia.

Por último, señaló que la Nación estará dispuesta a incrementar el gasto público destinado a los servicios de salud, teniendo en cuenta los postulados constitucionales que demanden consultar la capacidad de pago de la población.

3.1.4. Acesi.

Pasa a desarrollar primero la siguiente pregunta:

Papel de la ley estatutaria en análisis, en la realización efectiva del derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que establece el principio de sostenibilidad fiscal.

Discuerda con que uno de los objetivos planteados en la ley estatutaria sea el de generar un mecanismo de protección al derecho a la salud, dado que la Constitución Política, los tratados internacionales y los convenios, son el marco que regula las garantías fundamentales, máxime si se tiene en cuenta que el derecho a la salud se encuentra regulado en el artículo 12 del PIDESC(2).

Posteriormente, indica que la ley estatutaria restringe y delimita el derecho fundamental en varios aspectos. Uno de ellos, el abordar dentro de su contenido solo el componente de acceso, dejando a un lado otros elementos esenciales, tales como, la higiene del trabajo, la prevención de enfermedades profesionales, entre otros.

Aunado a ello, expresa que es necesario que sea definida en forma adecuada la “integralidad”, dado que en el proyecto está siendo abordada exclusivamente desde la óptica de prestación de servicios. De ahí que cuando se analizan los indicadores, se advierte que solo se incluyen los referidos a la accesibilidad y calidad, desconociendo los de resultado y eficiencia, entre otros.

Afirma, además, que no es coherente que el Gobierno condicione el derecho a la salud a la sostenibilidad fiscal.

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley estatutaria de salud.

Advierte que esta norma no regula el derecho a la salud, dado que su contenido es excluyente y delimitante, lo que no es propio de un derecho fundamental.

En este sentido, alega que hay una clara restricción de la acción de tutela, toda vez que establece una disminución del núcleo esencial del derecho, generándose exclusiones explícitas sobre tratamientos requeridos con necesidad y transfiriendo el riesgo financiero a los pacientes.

Directrices, limitaciones y condiciones que le traza y le debe trazar la ley estatutaria en consideración a la normatividad legal y reglamentaria futura en materia de salud.

A su consideración, la principal directriz que debe trazar la ley estatutaria es la de definir el núcleo esencial del derecho, estableciendo una concepción amplia de lo que se considera salud, desde el control de los determinantes sociales y económicos, así como desde las acepciones de promoción y prevención, al igual que la atención, la rehabilitación y los cuidados paliativos.

Otra directriz consiste en propender a priorizar el derecho fundamental a la salud por encima de los demás derechos dentro del bloque de constitucionalidad, para poder controlar los excesivos precios de la tecnología avalados por los tratados de libre comercio, a fin de impactar las utilidades del complejo industrial.

Adiciona que los derechos fundamentales están regidos por principios y, por tanto, al derecho a la salud no se le pueden imponer barreras.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de esta.

Bajo los presupuestos señalados en las anteriores preguntas, considera que el proyecto de ley debe ser declarado inconstitucional. Al contrario de lo planteado, una ley estatutaria debe ser integral, no delimitada y excluyente.

Advierte que el Gobierno con el proyecto de ley pretende acabar con los hospitales públicos, liquidándolos y vendiéndolos a operadores privados bajo el argumento de que no son rentables financieramente. Resalta que los hospitales públicos son un instrumento del Estado para avanzar en equidad y justicia social creados para cuidar a las poblaciones más pobres y desprotegidas.

3.1.5. Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia, ANTHOC.

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley estatutaria de salud.

Es importante que la acción de tutela siga siendo considerada como el principal mecanismo para preservar el derecho fundamental a la salud.

Asimismo, indica que la protección del derecho a la salud debe ser estructurada desde la ley estatutaria a través de la eliminación de barreras para acceder al derecho y prohibiendo la existencia de las mismas.

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que establece el principio de sostenibilidad fiscal.

Se plantea que el principio de sostenibilidad debe ser inherente al Estado social de derecho, definiéndose como un criterio orientador que revista, en la prestación de servicios de salud, un principio fundamental, siendo un referente que comprometa el comportamiento público del Estado en función de desarrollar los mecanismos que sean necesarios para que, desde las finanzas públicas, la prestación de servicios sea consustancial a su existencia.

Afirma que la sostenibilidad fiscal debe enfocarse en la garantía de los recursos suficientes para la materialización del derecho a la salud, teniendo en cuenta los compromisos que ha adquirido Colombia frente a los DESC en el concierto internacional.

Bajo el entendido de que a partir de la obligatoriedad del dinero, no se podría limitar la prestación del servicio por los marcos normativos, lo que permitiría la materialización de la progresividad.

Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley estatutaria en consideración a la normatividad legal y reglamentaria futura en materia de salud

Señala que deben ser criterios obligatorios en la normatividad legal reglamentaria y futura en materia de salud, los que de manera sucinta se pasa a reseñar a continuación: (i) comprender la salud no desde la enfermedad, sino desde el bienestar; (ii) el principio de sostenibilidad debe ser consustancial a la existencia del Estado social de derecho; (iii) no se podrán imponer barreras para hacer efectiva la prestación del servicio; (iv) dentro del núcleo esencial esta la dignidad humana y la vida; (v) la tutela es una acción pública predominante y preferente para hacer valer el carácter fundamental del derecho a la salud; (vi) el recurso humano de la prestación del servicio debe ser permanente para evitar la flexibilización de las plantas de personal; (vii) la universalidad; (viii) bajo ninguna circunstancia deben existir intermediarios en el sistema que administren y ejecuten los recursos económicos para evitar los problemas que hoy lo han hecho colapsar; (ix) establecer la obligación de garantizar la existencia y el fortalecimiento de las instituciones públicas prestadoras de los servicios de salud estipulando un plazo máximo de 2 años, para que el Gobierno proceda a sanear financieramente a los hospitales públicos; (x) definir parámetros estructurales para el respeto de las profesiones y oficios del sector salud, así como la obligatoriedad de su formación continua.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de esta.

Indica que lo que se espera es que se determine, a través de la sentencia, los límites y/o fronteras en el desarrollo legal futuro del derecho fundamental a la salud como un bien intangible, liberándolo del esquema de corrupción y desmedro actual. Así mismo señala que cuentan con la expectativa de que se establezca la fortaleza jurídica y las pautas económicas del sistema de salud, propugnando porque la red hospitalaria pública sanee sus finanzas, se les garantice el flujo de recursos necesarios y se proyecten como instituciones capaces de darle solución a todas las patologías indistintamente de su complejidad. Finalmente, aduce que confía en que, a partir de la sentencia, se prohíba la intermediación laboral y de recursos económicos en pro de la sostenibilidad del sistema.

3.1.6. Gran Junta Médica Nacional.

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley estatutaria de salud.

Manifiesta que el texto no establece ningún límite formal a la acción de tutela y no restringe su uso, por ende, debe proceder en las mismas condiciones actuales.

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que establece el principio de sostenibilidad fiscal.

Considera que la ley no reduce la responsabilidad del Estado en materia financiera, al contrario de ello y, siguiendo la jurisprudencia, afirma que la sostenibilidad le impone al Estado la obligación de garantizar la disponibilidad de los recursos necesarios para financiar la protección del derecho a la salud.

A su entender, de la ley estatuaria en estudio, se desprende que no se puede anteponer la sostenibilidad financiera para garantizar el goce efectivo del derecho.

Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley estatutaria, en consideración a la normatividad legal y reglamentaria futura, en materia de salud.

Afirma que la ley estatutaria define una estructura más clara y ordenada para la prestación de servicios de salud y señala el contexto en el que el legislador ordinario y el regulador determinarán la nueva estructura institucional y administrativa para la prestación de los servicios. Así mismo, expone que la ley prevé reglas en relación con temas importantes para garantizar el goce efectivo del derecho, como la autonomía médica y la participación de los interesados en la toma de decisiones en políticas de salud.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de esta.

A su modo de ver, la ley en estudio constituye un nuevo inicio en la garantía del derecho, dejando de lado gran cantidad de dificultades generadas como consecuencia de haber convertido a la salud en un negocio mercantil. De igual forma, afirma que el texto de la ley establece las obligaciones y roles que corresponden al área de la salud, como también las de los demás sectores de la sociedad, dándole preponderancia a la autonomía profesional sin interferencias, pero con responsabilidad y autorregulación, protegidos por una relación laboral, estabilidad y remuneración justa y adecuada, con el respeto a la dignidad de los profesionales y trabajadores de la salud. Afirma que para la debida construcción de políticas de salud y para la utilización racional y eficaz de los recursos económicos, es indispensable que exista un sistema de información de carácter público, para que, conociendo la realidad concreta del sector, se puedan tomar medidas de solución de problemas que mejoren el nivel de salud de la población.

3.1.7. Gestarsalud.

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley estatutaria de salud.

A su juicio, la acción de tutela no se afecta, lo que se puede evidenciar con lo dispuesto en los artículos 14 y 15, parágrafo 2º del texto de la ley.

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que establece el principio de sostenibilidad fiscal.

En primer lugar, menciona la inequidad de mantener la operación del régimen subsidiado y el contributivo, la existente desigualdad de las unidades de pago por capitación y el no pago a las EPS-S de los recursos de promoción y prevención, entre otros factores, que dejan expuesto el derecho a la salud de los más pobres a una insuficiencia de ingresos que impacta en las contrataciones y pagos de la red de prestadores y, por parte de ellos, en el reconocimiento económico que se debe otorgar a los profesionales de la salud.

Por otro lado, afirma que las consultas, medicamentos y procedimientos deben ser entendidos como un medio para garantizar la salud de la población y, por tanto, deben gozar de efectividad y enfoque del riesgo. La actividad médica debe ser orientada, modulada y monitoreada por el regulador mediante la documentación de la evidencia científica, la cual debe soportarse en las guías de práctica clínica, con lo que se permite certificar la evaluación de los profesionales de la salud. De esto se desprende, además de la certeza de la idoneidad profesional y la seguridad como condición de habilitación de un prestador, la estandarización de los niveles de calidad de atención en términos de resultados en salud, aunado a lo que apoyaría la sostenibilidad al disminuir la variación.

Finalmente, expone que los artículos iniciales apuntan a lograr la igualdad para la totalidad de los ciudadanos en materia de salud y se consolida como el mayor logro de las poblaciones pobres y vulnerables. De otro lado, afirma que el proyecto de ley plantea la progresividad en la ampliación de los beneficios.

A su vez, señala que se requiere certificar, además, la suficiencia de profesionales de base idóneos, como de especialistas y de tecnología, para terminar indicando que el aspecto más importante para la garantía del derecho fundamental de la salud, es la sostenibilidad en pro de la progresividad. Sin embargo, sostiene que no se debe condicionar el acceso a un derecho fundamental a la necesidad de sostenibilidad financiera.

3.1.8. Contraloría General de la República.

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley estatutaria de salud.

Señala que la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación del servicio de salud quedaría muy limitada, pues uno de los objetivos de la ley estatutaria es restringir este derecho fundamental desde dos frentes: por un lado, a través de la limitación del alcance del derecho fundamental y, por otro, “mediante la limitación de hacerlo exigible por vía de tutela”.

Sostiene que, en la ley estatutaria se establece que el derecho fundamental a la salud y su protección se limita al alcance de los recursos asignados por el Estado, lo cual considera contrario a los artículos 5º, 49 y 334 de la Carta.

De igual manera, manifiesta que la actual ley estatuaria contiene el mismo errado hilo conductor desarrollado en la Ley 1695 de 2013 que introdujo el incidente del impacto fiscal. Afirma que con esta ley, al igual que sucede con la tutela, se someten los mecanismos constitucionales de defensa al principio de estabilidad fiscal y consigo los derechos fundamentales, lo que, en su sentir, afecta la defensa de las prerrogativas superiores y su núcleo esencial, así como también la competencia y la autonomía de los jueces de la república.

Finalmente, aduce que el problema no es el ejercicio de la acción de tutela, sino la ausencia de oportunidad en el control, vigilancia y regulación para evitar el incremento de las zonas grises, así como la falta de actualización del POS, de las tarifas, y de la audiencia de supervisión y control.

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que establece el principio de sostenibilidad fiscal.

Resalta que la ley estatutaria en los términos planteados no es la solución para que haya un flujo adecuado de los recursos. El problema no reside en la creación de una ley de este tipo, sino en que el Estado ejerza de manera real y efectiva las acciones necesarias para que los servicios de salud no se desvíen y recuperar los recursos apropiados ilegítimamente.

Advierte que del articulado se desprende la pretensión legal de hacer prevalecer lo económico y financiero por encima del derecho fundamental a la salud, lo que resulta contrario al objetivo de la ley estatutaria y del principio de estabilidad fiscal. Inciso 4º del artículo 334 Constitución Nacional.

Señala que, en atención al principio de eficiencia, la Corte ha llamado la atención sobre la expresión ‘rentabilidad financiera’ como proyección apenas parcial del comentado principio, lo cual debe ser interpretado con las demás directrices que rigen la prestación del servicio, como son la universalidad y la solidaridad.

Con lo que pasa a señalar, bajo los lineamientos sentados en la intervención escrita, que la sostenibilidad fiscal, como está planteada en el proyecto, impone restricciones al derecho a la salud.

Por otro lado, asevera que el proyecto de ley genera inequidad en la distribución de cargas y obligaciones en el sistema, al efecto, después de traer a colación los artículos 4º y 5º referidos a la “Definición de sistema de salud” y a las “Obligaciones del Estado”, concluye que con el proyecto de ley se pretende dejar sobre los pacientes, que son la parte más débil en el sistema, todas las responsabilidades. Todo esto sin que los controles, cargas y corresponsabilidad sean claros.

De la misma manera, advierte que el proyecto, para financiar el sistema, radica, dejando de lado el Estado y los demás actores del sistema, el deber de financiación sobre los usuarios al enfatizar en la práctica de “mutuo apoyo a las ‘personas, que serán deudoras solidarias de los servicios prestados por el sistema (...) sin definir claramente cuál sería la solidaridad y carga social que soportaría el resto del sistema (...)”.

En cuanto al tema de la financiación, manifiesta que el proyecto de ley no solo es inconstitucional por supeditar la financiación del sistema de salud a los recursos económicos, sino además porque pretende excluir del sistema prestaciones que le son propias (art. 9º, par., proyecto de ley). Con lo que reitera la preocupación sobre la omisión de la reforma de asumir medidas sobre los problemas que originan la crisis del sistema salud, dentro de la que se evidencia, con mayor relevancia, el desfinanciamiento del sistema por el no pago de los servicios que se prestan dentro del sistema por parte de las EPS de ambos regímenes y en especial del subsidiado.

Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley estatutaria, en consideración a la normatividad legal y reglamentaria futura, en materia de salud.

Al respecto, afirma que el proyecto de ley no resuelve de fondo los puntos críticos del sistema de salud, claramente descritos en la Sentencia T-760 de 2008, lo que, a su juicio, se agrava si se considera que se ha creado una estructura para legalizar el incumplimiento de las decisiones de los jueces, limitando los poderes del alcance judicial y en especial de la acción de tutela.

Reitera que la ley estatutaria de salud, al desarrollar el principio de equidad, es ambigua, imprecisa y regresiva al no fijar directrices y condiciones temporales que garanticen la ejecución del citado principio.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de esta.

Sostiene que para estructurar una verdadera reforma estatutaria, cambiando la estructura de la reforma, así como su fundamento, se debe partir del respeto de los principios constitucionales de eficiencia, universalidad y solidaridad.

De otro lado, alega que a pesar de que uno de los problemas actuales más grande es la cooptación de las autoridades para el aprovechamiento ilícito del recurso público, la ley no establece ningún seguro constitucional que permita contrastar esta situación. Lo que, a su consideración, se vio en el trámite de ley ordinaria cuando se quiso cambiar la naturaleza pública de los recursos de salud al volverlos privados, con lo que se puede prever el interés que se tiene en el proyecto de privilegiar intereses particulares y de mercado.

3.1.9. Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008 y de Reforma Estructural al Sistema de Salud y Seguridad Social CSR.

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley estatutaria de salud.

Manifiesta que, el proyecto de ley afecta el alcance y el uso de la acción de tutela a través de los elementos que se pasan a reseñar: (i) restringe el acceso a servicios de salud, excluyendo determinantes sociales; (ii) las exclusiones integradas impiden el ejercicio de la acción de amparo, obligando, en caso de que alguien requiera un servicio, a acudir a la solicitud formal de revisión del decreto de exclusión o a la acción de nulidad. El ciudadano tendrá que esperar a que se surtan las providencias negativas de los recursos administrativos previos para acceder a la tutela; (iii) advierte que la frase contenida en el artículo 8º “aquellos que no demuestren esta relación, solo serán cubiertos por recursos públicos” implica que servicios como el cuidado permanente o los pañales para un adulto discapacitado, no serían tutelables. Además; (iv) se debe demostrar la capacidad de pago aun después de que se surta el proceso por la vía administrativa para ejercer la tutela.

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que establece el principio de sostenibilidad fiscal.

Considera que la sostenibilidad fiscal a la vez que es una medida regresiva, impone un obstáculo económico al derecho a la salud y un límite legal a la responsabilidad del Estado, lo que, en su sentir, se agrava teniendo en cuenta la Ley 1695 de 2013, disposición que permite a los ministros y al procurador interponer el recurso de impacto fiscal, cuando, a su consideración, el cumplimiento de la tutela afecta el techo presupuestal.

Expresa que, para tomar medidas progresivas en la protección del derecho en cuestión, el Estado debe, por un lado, asumir el contenido amplio de este y, por otro, profundizar en el conocimiento de las necesidades de la población y reorganizar la estructura tributaria, de tal manera que el gasto social sea prioritario.

Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley estatutaria, en consideración a la normatividad legal y reglamentaria futura, en materia de salud.

Advierte que el proyecto de ley no hace más que profundizar el modelo de aseguramiento actual con algunos ajustes, que, a su juicio, lo empeoran, como son: (i) sostener la división de regímenes y con esto la supeditación del servicio a la capacidad de pago; (ii) ajusta los mecanismos de intermediación; (iii) el núcleo esencial del derecho a la salud se circunscribe a lo financiable; (iv) mantiene las cuotas moderadoras y los copagos; además (v) legaliza la integración vertical existente entre el administrador de planes de beneficios y los prestadores en los servicios básicos de primer nivel; y (vi) sostiene la nefasta separación entre salud pública y atención individual.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de esta.

Indica que una ley estatutaria en salud tendría que fijar los lineamientos de un reordenamiento, para garantizar el componente del derecho relacionado con la atención en salud. Reitera la solicitud de que se declare inconstitucional el proyecto de ley y retomar esta iniciativa a partir de la garantía de este derecho, la jurisprudencia y del bloque de constitucionalidad.

3.1.10. Federación Colombiana de Enfermedades Raras, Fecoer.

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley estatutaria de salud.

Aduce que la ley define el núcleo esencial del derecho fundamental a la salud, a partir de la limitación a un plan de beneficios similar al POS, razón por la que estima que se convierte en un obstáculo para los jueces para admitir las tutelas. Considera que esta situación se torna más grave con la Ley 1695 de 2013, ya que en el evento en el que se presente el impacto fiscal “las máximas corporaciones judiciales están obligadas a darle trámite a este y decidir sobre la modulación o diferimiento de los efectos de las sentencias, de cualquier índole, afectando la efectividad de los derechos”.

Sostiene que la presencia de esta ley como soporte del criterio de sostenibilidad fiscal, así como su vinculación directa al acceso progresivo y su estrecha relación con el goce efectivo del derecho, es un grave golpe a la tutela, pues no se habla de un sistema en pro del derecho a la salud sino de la sostenibilidad.

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que establece el principio de sostenibilidad fiscal.

A su modo de ver, el proyecto de ley reduce la visión de salud al acceso a los servicios, sin tener en cuenta los determinantes sociales. A lo que se suma una restricción presupuestal dura, acogiéndose al principio de sostenibilidad fiscal, con lo que se evidencia una mercantilización del derecho fundamental, además, de antecedentes de ataque a los mecanismos de defensa del derecho, esto sin definir claramente las normas para una distribución de manera que se pudiera lograr la eficiencia de la asignación.

Señala como verdaderas causas de la debacle financiera, (i) la presión por la mercantilización del derecho; (ii) el desbalance en las políticas que deberían garantizar las fuentes de los recursos, (iii) el gasto público exagerado; (iv) la corrupción; (v) el aumento de la judicialización por las barreras impuestas por las entidades encargadas de administrar recursos y prestar servicios; y (vi) la ausencia del enfoque preventivo.

Al respecto plantea las siguientes soluciones: (i) permitir el goce del derecho fundamental a la salud y la sostenibilidad del sistema, respetando la prevalencia del primero sin afectar la progresividad; (ii) acabar el sometimiento a un sistema basado en lo financiero; (iii) la regla fiscal debe orientarse a recuperar la política monetaria, restringir el pago de la deuda y el gasto militar y garantizar los ingresos necesarios para sostener la prioridad del gasto social que ordena la Carta.

Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley estatutaria, en consideración a la normatividad legal y reglamentaria futura, en materia de salud.

Manifiesta que las directrices sentadas en el momento, no son convenientes, teniendo en cuenta los antecedentes en la disposición de políticas y jurisprudencia encaminada a recortar el derecho a la salud.

Reitera que las mayores limitaciones que impone la ley estatutaria están relacionadas con el enfoque prioritario hacia la sostenibilidad fiscal, con restricción al núcleo esencial del derecho, representando una barrera al acceso, con lo que exalta los obstáculos generadas en torno a las exclusiones.

Expone que las restricciones que deben estructurarse, son las atinentes a problemas que afectan la sostenibilidad del sistema. Así, la ley ordinaria deberá limitar y regular a todos los actores del sistema para reducir los márgenes de utilidad y ganancia que atenten contra la sostenibilidad financiera y el derecho fundamental; deberá garantizar la prestación de servicios sociales y los responsables de toda la gestión de determinantes de salud, educación y vivienda; deberá implementar medidas contra la corrupción, incluyendo las respectivas medidas y sanciones.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de esta.

Afirma que confía en que en esta oportunidad, la Corte propenda hacia el desarrollo del derecho a la salud, como un derecho fundamental, evitando la regresión y estudiando el impacto real generado con esta ley y revisando con detalle su exequibilidad e inexequibilidad en el marco de la garantía y mecanismos de protección del derecho a la salud, la autonomía médica, la integralidad en la atención y la regulación de los actores.

Particularmente, en su condición de gremio, solicita que se respete y ratifique el reconocimiento y la discriminación positiva a la población que representa, así como el cumplimiento de las exenciones que tiene este grupo a la aplicación de los criterios de exclusión. De otro lado, advierte que disposiciones como las sentadas en el artículo 21 del proyecto de ley ordinaria en el que se señala “se podrán financiar enfermedades huérfanas” tienen un carácter regresivo.

Por otro lado, exige que se tomen medidas para eliminar las situaciones de discriminación y marginación, entre las cuales destaca, por una parte, acciones en el esquema de reaseguro y modalidad del riesgo compartido y, por otra, acudir a formas de prestación y pago de los servicios, eliminando los recobros y generando incentivos equilibrados para la atención de estos pacientes y, por último, previsiones en la reglamentación de la ley que determinen los organismos encargados de cumplir la función de suplir insumos y servicios no cubiertos por el sistema y los mecanismos de acceso a estos.

3.1.11. Pacientes Colombia.

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley estatutaria de salud.

Expresa que con la ley estatutaria se pretende definir el núcleo fundamental del derecho a la salud y con el establecer límites para que los pacientes solo tengan acceso a lo que esté contenido en la ley. Con lo que los jueces, al decidir en una acción de tutela, se enfrentarían al dilema de tutelar el derecho de manera individual frente a la posibilidad de cumplir con la exclusión predeterminada en la ley.

Papel de la ley estatutaria en análisis, en la realización efectiva del derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que establece el principio de sostenibilidad fiscal.

Tras enfatizar en la salud como un derecho fundamental, advierte que la Corte determinó en la Sentencia C-288 de 2012, que los derechos fundamentales no son objeto de sostenibilidad fiscal, lo que también fue ratificado con la Ley 1695 de 2013.

Así, advierte que condicionar el derecho fundamental a la salud a la sostenibilidad fiscal, lleva a que se limite el derecho, inclusive sus mecanismos de protección como la tutela, generando un retroceso en la progresividad del derecho garantizado por la Corte.

Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley estatutaria, en consideración a la normatividad legal y reglamentaria futura, en materia de salud.

Manifiesta esperar que, al existir una ley estatutaria, esta debe ser la base y el marco jurídico para el desarrollo de una ley ordinaria que realmente reestructure el sistema de salud. Sin embargo, el proyecto no responde a las necesidades de la población. En este sentido, señala que se debe implementar una ley estatutaria en la que se den las garantías del goce efectivo del derecho a la salud, así como una ley ordinaria en la cual se desarrollen los mecanismos de protección y elementos estructurales de este derecho. Bajo ese entendido, señala que el paciente es el centro de esta regulación y, debe realizarse con la participación activa del mismo.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de esta.

Señala que espera que el goce efectivo de la salud no sea prestacional sino un derecho fundamental.

Solicitan que no se modifique el uso de la acción de tutela y se mantenga la línea jurisprudencial que en materia de salud se ha trazado, para garantizar el goce efectivo del mencionado derecho.

3.1.12. Colegio Médico de Cundinamarca de Bogotá.

Se limita a reseñar en su escrito la siguiente pregunta:

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que establece el principio de sostenibilidad fiscal.

Después de realizar una consideración juiciosa sobre las problemáticas del sistema general de seguridad social en salud, entre otros aspectos, afirma que nada obtiene la sociedad definiendo el derecho fundamental a la salud, si no se le da soporte a la protección integral de los recursos que para tal fin ha destinado la misma comunidad.

Igualmente, señala que no se genera un mayor logro si se continúan dejando los recursos públicos en manos de particulares, muy a pesar de que se adopten normas en el proyecto concordantes con los desarrollos constitucionales y con la evolución de los derechos fundamentales que garantiza el Estado social de derecho.

Por otra parte, manifiesta que, a pesar de que todos los servicios son necesarios, el legislador insiste en colocar la restrictiva frase de “servicios que se requieran con necesidad” por lo que solicita su inconstitucionalidad.

En cuanto al criterio de progresividad, el cual, a su modo de ver, permea todo el texto, advierte que este implica una medida regresiva lo que contraría el carácter fundamental del derecho a la salud, y el que estima se convierte en una de las razones ontológicas del Estado social de derecho por lo que no caben conceptos restrictivos.

Así mismo, expresa que en una ley estatutaria, no deben existir discriminaciones frente al concepto de derecho fundamental referidas a la capacidad de pago.

3.1.13. Asociación de Pacientes de Alto Costo.

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley estatutaria de salud.

Manifiesta que, a su juicio, la ley estatutaria es un cheque en blanco que permite limitar el derecho fundamental y autónomo de la salud.

Para argumentar su posición, señala que con el proyecto se limita el derecho al acceso al servicio, dejando de lado los determinantes sociales. Así mismo, afirma que los servicios de salud, incluidas las tecnologías en salud, empiezan a ser delimitados en el desarrollo de la ley, como sucede con el parágrafo del artículo 8º, el cual restringe per se el ejercicio de la tutela respecto a los servicios en esta contenidos.

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que establece el principio de sostenibilidad fiscal.

Considera que, de forma indirecta, el derecho fundamental autónomo de la salud se ve afectado por la regla fiscal (L. 1473/2011) que establece claramente que todos los gastos del gobierno central deben ser alineados con la regla fiscal de mediano plazo, lo que significa que el presupuesto nacional y los planes de desarrollo, que es donde se designan algunos recursos para salud, deben estar acordes con la ley.

Advierte, tras citar unos informes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que siempre se ha abordado el tema solo haciendo referencia a la sostenibilidad financiera, pero, a su juicio, se ve claramente como la regla fiscal, que es la parte cuantitativa de ese concepto cualitativo, enmarca más drásticamente el gasto para inversión social donde se encuentra el rubro de salud.

Sostiene que de uno de los informes se extrae que “se puede mencionar sencillamente que la regla fiscal es el instrumento para garantizar en el tiempo la sostenibilidad fiscal”.

Con lo que colige que la asignación de recursos para el derecho fundamental autónomo de la salud dependerá de la voluntad política.

Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley estatutaria, en consideración a la normatividad legal y reglamentaria futura, en materia de salud.

Manifiesta que del texto del proyecto se desprende que todo el desarrollo del derecho fundamental autónomo de la salud será basado en la ley estatutaria.

Considera que la ley estatutaria debería trazar directrices al derecho fundamental y autónomo de la salud respecto de: (i) ser el mismo para todos, estableciendo un régimen especial solo para las fuerzas militares; (ii) se debe garantizar por el concepto de ciudadanía, no por afiliación; (iii) establecer unos puntos de partida del PIB para los presupuestos de salud y una orden para incrementarlo cada año de acuerdo con el crecimiento del país; (iv) respecto de los determinantes sociales de la salud, se deben dejar los lineamientos de orden económico y de funcionamiento para la multisectorialidad, intersectorialidad e intrasectorialidad para que pueda ser exigida por los ciudadanos.

IV. Consideraciones de la Corte Constitucional

4.1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para examinar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado y 267 de 2013 Cámara “por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones atendiendo lo previsto en el numeral 8º del artículo 241 de la Constitución”.

4.2. Metodología de la decisión.

La Sala Plena acoge como esquema de estudio constitucional el siguiente:

i) Examen formal del proyecto de ley estatutaria. Para este efecto se transcribirán in extenso tanto las votaciones como otros aspectos de las sesiones, con ello se podrán verificar las mayorías en las decisiones adoptadas, su carácter nominal y público, así como el trámite de las proposiciones en las corporaciones respectivas dado que varios de estos asuntos resultan relevantes en este tipo de control y algunos de ellos han sido objeto de cuestionamiento en las intervenciones.

ii) Análisis material del proyecto de ley. Este se llevará a cabo con una consideración preliminar sobre la salud como derecho y se aludirá al propósito de la ley. Posteriormente se estimarán por separado los diferentes artículos en sus diversos contenidos.

Las intervenciones ciudadanas y los conceptos de los expertos, serán incorporados según la pertinencia que revisten para el aspecto de forma o fondo en evaluación. La relación de expresiones ciudadanas y de expertos, se hará de manera sucinta atendiendo el elevado número de los documentos allegados.

4.3. Examen formal del proyecto de ley estatutaria.

4.3.1. El trámite de las leyes estatutarias implica el cumplimiento de dos tipos de requisitos, unos de carácter general que se resumen así:

(i) Ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva;

(ii) Surtir los correspondientes debates en las comisiones y plenarias de las cámaras, luego de que se hayan efectuado las ponencias respectivas y respetando los quórum previstos por los artículos 145 y 146 de la Constitución;

(iii) Realizar los anuncios del proyecto de ley previo a la discusión y votación en cada una de las comisiones y plenarias (C.P., art. 160). Debe anotarse que el artículo 9º del Acto Legislativo 1 de 2003 (C.P., art. 161) dispuso que esta exigencia también se aplica a los debates sobre los informes de las comisiones de conciliación, los cuales deberán ser publicados por lo menos un día antes de darse su discusión y aprobación;

(iv) Respetar los términos para los debates previstos por el artículo 160, ocho días entre el primer y segundo debate en cada Cámara, y quince días entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra;

(v) Respetar los principios de unidad de materia, de identidad y consecutividad (C.P., arts. 158, 157, 160 y 16); y

(vi) Haber obtenido la sanción gubernamental. Como es obvio, en el caso de las leyes estatutarias, dicha sanción se surte después de que la Corte Constitucional haya efectuado la revisión previa y oficiosa de constitucionalidad y declarado, en consecuencia, que las disposiciones del proyecto se ajustan a la Carta(3).

(vii) El cumplimiento del requisito de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, cuando una medida legislativa pueda afectarlas directamente.

Otras exigencias propias del tipo de ley estatutaria en su formación se contraen puntualmente a: (i) haber sido aprobada por mayoría absoluta, (ii) haber sido tramitada en una sola legislatura y, (iii) ser objeto del control previo de constitucionalidad por la Corte Constitucional.

Es acorde con tales lineamientos desarrollados por la jurisprudencia en diversas ocasiones que resulta pertinente revisar la labor del Congreso en la formación de leyes estatutarias.

4.3.2. El trámite del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado y 267 Cámara.

En el caso concreto el proceso surtido fue el siguiente:

4.3.2.1. Radicación y publicación del proyecto.

El proyecto fue radicado por el Gobierno en la secretaría del Senado de la República el 19 de marzo de 2013 y en la secretaría de la Cámara de Representantes el 4 de abril de 2013. La publicación inicial del proyecto se hizo en la Gaceta del Congreso 116 del 21 de marzo de 2013.

4.3.2.2. Primer debate en comisiones permanentes conjuntas.

Con oficio del 2 de abril de 2013, el Presidente de la República solicitó se le impartiera trámite de urgencia al proyecto de ley estatutaria 209-13 Senado y, se dispusiera la deliberación conjunta de las correspondientes comisiones permanentes a efecto de dar primer debate.

Mediante Resolución 190 del 08 de abril de 2013 la mesa directiva del Senado autorizó a la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado para sesionar conjuntamente con la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes. Similar autorización, contenida en la Resolución 935 de abril 08 de 2013, se expidió para la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, por parte de la mesa directiva correspondiente.

Fueron presentadas dos ponencias favorables para primer debate conjunto en las comisiones primeras del Senado de la República y la Cámara de Representantes, una integrada por 21 artículos y su pliego de modificaciones, publicada en las Gacetas del Congreso 303 y 306 de 2013; la otra, conformada por 43 artículos y su respectivo pliego de modificaciones, publicada en las Gacetas del Congreso 300 y 305 de 2013.

Según se observa en el Acta 02 de 21 de mayo de 2013, las comisiones conjuntas incluyeron en el orden del día el proyecto en estudio para su correspondiente discusión y votación. Dado que en la sesión de 21 de mayo de 2013 no fue posible adelantar el debate, se citó para el 4 de junio de 2013, así:

“...Atendiendo instrucciones de la presidencia por secretaría se da lectura a los proyectos que por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión conjuntas || 1. Proyecto de ley 209 de 2013 Senado 267 de 2013 Cámara” Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. || (...) Siendo las 11: 45 p.m. la presidencia levanta la sesión y convoca a sesión conjunta para el día martes 4 de junio de 2013 a partir de las 11: 00 a.m., en el recinto del Senado del Capitolio Nacional(4)”.

En el Acta 3 de 4 de junio de 2013 se advirtió por las comisiones conjuntas, la existencia de dos ponencias con proposición positiva, una presentada por el Senado y la otra por la Cámara.

“Proyecto de ley - 209 de 2013 Senado 267 de 2013 Cámara” Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. || Secretario Comisión Primera del Senado. Al respecto me permito informarle señora presidenta y honorables congresistas que han sido radicadas dos ponencias, la primera ponencia radicada el día 21 de mayo 2013 a las 2:10 p.m., concluye con la siguiente proposición. De conformidad con las consideraciones expuestas se solicita dar primer debate al proyecto de ley 209 del 2013 Senado 267 del 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones con base en el pliego de modificaciones adjuntas, esta ponencia es firmada por los honorables senadores, Karime Mota, Luis Carlos Avellaneda, Juan Manuel Corso, Hemel Hurtado, Jorge Eduardo Londoño y Luis Fernando Velasco. Y el día 22 mayo 2013 a las 11: 25 a.m. fue radicada otra ponencia que concluyó con la siguiente proposición: de acuerdo con las anteriores consideraciones nos permitimos solicitar a la honorable Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado y de la Cámara de Representantes darle primer debate al proyecto de ley 209 del 2013 Senado 267 del 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones junto con el pliego de modificaciones adjunto. Quiero hacer la claridad de que la primera ponencia radicada está compuesta por 43 artículos y la segunda ponencia radicada está compuesta por 21 artículos.

Están leídas las proposiciones y dado el informe respectivo señora presidenta(5)”.

El 4 de junio en la sesión consignada en la referida Acta 3, se constituyó una comisión accidental con la finalidad de analizar los proyectos existentes y buscar un consenso que permitiese debatir sobre un solo proyecto y se anunció la futura discusión y votación del proyecto de la siguiente manera:

“La presidencia designa una comisión accidental integrada por los HH. CC. H.S. Karime Mota y Morad, H.R. Gustavo Hernán Puentes Díaz, H.S. Luis Carlos Avellaneda Tarazona, H.S. Luis Fernando Velasco Chaves, H.R. Roosevelt Rodríguez Rengifo, H.R. Adriana Franco Castaño y H.R. Alfredo Rafael de Luque Zuleta, con el fin de que analicen las proposiciones radicadas y traten de lograr un consenso en el articulado y rindan un informe en el pleno de las sesiones conjuntas de las comisiones primeras, en la próxima sesión y solicita a la secretaria enviar a la comisión todas las proposiciones que han sido radicadas. Atendiendo instrucciones de la presidencia por secretaría se da lectura al proyecto que por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión conjuntas: || 1. Proyecto de ley 209 de 2013 Senado 267 de 2013 Cámara” Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones(6)”.

En la sesión de comisiones permanentes conjuntas llevada a cabo el 05 de junio de 2013 descrita en el Acta 4 de junio 05 de 2014, se dejó constancia del retiro del proyecto presentado por el Senado, decisión adoptada por unanimidad. Se dijo sobre este punto:

“La presidencia pregunta a los miembros de la Comisión Primera de la honorable Cámara si acepta el retiro de la ponencia del Senado publicada en la Gaceta 300 de 2013 y estos responden afirmativamente por unanimidad...(7)”.

En la misma reunión se seleccionó el proyecto presentado por la Cámara, determinación tomada por votación nominal que contó con 14 votos en la Comisión Permanente del Senado y 24 en la de la Cámara. El acto se dio en los siguientes términos:

“Por secretaría se da lectura nuevamente a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia radicado por la Cámara. || La presidencia abre la discusión de la proposición positiva con que termina el informe de ponencia presentada por los honorables representantes Gustavo Hernán Puentes Díaz, Adriana Franco Castaño, Carlos Augusto Rojas Ortiz, Rubén Darío Rodríguez Góngora, Roosevelt Rodríguez Rengifo, Alfredo Rafael de Luque Zuleta, Fernando de la Peña Márquez, Jorge Enrique Rozo Rodríguez y Alfonso Prada y cerrada su discusión, abre la votación nominal. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Senado llamar a lista:

 No
Andrade Serrano HernánX 
Avellaneda Tarazona Luis CarlosX 
Benedetti Villaneda ArmandoX 
Corzo Román Juan ManuelX 
Enríquez Rosero ManuelX 
Galán Pachón Juan ManuelX 
García Valencia Jesús IgnacioX 
Gómez Román ÉdgarX 
Hurtado Angulo HemelX 
Londoño Ulloa Jorge EduardoX 
Mota y Morad KarimeX 
Soto Jaramillo Carlos EnriqueX 
Sudarsky Rosenbaum JohnX 
Velasco Chaves Luis FernandoX 
Total14 

La presidencia cierra la votación en Senado y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 14 || Por el sí: 14 || Por el no: 0. || En consecuencia ha sido aprobada la proposición positiva con que termina el informe de ponencia en el honorable Senado. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Cámara llamar a lista:

 No
Bocanegra Varón AlfredoX 
Bravo Realpe Óscar FernandoX 
Buenahora Febres JaimeX 
Correa Mojica Carlos ArturoX 
De la Peña Márquez FernandoX 
Deluque Zuleta Alfredo RafaelX 
Franco Castaño AdrianaX 
Gómez Martínez MiguelX 
Gómez Villamizar Jorge EliécerX 
Hernández Mogollón Carlos EduardoX 
Martínez Rosales RosmeryX 
Navas Talero Carlos GermánX 
Osorio Aguiar Carlos EdwardX 
Pereira Caballero Pedrito TomásX 
Prada Gil Hernando AlfonsoX 
Rivera Flórez Guillermo AbelX 
Rodríguez Góngora Rubén DaríoX 
Rodríguez Rengifo RoosveltX 
Rozo Rodríguez Jorge EnriqueX 
Salamanca Cortés Pablo EnriqueX 
Varón Cotrino GermánX 
Velandia Sepúlveda OrlandoX 
Velásquez Jaramillo Hugo OrlandoX 
Zambrano Erazo Berner LeónX 
Total24 

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 24 || Por el sí: 24 || Por el no: 0. || En consecuencia ha sido aprobada la proposición positiva con que termina el informe de ponencia en la honorable Cámara de Representantes(8)”.

Posteriormente, se votó por unanimidad la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia(9). Seguidamente se abrió la discusión del proyecto y su pliego de modificaciones. Tras presentar el proyecto se abrió la votación y se estableció cuáles artículos contaban con proposiciones y cuáles no(10). En dicha sesión, frente al requerimiento del presidente de la Comisión del Senado para esclarecer cuáles eran constancias y cuáles proposiciones al articulado del proyecto, por parte del senador Luis Avellaneda, este aclaró:

“Recobra el uso de la palabra el honorable senador: || Luis Carlos Avellaneda Tarazona || Gracias presidenta entonces quedaría como constancia proposición al artículo cuarto, proposición al artículo octavo, proposición al artículo 13. || Y quedarían las tres proposiciones de artículos nuevos que la secretaría le pido las identifique para que las excluyan. Entonces en síntesis yo creo que en esto no puede haber discusiones que sencillamente en el artículo noveno y esa sí la dejo para que la votemos. Sencillamente yo incluiría el carácter vinculante en la participación ciudadana y creo que la podemos votar”(11).

Una vez transcritas las que fueran proposiciones, afirmó el presidente de la comisión:

“(...) La presidencia interviene para un punto de orden: || Queda solo la proposición del artículo noveno senador las demás son constancias, perfecto representante Salamanca le hago la misma pregunta a lo demás cuáles de sus proposiciones pueden quedar como constancia y cualesquiera que se voten. Tiene el uso de la palabra (...)”(12).

En la misma sesión, se precisó el conjunto de artículos que no tuvieron proposición, los cuales fueron 1º, 2º, 3º, 5º, 6º, 11, 14, 15, 17, 19, 20 y 21; así como aquellos que tuvieron proposición y fueron avalados y firmados por los proponentes de Cámara y Senado, siendo estos también incluidos en la votación. Específicamente, se dijo:

“Los artículos que no tienen proposiciones el 1º, 2º, 3º, 5º, 6º, 11, 14, 15, 17,19, 20 y 21 y tenemos otro grupo de artículos que sí tienen proposiciones que fueron avalados y están firmados por los ponentes de Cámara y Senado que podemos incluir dentro de este bloque de votación y que no tienen alguna proposición que los modifique. Estos artículos son el 4º, 7º, 8º, 13, 16, 18”(13).

Dicho bloque de artículos fue votado tras el cierre de la discusión. El resultado del escrutinio fue de 13 votos a favor y ninguno en contra en la Comisión del Senado y 33 a favor y ninguno en contra en la Comisión de la Cámara. El registro se hizo así:

“La presidencia cierra la discusión de los artículos del pliego de modificaciones a los cuales no se les han radicado proposiciones: 1º, 2º, 3º, 5º, 6º, 11, 14, 15, 17, 19, 20 y 21 y los artículos 4º, 7º, 8º, 13, 16 y 18 con las modificaciones formuladas por las proposiciones acordadas en la comisión accidental y anunciadas por la secretaría. Abre la votación nominal. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Senado llamar a lista:

 No
Andrade Serrano HernánX 
Avellaneda Tarazona Luis CarlosX 
Benedetti Villaneda ArmandoX 
Enríquez Rosero ManuelX 
García Valencia Jesús IgnacioX 
Gómez Román ÉdgarX 
Hurtado Angulo HemelX 
Londoño Ulloa Jorge EduardoX 
Mota y Morad KarimeX 
Soto Jaramillo Carlos EnriqueX 
Sudarsky Rosenbaum JohnX 
Velasco Chaves Luis FernandoX 
Vélez Uribe Juan CarlosX 
Total13 

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 13 || Por el Sí: 13 || Por el No: 00 || En consecuencia han sido aprobados los artículos contenidos en el pliego de modificaciones 1º, 2º, 3º, 5º, 6º, 11, 14, 15, 17, 19, 20 y 21 y los artículos con proposición acordadas por la comisión accidental 4º, 7º, 8º, 13, 16 y 18, en la Comisión Primera del honorable Senado. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Cámara llamar a lista:

 No
Abril Jaimes Camilo AndrésX 
Arcila Moncada Henry HumbertoX 
Bocanegra Varón AlfredoX 
Bravo Realpe Óscar FernandoX 
Buenahora Febres JaimeX 
Correa Mojica Carlos ArturoX 
De la Peña Márquez FernandoX 
Deluque Zuleta Alfredo RafaelX 
Franco Castaño AdrianaX 
García Gómez Juan CarlosX 
Gómez Martínez MiguelX 
Gómez Villamizar Jorge EliécerX 
Hernández Mogollón Carlos EduardoX 
Martínez Rosales RosmeryX 
Navas Talero Carlos GermánX 
Osorio Aguiar Carlos EdwardX 
Pereira Caballero Pedrito TomásX 
Prada Gil Hernando AlfonsoX 
Puentes Díaz Gustavo HernánX 
Rivera Flórez Guillermo AbelX 
Roa Sarmiento HumphreyX 
Rodríguez Góngora Rubén DaríoX 
Rodríguez Rengifo RoosveltX 
Rojas Ortiz Carlos AugustoX 
Rozo Rodríguez Jorge EnriqueX 
Salamanca Cortés Pablo EnriqueX 
Salazar Uribe Juan CarlosX 
Sanabria Astudillo HeribertoX 
Torres Monsalvo Efraín AntonioX 
Varón Cotrino GermánX 
Velandia Sepúlveda OrlandoX 
Velásquez Jaramillo Hugo OrlandoX 
Zambrano Erazo Bérner LeónX 
Total33 

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 33 || Por el Sí: 33 || Por el No: 00 || En consecuencia han sido aprobados los artículos contenidos en el pliego de modificaciones 1º, 2 º, 3º, 5º, 6º, 11, 14, 15, 17, 19, 20 y 21 y los artículos con proposición acordada por la comisión accidental 4º, 7º, 8º, 13, 16 y 18, en la Comisión Primera de la Cámara”(14).

Posteriormente se procedió a la votación de otras proposiciones así:

“La presidencia abre la discusión de siete (7) artículos nuevos propuestos por la comisión accidental así: proposición 16 sobre ámbito de aplicación; proposición 17 de la política pública en salud; proposición 18 sobre política farmacéutica nacional; proposición 19 sobre política de innovación, ciencia y tecnología en salud; proposición 20 sobre divulgación de información sobre progresos científicos; proposición 21 sobre sujetos de especial protección; proposición 22 sobre definición de sistema de salud”(15).

Sobre la forma como se votaron estas proposiciones se dejó constancia del siguiente modo:

“La presidencia cierra la discusión de las proposiciones 16, 17, 18, 19, 20 y 21 leídos por el honorable senador Luis Fernando Velasco, abre la votación nominal. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Senado llamar a lista

 No
Andrade Serrano HernánX 
Avellaneda Tarazona Luis CarlosX 
Benedetti Villaneda ArmandoX 
Corzo Román Juan ManuelX 
Enríquez Rosero ManuelX 
Galán Pachón Juan ManuelX 
García Valencia Jesús IgnacioX 
Gómez Román ÉdgarX 
Hurtado Angulo HemelX 
Londoño Ulloa Jorge EduardoX 
Mota y Morad KarimeX 
Soto Jaramillo Carlos EnriqueX 
Sudarsky Rosenbaum JohnX 
Velasco Chaves Luis FernandoX 
Total14 

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 14 || Por el sí: 14 || Por el no: 0. || En consecuencia han sido aprobadas las proposiciones 16, 17, 18, 19, 20 y 21 en la Comisión Primera del honorable Senado. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Cámara llamar a lista.

 No
Abril Jaimes Camilo AndrésX 
Arcila Moncada Henry HumbertoX 
Bravo Realpe Óscar FernandoX 
Buenahora Febres JaimeX 
Correa Mojica Carlos ArturoX 
De la Peña Márquez FernandoX 
Deluque Zuleta Alfredo RafaelX 
Franco Castaño AdrianaX 
García Gómez Juan CarlosX 
Gómez Martínez MiguelX 
Gómez Villamizar Jorge EliécerX 
Hernández Mogollón Carlos EduardoX 
Martínez Rosales RosmeryX 
Navas Talero Carlos GermánX 
Osorio Aguiar Carlos EdwardX 
Pereira Caballero Pedrito TomásX 
Prada Gil Hernando AlfonsoX 
Puentes Díaz Gustavo HernánX 
Rivera Flórez Guillermo AbelX 
Roa Sarmiento HumphreyX 
Rodríguez Góngora Rubén DaríoX 
Rodríguez Rengifo RoosveltX 
Rojas Ortiz Carlos AugustoX 
Rozo Rodríguez Jorge EnriqueX 
Salamanca Cortés Pablo EnriqueX 
Sanabria Astudillo HeribertoX 
Torres Monsalvo Efraín AntonioX 
Varón Cotrino GermánX 
Velandia Sepúlveda OrlandoX 
Velásquez Jaramillo Hugo OrlandoX 
Zambrano Erazo Berner LeónX 
Total31 

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 31 || Por el sí: 31 || Por el no: 0. || En consecuencia han sido aprobadas las Proposiciones número 16, 17, 18, 19, 20 y 21 en la Comisión Primera de la honorable Cámara”(16).

Seguidamente se votó la proposición 23 que preceptuaba la creación de defensoría del paciente a instancias de la Defensoría del Pueblo y las personerías municipales. Esta se decidió de la siguiente manera:

“La presidencia cierra la discusión de la proposición 23. Abre la votación nominal. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Senado llamar a lista:

 SÍNo
Andrade Serrano Hernán X
Avellaneda Tarazona Luis CarlosX 
Benedetti Villaneda ArmandoX 
Corzo Román Juan Manuel X
Enríquez Rosero ManuelX 
Galán Pachón Juan ManuelX 
García Valencia Jesús IgnacioX 
Gómez Román ÉdgarX 
Hurtado Angulo HemelX 
Londoño Ulloa Jorge Eduardo X
Mota y Morad KarimeX 
Soto Jaramillo Carlos EnriqueX 
Sudarsky Rosenbaum John X
Velasco Chaves Luis Fernando X
Vélez Uribe Juan CarlosX 
Total105

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 15 || Por el Sí: 10 || Por el No: 05 || En consecuencia ha sido aprobada la proposición 23, en la Comisión Primera del honorable Senado. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Cámara llamar a lista:

 No
Abril Jaimes Camilo AndrésX 
Arcila Moncada Henry HumbertoX 
Bocanegra Varón AlfredoX 
Bravo Realpe Óscar FernandoX 
Buenahora Febres JaimeX 
De la Peña Márquez FernandoX 
Deluque Zuleta Alfredo Rafael X
Franco Castaño Adriana X
García Gómez Juan CarlosX 
Gómez Martínez MiguelX 
Gómez Villamizar Jorge EliécerX 
Hernández Mogollón Carlos EduardoX 
Martínez Rosales RosmeryX 
Navas Talero Carlos GermánX 
Osorio Aguiar Carlos EdwardX 
Pereira Caballero Pedrito TomásX 
Prada Gil Hernando Alfonso X
Puentes Díaz Gustavo HernánX 
Rivera Flórez Guillermo AbelX 
Roa Sarmiento HumphreyX 
Rodríguez Góngora Rubén DaríoX 
Rodríguez Rengifo Roosvelt X
Rojas Ortiz Carlos AugustoX 
Rozo Rodríguez Jorge EnriqueX 
Salamanca Cortés Pablo EnriqueX 
Salazar Uribe Juan CarlosX 
Sanabria Astudillo HeribertoX 
Torres Monsalvo Efraín AntonioX 
Varón Cotrino Germán X
Velandia Sepúlveda OrlandoX 
Velásquez Jaramillo Hugo OrlandoX 
Zambrano Erazo Berner LeónX 
Total275

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 32 || Por el Sí: 27 || Por el No: 5 || En consecuencia ha sido aprobada la proposición 23, en la Comisión Primera de la honorable Cámara”(17).

Igualmente, se votó la proposición 24 que establecía sanciones penales y disciplinarias a quienes nieguen y contribuyan a la negación del servicio. Esta incorporación se decidió así:

“La presidencia cierra la discusión del artículo 12 con la modificación formulada y la proposición 24. Abre la votación nominal. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Senado llamar a lista:

 SÍNo
Andrade Serrano HernánX 
Avellaneda Tarazona Luis CarlosX 
Benedetti Villaneda ArmandoX 
Corzo Román Juan ManuelX 
Enríquez Rosero ManuelX 
Gómez Román ÉdgarX 
Hurtado Angulo HemelX 
Londoño Ulloa Jorge EduardoX 
Mota y Morad KarimeX 
Soto Jaramillo Carlos EnriqueX 
Sudarsky Rosenbaum JohnX 
Velasco Chaves Luis FernandoX 
Total12 

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 12 || Por el Sí: 12 || Por el No: 0 || En consecuencia ha sido aprobado el artículo 12 con la modificación formulada en la proposición aditiva 24, en la Comisión Primera del honorable Senado. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Cámara llamar a lista:

 No
Abril Jaimes Camilo AndrésX 
Arcila Moncada Henry HumbertoX 
Bocanegra Varón AlfredoX 
Bravo Realpe Óscar FernandoX 
Correa Mojica Carlos ArturoX 
De la Peña Márquez FernandoX 
Deluque Zuleta Alfredo RafaelX 
Franco Castaño AdrianaX 
García Gómez Juan CarlosX 
Gómez Villamizar Jorge EliécerX 
Hernández Mogollón Carlos EduardoX 
Martínez Rosales RosmeryX 
Osorio Aguiar Carlos EdwardX 
Pereira Caballero Pedrito TomásX 
Prada Gil Hernando AlfonsoX 
Puentes Díaz Gustavo HernánX 
Rivera Flórez Guillermo AbelX 
Roa Sarmiento HumphreyX 
Rodríguez Góngora Rubén DaríoX 
Rodríguez Rengifo RoosveltX 
Rojas Ortiz Carlos AugustoX 
Rozo Rodríguez Jorge EnriqueX 
Salamanca Cortés Pablo EnriqueX 
Salazar Uribe Juan CarlosX 
Sanabria Astudillo HeribertoX 
Torres Monsalvo Efraín AntonioX 
Varón Cotrino GermánX 
Velandia Sepúlveda OrlandoX 
Velásquez Jaramillo Hugo OrlandoX 
Zambrano Erazo Berner LeónX 
Total30 

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 30 || Por el Sí: 30 || Por el No: 0 || En consecuencia ha sido aprobado el artículo 12 con la modificación formulada en la proposición aditiva 24, en la Comisión Primera del honorable Cámara”(18).

En lo que respecta con el artículo 10 es preciso anotar que se votaron negativamente las propuestas sobre su modificación y fue decidido tal como venía en la ponencia del siguiente modo:

“Esta moción de orden y procedimiento, por favor estamos votando y sigue la votación de Cámara, por favor, tiene toda la razón, en consideración el artículo 10 tal y como viene la ponencia señor secretario, se cierra su discusión, por favor someterlo a votación. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Cámara llamar a lista:

 SÍNo
Arcila Moncada Henry HumbertoX 
Bravo Realpe Óscar FernandoX 
Buenahora Febres Jaime X
Correa Mojica Carlos ArturoX 
De la Peña Márquez FernandoX 
Deluque Zuleta Alfredo RafaelX 
Franco Castaño AdrianaX 
Gómez Villamizar Jorge EliécerX 
Hernández Mogollón Carlos EduardoX 
Martínez Rosales RosmeryX 
Navas Talero Carlos Germán X
Osorio Aguiar Carlos EdwardX 
Pereira Caballero Pedrito TomásX 
Prada Gil Hernando AlfonsoX 
Puentes Díaz Gustavo HernánX 
Roa Sarmiento HumphreyX 
Rodríguez Góngora Rubén DaríoX 
Rodríguez Rengifo RoosveltX 
Rojas Ortiz Carlos AugustoX 
Rozo Rodríguez Jorge EnriqueX 
Salazar Uribe Juan CarlosX 
Sanabria Astudillo HeribertoX 
Varón Cotrino GermánX 

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 26 || Por el Sí: 24 || Por el No: 2 || En consecuencia ha sido aprobado el artículo 10 del pliego de modificaciones, en la Comisión Primera de la honorable Cámara”(19).

Posteriormente, se discutió la proposición 22 que incorporó un artículo nuevo que contenía la definición del sistema de salud. Esta se votó del siguiente modo:

“La presidencia abre y cierra la discusión de la proposición 22, y abre la votación nominal. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Senado llamar a lista:

 No
Andrade Serrano HernánX 
Avellaneda Tarazona Luis CarlosX 
Benedetti Villaneda ArmandoX 
Corzo Román Juan ManuelX 
Enríquez Rosero ManuelX 
Galán Pachón Juan ManuelX 
García Valencia Jesús IgnacioX 
Gómez Román ÉdgarX 
Hurtado Angulo HemelX 
Londoño Ulloa Jorge EduardoX 
Mota y Morad KarimeX 
Soto Jaramillo Carlos EnriqueX 
Sudarsky Rosenbaum JohnX 
Velasco Chaves Luis FernandoX 
Total14 

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 14 || Por el Sí: 14 || Por el No: 00 || En consecuencia ha sido aprobada la proposición 22, en la Comisión Primera del Senado. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Senado llamar a lista:

 No
Arcila Moncada Henry HumbertoX 
Bocanegra Varón AlfredoX 
Bravo Realpe Óscar FernandoX 
Buenahora Febres JaimeX 
Correa Mojica Carlos ArturoX 
De la Peña Márquez FernandoX 
Deluque Zuleta Alfredo RafaelX 
Franco Castaño AdrianaX 
García Gómez Juan CarlosX 
Gómez Martínez MiguelX 
Gómez Villamizar Jorge EliécerX 
Hernández Mogollón Carlos EduardoX 
Martínez Rosales RosmeryX 
Navas Talero Carlos GermánX 
Osorio Aguiar Carlos EdwardX 
Pereira Caballero Pedrito TomásX 
Prada Gil Hernando AlfonsoX 
Puentes Díaz Gustavo HernánX 
Roa Sarmiento HumphreyX 
Rodríguez Góngora Rubén DaríoX 
Rodríguez Rengifo RoosveltX 
Rojas Ortiz Carlos AugustoX 
Rozo Rodríguez Jorge EnriqueX 
Salazar Uribe Juan CarlosX 
Sanabria Astudillo HeribertoX 
Varón Cotrino GermánX 
Velandia Sepúlveda OrlandoX 
Velásquez Jaramillo Hugo OrlandoX 
Zambrano Erazo Bérner LeónX 
Total29 

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 29 || Por el Sí: 29 || Por el No: 00 || En consecuencia ha sido aprobada la proposición 22, en la Comisión Primera de la honorable Cámara”(20).

Antes de votar la totalidad del proyecto y su título, se consideró la proposición numerada con el 26, la cual, modificó el artículo 9º del proyecto. En este sentido resulta importante registrar la intervención del senador Avellaneda Tarazona:

“(...) La presidencia concede el uso de la palabra al honorable senador: Luis Carlos Avellaneda Tarazona || Gracias presidenta este es un artículo que habla de la participación ciudadana y sencillamente la única modificación que le hemos hecho es que una vez que sean consensuadas las decisiones con las autoridades pues que esa concertación sea de carácter vinculante. || La proposición cuenta con el aval de los ponentes, cuenta también con el aval del Gobierno Nacional. Es todo señora presidenta. || La presidencia cierra la discusión de la proposición 26 modificativa del artículo 9. Abre la votación nominal (...)”(21).

La referida proposición 26 fue aprobada con 14 votos en la Comisión del Senado y con 29 en Cámara. El resultado de esta decisión se registró así:

“La presidencia cierra la discusión de la proposición 26 modificativa del artículo 9º. Abre la votación nominal. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de || (sic) Senado llamar a lista:

 No
Andrade Serrano HernánX 
Avellaneda Tarazona Luis CarlosX 
Benedetti Villaneda ArmandoX 
Corzo Román Juan ManuelX 
Enríquez Rosero ManuelX 
Galán Pachón Juan ManuelX 
García Valencia Jesús IgnacioX 
Gómez Román ÉdgarX 
Hurtado Angulo HemelX 
Londoño Ulloa Jorge EduardoX 
Mota y Morad KarimeX 
Soto Jaramillo Carlos EnriqueX 
Sudarsky Rosenbaum JohnX 
Velasco Chaves Luis FernandoX 
Total14 

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 14 || Por el Sí: 14 || Por el No: 00 || En consecuencia ha sido aprobada la proposición 26, en la Comisión Primera del honorable Senado. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Cámara llamar a lista:

 No
Arcila Moncada Henry HumbertoX 
Bocanegra Varón AlfredoX 
Bravo Realpe Óscar FernandoX 
Buenahora Febres JaimeX 
Correa Mojica Carlos ArturoX 
De la Peña Márquez FernandoX 
Deluque Zuleta Alfredo RafaelX 
Franco Castaño AdrianaX 
García Gómez Juan CarlosX 
Gómez Martínez MiguelX 
Gómez Villamizar Jorge EliécerX 
Hernández Mogollón Carlos EduardoX 
Martínez Rosales RosmeryX 
Navas Talero Carlos GermánX 
Osorio Aguiar Carlos EdwardX 
Pereira Caballero Pedrito TomásX 
Prada Gil Hernando AlfonsoX 
Puentes Díaz Gustavo HernánX 
Roa Sarmiento HumphreyX 
Rodríguez Góngora Rubén DaríoX 
Rodríguez Rengifo RoosveltX 
Rojas Ortiz Carlos AugustoX 
Rozo Rodríguez Jorge EnriqueX 
Salazar Uribe Juan CarlosX 
Sanabria Astudillo HeribertoX 
Varón Cotrino GermánX 
Velandia Sepúlveda OrlandoX 
Velásquez Jaramillo Hugo OrlandoX 
Zambrano Erazo Bérner LeónX 
Total29 

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 29 || Por el Sí: 29 || Por el No: 00 || En consecuencia ha sido aprobada la proposición 26, en la Comisión Primera de Cámara”(22).

Finalmente, se votó el proyecto, el cual contó con 14 votos a favor y ninguno en contra en la Comisión del Senado y, 30 votos a favor y ninguno en contra de la Cámara. La decisión se consignó así:

“La presidencia abre la discusión del título leído y cerrada esta pregunta si cumplidos los trámites constitucionales y legales ¿quieren los senadores presentes que el proyecto de ley estatutaria aprobado sea ley de la República?, cerrada su discusión, abre votación nominal.

La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Senado llamar a lista:

 No
Andrade Serrano HernánX 
Avellaneda Tarazona Luis CarlosX 
Benedetti Villaneda ArmandoX 
Corzo Román Juan ManuelX 
Enríquez Rosero ManuelX 
Galán Pachón Juan ManuelX 
García Valencia Jesús IgnacioX 
Gómez Román ÉdgarX 
Hurtado Angulo HemelX 
Londoño Ulloa Jorge EduardoX 
Mota y Morad KarimeX 
Soto Jaramillo Carlos EnriqueX 
Sudarsky Rosenbaum JohnX 
Velasco Chaves Luis FernandoX 
Total14 

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 14 || Por el Sí: 14 || Por el No: 00 || En consecuencia ha sido aprobado el título y la pregunta del proyecto de ley 209 de 2013 Senado 267 de 2013 Cámara, en la Comisión Primera del honorable Senado. || La presidencia indica a la secretaría de la Comisión Primera de Cámara llamar a lista:

 No
Arcila Moncada Henry HumbertoX 
Bocanegra Varón AlfredoX 
Bravo Realpe Óscar FernandoX 
Buenahora Febres JaimeX 
Correa Mojica Carlos ArturoX 
De la Peña Márquez FernandoX 
Deluque Zuleta Alfredo RafaelX 
Franco Castaño AdrianaX 
García Gómez Juan CarlosX 
Gómez Martínez MiguelX 
Gómez Villamizar Jorge EliécerX 
Hernández Mogollón Carlos EduardoX 
Martínez Rosales RosmeryX 
Navas Talero Carlos GermánX 
Osorio Aguiar Carlos EdwardX 
Pereira Caballero Pedrito TomásX 
Prada Gil Hernando AlfonsoX 
Puentes Díaz Gustavo HernánX 
Roa Sarmiento HumphreyX 
Rodríguez Góngora Rubén DaríoX 
Rodríguez Rengifo RoosveltX 
Rojas Ortiz Carlos AugustoX 
Rozo Rodríguez Jorge EnriqueX 
Salazar Uribe Juan CarlosX 
Sanabria Astudillo HeribertoX 
Torres Monsalvo Efraín AntonioX 
Varón Cotrino GermánX 
Velandia Sepúlveda OrlandoX 
Velásquez Jaramillo Hugo OrlandoX 
Zambrano Erazo Bérner LeónX 
Total30 

La presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el resultado: || Total de votos: 30 || Por el Sí: 30 || Por el No: 00 || En consecuencia ha sido aprobado el título y la pregunta del proyecto de ley 209 de 2013 Senado 267 de 2013 Cámara, en la Comisión Primera de la honorable Cámara”(23).

Luego de lo anterior, el Senado y la Cámara de Representantes designaron sendos ponentes para darle el trámite pertinente al proyecto, en segundo debate, a quienes se les fijó un término de ocho (8) días para rendir el respectivo informe(24).

4.3.3. Trámite en el Senado de la República.

Dado que algunas de las intervenciones cuestionan lo acontecido en la plenaria del Senado, se incorporarán, in extenso, algunos aspectos del procedimiento surtido en dicha corporación, pues resultan relevantes para el análisis del caso.

La ponencia favorable para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso 408 del 12 de junio de 2013(25).

Así mismo, según consta en el acta 66 de plenaria,(26) publicada en la Gaceta 662 del Congreso, el proyecto fue anunciado para ser discutido y votado en la siguiente sesión, se dijo textualmente:

“12. VI. 2013 || Por instrucciones de la presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 1 de 2003, por secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. || Anuncios para la siguiente sesión plenaria del honorable Senado de la República: || (...) proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones...”(27).

El 17 de junio de 2013 se inició la discusión, se votaron los impedimentos y al final se reiteró el anuncio para discusión y votación del proyecto para el 18 de junio. Según consta en el acta de plenaria 67 de junio 17 de 2013, publicada en la Gaceta del Congreso 691 del 06 septiembre de 2013, se avisó:

“...Por instrucciones de la presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión; igualmente los ascensos militares. || Señor presidente los proyectos son los siguientes: || Con informe de conciliación: || (...) proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”(28).

El 18 de junio de 2013 tuvo lugar el debate previo a la votación del proyecto de ley estatutaria referida, según el acta de plenaria 68 de junio 18, publicada en la Gaceta del Congreso 701 de 2013. De tal discusión y por ser relevantes para el asunto en estudio, se destacan diversos aspectos. En primer lugar la discusión del proyecto estuvo en el orden del día, así:

“La presidencia indica a la secretaría continuar con el siguiente proyecto del orden del día. || Proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”(29).

En esa discusión se propuso que el debate se diera sobre el proyecto aprobado por las comisiones conjuntas. Manifestó uno de los ponentes, el senador Luis Fernando Velasco, votar el articulado aprobado por las comisiones y retirar la ponencia inicialmente publicada. Puntualmente expresó el congresista:

“(...) esa es la proposición que nosotros queremos hacerle 5 de los 6 ponentes, que votemos el articulado, aprobado por las comisiones por respeto al debate de las comisiones y porque creemos que es mucho más trasparente que a última hora le hagamos reformas a lo que ya aprobaron las comisiones (...)”(30).

Al respecto la presidencia del Senado precisó:

“(...) Muy importante aclaración senador Velasco para toda la plenaria, yo he entendido desde el día de ayer pero usted, nos lo aclara mejor que es tal como lo ha dicho el senador García, ha habido un acuerdo, hay una proposición sustitutiva y haríamos el debate de fondo sobre esa proposición, de paso le pregunto, también me informan del Ministerio de la Salud que hay nuevas proposiciones porque si es así vamos a tomar una decisión de conformar rápidamente una comisión que estudie esas proposiciones y nos traiga el proyecto con el menor debate posible. Señor senador Velasco || Recobra el uso de la palabra el honorable senador Luis Fernando Velasco Chávez: || Tengo que ser leal con la plenaria al señalarle que esas proposiciones la firman 5 de los 6 ponentes, el senador Luis Carlos Avellaneda puede tener otra posición. Lo que nosotros queremos es lo siguiente, evidentemente que nosotros hagamos el debate sobre lo aprobado por las comisiones, no significa que no se puedan debatir otros temas, ni más faltaba, el Congreso tiene la libertad de formación legislativa y, el senador Luis Carlos Avellaneda, podrá insistir en algunas proposiciones y otros senadores. || El gobierno va a presentar unas proposiciones, algunas las hemos acompañado los ponentes, otras podemos tener diferencias y eso es lo que va a generar el debate...”(31).

Posteriormente y tras alocuciones a cargo de los senadores Luis Velasco, Luis Avellaneda y Juan Corzo (ponentes del proyecto), en las que explicaban el contenido de la ley, la presidencia afirmó:

“...Terminadas las intervenciones de los ponentes, vamos a poner en consideración la proposición sustitutiva, luego se abre el debate para intervención de voceros, de voceros de los partidos y luego senadores intervinientes”(32) (negrillas fuera de texto).

Más adelante, y tras resolver varios impedimentos se retomó la discusión del proyecto, insistiendo el senador Velasco en los siguientes términos:

“...Señor presidente, como bien lo informó la senadora Karime Mota, creo que lo procedente en este momento es votar la proposición sustitutiva de los mismos ponentes que piden que se acoja el texto aprobado por las comisiones primeras. Esa sería la primera proposición ||” (...) Votada la ponencia sustitutiva podemos comenzar la proposición, perdón la proposición sustitutiva del informe con [el] cual termina la ponencia y firmada por cinco ponentes podríamos entrar a votar los artículos que no tienen ninguna proposición, hay cerca de 10 artículos que no tiene ninguna proposición...”(33).

Sobre esta propuesta, es oportuno destacar la observación hecha por el senador Luis Avellaneda, la cual se registró, así:

“...Punto previo, es un tema de tipo procedimental, en esto quiero llamar la atención que los ponentes de Senado nos habíamos puesto de acuerdo sobre una ponencia, todos, de manera uniforme presentamos una ponencia en la cual acogíamos mucha parte del articulado aprobado en las comisiones primeras constitucionales y, en parte por unos puntos tocados en las comisiones y dejadas como constancias como corresponde al reglamento trayéndolo a reconsideración de la plenaria. || Lamentablemente, mis compañeros decidieron abandonar este camino de la ponencia y traer dizque una proposición sustitutiva, para decir que discutamos sobre el articulado aprobado por las comisiones primeras constitucionales. Yo insisto en la ponencia, no sé qué otro de los ponentes vaya a insistir en eso, pero yo creo que ese es el mecanismo. Además dejo advertido, señor presidente, usted como conductor del debate, que de conformidad con los artículos 158, en armonía con los artículos 175 y 176 la discusión tiene que sentarse sobre una ponencia y aquí cuando, si se llega a aprobar que discutamos sobre un articulado que no tiene ponencia, yo dejaría en muchas dudas el trámite de este proyecto de ley estatutaria...”(34).

La presidencia del Senado manifestó más adelante:

“...vamos a leer la proposición sustitutiva, la ponemos en consideración, se abre el debate con los voceros de los partidos y después los senadores intervinientes...”(35).

Seguidamente se leyó por secretaría:

“...Con base en el texto aprobado por las comisiones primeras conjuntas darse segundo debate a la ley estatutaria, dese segundo debate al proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones, con base en el texto aprobado por las comisiones primeras conjuntas y publicado en la Gaceta del Congreso 408 de 2013...”(36).

Dicha proposición suscitó observaciones de algunos senadores, pero, finalmente se cerró la discusión y se votó en los siguientes términos:

“...Se cierra la discusión, se abre el registro para votación de la ponencia, de la proposición sustitutiva del informe de ponencia. Sírvase abrir el registro. || La presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición sustitutiva del Informe de ponencia del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara y, cerrada su discusión abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 54 || Por el No: 06 || Total: 60 votos”(37).

Concluyéndose que:

“...En consecuencia, ha sido aprobada la proposición sustitutiva del informe de ponencia del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara...”(38).

Posteriormente y para efectos de la votación, se procedió a adelantar el debate distinguiendo los artículos que tenían proposiciones de aquellos que no contaban con las mismas. Explicó la coordinadora de los ponentes:

“...Recobra el uso de la palabra la honorable senadora Karime Mota y Morad: || A ver, yo le recuerdo que lo que estamos discutiendo es el articulado. Es el articulado tal y como salió de la Comisión. Entonces, repito, el senador Galvis había presentado una proposición para el artículo 19 que en este nuevo articulado es el 16. Los que no tienen proposición el 1º, el 4º, el 7º, el 13, 17, 19, 20, 21, 23, 25, 26, y 28. || El artículo 5º tiene una proposición que es de correcciones semánticas. En el primer parágrafo se cambia la palabra ingerir por afectar y en el segundo parágrafo se coloca, decía derecho de igualdad de oportunidades y se coloca derecho de igualdad de trato y oportunidades, entonces como es semántico lo podemos incluir dentro de los que no tiene proposiciones. || Señor presidente, ahora sí, ya puede someter a consideración el bloque de artículos. || La presidencia manifiesta: ||En discusión los artículos mencionados que no tiene ninguna proposición. Sírvase señor secretario abrir el registro. || Los artículos 1º, 4º, 7º, 13, 5º, 17, 19, 20, 21, 23, 25, 26 y 28. || Cerrado el debate de estos artículos que no tiene proposición, sírvase [sic] señor secretario abrir el registro para votación nominal. || La presidencia somete a consideración de la plenaria el bloque de artículos como los leyó la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad, del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 56 || Por el No: 03 || Total: 59 votos”(39).

Más adelante, la coordinadora de ponentes explicó el trabajo de la subcomisión para organizar las múltiples proposiciones presentadas frente al articulado del proyecto.

“(...) Con la venia de la presidencia hace uso de la palabra la honorable senadora Karime Mota y Morad: || El presidente del Senado, creó una subcomisión para estudiar las proposiciones, algunas de ellas fueron acogidas y otras no, acogidas por ponentes, por los miembros de la subcomisión y por el Gobierno. Vamos primero a someter a consideración esos artículos y dejamos de último los que tienen proposiciones que no fueron acogidas por el Gobierno...”(40) (negrilla fuera de texto).

Ulteriormente se discutieron y votaron aquellos artículos que tenían proposiciones. Por estimarse pertinente se transcriben los apartes en los cuales se alude a tal circunstancia:

“...La presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo 2º con la modificación presentada por los honorables senadores Eugenio Enrique Prieto Soto y Honorio Galvis Aguilar y leídas por la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad, del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo con la modificación propuesta? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 54 || Por el No: 5...”(41).

“...La presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo 3º con la modificación presentada por los honorables senadores: Gabriel Ignacio Zapata Correa, Eugenio Enrique Prieto Soto y Honorio Galvis Aguilar, leídas por la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad, del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo con las modificaciones propuestas? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 52 || Por el No: 05...”(42).

La votación del artículo 6º estuvo precedida de varias intervenciones, entre ellas la del senador Luis Avellaneda.

“...Recobra el uso de la palabra la honorable senadora Karime Mota y Morad: || Repito, vamos a someter a consideración la proposición sustitutiva del artículo 6º sin el literal i) que es el de sostenibilidad, agregando el literal de interculturalidad del senador Parmenio Cuéllar y con las tres proposiciones aditivas, las de los pueblos indígenas, perdón, dos proposiciones, tres proposiciones aditivas: la de los pueblos indígenas, la de los afrodescendientes y la de protección de niños, niñas, mujeres en estado de embarazo y discapacitados. || Puede someterlo a consideración y después sometemos la sostenibilidad. || La presidencia manifiesta: || En discusión el artículo 6º como lo ha explicado la coordinadora de ponentes, la doctora Karime Mota. || La presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo 6º como lo explicó la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad, excepto el literal I, del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo con la modificación propuesta? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 54 || Por el No: 5...”(43).

“...sigue el artículo 8º que tiene una proposición que no fue acogida. La proposición es del senador Avellaneda, donde solicitaba que se eliminara del artículo 8º el parágrafo 2º, por lo tanto los ponentes solicitamos que se vote tal y como está en la ponencia. Puede someterlo a consideración, señor presidente. || El artículo 8º tal y como viene en la ponencia, porque tiene una proposición del senador Avellaneda de eliminar el parágrafo 2º del artículo. || (...) Lo que pasa es que el senador Avellaneda quería eliminar el parágrafo del artículo 8º para adicionarlo en el artículo 9º, pero entonces en aras de agilizar el proceso pues se dejó igual, que ya el artículo esta contenido ahí. || Qué dice el parágrafo 2º, en la parte de las prestaciones de carácter individual tales como alimentación, transporte, educación, la habitación y demás servicios de tecnología. No es que no se acoja la proposición, él lo que quiere es modificar el artículo y eso fue lo que no acogimos. || (...) Recobra el uso de la palabra la honorable senadora Karime Mota y Morad: || Tenemos una proposición modificativa del artículo 8º, que dice en el parágrafo. Quedaría un solo parágrafo y dice: para efectos del presente artículo se entiende por tecnología o servicio de salud, senador Corzo, senador Corzo su inquietud. || En la proposición del artículo 8º, la modificativa dice: para efectos del presente artículo, se entiende por tecnología o servicio de salud, aquellos directamente relacionados con el tratamiento y el cumplimiento de los objetivos terapéutico o preventivo. Aquellos servicios de carácter individual que no estén directamente relacionados con el tratamiento y cumplimiento del objetivo preventivo o terapéutico, podrán ser financiados en caso de que no existiese capacidad de pago, con recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías en salud en el marco de las políticas sociales del Estado. || La presidencia manifiesta: || En discusión el artículo 8º como lo ha leído y explicado la coordinadora ponente. || La presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo 8º como lo explicó la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo con la modificación propuesta? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 55 || Por el No: 07...”(44).

“...Vamos a votar el literal i) del artículo 6º a solicitud del senador Camilo Sánchez que quiere salir ya de una vez del artículo. || (...) La presidencia somete a consideración de la plenaria el literal I del artículo 6º como lo explicó la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria la modificación propuesta? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 54 || Por el No: 10...”(45).

“...hace uso de la palabra la honorable senadora Karime Mota y Morad: || Señor presidente, el siguiente artículo es el artículo 10 que tiene una proposición sustitutiva; tiene 2 proposiciones modificatorias; una de la senadora Claudia Wilches, otra de mi persona y el senador Velasco; y tiene una aditiva del senador Salazar, entonces qué hicimos. || Entonces, qué hicimos: recogimos todas las proposiciones dentro de la sustitutiva y lo que se agrega es que en el literal g) los pacientes tienen derecho a que su historia clínica sea tratada de manera confidencial y reservada y que únicamente pueda ser conocida por terceros previa autorización del paciente o en los casos previstos en la ley, y a poder consultar la totalidad de su historia clínica en forma gratuita y a obtener copia de la misma sin dilaciones y en el menor tiempo posible, es lo que agregó la senadora Claudia Wilches. || Nosotros agregamos: escoger libremente el sexo del profesional de la salud tratante, este derecho estará sujeto a la disponibilidad de los mismos; y hay otra proposición del senador Avellaneda, donde él quiere que se elimine el literal i) que dice: contribuir solidariamente al financiamiento de los gastos que demande la atención en salud y la seguridad social en salud, de acuerdo con su capacidad de pago. || Esta proposición del senador Avellaneda no la acogió la subcomisión debido a que este recurso se necesita para que el sistema sea sostenible, son unos ingresos significativos y el Ministro de Hacienda puede dar la explicación mejor que yo...”(46).

Luego de diversas intervenciones, se precisó:

“...Si usted quiere, senador Avellaneda, votemos la proposición sustitutiva con la modificativa del senador Salazar y después sometemos a consideración su proposición de eliminar el literal l someta a la consideración. || La presidencia manifiesta: || ¿Está de acuerdo senador Avellaneda? Senador Parmenio Cuéllar ha solicitado que consideremos su proposición aditiva. Tenemos que poner a consideración. Como recomienda que se vote, señores ponentes, la proposición aditiva del senador Parmenio Cuéllar. || Recobra el uso de la palabra la honorable senadora Karime Mota y Morad: || La sometemos a consideración después de votar la sustitutiva, la votamos como una modificativa. (...) || La presidencia manifiesta: || En consideración el artículo 10 con las explicaciones y la lectura que hiciera la coordinadora de ponentes, la doctora Karime Mota. || La presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo 10 como lo explicó la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo con las modificaciones propuestas? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 56 || Por el No: 04...”(47).

Posteriormente se votó la proposición sobre el artículo 10 del senador Avellaneda así:

“La presidencia manifiesta: || La proposición supresiva que ha expuesto el senador Avellaneda. Los ponentes orientan que se vote por el No. Señor secretario, sírvase abrir el registro. || La presidencia somete a consideración de la plenaria suprimir el literal I del artículo 10 presentado por el honorable senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona, y explicado por la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo propuesto? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.

La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 13 || Por el No: 54 || (...) En consecuencia, ha sido negada la votación de suprimir el literal I del artículo 10 presentado por el honorable senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona, y explicada por la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara...”(48).

Seguidamente se votó otra proposición respecto del mismo artículo 10, así:

“...La presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición sustitutiva del literal I del artículo 10, presentado por el honorable senador Parmenio Cuéllar Bastidas, y explicada por la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria la modificación propuesta? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || por el Sí: 14 || Por el No: 51 || (...) En consecuencia, ha sido negada la proposición sustitutiva al literal I del artículo 10 presentada por el honorable senador Parmenio Cuéllar Bastidas, y explicada por la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara”(49).

Prosiguió la plenaria con el artículo 11 en los siguientes términos:

“El artículo 11 tiene dos proposiciones modificativas, una del senador Galán y otra del senador Baena. La del senador Baena adicionaba la frase a los sujetos de especial protección, a las personas con enfermedades catastróficas de alto costo y enfermedades raras. || La proposición del senador Baena no fue acogida porque en el mismo sentido presentó una el senador Galán con la siguiente redacción, agregó en la misma parte de los sujetos de especial protección, personas que sufren de enfermedades raras, huérfanas o minoritarias. Entonces consideramos que era mejor redactado y por eso acogimos la proposición del senador Galán. Sométala a consideración, señor presidente. || (...) La presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo 11 con las proposiciones modificatorias presentadas por los honorables senadores Juan Manuel Galán Pachón y Carlos Alberto Baena López, y explicada por la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión, pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo con la modificación propuesta? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 59 || Total: 59 votos...”(50).

En lo atinente al artículo 12 se observó:

“...Con la venia de la presidencia hace uso de la palabra la honorable senadora Karime Mota y Morad: || Siguiente artículo es el artículo 12 presentado por los ponentes, es una proposición sustitutiva en donde se modifica el enunciado del artículo 12...”(51).

Luego de unas intervenciones, entre ellas, una del senador Luis Avellaneda se procedió a la votación del caso:

“...La presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo 12 con la proposición sustitutiva, explicada por la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo con la modificación propuesta? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 52 || Por el No: 15...”(52).

En cuanto al artículo 14 se tiene lo siguiente:

“Con la venia de la presidencia hace uso de la palabra la honorable senadora Karime Mota y Morad: || Siguiente artículo, el artículo 14. El 14 tiene dos proposiciones, una por el senador Parmenio Cuéllar y otra por los ponentes. || (...) La presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo 14 con la proposición sustitutiva y explicada por la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo con la modificación propuesta? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 56 || Por el No: 07...”(53).

En lo atinente al artículo 15 se observa:

“...Con la venia de la presidencia hace uso de la palabra la honorable senadora Karime Mota y Morad: || El siguiente artículo, es el artículo 15 que tiene una proposición del senador Avellaneda, tiene una proposición de la senadora Gloria Inés Ramírez y tenía proposición también del senador Eugenio Prieto. ¿Qué hicimos? Tratamos de juntar la del senador Avellaneda, con la de los ponentes, y le adicionamos el literal f) que dice: Aquellos que se presten en el exterior. || Se agregó un inciso que dice: Para ampliar progresivamente los beneficios la Ley Ordinaria, determinará un mecanismo técnico científico de carácter público, colectivo, participativo y transparente para definir las prestaciones de salud...”(54).

Luego de las intervenciones del caso, se concluyó:

“La presidencia manifiesta: || Se cierra la discusión del artículo 15, según lo ha explicado, leído con las modificaciones aceptadas por los ponentes. Se abre el registro, señor secretario. || Recobra el uso de la palabra la honorable senadora Karime Mota y Morad: || Los ponentes votamos Sí, es la proposición modificativa con la aditiva de la senadora Gloria Inés Ramírez y el parágrafo nuevo que expuso el senador Galvis. Esta proposición modificativa está firmada por los ponentes, por el senador Eugenio Prieto y hay tres firmas ilegibles. || La presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo 15 con las proposiciones sustitutivas y modificativas, explicadas por la honorable senadora coordinadora ponente, Karime Mota y Morad del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo con la modificación propuesta? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 55 || Por el No: 02...”(55).

La plenaria continúo para votar los artículos 16 y 27 propuestos por los ponentes y el 9º tal como estaba concebido en la ponencia:

“Con la venia de la presidencia hace uso de la palabra la honorable senadora Karime Mota y Morad: || Señor presidente si usted me lo permite vamos a someter a consideración la eliminación de dos artículos; el artículo 16, que es el que hablaba del procedimiento de la acción especial de nulidad en salud que preferimos no crear ese procedimiento para que no se interprete que nos estamos atravesando a la tutela. Los ponentes teníamos una proposición, el senador Londoño tenía otra; sin embargo, estamos todos los ponentes de acuerdo con la proposición del senador Avellaneda, de eliminar el artículo. || De igual manera el artículo 27, también está propuesto por los ponentes en eliminarlo que era el que crea el defensor de los usuarios en salud, ya que la defensoría nos sugirió que por favor lo elimináramos porque en este momento no están en condiciones, hay que esperar que ellos hagan su restructuración, y al mismo tiempo que me permita someter a consideración el artículo 9º, tal y como viene en la ponencia que no tiene modificaciones. Entonces, eliminamos el 16, el 27 y votamos el 9º tal y como viene en la ponencia. || (...) La presidencia somete a consideración de la plenaria la eliminación a los artículos 16 y 27 y el artículo 9º, como está en la ponencia del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 55 || Por el No: 03 || (...) En consecuencia, ha sido aprobada la eliminación a los artículos 16 y 27 y el artículo 9º, como está en la ponencia del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara...”(56).

“...presidente, sometemos a consideración el artículo 18 con las modificaciones propuestas por el senador Londoño y la senadora Claudia Wilches; el artículo 22 con la proposición del senador Eugenio Prieto y el artículo 24, con la modificación propuesta por el senador Salazar. Puede someterlo a consideración”(57).

Dadas las intervenciones del caso se procedió a la votación:

“...Recobra el uso de la palabra la honorable senadora Karime Mota y Morad: || A ver, el artículo 18 queda con las modificaciones propuestas del senador Londoño y la senadora Claudia Janeth Wilches. El artículo 22 con la proposición del senador Eugenio Prieto, y el artículo 24 con la proposición del senador Salazar. Puede someterlos a consideración.

La presidencia somete a consideración de la plenaria los artículos 18, 22 y 24 con las modificaciones propuestas, al proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado con las modificaciones propuestas? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 58 || Por el No: 1”(58).

En la etapa conclusiva se votaron 6 artículos nuevos y el resultado fue el siguiente:

“(...) La presidencia somete a consideración de la plenaria los (6) artículos nuevos propuestos al proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado con las modificaciones propuestas? Abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 10 || Por el No: 53...”(59).

Finalmente, se votó el articulado en bloque y el título del proyecto de ley estatutaria así:

“...Por secretaría se da lectura al título del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones. || Leído este, la presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la corporación el título leído? || Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la presidencia pregunta: ¿Quieren los senadores presentes que el proyecto de ley estatutaria aprobado, sea ley de la República? || La presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado en bloque, título y que sea ley de la República el proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara y, cerrada su discusión abre la votación, e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación, e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 55 || Por el No: 05...”(60).

4.3.3.1. Cuestionamientos al trámite del proyecto en el Senado de la República.

Algunos de los intervinientes manifestaron sus reparos al trámite dado por el Senado de la República en esta etapa al proyecto de ley estatutaria, entre dichos reproches, se tienen los expuestos por el ciudadano Luis Carlos Avellaneda. No sobra anotar que en su condición de senador el referido ciudadano dejó constancia de su inconformidad en la plenaria de 20 de junio, esta se puede observar en la Gaceta 712 de 12 de septiembre de 2013(61).

Las observaciones del interviniente se pueden sintetizar como sigue:

En el segundo debate, en el Senado de la República no se discutió el informe suscrito por los senadores ponentes sino el articulado aprobado en sesiones conjuntas de las comisiones primeras de Senado y Cámara. Estima el ciudadano que tal tipo de irregularidad puede conducir a la inexequibilidad de la ley, cita en su favor las Sentencia C-252 de 2012, para firmar que el debate o discusión del proyecto debe tener como base el informe de ponencia debidamente publicado y no una proposición que no cumple con el principio de publicidad.

Para el ciudadano interviniente, existe la obligación del ponente de explicar la significación y alcance del proyecto, acorde con lo dispuesto en el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992. Además, se desatiende lo dispuesto en el artículo 125, según el cual, en el informe para segundo debate, se deberá consignar la totalidad de las propuestas consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo. Sin ello, se imposibilita la Cámara respectiva para considerar el proyecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 de la precitada Ley 5ª.

En su entender, la infracción al reglamento del Congreso, desconoce lo sentado por la Corte en la Sentencia C-816 de 2004.

Finalmente, manifiesta que no se discutieron, ni votaron la totalidad de proposiciones formuladas en la plenaria del Senado. Esta queja fue también puesta de presente en la intervención de la Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760 y de Reforma Estructural del Sistema de Salud y Seguridad Social.

Respecto de estas inquietudes el Ministro de Salud y Protección Social expuso en su escrito de febrero 12 de 2014:

No se advierte vicio de forma al votarse la proposición sustitutiva que contenía el texto aprobado en comisiones, pues, en su entender, la ponencia se publicó, anunció previamente para votación y presentó a consideración de la plenaria, tal como puede verse en la Gaceta 701 de 2013 de la cual cita apartados. En la línea del Ministerio Público estima que resultaba razonable discutir previamente la citada proposición sustitutiva de la ponencia, pues de no ser así el proyecto se hubiese “hundido”.

En lo concerniente a la discusión de las proposiciones presentadas considera que se debe tener en cuenta la creación de una comisión accidental para el estudio de aquellas y cita apartes sobre el punto.

Por su parte, el Ministerio Público en lo atinente al trámite en estudio explicó lo siguiente:

a. En cuanto al reparo de haberse presentado una proposición sustitutiva a la ponencia, consideró que la objeción no es de recibo, pues, lo que se exige es la publicación previa de la ponencia, el anuncio en sesión anterior del respectivo proyecto de ley y la presentación de la ponencia. Todo ello aconteció. Lo que no es obligatorio es la votación de tal informe de ponencia cuando tienen lugar las proposiciones sustitutivas del caso, las cuales, deben votarse previamente a la principal por razones de economía procesal.

b. En materia de proposiciones y frente al cuestionamiento de la falta de discusión advierte que no hay claridad sobre si hubo insistencia expresa para tramitarlas o fueron subsumidas temáticamente por otras.

La Contraloría General de la República considera que hubo irregularidad al no discutirse las proposiciones del senador Luis Avellaneda sobre los artículos relacionados con política de inspección y vigilancia en salud y financiamiento del sistema.

4.3.3.2. Consideraciones de la Corte sobre los cuestionamientos al trámite del proyecto en el Senado de la República.

Seguidamente se revisan las dos tachas referidas por los intervinientes a este tramo del procedimiento de producción del proyecto de ley.

4.3.3.2.1. La constitucionalidad de la proposición sustitutiva de la ponencia.

Para la Sala, resulta de capital importancia revisar el mandato constitucional contenido en el inciso último del artículo 160 de la Carta, el cual estipula:

“Todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener un informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”.

Como puede apreciarse, en lo relacionado con este precepto, una primera exigencia del constituyente es la de la existencia del informe de ponencia. Dicho requerimiento también encuentra asidero en el reglamento del Congreso, no de otro modo se entiende lo contemplado en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992, cuyo tenor literal reza:

“ART. 175.—Contenido de la ponencia. En el informe a la Cámara Plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la || comisión y las razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión”.

Para la Sala, cabe decir, sin asomo de duda, que la ausencia del citado informe rompe con el mandato constitucional y tiene lugar la consecuencia de dicha transgresión, cual es la inconstitucionalidad respectiva.

Sin embargo, el imperativo constitucional contempla otras exigencias. Se trata de dar el curso correspondiente al informe de ponencia. El sentido de este requerimiento se advierte cuando el artículo 156 del reglamento del Congreso, exige la publicación de las ponencias en la Gaceta del Congreso.

Ello significa que existe el deber tanto de elaborar la ponencia como de publicarla.

Para comprender más específicamente qué otros deberes involucra la expresión “dársele el curso correspondiente”, debe la Sala recordar los fines que la jurisprudencia le ha fijado al informe de ponencia. En tal sentido, es oportuno referir lo sentado por esta Sala:

“... En efecto, la discusión de la ponencia permite que las comisiones y las plenarias analicen el sentido básico de un proyecto y sus propósitos, y de esa manera puedan debatir, en forma general, la conveniencia y la oportunidad de adoptar globalmente ese proyecto. Posteriormente, la votación de la proposición final con que termina la ponencia permite que las comisiones, en ciertos casos, y las plenarias, en todos los casos, manifiesten su aprobación o rechazo a esa orientación global del proyecto...” (Sent. C-816/2004, M.P. Córdoba, Triviño- Uprimny Yepes).

Esta corporación entiende que publicada previamente la ponencia correspondiente, se brinda a los legisladores una perspectiva global del proyecto de ley a votarse. Por ello, resulta claro que existe un deber adicional en relación con la ponencia, y es el de presentarla, para suministrar los elementos de juicio que permitan a los miembros de la corporación de turno tener el panorama legislativo referido. Escribió Bentham, con razón, hace más de siglo y medio “(...) una discusión, cuyo objeto sea conocido de antemano, será más reflexionada y corta; se habrán meditado las razones en pro y en contra; y los contendientes habrán tomado su puesto y medido sus fuerzas”(62).

En suma, el proyecto de ley debe tener ponencia, ser publicada previamente al debate y, ser presentada a la plenaria o comisión correspondiente. En cuanto a la votación, la ponencia está expuesta a la vicisitud de ser objeto de proposición sustitutiva como en el caso presente. De ser sustituida se entenderá que otra ponencia será objeto de votación y aquella que fue elaborada, publicada y presentada, no alcanzará este paso del proceso legislativo. Estima el tribunal constitucional que no se desconoce la Carta si se sustituye la ponencia, siempre y cuando la sustituida haya cumplido con las exigencias constitucionales antes referidas.

Para la Sala, resulta oportuno recordar lo que significa el informe de ponencia desde la jurisprudencia constitucional. Expuso esta corporación:

“...[En] el citado informe no se expresa ni la voluntad de la mayoría, ni la oposición de la minoría, y menos aún, se decide acerca de la aprobación o negación de un proyecto. Su existencia se limita a servir de herramienta para explicar objetivamente el contenido del proyecto y para darle publicidad a su contenido normativo, a fin de permitir ad posteriori la realización del debate con respeto de los derechos de las minorías y mayorías parlamentarias...” (Sent. C-1040/2005).

No desconoce la corporación el peso y la trascendencia del informe de ponencia, pero tampoco pretende darle el alcance que constitucionalmente no tiene.

Con los supuestos indicados, resulta pertinente evaluar lo acontecido en el trámite del proyecto de ley estatutaria durante el debate en la plenaria del Senado y, pronunciarse sobre la tacha que en este punto han formulado algunos intervinientes con miras a que se declare la inexequibilidad del proyecto legislativo.

Ninguna duda cabe sobre la existencia del informe de ponencia, evidencia de ello fue su publicación en la Gaceta del Congreso 408 de 2013. Este mismo hecho prueba el cumplimiento de un segundo requerimiento, cual es, la publicación previa del informe. No se pierda de vista que la Gaceta del Congreso 408 de 2013 tiene por fecha el 12 de junio de 2013 y, la sesión en la cual fue sustituida, ocurrió el 18 de junio de 2013.

En lo concerniente a la presentación del informe, cuya finalidad consiste en orientar de manera general a los participantes en el debate, sobre el sentido global del proyecto, encuentra la Corte que dicha finalidad también fue atendida, pues, previo al voto afirmativo de la proposición sustitutiva de la ponencia, intervinieron tres de los ponentes, incluido el senador Avellaneda y refirieron al auditorio diversos aspectos que hacen parte del contenido de la ley. Esta afirmación se funda en las manifestaciones que quedaron transcritas en el acta de plenaria 68 y cuya parte pertinente sobre la participación de los ponentes, antes de votarse la proposición sustitutiva, fue citada en el apartado inmediatamente anterior de esta providencia.

El interviniente Luis Avellaneda ha cuestionado lo que estima como la falta de publicidad del texto que sustituyó a la ponencia inicial. Para la Corte, este razonamiento no es de recibo si se tiene en cuenta que la proposición sustitutiva incorporó el texto normativo aprobado por las comisiones conjuntas precedentemente y, este fue publicado en la misma Gaceta del Congreso en la cual se publicó el informe de ponencia reemplazado.

El interviniente estima que lo acontecido, desconoce el precedente fijado por este tribunal en la Sentencia C-816 de 2004, en la cual se declaró quebrantado el procedimiento legislativo y desconocida la Constitución, cuando se privó de efectos la votación de un informe de ponencia. Como se puede advertir, en aquella ocasión el informe ya había sido objeto de votación y la mesa directiva de la corporación, inexplicablemente se negaba a cerrar el registro, evitando con ello el hundimiento del Acto Legislativo 2 de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo”. Dijo puntualmente la Sala, de manera conclusiva:

“...la Corte concluye que en la sesión del 5 de noviembre de 2003 existió un vicio de procedimiento, que consistió en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia, la cual no alcanzó la mayoría absoluta requerida por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del reglamento del Congreso, para la aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta. Esa votación implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la mesa directiva, que levantó indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho efecto...” (Sent. C-816/2004).

Para la Corte, el caso invocado implica la votación del informe, cosa que no ocurrió en el asunto sub examine. Consecuentemente, no tiene lugar la regla de decisión fijada en aquella ocasión y no cabe la consecuencia jurídica pretendida por el senador interviniente. Se trata de situaciones con presupuestos fácticos distintos y, no se pude pretender derivar de ellas, consecuencias jurídicas idénticas.

Para el tribunal, la exigencia de votación en este caso, se debe predicar de la proposición sustituta, la cual pasa a cumplir la tarea de la proposición reemplazada.

4.3.3.2.2. El estudio de la totalidad de las proposiciones formuladas en la plenaria del Senado.

En relación con el segundo cuestionamiento que se hace a esta etapa del proceso legislativo, advierte la Sala que la carencia de precisión del interviniente dificulta atender su requerimiento. Con todo, y en virtud del carácter oficioso de la revisión previa, la corporación examinó el trámite dado a las numerosas proposiciones allegadas al proyecto.

Para la Corte, resulta importante aclarar lo concerniente a la conformación de una “(...) subcomisión para estudiar las proposiciones(...)”, este órgano es una comisión accidental y, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 6º del artículo 43 de la Ley 5ª de 1992, puede ser designado por el presidente de la respectiva Cámara, no advirtiéndose en este sentido irregularidad alguna. Por lo que atañe a la finalidad de dichas comisiones, cabe citar lo dispuesto en el artículo 66 del reglamento del Congreso de la República, que reza:

“ART. 66.—Integración y funciones. Para el mejor desarrollo de la labor legislativa y administrativa, los presidentes y las mesas directivas de las cámaras y sus comisiones permanentes podrán designar comisiones accidentales para que cumplan funciones y misiones específicas” (negrilla fuera de texto).

Adicionalmente, entiende la corporación que este tipo de organismos contribuyen a hacer efectivo uno de los principios de interpretación del reglamento del Congreso, cual es el de celeridad de los procedimientos que viene enunciado del siguiente modo, en el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 5ª de 1992: celeridad de los procedimientos. Guardada la corrección formal de los procedimientos, las normas del reglamento deben servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso. Observa la Sala que la medida adoptada se orienta a lograr la economía del proceso de producción de la ley, contribuyendo al orden y viabilidad del mismo.

En el caso en estudio la finalidad específica del órgano congresual fue estudiar las numerosas proposiciones. En dicho asunto, también realizó labores de examen de las proposiciones el grupo de ponentes, tal como se colige de las manifestaciones vertidas por el senador Luis Fernando Velasco y, como se advierte a lo largo de las votaciones de los artículos, en las cuales se fueron especificando cuáles tenían proposiciones. Para la Sala, lo dicho se verifica con los varios apartes transcritos in extenso, en el acápite inmediatamente anterior.

Adicionalmente, la corporación encuentra que los participantes de la deliberación hubiesen podido insistir sobre la discusión de su respectiva proposición, en la medida en que ninguna disposición lo prohíbe. Sin embargo, no se encuentra a lo largo del debate alguna aseveración puntual y expresa en el sentido de perseverar en lo propuesto.

En el caso del senador Avellaneda, interviniente en este proceso, se advierte que al final de la sesión reclamó al presidente de la corporación que tenía proposiciones para formular, pero que su voz no fue escuchada y, por ende, no se le dio la palabra. La Sala, tras revisar el acta de la plenaria, advierte que al interviniente en referencia, se le dio la palabra en diversas ocasiones, de ello quedó constancia en la varias veces mencionada Acta 68 de junio de 18 de 2013. No puede la Corte suponer que la eventual negativa al uso de la palabra de un miembro del Senado, esté signada por algún elemento contrario al principio de la buena fe. Más aún si se trata de un participante, cuya intensa actividad oratoria en el ejercicio democrático en estudio, quedó registrada la documentación que funge como prueba en esta revisión. Desde el momento en que se inició la discusión y votación del articulado se encuentran por lo menos seis (6) constancias de la concesión del uso de la palabra al citado senador Avellaneda Tarazona.

Para la Sala, en un contexto en el cual cerca de 60 miembros de la corporación participaban en la deliberación, en circunstancias propias de lo agitado que puede resultar el debate, explican lo que pudo ocurrir con las proposiciones formuladas por el interviniente. Cabe anotar que según la Contraloría General de la República se trataría de dos (2) proposiciones presentadas por el senador y no discutidas. Según este, se trató de cinco (5) proposiciones en esa situación. En todo caso, observa la Sala que se evidencia falta de claridad al cuestionar lo acontecido con las proposiciones del senador Avellaneda Tarazona, lo cual, aunado al hecho evidente de su activa participación y a la falta de insistencia en lo que pudo quedar pendiente, impide afirmar la existencia de razones que den lugar a estimar la inconstitucionalidad del procedimiento legislativo por el aspecto examinado.

4.3.4. Trámite en la Cámara de Representantes.

Al igual que en el trámite inmediatamente referido, se aludirá a algunas circunstancias específicas relevantes pues, algunas intervenciones han señalado reparos a lo ocurrido en esta etapa.

La ponencia favorable para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso 406 del 12 de junio de 2013(63). Según consta en el acta de plenaria 215 de junio 18 de 2013, publicada en la Gaceta 751 de 2013, el proyecto fue anunciado para ser discutido y votado en la siguiente sesión, pero, previo a ello, se ordenó la creación de una comisión para revisar las numerosas proposiciones presentadas. Se dijo en su momento:

“...Dirección de la presidencia, doctor Carlos Andrés Amaya Rodríguez: || Gracias señor secretario. Anuncio la conformación de la comisión accidental para estudiar las 150 proposiciones que han sido presentadas, el doctor Puentes, la doctora Franco, el doctor Roosvelt, el doctor Dídier y el doctor Alfredo Deluque (negrilla fuera de texto) || Estaremos citando para el día 19 de junio, mañana a las 8 de la mañana. Doctora Alba Luz, se levanta la sesión. || Disculpe señora secretaria, anuncie los proyectos antes de levantar la sesión. || Subsecretaria general, doctora Flor Marina Daza Ramírez: || (...) “Señor presidente, se anuncian los siguientes proyectos para la sesión del día de mañana 19 de junio del 2013. || (...) proyectos para segundo debate proyecto de ley estatutaria 267 de 2013 Cámara, 209 de 2013 Senado, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”(64).

El 19 de junio de 2013 tuvo lugar en la Cámara de Representantes el debate previo a la votación del proyecto de ley estatutaria referida, según el Acta de plenaria 216 de junio, publicada en la Gaceta del Congreso 757 de 2013, de tal discusión y por ser relevantes para el asunto en estudio, se destacan algunos aspectos.

La referida votación se dio de manera nominal y pública. Inicialmente se votaron los artículos que no tenían proposiciones, así:

“Señor presidente este proyecto tiene 29 artículos de los cuales 3 artículos no tienen proposiciones y es el artículo 3º, el 8º y el 26. || Dirección de la presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: || En consideración el articulado que no tiene proposición anuncio que va a cerrarse, abra el registro señor secretario. || (...) secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: || Se cierra el registro la votación es de la siguiente manera; || Por el Sí 91 || Por el No 2 || (...) Resultados individuales

Votaron por el Sí 
Laureano Augusto Acuña DíazPartido Conservador
Iván Darío Agudelo ZapataPartido Liberal
Carlos Andrés Amaya RodríguezPartido Verde
Claudia Marcela Amaya GarcíaPartido de la U
Miguel Amín EscafPartido de la U
Fabio Raúl Amín SalamePartido Liberal
Jaime Enrique Serrano PérezPartido Liberal
Carlos Enrique Ávila DuránPartido de Integración
David Alejandro Barguil AssísPartido Conservador
Lina María Barrera RuedaPartido Conservador
Diela Liliana Benavides SolartePartido Conservador
Bayardo Betancourt PérezPartido de Integración
Alfredo Bocanegra VarónPartido Conservador
Carlos Julio Bonilla SotoPartido Liberal
Óscar Fernando Bravo RealpePartido Conservador
Jaime Buenahora FebresPartido de la U
José Joaquín Camelo RamosPartido Liberal
Hernando Cárdenas CardozoPartido Conservador
Jo1hn Jairo Cárdenas MoránPartido de la U
Manuel Antonio Carebilla CuéllarPartido Cambio
Eduardo José Castañeda MurilloPartido de la U
Eduardo Alfonso Crissien BorreroPartido de la U
Carlos Alberto Cuenca ChauxPartido Cambio
Fernando de la Peña MárquezPartido de Integración
Gloria Stella Díaz OrtizPartido MIRA
Yolanda Duque NaranjoPartido Liberal
Heriberto Escobar GonzálezPartido de Integración
José Bernardo Flórez AsprillaPartido de la U
Juan Carlos García GómezPartido Conservador
Atilano Alonso Giraldo ArboledaPartido Cambio
José Alfredo Gnecco ZuletaPartido de la U
Miguel Gómez MartínezPartido de la U
Consuelo González de PerdomoPartido Liberal
José Gonzalo Gutiérrez TriviñoPartido de la U
Jairo Hinestroza SinisterraPartido de Integración
Jack Housni JallerPartido Liberal
Nicolás Antonio Jiménez PaterninaPartido de la U
Juan Felipe Lemos UribePartido de la U
Carlos Eduardo León CelisPartido Conservador
Buenaventura León LeónPartido Conservador
Rafael Antonio Madrid HodegPartido Liberal
Óscar de Jesús Marín MarínPartido Liberal
Juan Carlos Martínez GutiérrezPartido de la U
Rosmery Martínez RosalesPartido Cambio
Raymundo Elías Méndez BecharaPartido de la U
Víctor Hugo Moreno BandeiraPartido Liberal
Diego Alberto Naranjo EscobarPartido Conservador
Luis Fernando Ochoa ZuluagaPartido Movimiento
Jairo Ortega SamboníPartido de la U
Nidia Marcela Osorio SalgadoPartido Conservador
Elkin Rodolfo Ospina OspinaPartido de la U
Hernando José Padauí ÁlvarezPartido Cambio
Diego Patiño AmarilesPartido Liberal
Telésforo Pedraza OrtegaPartido Conservador
Hernán Penagos GiraldoPartido de la U
Pedrito Tomás Pereira CaballeroPartido Conservador
Eduardo Enrique Pérez SantosPartido de integración
Miguel Ángel Pinto HernándezPartido Liberal
Augusto Posada SánchezPartido de la U
Alfonso Prada GilPartido Verde
Jairo Quintero TrujilloPartido de la U
Adolfo León Rengifo SantibáñezPartido de la U
Guillermo Abel Rivera FlórezPartido Liberal
Humphrey Roa SarmientoPartido Conservador
Constantino Rodríguez CalvoPartido Conservador
Jaime Rodríguez ContrerasPartido de la U
Ciro Antonio Rodríguez PinzónPartido Conservador
Rafael Romero PiñerosPartido Liberal
Pablo Enrique Salamanca CortésPartido Liberal
Juan Carlos Salazar UribePartido de Integración
Heriberto Sanabria AstudilloPartido Conservador
Iván Darío Sandoval PerillaPartido Liberal
Esmeralda Sarria VillaPartido Conservador
Pablo Aristóbulo Sierra LeónPartido de la U
Mario Suárez FlórezPartido Liberal
Efraín Antonio Torres MonsalvoPartido de la U
Juan Manuel Valdés BarchaPartido Alianza
Victoria Eugenia Vargas VivesPartido Liberal
Germán Varón CotrinoPartido Cambio
Silvio Vásquez VillanuevaPartido Conservador
Hugo Orlando Velásquez JaramilloPartido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero MontañoPartido de la U
Sandra Elena Villadiego VilladiegoPartido de la U
Víctor Raúl Yépez FlórezPartido Liberal
Armando Antonio Zabaraín D’arcePartido Conservador
Berner León Zambrano ErasoPartido de la U
Votaron por el No 
Iván Cepeda CastroPartido Polo
Ángela María Robledo GómezPartido Verde
No votaron  
Javier Tato Álvarez MontenegroPartido Liberal
Carlos Uriel Naranjo VélezPartido Conservador

0004 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley 267 de 2013 || Tema a votar: bloque de artículos 3º, 8º, 26 || sesión plenaria: miércoles 19 de junio de 2013

NombreCircunscripciónPartidoVoto
No
Adriana Franco CastañoCaldasPartido LiberalX 
Hernán Gustavo Puentes DíazBoyacáPartido ConservadorX 
Roosvelt Rodríguez RengifoVallePartido de la UX 
Luis Antonio Serrano MoralesCaquetáPartido de la UX 

Nota aclaratoria de votación, Acta 216 de la sesión plenaria ordinaria del día miércoles 19 de junio de 2013 || La suscrita subsecretaria general de la Cámara de Representantes se permite aclarar que no se hizo el registro manual del voto positivo del honorable representante, Alfredo Deluque Zuleta, correspondiente a la votación anunciada para el Bloque de artículos del proyecto de ley estatutaria 267 de 2013 Cámara, 209 de 2013 Senado por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones. || Por lo anterior se hace necesario registrar el voto manual por el Sí, del honorable representante Alfredo Deluque Zuleta”(65).

Posteriormente, se escuchó el informe de la comisión accidental encargada de revisar las numerosas proposiciones allegadas y se precisó lo siguiente:

“...doctora Adriana Franco por favor dar el informe de la comisión accidental a la plenaria de la Cámara. || Intervención de la honorable representante Adriana Franco Castaño: || Con su venia presidente, para informarle a la plenaria de la honorable Cámara que fueron presentadas 119 proposiciones, de dichas proposiciones concertamos, revisamos y avalamos con la venia del Gobierno 32 en los artículos 2º, 4º, 5º, 6º, 10, 12, 13, 14, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 25 y 28, las proposiciones no avaladas fueron 86 en los artículos 1º, 7º, 9º, 11, 15, 18, 24, 26 y 27, y tenemos cinco artículos de proposiciones nuevas avaladas por el Gobierno y por la subcomisión y adicionalmente dos que fueron entregadas en el día de hoy después del mediodía, en conclusión de los artículos de la ponencia que son 29, acogemos 32 proposiciones y 5 artículos de nuevas proposiciones. || De tal suerte señor presidente que la mayoría de las proposiciones formuladas, como lo dije al inicio, son proposiciones que tienen que ver con que la ley estatutaria desarrolla temas que deberán ser desarrollados por la ley ordinaria, la Comisión de Ponentes de la Cámara ha decidido, previa solicitud que le hicimos al ministro que le enviaremos un formato de todas las peticiones avaladas por ponentes de la Comisión Primera o los ponentes de Cámara, donde expresemos que dicha solicitudes sean tenidas en cuenta en el trámite de la ley ordinaria. || Otras proposiciones que no tienen que ver con la ley ordinaria, muchos de los conceptos o de las modificaciones que se proponían son modificaciones que están ya contenidas en varios artículos, expresábamos que muchos temas están en los principios, otros en las obligaciones, otros están en los deberes y derechos y en general revisamos una por una las proposiciones. En la mesa está cada una radicada en el informe que queda en secretaría, expresamos las razones de cada una de las proposiciones que también fueron previamente publicadas. || Señor presidente estas son las razones, entonces, y queda claro que en el artículo 1º las proposiciones fueron todas negadas, queda el texto de la ponencia. En el artículo 2º, tres proposiciones, se acepta la de la comisión accidental, en la tercera ya fue votado no tenía proposiciones, en el artículo 4º, cinco proposiciones, de ellas se acepta una de la subcomisión que recoge en buena parte lo contenido en las demás proposiciones, el artículo 5º, una proposición queda retirada por el doctor Zabaraín, en al artículo 6º, se estudian trece proposiciones y se acepta la de la subcomisión que recoge en buena parte las proposiciones que estudiamos de las trece, en el artículo 7º, hay seis proposiciones todas están negadas y se adopta el texto que viene en la ponencia que está radicada también. || En el artículo 8º, no tiene proposiciones el artículo 9º, tiene dos proposiciones fueron negadas, queda el texto de la ponencia, en el artículo 10, hay seis proposiciones, se acepta cambiar por una proposición presentada por los miembros de la subcomisión de ponentes, el artículo 11, tiene una proposición, está negada, queda entonces el texto de la ponencia de Cámara, artículo 12, tiene dieciséis proposiciones, se aceptan varias proposiciones y se conforma una redacción de la subcomisión teniendo en cuenta varias proposiciones de diferentes congresistas. || En el artículo 13, existen dos proposiciones y se propone una proposición modificada por la subcomisión, en el artículo 14, solicita la comisión de ponentes que sea eliminado dicho artículo, en el artículo 15 y hay siete proposiciones que se tienen en cuenta, unas pedían eliminación, otras modificatorias, por consiguiente la subcomisión acoge eliminar, en el artículo 15 hay cuatro proposiciones todas negadas queda el texto del informe de ponencia, en el artículo 16, nueve proposiciones se acepta la de la comisión accidental propuesta, hay algunas que se tienen en cuenta, otras son negadas. || En el artículo 17, dieciséis proposiciones, se acepta una redacción nueva que propone la subcomisión teniendo en cuenta varias de las propuestas que se adelantaron en el día de ayer, en el artículo 18, presentan seis proposiciones negamos las seis proposiciones queda el texto que viene en el informe de ponencia, en el artículo 19, se propone una proposición que recoge cinco proposiciones algunas de las cinco y la subcomisión redacta un nuevo artículo 19, en el artículo 20 hay seis proposiciones nuevamente acogemos algunas propuestas y se presenta una propuesta modificatoria por la subcomisión. || En el artículo 21, se proponen cuatro proposiciones y aceptamos la proposición de la doctora Martha Ramírez, en el artículo 23, no hay proposición, en el artículo 24 hay una proposición donde se niega y queda el texto del informe de ponencia, en el artículo 25, hay cuatro proposiciones se acepta la del doctor Simón Gaviria, en el artículo 26, no existen proposiciones, la del doctor Simón Gaviria tiene 95 firmas que la respaldan, en el artículo 27, hay una proposición que se niega y queda el texto del informe de ponencia. || En el artículo 28, hay cuatro proposiciones se niegan y se acepta la propuesta de los ponentes de eliminar, esta proposición la expliqué, es la propuesta que se había estudiado en sesiones conjuntas, se elimina el artículo, recomendación hecha también en la observación que hace la señora Contralora y hay cinco nuevos artículos concertados que vamos a darle lectura cuando sea pertinente señor presidente. || Este es el informe que dejo en la secretaría, las proposiciones que tienen aval y hacemos entrega de las proposiciones con aval, las que son negadas, repito, honorables congresistas vamos a enviar una solicitud respetuosa a la Comisión Séptima de la Cámara para que revise las proposiciones de los congresista que sentimos son proposiciones que tratan materias de la ley ordinaria. Gracias señor presidente”(66).

En la misma sesión, previa votación se decidió votar el articulado respectivo en dos bloques. El primero de estos bloques se decidió del siguiente modo:

“... Se somete a consideración entonces el primer bloque de artículos que fueron avalados por la subcomisión, que son los siguientes: el 2º, 4º, 6º, 10, 12, 13, 14, 16, 17, 19, 20, 22, 25 y 28. || Dirección de la presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: || En consideración el bloque, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, abra el registro señor secretario. || (...) secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: || Se cierra el registro, la votación final es de la siguiente manera: || Por el Sí: 95 || Por el No: 11 || Señor presidente ha sido aprobado el bloque recomendado de las proposiciones avaladas por la subcomisión con mayoría absoluta requerida por la Constitución la ley. || (...) || Resultados individuales:

Votaron por el Sí 
Carlos Arturo Correa MojicaPartido de la U
Camilo Andrés Abril JaimesPartido Cambio
Iván Darío Agudelo ZapataPartido Liberal
Miguel Amín EscafPartido de la U
Fabio Raúl Amín SalemePartido Liberal
Jaime Enrique Serrano PérezPartido Liberal
Henry Humberto Arcila MoncadaPartido Conservador
Carlos Enrique Ávila DuránPartido de Integración
David Alejandro Barguil AssísPartido Conservador
Lina María Barrera RuedaPartido Conservador
Diela Liliana Benavides SolartePartido Conservador
Javid José Benavides AguasPartido de Integración
Amanda Ricardo de PáezPartido de la U
Bayardo Betancourt PérezPartido de Integración
Carlos Julio Bonilla SotoPartido Liberal
Óscar Fernando Bravo RealpePartido Conservador
Ángel Custodio Cabrera BáezPartido de la U
Juan Manuel Campo EljachPartido Conservador
Hernando Cárdenas CardozoPartido Conservador
John Jairo Cárdenas MoránPartido de la U
Manuel Antonio Carebilla CuéllarPartido Cambio
Eduardo José Castañeda MurilloPartido de la U
Eduardo Alfonso Crissien BorreroPartido de la U
Carlos Alberto Cuenca ChauxPartido Cambio
Femando de la Peña MárquezPartido de Integración
Alfredo Rafael Deluque ZuletaPartido de la U
Julio Eugenio Gallardo ArchboldPartido Movimiento
Atilano Alonso Giraldo ArboledaPartido Cambio
José Alfredo Gnecco ZuletaPartido de la U
Juan Diego Gómez JiménezPartido Conservador
Jorge Eliécer Gómez VillamizarPartido Liberal
Consuelo González de PerdomoPartido Liberal
Carlos Eduardo Hernández MogollónPartido de la U
Jack Housni JallerPartido Liberal
Carlos Abraham Jiménez LópezPartido Cambio
Carlos Eduardo León CelisPartido Conservador
Buenaventura León LeónPartido Conservador
Carlos Nery López CarbonoPartido Conservador
Óscar de Jesús Marín MarínPartido Liberal
Juan Carlos Martínez GutiérrezPartido de la U
Raymundo Elías Méndez BecharaPartido de la U
José Ignacio Mesa BetancurPartido Cambio
Alfredo Guillermo Molina TrianaPartido de la U
Pedro Mary Muvdi ArangüenaPartido Liberal
Jairo Ortega SamboníPartido de la U
Carlos Edward Osorio AguiarPartido de la U
Nidia Marcela Osorio SalgadoPartido Conservador
Francisco Pareja GonzálezPartido de la U
Diego Patiño AmarilesPartido Liberal
Telésforo Pedraza OrtegaPartido Conservador
Pedrito Tomás Pereira CaballeroPartido Conservador
Pedro Pablo Pérez PuertaPartido Liberal
Eduardo Enrique Pérez SantosPartido de Integración
Miguel Ángel Pinto HernándezPartido Liberal
Augusto Posada SánchezPartido de la U
Alfonso Prada GilPartido Verde
Jairo Quintero TrujilloPartido de la U
Marta Cecilia Ramírez OrregoPartido Conservador
Adolfo León Rengifo SantibáñezPartido de la U
Constantino Rodríguez CalvoPartido Conservador
Jaime Rodríguez ContrerasPartido de la U
Ciro Antonio Rodríguez PinzónPartido Conservador
Carlos Augusto Rojas OrtizPartido Conservador
John Jairo Roldán AvendañoPartido Liberal
Rafael Romero PiñerosPartido Liberal
Juan Carlos Salazar UribePartido de Integración
Heriberto Sanabria AstudilloPartido Conservador
Iván Darío Sandoval PerillaPartido Liberal
Esmeralda Sarria VillaPartido Conservador
Luis Antonio Serrano MoralesPartido de la U
Pablo Aristóbulo Sierra LeónPartido de la U
Mario Suárez FlórezPartido Liberal
Libardo Antonio Taborda CastroPartido de la U
Gerardo Tamayo TamayoPartido de la U
Dídier Alberto Tavera AmadoPartido de Integración
Efraín Antonio Torres MonsalvoPartido de la U
Juan Manuel Valdés BarchaPartido Alianza
Albeiro Vanegas OsorioPartido de la U
Victoria Eugenia Vargas VivesPartido Liberal
Germán Varón CotrinoPartido Cambio
Silvio Vásquez VillanuevaPartido Conservador
Hugo Orlando Velásquez JaramilloPartido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero MontañoPartido de la U
Sandra Elena Villadiego VilladiegoPartido de la U
Armando Antonio Zabaraín D’arcePartido Conservador
Berner León Zambrano ErasoPartido de la U
Carlos Alberto Zuluaga DíazPartido Conservador
Obed de Jesús Zuluaga HenaoPartido Conservador
Votaron por el No 
Javier Tato Álvarez MontenegroPartido Liberal
Carlos Andrés Amaya RodríguezPartido Verde
Iván Cepeda CastroPartido Polo
Gloria Stella Díaz OrtizPartido MIRA
Luis Enrique Dussán LópezPartido Liberal
Hernando Hernández TapascoPartido Polo
Rosmery Martínez RosalesPartido Cambio
Carlos Uriel Naranjo VélezPartido Conservador
Diego Alberto Naranjo EscobarPartido Conservador
Mercedes Rincón EspinelPartido Cambio
Ángela María Robledo GómezPartido Verde
No votaron 
Laureano Augusto Acuña DíazPartido Conservador
Heriberto Escobar GonzálezPartido de Integración
Juan Carlos García GómezPartido Conservador

0008 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley 267 de 2013 || Tema a votar: bloque de artículos 2º, 4º, 6º, 10, 12,13, 14, 16, 17, 19, 20, 22, 25, 28. || Sesión plenaria: miércoles 19 de junio de 2013(67).

NombreCircunscripciónVoto
No
Adriana Franco CastañoCaldasX 
Hernán Gustavo Puentes DíazBoyacáX 
Roosvelt Rodríguez RengifoValleX 
Dídier Burgos RamírezRisaraldaX 
Hernando José Padauí ÁlvarezBolívarX 
Rubén Darío Rodríguez GóngoraTolimaX 
Jimmy Javier Sierra PalacioGuajiraX 

El segundo bloque del articulado se votó en los siguientes términos:

“Secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: || Segundo es el siguiente: de igual forma acogiendo a la propuesta de la subcomisión solicitamos a la honorable plenaria de la Cámara de Representantes votar en bloque los artículos 1º, 5º, 7º, 9, 11, 15, 18, 21, 24 y 27 conforme al informe de ponencia para segundo debate publicado en la Gaceta del Congreso 406 de 2013. || Ha sido leído señor presidente. || Dirección de la presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: || Se abre la discusión, se cierra la discusión, abra el registro señor secretario. || Secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: || Se abre el registro para votar en bloque los artículos leídos. || (...) secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: || Se cierra el registro y la votación es de la siguiente manera: || Por el Sí 105 || Por el No 7 || Señor presidente ha sido aprobado el segundo bloque propuesto, por las mayorías requeridas por la Constitución y la ley. || (...) Resultados individuales: || Óscar Fernando Bravo Realpe

Votaron por el Sí 
Camilo Andrés Abril JaimesPartido Cambio
Laureano Augusto Acuña DíazPartido Conservador
Iván Darío Agudelo ZapataPartido Liberal
Miguel Amín EscafPartido de la U
Fabio Raúl Amín SalemePartido Liberal
Jaime Enrique Serrano PérezPartido Liberal
Henry Humberto Arcila MoncadaPartido Conservador
Carlos Enrique Ávila DuránPartido de Integración
David Alejandro Barguil AssísPartido Conservador
Luis Guillermo Barrera GutiérrezPartido de la U
Lina María Barrera RuedaPartido Conservador
Diela Liliana Benavides SolartePartido Conservador
Bayardo Betancourt PérezPartido de Integración
Carlos Julio Bonilla SotoPartido Liberal
Oscar Fernando Bravo RealpePartido Conservador
Ángel Custodio Cabrera BáezPartido de la U
Juan Manuel Campo EljachPartido Conservador
Hernando Cárdenas CardozoPartido Conservador
John Jairo Cárdenas MoránPartido de la U
Manuel Antonio Carebilla CuéllarPartido Cambio
Eduardo José Castañeda MurilloPartido de la U
Eduardo Alfonso Crissien BorreroPartido de la U
Carlos Alberto Cuenca ChauxPartido Cambio
Alfredo Rafael Deluque ZuletaPartido de la U
Yolanda Duque NaranjoPartido Liberal
Luis Enrique Dussán LópezPartido Liberal
Heriberto Escobar GonzálezPartido de Integración
José Bernardo Flórez AsprillaPartido de la U
César Augusto Franco ArbeláezPartido Conservador
Julio Eugenio Gallardo ArchboldPartido Movimiento
Juan Carlos García GómezPartido Conservador
Atilano Alonso Giraldo ArboledaPartido Cambio
José Alfredo Gnecco ZuletaPartido de la U
Juan Diego Gómez JiménezPartido Conservador
Jorge Eliécer Gómez VillamizarPartido Liberal
Consuelo González de PerdomoPartido Liberal
Carlos Eduardo Hernández MogollónPartido de la U
Jack Housni JallerPartido Liberal
Carlos Abraham Jiménez LópezPartido Cambio
Nicolás Antonio Jiménez PaterninaPartido de la U
Juan Felipe Lemos UribePartido de la U
Carlos Eduardo León CelisPartido Conservador
Buenaventura León LeónPartido Conservador
Carlos Nery López CarbonoPartido Conservador
Óscar de Jesús Marín MarínPartido Liberal
Juan Carlos Martínez GutiérrezPartido de la U
Rosmery Martínez RosalesPartido Cambio
Raymundo Elías Méndez BecharaPartido de la U
José Ignacio Mesa BetancurPartido Cambio
Alfredo Guillermo Molina TrianaPartido de la U
Víctor Hugo Moreno BandeiraPartido Liberal
Pedro Mary Muvdi ArangüenaPartido Liberal
Jairo Ortega SamboníPartido de la U
Carlos Edward Osorio AguiarPartido de la U
Elkin Rodolfo Ospina OspinaPartido de la U
Hernando José Padauí ÁlvarezPartido Cambio
Francisco Pareja GonzálezPartido de la U
Diego Patiño AmarilesPartido Liberal
Telésforo Pedraza OrtegaPartido Conservador
Pedrito Tomás Pereira CaballeroPartido Conservador
Pedro Pablo Pérez PuertaPartido Liberal
Eduardo Enrique Pérez SantosPartido de Integración
Augusto Posada SánchezPartido de la U
Alfonso Prada GilPartido Verde
Jairo Quintero TrujilloPartido de la U
Marta Cecilia Ramírez OrregoPartido Conservador
León Darío Ramírez ValenciaPartido de la U
Mercedes Rincón EspinelPartido Cambio
Constantino Rodríguez CalvoPartido Conservador
Jaime Rodríguez ContrerasPartido de la U
Suben Darío Rodríguez GóngoraPartido Liberal
Ciro Antonio Rodríguez PinzónPartido Conservador
Carlos Augusto Rojas OrtizPartido Conservador
Rafael Romero PiñerosPartido Liberal
Jorge Enrique Rozo RodríguezPartido Cambio
Juan Carlos Salazar UribePartido de Integración
Juan Carlos Sánchez FrancoPartido Conservador
Iván Darío Sandoval PerillaPartido Liberal
Esmeralda Sarria VillaPartido Conservador
Luis Antonio Serrano MoralesPartido de la U
Pablo Aristóbulo Sierra LeónPartido de la U
Mario Suárez FlórezPartido Liberal
Libardo Antonio Taborda CastroPartido de la U
Gerardo Tamayo TamayoPartido de la U
Dídier Alberto Tavera AmadoPartido de Integración
Efraín Antonio Torres MonsalvoPartido de la U
Juan Manuel Valdés BarchaPartido Alianza
Albeiro Vanegas OsorioPartido de la U
Victoria Eugenia Vargas VivesPartido Liberal
Germán Varón CotrinoPartido Cambio
Jaime Alonso Vásquez BustamantePartido de la U
Silvio Vásquez VillanuevaPartido Conservador
Nicolás Daniel Guerrero MontañoPartido de la U
Sandra Elena Villadiego VilladiegoPartido de la U
Armando Antonio Zabaraín D’arcePartido Conservador
Berner León Zambrano ErasoPartido de la U
Obed de Jesús Zuluaga HenaoPartido Conservador
Votaron por el No 
Carlos Andrés Amaya RodríguezPartido Verde
Iván Cepeda CastroPartido Polo
Hernando Hernández TapascoPartido Polo
Carlos Uriel Naranjo VélezPartido Conservador
Diego Alberto Naranjo EscobarPartido Conservador
Carlos Germán Navas TaleroPartido Polo
Ángela María Robledo GómezPartido Verde
No votaron 
Javier Tato Álvarez MontenegroPartido Liberal
Hernán Penagos GiraldoPartido de la U
John Jairo Roldán AvendañoPartido Liberal

0009 || Registro manual para votaciones || proyecto de ley 267 de 2013 || Tema a votar: bloque de artículos 1º, 5º, 7º, 9º, 11, 15, 18, 21, 24, 27. || Sesión plenaria: miércoles 19 de junio de 2013.

NombreCircunscripciónPartidoVoto
No
Adriana Franco CastañoCaldasPartido LiberalX 
Hernán Gustavo Puentes DíazBoyacáPartido ConservadorX 
Roosvelt Rodríguez RengifoVallePartido de La UX 
Dídier Burgos RamírezRisaraldaPartido de La UX 
Rafael Antonio Madrid HodegCórdobaPartido LiberalX 
Hernán Penagos GiraldoCaldasPartido de La UX 
Fernando De La Peña MárquezCesarPartido PinX 
Miguel Ángel Pinto HernándezSantanderPartido LiberalX

...”(68).

Los artículos 23 y 29 fueron votados por fuera de los bloques, el primero de ellos se adoptó así:

“secretario doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: || Se abre el registro, para votar el artículo 23 como viene en la ponencia. || (...) Por el Sí 97 || Por el No 6 || Ha sido aprobado con las mayorías requeridas por la Constitución y la Ley, el artículo 23 como viene de ponencia señor presidente. || (...) Resultados individuales

Votaron por el Sí 
Camilo Andrés Abril JaimesPartido Cambio
Laureano Augusto Acuña DíazPartido Conservador
Iván Darío Agudelo ZapataPartido Liberal
Fabio Raúl Amín SalemePartido Liberal
Jaime Enrique Serrano PérezPartido Liberal
Carlos Enrique Ávila DuránPartido de Integración
Luis Guillermo Barrera GutiérrezPartido de la U
Lina María Barrera RuedaPartido Conservador
Diela Liliana Benavides SolartePartido Conservador
Javid José Benavides AguasPartido de Integración
Amanda Ricardo de PáezPartido de la U
Bayardo Betancourt PérezPartido de Integración
Carlos Julio Bonilla SotoPartido Liberal
Óscar Fernando Bravo RealpePartido Conservador
Ángel Custodio Cabrera BáezPartido de la U
Juan Manuel Campo EljachPartido Conservador
Hernando Cárdenas CardozoPartido Conservador
John Jairo Cárdenas MoránPartido de la U
Eduardo José Castañeda MurilloPartido de la U
Eduardo Alfonso Crissien BorreroPartido de la U
Carlos Alberto Cuenca ChauxPartido Cambio
Yolanda Duque NaranjoPartido Liberal
Heriberto Escobar GonzálezPartido de Integración
José Bernardo Flórez AsprillaPartido de la U
Julio Eugenio Gallardo ArchboldPartido Movimiento
Juan Carlos García GómezPartido Conservador
Atilano Alonso Giraldo ArboledaPartido Cambio
José Alfredo Gnecco ZuletaPartido de la U
Juan Diego Gómez JiménezPartido Conservador
Jorge Eliécer Gómez VillamizarPartido Liberal
Carlos Eduardo Hernández MogollónPartido de la U
Jack Housni JallerPartido Liberal
Carlos Abraham Jiménez LópezPartido Cambio
Nicolás Antonio Jiménez PaterninaPartido de la U
Juan Felipe Lemos UribePartido de la U
Carlos Eduardo León CelisPartido Conservador
Buenaventura León LeónPartido Conservador
Carlos Nery López CarbonoPartido Conservador
Óscar de Jesús Marín MarínPartido Liberal
Juan Carlos Martínez GutiérrezPartido de la U
Rosmery Martínez RosalesPartido Cambio
Raymundo Elías Méndez BecharaPartido de la U
José Ignacio Mesa BetancourtPartido Cambio
Alfredo Guillermo Molina TrianaPartido de la U
Víctor Hugo Moreno BandeiraPartido Liberal
Pedro Mary Muvdi AranguenaPartido Liberal
Jairo Ortega SamboniPartido de la U
Carlos Edward Osorio AguiarPartido de la U
Elkin Rodolfo Ospina OspinaPartido de la U
Hernando José Padauí ÁlvarezPartido Cambio
Francisco Pareja GonzálezPartido de la U
Diego Patiño AmarilesPartido Liberal
Telésforo Pedraza OrtegaPartido Conservador
Pedrito Tomás Pereira CaballeroPartido Conservador
Pedro Pablo Pérez PuertaPartido Liberal
Eduardo Enrique Pérez SantosPartido de Integración
Miguel Ángel Pinto HernándezPartido Liberal
Augusto Posada SánchezPartido de la U
Alfonso Prada GilPartido Verde
Jairo Quintero TrujilloPartido de la U
Marta Cecilia Ramírez OrregoPartido Conservador
Adolfo León Rengifo SantibáñezPartido de la U
Mercedes Rincón EspinelPartido Cambio
Guillermo Abel Rivera FlórezPartido Liberal
Constantino Rodríguez CalvoPartido Conservador
Jaime Rodríguez ContrerasPartido de la U
Rubén Darío Rodríguez GóngoraPartido Liberal
Ciro Antonio Rodríguez PinzónPartido Conservador
Carlos Augusto Rojas OrtizPartido Conservador
John Jairo Roldán AvendañoPartido Liberal
Rafael Romero PiñerosPartido Liberal
Juan Carlos Salazar UribePartido de Integración
Heriberto Sanabria AstudilloPartido Conservador
Iván Darío Sandoval PerillaPartido Liberal
Esmeralda Sarria VillaPartido Conservador
Luis Antonio Serrano MoralesPartido de la U
Pablo Aristóbulo Sierra LeónPartido de la U
Mario Suárez FlórezPartido Liberal
Libardo Antonio Taborda CastroPartido de la U
Gerardo Tamayo TamayoPartido de la U
Dídier Alberto Tavera AmadoPartido de Integración
Efraín Antonio Torres MonsalvoPartido de la U
Juan Manuel Valdés BarchaPartido Alianza
Albeiro Vanegas OsorioPartido de la U
Victoria Eugenia Vargas VivesPartido Liberal
Germán Varón CotrinoPartido Cambio
Jaime Alonso Vásquez BustamantePartido de la U
Silvio Vásquez VillanuevaPartido Conservador
Hugo Orlando Velásquez JaramilloPartido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero MontañoPartido de la U
Sandra Elena Villadiego VilladiegoPartido de la U
Armando Antonio Zabaraín D’ArcePartido Conservador
Berner León Zambrano ErasoPartido de la U
Obed de Jesús Zuluaga HenaoPartido Conservador
Votaron por el No 
Carlos Andrés Amaya RodríguezPartido Verde
Gloria Stella Díaz OrtizPartido Mira
Luis Enrique Dussán LópezPartido Liberal
Hernando Hernández TapascoPartido Polo
Carlos Uriel Naranjo VélezPartido Conservador
Diego Alberto Naranjo EscobarPartido Conservador
No votaron 
Juan Carlos Sánchez FrancoPartido Conservador

0010 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley 267 de 2013 || Tema a votar: artículo 23 || sesión plenaria: miércoles 19 de junio de 2013

NombreCircunscripciónPartidoVoto
No
Fernando de la Peña MárquezCesarPartido PINX 
Hernán Gustavo Puentes DíazBoyacáPartido ConservadorX 
Roosvelt Rodríguez RengifoVallePartido de La UX 

...”(69).

Dicho registro fue corregido con la constancia de rigor en los siguientes términos:

“Votación anunciada: || Por el Sí 97 || Por el No 6. || Votación efectiva: || Por el Sí 98 || Por el No 6”(70).

El artículo 29 se votó en la siguiente forma:

“...secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: || Se abre el registro para votar el artículo 29, vigencia, como viene en la ponencia. || (...) secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: || Se cierra el registro. La votación es de la siguiente manera: || Por el Sí 111 || Por el No 10 || Resultados individuales

Votaron por el Sí 
Carlos Arturo Correa MojicaPartido de la U
Camilo Andrés Abril JaimesPartido Cambio
Laureano Augusto Acuña DíazPartido Conservador
Iván Darío Agudelo ZapataPartido Liberal
Claudia Marcela Amaya GarcíaPartido de la U
Miguel Amín EscafPartido de la U
Fabio Raúl Amín SalemePartido Liberal
Jaime Enrique Serrano PérezPartido Liberal
Henry Humberto Arcila MoncadaPartido Conservador
Heriberto Arrechea BangueraPartido MIO
Carlos Enrique Ávila DuránPartido de Integración
David Alejandro Barguil AssísPartido Conservador
Luis Guillermo Barrera GutiérrezPartido de la U
Lina María Barrera RuedaPartido Conservador
Diela Liliana Benavides SolartePartido Conservador
Javid José Benavides AguasPartido de Integración
Bayardo Betancourt PérezPartido de Integración
Carlos Julio Bonilla SotoPartido Liberal
Óscar Fernando Bravo RealpePartido Conservador
Dídier Burgos RamírezPartido de la U
Ángel Custodio Cabrera BáezPartido de la U
Juan Manuel Campo EljachPartido Conservador
Hernando Cárdenas CardozoPartido Conservador
John Jairo Cárdenas MoránPartido de la U
Manuel Antonio Carebilla CuéllarPartido Cambio
Eduardo José Catañeda MurilloPartido de la U
Orlando Alfonso Clavijo ClavijoPartido Conservador
Eduardo Alfonso Crissien BorreroPartido de la U
Carlos Alberto Cuenca ChauxPartido Cambio
Fernando de la Peña MárquezPartido de Integración
Alfredo Rafael Deluque ZuletaPartido de la U
Yolanda Duque NaranjoPartido Liberal
Luis Enrique Dussán LópezPartido Liberal
Heriberto Escobar GonzalezPartido de Integración
José Bernardo Flórez AsprillaPartido de la U
Julio Eugenio Gallardo ArchboldPartido Movimiento
Juan Carlos García GómezPartido Conservador
Atilano Alonso Giraldo ArboledaPartido Cambio
José Alfredo Gnecco ZuletaPartido de la U
Juan Diego Gómez JiménezPartido Conservador
Wilson Hernando Gómez VelásquezPartido de la U
Jorge Eliécer Gómez VillamizarPartido Liberal
Carlos Eduardo Hernández MogollónPartido de la U
Roberto José Herrera DíazPartido Alas
Jack Housni JallerPartido Liberal
Carlos Abraham Jiménez LópezPartido Cambio
Nicolás Antonio Jiménez PaterninaPartido de la U
Juan Felipe Lemos UribePartido de la U
Carlos Eduardo León CelisPartido Conservador
Buenaventura León LeónPartido Conservador
Juana Carolina Londoño JaramilloPartido Conservador
Carlos Nery López CarbonoPartido Conservador
Rafael Antonio Madrid HodegPartido Liberal
Óscar de Jesús Marín MarínPartido Liberal
Juan Carlos Martínez GutiérrezPartido de la U
Rosmery Martínez RosalesPartido Cambio
Raymundo Elías Méndez BecharaPartido de la U
José Ignacio Mesa BetancourPartido Cambio
Alfredo Guillermo Molina TrianaPartido de la U
Víctor Hugo Moreno BandeiraPartido Liberal
Pedro Mary Muvdi AranguenaPartido Liberal
Luis Fernando Ochoa ZuluagaPartido Movimiento
Jairo Ortega SamboníPartido de la U
Carlos Edward Osorio AguiarPartido de la U
Nidia Marcela Osorio SalgadoPartido Conservador
Diego Patiño AmarilesPartido Liberal
Telésforo Pedraza OrtegaPartido Conservador
Hernán Penagos GiraldoPartido de la U
Pedrito Tomás Pereira CaballeroPartido Conservador
Pedro Pablo Pérez PuertaPartido Liberal
Eduardo Enrique Pérez SantosPartido de Integración
Miguel Ángel Pinto HernándezPartido Liberal
Crisanto Pizo MazabuelPartido Liberal
Augusto Posada SánchezPartido de la U
Alfonso Prada GilPartido Verde
Jairo Quintero TrujilloPartido de la U
Marta Cecilia Ramírez OrregoPartido Conservador
León Darío Ramírez ValenciaPartido de la U
Adolfo León Rengifo SantibáñezPartido de la U
Mercedes Rincón EspinelPartido Cambio
Guillermo Abel Rivera FlórezPartido Liberal
Constantino Rodríguez CalvoPartido Conservador
Jaime Rodríguez ContrerasPartido de la U
Rubén Darío Rodríguez GóngoraPartido Liberal
Ciro Antonio Rodríguez PinzónPartido Conservador
John Jairo Roldán AvendañoPartido Liberal
Juan Carlos Salazar UribePartido de Integración
Heriberto Sanabria AstudilloPartido Conservador
Juan Carlos Sánchez FrancoPartido Conservador
Iván Darío Sandoval PerillaPartido Liberal
Esmeralda Sarria VillaPartido Conservador
Luis Antonio Serrano MoralesPartido de la U
Pablo Aristóbulo Sierra LeónPartido de la U
Libardo Antonio Taborda CastroPartido de la U
Gerardo Tamayo TamayoPartido de la U
Dídier Alberto Tavera AmadoPartido de Integración
Efraín Antonio Torres MonsalvoPartido de la U
Juan Manuel Valdés BarchaPartido Alianza
Albeiro Vanegas OsorioPartido de la U
Victoria Eugenia Vargas VivesPartido Liberal
Jaime Alonso Vásquez BustamantePartido de la U
Silvio Vásquez VillanuevaPartido Conservador
Hugo Orlando Velásquez JaramilloPartido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero MontañoPartido de la U
Sandra Elena Villadiego VilladiegoPartido de la U
Armando Antonio Zabaraín D’ArcePartido Conservador
Bérner León Zambrano ErasoPartido de la U
Obed de Jesús Zuluaga HenaoPartido Conservador
Votaron por el No 
Javier Tato Álvarez MontenegroPartido Liberal
Carlos Andrés Amaya RodríguezPartido Verde
Iván Cepeda CastroPartido Polo
Gloria Stella Díaz OrtizPartido MIRA
Hernando Hernández TapascoPartido Polo
Carlos Uriel Naranjo VélezPartido Conservador
Diego Alberto Naranjo EscobarPartido Conservador
Alba Luz Pinilla PedrazaPartido Polo
Humphrey Roa SarmientoPartido Conservador
Ángela María Robledo GómezPartido Verde
No Votaron 
Mario Suárez FlórezPartido Liberal
Carlos Alberto Zuluaga DíazPartido Conservador

0011 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley 267 de 2013 || Tema a votar: artículo 29 || sesión plenaria: miércoles 19 de junio de 2013.

NombreCircunscripciónPartidoVoto
No
Adriana Franco CastañoCaldasPartido LiberalX 
Hernán Gustavo Puentes DíazBoyacáPartido ConservadorX 
Roosvelt Rodríguez RengifoVallePartido de la UX 

...”(71).

El artículo 25 fue reabierto a decisión y se votó así:

“secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: || Se abre el registro para votar la proposición leída. || (...) Se cierra el registro, la votación es de la siguiente manera: || Por el Sí 116 votos || Por el No 0 votos || Ha sido aprobado presidente con las mayorías requeridas por la Constitución y la ley.

Votaron por el Sí 
Carlos Arturo Correa MojicaPartido de la U
Camilo Andrés Abril JaimesPartido Cambio
Laureano Augusto Acuña DíazPartido Conservador
Javier Tato Álvarez MontenegroPartido Liberal
Carlos Andrés Amaya RodríguezPartido Verde
Miguel Amín EscafPartido de la U
Fabio Raúl Amín SalemePartido Liberal
Jaime Enrique Serrano PérezPartido Liberal
Henry Humberto Arcila MoncadaPartido Conservador
Carlos Enrique Ávila DuránPartido de Integración
David Alejandro Barguil AssísPartido Conservador
Luis Guillermo Barrera GutiérrezPartido de la U
Amanda Ricardo de PáezPartido de la U
Bayardo Betancourt PérezPartido de integración
Carlos Julio Bonilla SotoPartido Liberal
Óscar Fernando Bravo RealpePartido Conservador
Ángel Custodio Cabrera BáezPartido de la U
Hernando Cárdenas CardozoPartido Conservador
John Jairo Cárdenas MoránPartido de la U
Manuel Antonio Carebilla CuéllarPartido Cambio
Eduardo José Castañeda MurilloPartido de la U
Iván Cepeda CastroPartido Polo
Orlando Alfonso Clavijo ClavijoPartido Conservador
Eduardo Alfonso Crissien BorreroPartido de la U
Carlos Alberto Cuenca ChauxPartido Cambio
Fernando de la Peña MárquezPartido de Integración
Alfredo Rafael Deluque ZuletaPartido de la U
Gloria Stella Díaz OrtizPartido MIRA
Yolanda Duque NaranjoPartido Liberal
Luis Enrique Dussán LópezPartido Liberal
Heriberto Escobar GonzálezPartido de Integración
José Bernardo Flórez AsprillaPartida de la U
César Augusto Franco ArbeláezPartido Conservador
Julio Eugenio Gallardo ArchboldPartido Movimiento
Atilano Alonso Giraldo ArboledaPartida Cambio
José Alfredo Gnecco ZuletaPartido de la U
Juan Diego Gómez JiménezPartido Conservador
Wilson Hernando Gómez VelásquezPartido de la U
Jorge Eliécer Gómez VillamizarPartido Liberal
Consuelo González de PerdomoPartido Liberal
Carlos Eduardo Hernández MogollónPartido de la U
Hernando Hernández TapascoPartido Polo
Roberto José Herrera DíazPartido Alas
Jack Housni JallerPartido Liberal
Nicolás Antonio Jiménez PaterninaPartido de la U
Carlos Eduardo León CelisPartido Conservador
Buenaventura León LeónPartido Conservador
Carlos Nery López CarbonoPartido Conservador
Óscar de Jesús Marín MarínPartido Liberal
Juan Carlos Martínez GutiérrezPartido de la U
Rosmery Martínez RosalesPartido Cambio
Raymundo Elías Méndez BecharaPartido de la U
José Ignacio Mesa BetancourPartido Cambio
Carlos Uriel Naranjo VélezPartido Conservador
Alfredo Guillermo Molina TrianaPartido de la U
Víctor Hugo Moreno BandeiraPartido Liberal
Pedro Mary Muvdi AranguenaPartido Liberal
Diego Alberto Naranjo EscobarPartido Conservador
Luis Fernando Ochoa ZuluagaPartido Movimiento
Jairo Ortega SamboniPartido de la U
Carlos Edward Osorio AguiarPartido de la U
Nidia Marcela Osorio SalgadoPartido Conservador
Hernando José Padauí ÁlvarezPartido Cambio
Diego Patiño AmarilesPartido Liberal
Telésforo Pedraza OrtegaPartido Conservador
Pedrito Tomás Pereira CaballeroPartido Conservador
Pedro Pablo Pérez PuertaPartido Liberal
Eduardo Enrique Pérez SantosPartido de Integración
Miguel Ángel Pinto Hernándezpartido Liberal
Crisanto Pizo MazahuelPartido Liberal
Augusto Posada SánchezPartido de la U
Alfonso Prada GilPartido Verde
Jairo Quintero TrujilloPartido de la U
León Darío Ramírez ValenciaPartido de la U
Adolfo León Rengifo SantibáñezPartido de la U
Mercedes Rincón EspinelPartido Cambio
Guillermo Abel Rivera FlórezPartido Liberal
Humphrey Roa SarmientoPartido Conservador
Ángela María Robledo GómezPartido Verde
Constantino Rodríguez CalvoPartido Conservador
Jaime Rodríguez ContrerasPartido de la U
Rubén Darío Rodríguez GóngoraPartido Liberal
Ciro Antonio Rodríguez PinzónPartido Conservador
John Jairo Roldán AvendañoPartido Liberal
Jorge Enrique Rozo RodríguezPartido Cambio
Pablo Enrique Salamanca CortésPartido Liberal
Juan Carlos Salazar UribePartido de Integración
Heriberto Sanabria AstudilloPartido Conservador
Juan Carlos Sánchez FrancoPartido Conservador
Iván Darío Sandoval PerillaPartido Liberal
Esmeralda Sarria VillaPartido Conservador
Luis Antonio Serrano MoralesPartido de la U
Pablo Aristóbulo Sierra LeónPartido de la U
Mario Suárez FlórezPartido Liberal
Libardo Antonio Taborda CastroPartido de la U
Gerardo Tamayo TamayoPartido de la U
Dídier Alberto Tavera AmadoPartido de Integración
Juan Manuel Valdés BarchaPartido Alianza
Albeiro Vanegas OsorioPartido de la U
Victoria Eugenia Vargas VivesPartido Liberal
Jaime Alonso Vásquez BustamantePartido de la U
Silvio Vásquez VillanuevaPartido Conservador
Hugo Orlando Velásquez JaramilloPartido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero MontañoPartido de la U
Armando Antonio Zabaraín D’ArcePartido Conservador
Berner León Zambrano ErazoPartido de la U
Carlos Alberto Zuluaga DíazPartido Conservador
Obed de Jesús Zuluaga HenaoPartido Conservador
No votaron 
Lina María Barrera RuedaPartido Conservador
Javid José Benavides AguasPartido de Integración
Juan Carlos García GómezPartido Conservador
Carlos Germán Navas TaleroPartido Polo
Marta Cecilia Ramírez OrregoPartido Conservador

0013 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley 267 de 2013 || Tema a votar: artículo 25 proposición || Sesión plenaria: miércoles 19 de junio de 2013

NombreCircunscripciónPartidoVoto
No
Adriana Franco CastañoCaldasPartido LiberalX 
Hernán Gustavo Puentes DíazBoyacáPartido ConservadorX 
Roosvelt Rodríguez RengifoVallePartido de la UX 
Jimmy Javier Sierra PalacioGuajiraPartido LiberalX 
Francisco Pareja GonzálezBogotá, D. C.Partido de la UX 
Rafael Antonio Madrid HodegCórdobaPartido LiberalX 

Nota aclaratoria de votación, Acta 216 de la sesión plenaria ordinaria del día miércoles 19 de junio de 2013. La suscrita subsecretaria general de la Cámara de Representantes, se permite aclarar que no se hizo el registro manual del voto positivo del honorable representante, Gustavo Puentes Díaz, correspondiente a la votación anunciada para el artículo 25 con proposición del proyecto de ley estatutaria 267 de 2013 Cámara, 209 de 2013 Senado, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones. || Por lo anterior se altera el anuncio de la votación, la cual se debe corregir de la siguiente manera: votación anunciada: || Por el Sí 116 || Por el No 0 || Votación efectiva: || Por el Sí 117 || Por el No 0 || Flor Marina Daza Ramírez”(72).

Finalmente se votó el título y se manifestó la voluntad de convertir el proyecto en ley de la República:

“...Dirección de la presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: || En consideración el título del proyecto y le pregunto a la plenaria sí quiere que este proyecto de ley sea ley de la República. Anuncio que va a cerrarse, queda cerrado. Abra el registro, señor secretario. || Secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: || Se abre el registro para votar el título y la pregunta hecha por el presidente si este proyecto de ley quiere la plenaria que sea ley de la República. || (...) Se cierra el registro. || Por el Sí 122 || Por el No 9 || Señor presidente, ha sido aprobado por la plenaria el título y la pregunta por la mayoría requerida por la Constitución y la ley. || Resultados individuales

Votaron por el Sí 
Carlos Arturo Correa MojicaPartido de la U
Laureano Augusto Acuña DíazPartido Conservador
Iván Darío Agudelo ZapataPartido Liberal
Claudia Marcela Amaya GarcíaPartido de la U
Miguel Amín EscafPartido de la U
Fabio Raúl Amín SalemePartido Liberal
Jaime Enrique Serrano PérezPartido Liberal
Henry Humberto Arcila MoncadaPartido Conservador
Heriberto Arrechea BangueraPartido MIO
Carlos Enrique Ávila DuránPartido de Integración
David Alejandro Barguil AssísPartido Conservador
Luis Guillermo Barrera GutiérrezPartido de la U
Diela Liliana Benavides SolartePartido Conservador
Javid José Benavides AguasPartido de Integración
Amanda Ricardo de PáezPartido de la U
Bayardo Betancourt PérezPartido de Integración
Carlos Julio Bonilla SotoPartido Liberal
Dídier Burgos RamírezPartido de la U
Ángel Custodio Cabrera BáezPartido de la U
Juan Manuel Campo EljachPartido Conservador
Hernando Cárdenas CardozoPartido Conservador
John Jairo Cárdenas MoránPartido de la U
Manuel Antonio Carebilla CuéllarPartido Cambio
Eduardo José Catañeda MurilloPartido de la U
Orlando Alfonso Clavijo ClavijoPartido Conservador
Eduardo Alfonso Crissien BorreroPartido de la U
Carlos Alberto Cuenca ChauxPartido Cambio
Fernando de la Peña MárquezPartido de Integración
Alfredo Rafael Deluque ZuletaPartido de la U
Yolanda Duque NaranjoPartido Liberal
Heriberto Escobar GonzálezPartido de Integración
José Bernardo Flórez AsprillaPartido de la U
César Augusto Franco ArbeláezPartido Conservador
Julio Eugenio Gallardo ArchboldPartido Movimiento
Juan Carlos García GómezPartido Conservador
Simón Gaviria MuñozPartido Liberal
Atilano Alonso Giraldo ArboledaPartido Cambio
José Alfredo Gnecco ZuletaPartido de la U
Juan Diego Gómez JiménezPartido Conservador
Wilson Hernando Gómez VelásquezPartido de la U
Jorge Eliécer Gómez VillamizarPartido Liberal
Consuelo González de PerdomoPartido Liberal
Carlos Eduardo Hernández MogollónPartido de la U
Roberto José Herrera DíazPartido Alas
Jack Housni JallerPartido Liberal
Carlos Abraham Jiménez LópezPartido Cambio
Nicolás Antonio Jiménez PaterninaPartido de la U
Juan Felipe Lemos UribePartido de la U
Carlos Eduardo León CelisPartido Conservador
Buenaventura León LeónPartido Conservador
Juana Carolina Londoño JaramilloPartido Conservador
Carlos Nery López CarbonoPartido Conservador
Rafael Antonio Madrid HodegPartido Liberal
Óscar de Jesús Marín MarínPartido Liberal
Juan Carlos Martínez GutiérrezPartido de la U
Rosmery Martínez RosalesPartido Cambio
Raymundo Elías Méndez BecharaPartido de la U
José Ignacio Mesa BetancourPartido Cambio
Alfredo Guillermo Molina TrianaPartido de la U
Víctor Hugo Moreno BandeiraPartido Liberal
Pedro Mary Muvdi AranguenaPartido Liberal
Luis Fernando Ochoa ZuluagaPartido Movimiento
Jairo Ortega SamboníPartido de la U
Carlos Edward Osorio AguiarPartido de la U
Hernando José Padauí ÁlvarezPartido Cambio
Francisco Pareja GonzálezPartido de la U
Diego Patiño AmarilesPartido Liberal
Telésforo Pedraza OrtegaPartido Conservador
Hernán Penagos GiraldoPartido de la U
Pedrito Tomás Pereira CaballeroPartido Conservador
Pedro Pablo Pérez PuertaPartido Liberal
Miguel Ángel Pinto HernándezPartido Liberal
Crisanto Pizo MazabuelPartido Liberal
Alfonso Prada GilPartido Verde
Jairo Quintero TrujilloPartido de la U
León Darío Ramírez ValenciaPartido de la U
Adolfo León Rengifo SantibáñezPartido de la U
Mercedes Rincón EspinelPartido Cambio
Guillermo Abel Rivera FlórezPartido Liberal
Humphrey Roa SarmientoPartido Conservador
Constantino Rodríguez CalvoPartido Conservador
Jaime Rodríguez ContrerasPartido de la U
Rubén Darío Rodríguez GóngoraPartido Liberal
Ciro Antonio Rodríguez PinzónPartido Conservador
Carlos Augusto Rojas OrtizPartido Conservador
John Jairo Roldán AvendañoPartido Liberal
Jorge Enrique Rozo RodríguezPartido Cambio
Juan Carlos Salazar UribePartido de Integración
Heriberto Sanabria AstudilloPartido Conservador
Juan Carlos Sánchez FrancoPartido Conservador
Iván Darío Sandoval PerillaPartido Liberal
Esmeralda Sarria VillaPartido Conservador
Luis Antonio Serrano MoralesPartido de la U
Pablo Aristóbulo Sierra LeónPartido de la U
Jimmy Javier Sierra PalacioPartido Liberal
Mario Suárez FlórezPartido Liberal
Libardo Antonio Taborda CastroPartido de la U
Gerardo Tamayo TamayoPartido de la U
Dídier Alberto Tavera AmadoPartido de Integración
Efraín Antonio Torres MonsalvoPartido de la U
Juan Manuel Valdés BarchaPartido Alianza
Albeiro Vanegas OsorioPartido de la U
Victoria Eugenia Vargas VivesPartido Liberal
Jaime Alonso Vásquez BustamantePartido de la U
Silvio Vásquez VillanuevaPartido Conservador
Hugo Orlando Velásquez JaramilloPartido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero MontañaPartido de la U
Sandra Elena Villadiego VilladiegoPartido de la U
Armando Antonio Zabaraín D’ArcePartido Conservador
Bérner León Zambrano ErasoPartido de la U
Carlos Alberto Zuluaga DíazPartido Conservador
Obed de Jesús Zuluaga HenaoPartido Conservador
Votaron por el No 
Javier Tato Álvarez MontenegroPartido Liberal
Carlos Andrés Amaya RodríguezPartido Verde
Iván Cepeda CastroPartido Polo
Gloria Stella Díaz OrtizPartido MIRA
Luis Enrique Dussán LópezPartido Liberal
Hernando Hernández TapascoPartido Polo
Diego Alberto Naranjo EscobarPartido Conservador
Alba Luz Pinilla PedrazaPartido Polo
Ángela María Robledo GómezPartido Verde
No votaron 
Carlos Uriel Naranjo VélezPartido Conservador

0030|| Registro manual para votaciones || Proyecto de ley 267 de 2013 || Tema a votar: título y pregunta || Sesión plenaria: miércoles 19 de junio de 2013

NombreCircunscripciónPartidoVoto
No
Adriana Franco CastañoCaldasPartido LiberalX 
Hernán Gustavo Puentes DíazBoyacáPartido ConservadorX 
Roosvelt Rodríguez RengifoVallePartido de la UX 
Rafael Romero PiñerosBoyacáPartido LiberalX 
Camilo Andrés Abril JaimesCasanarePartido Cambio RadicalX 
Óscar Fernando Bravo RealpeNariñoPartido ConservadorX 
Eduardo Enrique Pérez SantosSucrePartido PINX 
Jair Fernando Acuña CardalesSucreNegritudesX 
Heriberto Arrechea BangueraValleNegritudesX 

Acta 216 del 19 de junio de 2013 nota aclaratoria || Proyecto de ley estatutaria 267 de 2013 || Título y pregunta || La votación anunciada para el título y la pregunta del proyecto de ley estatutaria 267 de 2013 Cámara, 209 de 2013 Senado, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones, fue: por el Sí 122 votos, y por el No 9 votos; revisada la votación el resultado es: por el Sí 121, y por el No 8 votos. || El secretario general”(73).

4.3.4.1. Cuestionamiento al trámite del proyecto en la Cámara de Representantes.

En lo relacionado con el trámite en el seno de la Cámara de Representantes, se observó en la intervención de la Contraloría que de 119 proposiciones presentadas, 87 no fueron consideradas ni discutidas. Se enlistan en el escrito las que habrían sufrido esta situación. Igualmente, se refiere lo que pudo ser un exceso de la comisión accidental designada para revisar las proposiciones, al variar aspectos sustanciales de la proposición formulada por el representante Simón Gaviria.

Respecto de esta inquietud el Ministro de Salud y Protección Social expuso en su escrito de febrero 12 de 2014 que se debe tener en cuenta la creación de una comisión accidental para el estudio de aquellas y cita apartes sobre el punto.

Por su parte, el Ministerio Público en lo atinente al trámite en estudio, explicó frente al cuestionamiento de la falta de discusión que no hay claridad sobre si hubo insistencia expresa para tramitarlas o fueron subsumidas temáticamente por otras.

4.3.4.2. Consideraciones de la Corte sobre el cuestionamiento al trámite del proyecto en la Cámara de Representantes.

Respecto de la tacha que se hace en materia del trámite de las proposiciones en esta etapa del proceso legislativo, encuentra la Sala que al igual como ocurrió en el Senado se conformó una comisión accidental de cinco miembros para la revisión de las proposiciones. Como se indicó para el caso del Senado, se trata de un órgano que, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 6º del artículo 43 de la Ley 5ª de 1992, puede ser designado por el presidente de la respectiva Cámara. Por lo que atañe a la finalidad de dichas comisiones, cabe reiterar lo anotado en relación con el artículo 66 de reglamento del Congreso de la República.

Como se puede observar, en el caso considerado, la comisión creada tuvo como propósito estudiar las numerosas proposiciones. Si se revisa el Acta de plenaria 216 de 19 de junio de 2013, publicada en la Gaceta 757 de 2013, varios de cuyos apartes se han transcrito in extenso, en el acápite inmediatamente anterior, se observa que, votados los artículos que no registraban proposiciones, la representante Adriana Franco, dio cuenta del destino de la numerosas proposiciones presentadas, artículo por artículo. Se aprecia que muchas fueron negadas, mas ello no permite afirmar que no fueron consideradas. Lo que queda claro es que de las 119 proposiciones, según el acta, “no avaladas fueron 86 en los artículos 1º, 7º, 9º, 11, 15, 18, 24, 26 y 27, y tenemos cinco artículos de proposiciones nuevas avaladas por el Gobierno y por la subcomisión y adicionalmente dos que fueron entregadas en el día de hoy después del mediodía, en conclusión de los artículos de la ponencia que son 29, acogemos 32 proposiciones y 5 artículos de nuevas proposiciones”(74).

Reitera la Corte que la constitución de este tipo de comisiones, es congruente con el principio de celeridad de los procedimientos, contenido en el numeral 1º del artículo 2º del reglamento del Congreso. Además, se ajusta a las necesidades propias de la economía del procedimiento legislativo y se corresponde también con la necesidad de darle orden, celeridad y viabilidad a la discusión parlamentaria. Tampoco se debe perder de vista que los integrantes de la corporación legislativa gozaban durante la deliberación del derecho de insistir sobre el debate de su proposición y, algunos manifestaron su inconformidad en relación con la forma y móviles por los cuales no fueron acogidas sus proposiciones, sin embargo, en el transcurso de las votaciones las mayorías se inclinaron a favor de los textos propuestos.

Para la Sala, resulta relevante destacar que la mayoría requerida por la Constitución como requisito para la aprobación de este tipo de leyes, evidencia la necesidad de un alto grado de asentimiento en el Congreso y, este fue alcanzado por los miembros de la Cámara. Este hecho, no transluce inconformidad con los textos propuestos para votación, y tampoco permite afirmar alguna suerte de veto o censura a la forma como se discutieron y avalaron las normas propuestas. Igualmente, se advierte que, a diferencia de lo acontecido en el Senado, ante esta Corte, no se presentaron intervenciones de los miembros de la Cámara de Representantes requiriendo la declaración de inconstitucionalidad de la ley por algún trámite inadecuado en atención de las proposiciones presentadas por los representantes al citado proyecto de ley estatutaria. Para el tribunal constitucional, todos estos elementos permiten colegir que si hubo alguna inconsistencia en el trámite de alguna o algunas proposiciones, este quedó saneado y no hay lugar a declarar la inconstitucionalidad. Este mismo conjunto de argumentos permite desestimar alguna objeción de la Contraloría General de República sobre algún exceso de la comisión accidental cuando pudo haber variado de manera sustantiva una proposición presentada por el representante Simón Gaviria.

4.3.5. La comisión de conciliación.

Dado que los proyectos aprobados en las dos corporaciones, Senado y Cámara, diferían en su contenido, se nombró, por parte de las respectivas mesas directivas, Senado y Cámara, una comisión de conciliación que realizara un estudio comparativo de los textos a objeto de unificarlos en un solo cuerpo a efectos de ponerlo en consideración de las plenarias.

Mediante oficio de junio 19 de 2013, suscrito por el secretario general de la Cámara de Representantes, se le comunicó la designación a los representantes Roosvelt Rodríguez Rengifo (Partido de la U), Gustavo Puentes (Partido conservador) y Adriana Franco Castaño (Partido liberal). Por su parte mediante oficio de la misma fecha, suscrito por el segundo vicepresidente del Senado de la República, se les informó la tarea encomendada a los senadores Juan Manuel Corzo (Partido conservador), Armando Benedetti (Partido de la U) y Luis Fernando Velasco (Partido liberal).

La referida comisión entregó su informe en la misma fecha en comunicación dirigida a los presidentes de las dos cámaras (fls. 703-730). El informe de conciliación fue publicado en el Senado de la República en la Gaceta del Congreso 447 del 19 de junio de 2013(75). En la Cámara de Representantes, fue publicado en la Gaceta del Congreso 446 del 19 de junio de 2013(76).

4.3.5.1. Los cuestionamientos a la conformación de la comisión de conciliación.

El senador Avellaneda Tarazona, también cuestiona la conformación de la comisión de conciliación, argumentando que, en tal órgano no tuvieron representación cada una de las bancadas que integran la corporación. En la intervención de la Contraloría también se valoró como irregularidad, por el mismo motivo, el nombramiento de los miembros de la comisión conciliadora.

Del mismo modo el senador interviniente, pone en tela de juicio el tiempo transcurrido entre la publicación y el posterior debate, el cual, debe ser de un (1) día y en el caso, en su sentir, esto no aconteció.

El Ministro de la Salud y la Protección Social, manifestó que la comisión de conciliación se conformó adecuadamente y, estimó que es absurdo y contrario al principio de economía legislativa, conformar comisiones accidentales con todos los miembros de la cámaras. En similar sentido conceptuó sobre el asunto el Ministerio Público.

4.3.5.2. Consideraciones de la Corte sobre la conformación de la comisión conciliadora y la publicación del texto conciliado.

4.3.5.2.1. La conformación de la comisión de conciliación.

Por lo que atañe a la conformación de la comisión de conciliación, esta Sala tuvo oportunidad de considerar un cuestionamiento que descalificaba la conformación de una comisión accidental de conciliación, por el presunto desconocimiento del artículo 187 del reglamento del Congreso de la República.

En aquella ocasión, la Corte Constitucional se pronunció en los siguientes términos:

“Otro presunto vicio que señala la accionante consiste en errores en la manera en que se conformó la comisión de conciliación, toda vez que el reglamento del Congreso señala que dicha comisión debía estar integrada ‘por miembros de las respectivas comisiones permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias, acusación esta que para la Corte no refleja un vicio procedimental que conduzca a la inconstitucionalidad de la Ley 1430 de 2010, pues no se aprecia la vulneración de la disposición reglamentaria o del valor sustancial que la misma concreta. La Sala concluye que la accionante realiza una lectura imprecisa e inconexa del artículo 187 del reglamento del Congreso, pues la interpretación que contiene la demanda implicaría que todos los sujetos nombrados en el artículo en mención deberían hacer parte de las comisiones de conciliación, interpretación que resulta inaceptable, pues podría conducir a que las comisiones accidentales necesariamente estuviesen integradas por un número tal de miembros del Congreso que, por elevado, dificulte el consenso en torno al texto que deba adoptarse, pues constituiría una negación del principio de celeridad y división del trabajo que anima la conformación y asignación de funciones a este tipo de cuerpos colegiados dentro del procedimiento legislativo. (...) la disposición del reglamento del Congreso no puede ser entendida de forma aislada, inconexa y contradictoria de la norma deducida del artículo 161 de la Constitución” (negrillas fuera de texto), (Sent. C-076/2012).

En el citado precedente, el tribunal constitucional recordó que la lectura del mandato contenido en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, debía ser hecha armónicamente con lo dispuesto por el constituyente en el artículo 161 de la Constitución. La disposición constitucional referida, en su inciso 1º, estipula que las comisiones conciliadoras, deben estar integradas “por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”.

En el asunto en examen, esta corporación advierte que la comisión estuvo integrada por tres representantes y tres senadores, con lo cual se atiende la exigencia contenida en la Carta. En su momento las respectivas mesas directivas consideraron que dicho número de integrantes resultaba adecuado para cumplir con los principios de celeridad y división del trabajo legislativo, facilitando con ello los consensos requeridos. Entiende la Sala que la decisión adoptada estuvo orientada por la búsqueda de la eficacia, entendida esta como finalidad del principio de celeridad de los procedimientos, contenido en el numeral 1º del artículo 2º del reglamento del Congreso. También advierte la corporación que la configuración de la comisión, dio participación a tres partidos diferentes, lo cual no impedía que se hubiese podido ampliar la base de participación pero con el eventual riesgo de dificultar los consensos requeridos. Adicionalmente, no encuentra la Corte una protesta formal de bancada alguna inconforme con lo decidido por las respectivas mesas directivas, hecho que probablemente hubiese ameritado un análisis complementario, pero, lo que se tiene es una manifestación de rechazo por parte de un miembro de uno de los partidos no incluidos en la comisión de conciliación.

Estima el tribunal constitucional que la decisión controvertida se adoptó dentro del margen de actuación racionalmente autorizado a las mesas directivas de las cámaras, no infringió ningún mandato constitucional y por ello se desestimará la inexequibilidad deprecada por algunos intervinientes en razón de este tema.

4.3.5.2.2. La publicación del texto conciliado.

En relación con la publicación del texto conciliado resulta de singular pertinencia lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 161 de la Carta, cuyo tenor literal reza:

“Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”.

Para la Sala, la publicación hecha en las Gacetas del Congreso 446 y 447 del 19 de junio de 2013, teniendo en cuenta que el texto conciliado fue sometido a debate y aprobación de las plenarias, el día 20 de junio de 2013, no es objeto de ningún reparo de constitucionalidad. Dijo la Corte a propósito de un caso similar(77):

“...el caso planteado ante la Corte es especial en el sentido que se trata de una acusación por vicios de procedimiento en la elaboración de una ley, de manera que necesariamente tendrá como fundamento las actuaciones que el órgano legislativo, el Gobierno o entidades administrativas hayan cumplido. En este sentido la certeza de los planteamientos no radica en la lectura de la disposición que se considere contradice la Constitución, sino en la precisión de los hechos que desconocen lo preceptuado por la norma parámetro, razón por la cual existe una carga de diligencia del accionante que quiere controvertir la validez de la ley, en el sentido de demostrar sin lugar a duda alguna la veracidad de los hechos que sustentan sus afirmaciones. Contrario sensu, cuando falta certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República —indubio pro legislatoris—, pues es la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de la misma...”(78) (Sent. C-076/2012), (negrilla fuera de texto).

Entiende la Sala que son los hechos y no las meras manifestaciones, las que deben desvirtuar la presunción de constitucionalidad del acto. En el caso presente, no se tiene prueba que ponga en tela de juicio la fecha y publicación de las Gacetas del Congreso 446 y 447 de 19 de junio de 2013. Para el tribunal constitucional está claro que la publicación fue hecha con un día de antelación, perspectiva bajo la cual, en este caso, no cabe predicar inconstitucionalidad alguna. Pertinente, resulta en esta circunstancia recordar lo valorado por la Corte en la providencia citada:

“...el principio de decisión que es útil para el caso ahora estudiado consiste en que el instrumento destinado a dar publicidad sobre un cuerpo normativo tendrá como fecha de publicación la que aparezca en dicho documento, a menos que existan pruebas irrefutables que demuestren una fecha de publicación distinta, verbigracia, aquellas a partir de las cuales se compruebe que el proceso de impresión finalizó en una fecha posterior a la que figura en el Diario Oficial y, por consiguiente, haya sido imposible que la publicación se hubiere realizado en la fecha que figura en la publicación...”.

Por ende, no se atenderá la solicitud de declaración de inconstitucionalidad por el hecho estudiado.

4.3.6. El texto conciliado en el Senado de la República.

En cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, en la sesión del 19 de junio de 2013, fue anunciada la discusión y votación del proyecto en consideración por parte de la plenaria del Senado, para llevarse a cabo en la próxima sesión que tendría lugar el 20 junio de 2013, tal como se advierte en el video allegado a esta corporación en enero 4 de 2014 por el secretario general del Senado.

Es importante precisar que en el Acta 69 de la sesión plenaria del Senado publicada en la Gaceta del Congreso 702 de 2013, no se incorporó el aviso de discusión y votación del proyecto. Pero, en la transcripción de la referida acta, remitida a esta corporación se observa el siguiente contenido:

“Sesión plenaria ordinaria del día 19 de junio - 2013 || Doctor Roy Leonardo Barreras || Presidente del honorable Senado de la República || Versión grabación || Secretario || Señor presidente, orden del día para la sesión plenaria de hoy miércoles 19 de junio del 2013. || (...) ‘Anuncio de proyectos’. || Secretario || Anuncios para la sesión plenaria del día 20 de junio de los proyectos para discutir y votar en la sesión plenaria del honorable Senado de la República. || Con información de conciliación || (...) ‘Proyecto de ley 209/2013 Senado, 267/2013 cámara por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones’. || ‘Salud fue el último anunciado, proyecto de ley 209/2013 Senado, 267 2013 Cámara por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones Gaceta 447 de 2013’. || ‘Muy bien, anunciados los proyectos, muchas gracias a la mesa directiva, (...)’. || ‘Levantamos la sesión (...)’. || ‘plenaria del Senado Muchas gracias’”.

Igualmente, reposa el oficio de enero 4 de 2014, en el cual el secretario general del Senado de la República, explica que por error involuntario de quien elaboró el acta se omitió la parte final del contenido en la que se aludía a los anuncios de votación y con tal yerro se hizo la publicación. Igualmente refiere que se publicó una fe de erratas de la citada Acta 69 en la Gaceta del Congreso 3 de enero 10 de 2014, la cual, en lo pertinente, dice:

“Fe de erratas || El suscrito secretario general del Senado de la República, se permite hacer la siguiente aclaración: || Que revisadas las grabaciones de audio y video, correspondiente a la sesión plenaria del Senado de la República del día 19 de junio de 2013, cuya acta fue publicada en la Gaceta del Congreso 702 de 2013, (Acta 69): se pudo constatar que fueron anunciados (...) proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara: “por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. || Que por error técnico en la elaboración del acta, se omitió transcribir la parte perteneciente a los anuncios de los proyectos anteriormente relacionados. || Que la presente aclaración hace parte integral del Acta 69 del 19 de junio de 2013, el cual fue publicado en la Gaceta 702 de 2013. || Gregorio Eljach Pacheco”(79).

En lo atinente al debate y la votación en la plenaria del Senado, se observa que en la sesión llevada a cabo el 20 de junio tuvo lugar la discusión y adopción del texto conciliado del proyecto en estudio, lo cual, según la Gaceta 712 de 2013, se consignó en el Acta 70 de la fecha de la siguiente manera:

“...Votación de proyectos de ley o de acto legislativo || (...) ‘proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones’. || Comisión accidental: honorables senadores Luis Fernando Velasco Chávez, Armando Benedetti Villaneda y Juan Manuel Corzo Román. || Informe publicado en la Gaceta del Congreso 447 de 2013...”(80).

“...La presidencia indica a la secretaría continuar con el siguiente informe de conciliación. || Proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones. || La presidencia indica a la secretaría dar lectura al informe de conciliación. || Por secretaría se da lectura al informe de mediación que acordaron las comisiones designadas por los presidentes de ambas corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones...”(81).

Es importante destacar en este punto que se advirtió una fe de erratas y se incorporó a la votación que debía llevarse a cabo. Se lee en la Gaceta 712 de 2013:

“...Estoy esperando que acá una pequeña comisión que se había planteado creo, para definir la observación de la doctora Gloria Inés, me presente el informe, porque si lo que dice la doctora Gloria Inés, y pues yo le creo a la doctora Gloria Inés, es así, tenemos que hacer esa fe de erratas para señalar que por un error de información se retira un texto que no era conciliable, y en eso tenemos que ser supremamente serios, si algo lo aprueba el Senado y lo mismo se aprueba en Cámara, los conciliadores bajo ningún punto pueden actuar, entonces, y hay una pequeña fe de erratas, los quiero llamar, esta si es meramente gramatical, de redacción, en el artículo 23 precisamente de la pregunta que hacía el senador Ospina, hay una especie de tautología. || Dice, los precios de los precios, entonces lo que hicimos fue corregir y comienza diciendo, el precio se regula, el texto publicado, el texto publicado dice: el precio se regulará los precios de los medicamentos. No es así evidentemente, queda de la siguiente manera: se regularán los precios de los medicamentos, o sea, se quita los precios de los precios de los medicamentos. Esa es la fe de erratas, espero, sí, estoy esperando que me entreguen la fe de erratas que ha planteado la senadora Gloria Inés...”(82).

Finalmente, se dio paso a la votación nominal y pública de la siguiente manera:

“... La presidencia somete a consideración de la plenaria el informe de conciliación al proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La presidencia cierra la votación e indica a la secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 54 || Por el No: 08 || Total: 62 votos || Votación nominal al informe de conciliación del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara || Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones. || Honorables senadores

Por el Sí

Aguilar Hurtado Nerthink Mauricio

Alfonso López Héctor Julio

Andrade Serrano Hernán Francisco

Arrieta Buelvas Samuel Benjamín

Ashton Giraldo Álvaro Antonio

Avirama Marco Aníbal

Barriga Peñaranda Carlos Emiro

Benedetti Villaneda Armando

Besaile Fayad Musa Abraham

Casado de López Arleth Patricia

Celis Carrillo Bernabé

Corzo Román Juan Manuel

Correa Jiménez Antonio José

Cristo Bustos Juan Fernando

Delgado Ruiz Edinson

Duque García Luis Fernando

Durán Barrera Jaime Enrique

Elías Vidal Bernardo Miguel

Enríquez Rosero Manuel Mesías

Espíndola Niño Édgar

Ferro Solanilla Carlos Roberto

Galán Pachón Juan Manuel

Galvis Aguilar Honorio

Galvis Méndez Daira de Jesús

García Realpe Guillermo

García Romero Teresita

García Turbay Lidio Arturo

Géchem Turbay Jorge Eduardo

Gómez Román Édgar Alfonso

Guerra de la Espriella Antonio del Cristo

Herrera Acosta José Francisco

Hoyos Giraldo Germán Darío

Hurtado Angulo Hemel

Laserna Jaramillo Juan Mario

Lizcano Arango Óscar Mauricio

Merheg Marún Juan Samy

Mora Jaramillo Manuel Guillermo

Motoa Solarte Carlos Fernando

Olano Becerra Plinio Edilberto

Pedraza Gutiérrez Jorge Hernando

Prieto Soto Eugenio Enrique

Quintero Marín Carlos Arturo

Restrepo Escobar Juan Carlos

Salazar Cruz José Darío

Sánchez Montes de Oca Astrid

Sánchez Ortega Camilo Armando

Santos Marín Guillermo Antonio

Sierra Grajales Luis Emilio

Soto Jaramillo Carlos Enrique

Sudarsky Rosenbaum John

Villalba Mosquera Rodrigo

Velasco Chaves Luis Fernando

Zapata Correa Gabriel Ignacio

Zuluaga Aristizábal Jaime Alonso

20. VI. 2013 || Votación nominal al informe de conciliación del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara || Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones. || Honorables senadores

Por el No

Avellaneda Tarazona Luis Carlos

Baena López Carlos Alberto

Cuéllar Bastidas Parmenio

Guevara Jorge Eliécer

Ospina Gómez Mauricio Ernesto

Ramírez Ríos Gloria Inés

Romero Galeano Camilo Ernesto

Wilches Sarmiento Claudia Jeanneth

20. VI. 2013 || En consecuencia, ha sido aprobado el informe de conciliación al proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara con su respectiva fe de erratas. || Aprobado 20 de junio de 2013...(83).

Se puede apreciar que la votación del texto conciliado del proyecto involucró la fe de erratas.

4.3.6.1. El cuestionamiento al trámite del texto conciliado previo a la plenaria del Senado.

En una detallada consideración, el Procurador General de la Nación advirtió las manifiestas e importantes diferencias existentes, entre la versión del Acta 69 de plenaria del Senado publicada en la Gaceta del Congreso 702 y la versión transcrita, que se allegó a esta Corte para acreditar el aviso previo de discusión y votación del texto conciliado del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013. El Ministerio Público estimó que las ostensibles diferencias entre lo publicado en la Gaceta, en la cual no aparece el anuncio de discusión y votación del proyecto de ley en estudio y, lo allegado a esta corporación, resultaba inaceptable e inexcusable desde los principios de buena fe y publicidad de los actos públicos.

Dado que las actas deben ser publicadas en el órgano de publicación del Congreso y, es esta la vía que garantiza el debido proceso en materia de control al trámite legislativo, estimó la Procuraduría que con lo ocurrido se vulneraban los anotados principios estipulados en la Constitución. Concluyó que el aviso exigido por la Constitución para el trámite de la ley no tuvo lugar y consecuentemente se debía declarar la inconstitucionalidad del proyecto de ley.

En escrito posterior a la presentación del concepto del Procurador, el secretario del Senado de la República explicó que por error involuntario se hizo una transcripción incompleta para la publicación, pero que, el anuncio efectivamente se llevó a cabo, lo cual se prueba con el video de la sesión plenaria del caso.

Por su parte el Ministro de Salud y Protección Social, en escrito posterior al concepto del Ministerio Público, defendió la constitucionalidad del proyecto al sostener que el error en el acta no afecta la existencia y validez del anuncio. Recordó que la Corte en el auto 118 de 2013 dio valor a otros medios probatorios distintos al acta y, mencionó otras decisiones de esta corporación en las cuales los videos y audios de las sesiones sirvieron como medios de prueba. Igualmente destacó la existencia de la fe de erratas del acta 69 en la Gaceta 03 de 2014.

4.3.6.2. Consideraciones de la Corte sobre el anuncio de discusión y votación del texto conciliado previo a la plenaria del Senado.

Han sido varios los pronunciamientos emanados de este tribunal constitucional, a propósito de la importancia del anuncio de discusión y votación de los proyectos de ley. De manera sintética dijo la corporación en una de estas decisiones:

“...El inciso final del artículo 160 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 establece que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado. Igualmente, esta regla establece que el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación. || (...) El requisito del anuncio previo a la discusión y votación de los proyectos de ley tiene una relación estrecha con la eficacia del principio democrático. En ese sentido, la Corte ha resaltado que lo que se pretende con esta condición del trámite legislativo es que los congresistas conozcan con la debida antelación el momento en que las iniciativas se someterán a consideración de las cámaras, evitándose con ello que sean sorprendidos por votaciones intempestivas(84). Así, no se está ante un simple requisito formal, sino ante una condición de racionalidad mínima del trabajo legislativo y de transparencia en el procedimiento de creación de la ley...”(A-081 de 2008, M.P. Córdoba Triviño).

Es en razón de esa intención de racionalidad y transparencia de la actividad del legislador que la Corte ha establecido y decantado, respecto del anuncio, tanto los presupuestos básicos a tener en cuenta por el Congreso en el procedimiento legislativo, como por esta Sala en el control constitucional respectivo(85). Se ha sentado en relación con tales presupuestos:

“...(i) que se anuncie la votación del proyecto en cada uno de los debates reglamentarios; (ii) que el anuncio lo haga la presidencia de la Cámara o de la respectiva comisión en una sesión diferente y previa a aquella en la cual debe realizarse la votación del proyecto; (iii) que la fecha de la votación sea cierta, determinada o, en su defecto, determinable; y (iv) que el proyecto no sea votado en sesión distinta a la anunciada previamente...”(C-199/2012, M.P. Mendoza Martelo).

De conformidad con tales supuestos, la corporación también ha trazado unas reglas de valoración sobre el punto, las cuales son:

“—...El anuncio no tiene que hacerse a través de una determinada fórmula sacramental o de cierta expresión lingüística,(86) en razón a que la Constitución no prevé el uso de una locución específica para cumplir el mandato constitucional.

— Es posible considerar cumplido el requisito de anuncio, cuando del contexto de los debates surgen elementos de juicio que permiten deducir que la intención de las mesas directivas ha sido la de anunciar la votación de ciertos proyectos para una sesión posterior.

— El anuncio debe permitir determinar la sesión futura en la cual va a tener lugar la votación del proyecto de ley en trámite,(87) de manera que solo la imposibilidad para establecer la sesión en que habría de tener ocurrencia dicho procedimiento, hacen de aquel un anuncio no determinado ni determinable, y, en consecuencia, contrario al requisito previsto en el artículo 160 de la Carta(88). Para definir lo que debe entenderse por la expresión “determinable”, la corporación ha señalado(89)que expresiones como: “para la siguiente sesión” o “en la próxima sesión”, permiten entender que sí fue definida la fecha y la sesión en la cual el proyecto de ley debe ser votado, con lo cual se considera cumplido el requisito del aviso.

— En los casos en que la votación de un proyecto se aplaza indefinidamente, de forma tal que no tiene lugar en la sesión inicial para la cual fue anunciada, las mesas directivas deben continuar con la cadena de anuncios, es decir, están obligadas a reiterar el anuncio de votación en cada una de las sesiones que antecedan a aquella en que efectivamente se lleve a cabo la votación del proyecto...”(C-199/2012. M.P. Mendoza Martelo).

Con lo anterior, quedan sentadas las premisas para la evaluación del asunto en consideración. Sin embargo, es necesario aludir a los medios de prueba que permitan a la Sala verificar la regularidad o irregularidad en relación con el anuncio de discusión y votación del texto conciliado del proyecto de ley estatutaria.

Para la Corte, resulta importante recordar lo valorado recientemente en el Auto 118 de 2013, proveído en el cual bajo elocuente título de “La prueba del cumplimiento de los requisitos de trámite legislativo” se dijo:

“... A partir de las reglas impuestas por el Acto Legislativo 1 de 2009 y la modificación al reglamento del Congreso (L. 1431/2001, art. 1º), el control constitucional al proceso legislativo se ha tornado más riguroso, ya que es preciso verificar con cautela las condiciones bajo las cuales se lleva a cabo la votación y aprobación de un proyecto en cada una de las etapas. || Para ello es perfectamente legítimo hacer uso de todos los documentos que dan cuenta del trámite de formación de la ley, entre los cuales se destacan tres elementos probatorios: (i) las Gacetas del Congreso, que recogen las actas de las sesiones llevadas a cabo en las plenarias; (ii) las certificaciones expedidas por los secretarios de cada comisión o plenaria; y (iii) los registros de audio o video que dan cuenta del desarrollo de las sesiones parlamentarias. Cada uno exige una valoración conjunta de modo que se permita, bajo las reglas de la sana crítica, determinar las condiciones de tiempo, modo y lugar en las que se adelantaron las deliberaciones y tomaron decisiones al interior del parlamento...”(90) (Auto 118/2013, M.P. Palacio Palacio) (negrillas fuera de texto).

Resulta importante precisar que acudir a los registros de audio y video, para el control de constitucionalidad del procedimiento legislativo, no es novedoso en la corporación. A modo de ejemplo cabe recordar el papel que desempeñaron dichos tipos de medio probatorio en las decisiones proferidas en las sentencias C-816 de 2004(91) y C-274 de 2013(92). En tales ocasiones, los registros de audio y video permitieron establecer lo realmente acontecido en los distintos casos.

Sentadas las anteriores premisas, encuentra la Corte que resulta admisible valorar el video y registro de audio allegados por la secretaría del Senado, en los cuales, se puede apreciar el anuncio para discusión y votación del 20 de junio del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013. Este registro coincide con la transcripción que del acta 69 de junio 19 de 2013, allegada, en su parte pertinente, por el secretario del Senado mediante comunicación de agosto 14 de 2013.

Para la Sala, lo observado en el video y escuchado en el registro de audio, aunado a lo consignado en los apartes de la mencionada Acta 69, se constituyen en razones suficientes para dar por realizado el acto de anuncio de discusión y votación del texto conciliado del proyecto. Lo que sí resulta oportuno es valorar si el anuncio se llevó a cabo respetando los parámetros establecidos por la Constitución y precisados por el tribunal constitucional.

En primer lugar, cabe anotar que el anuncio se hizo el 19 de junio y la votación tuvo lugar el 20 de junio, esto es, en una sesión posterior e inmediata. Con ello, queda claro que el anuncio se hizo de manera previa y en la reunión inmediatamente anterior a la de la votación. Por lo que concierne a la forma en la cual se avisó la votación, encuentra la Sala que la locución empleada “Secretario. Anuncios para la sesión plenaria del día 20 de junio de los proyectos para discutir y votar en la sesión plenaria del honorable Senado de la República. Con información de conciliación” (...) “proyecto de ley 209/2013 Senado, 267/2013 cámara por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones” resulta suficientemente clara. Adicionalmente, en la conclusión de la lectura de anuncios se recalca “salud fue el último anunciado, proyecto de ley 209/2013 Senado, 267/2013 Cámara por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones Gaceta 447 de 2013”. “Muy bien, anunciados los proyectos, muchas gracias a la mesa directiva, (...)”.

En consecuencia, no resulta de recibo la solicitud de inexequibilidad formulada por el Ministerio Público en su intervención, alegando la falta del anuncio para la votación del texto conciliado. Entiende la Sala el pedimento formulado por el Ministerio Público, cuando no obraban en el expediente las pruebas mencionadas y, comprende su solicitud y reclamo al ver las discrepancias entre lo publicado en la Gaceta y lo incorporado en el escrito contentivo de los apartes del acta allegada a la Corte, pero, las probanzas recaudadas con posterioridad, permiten llegar a conclusiones diferentes y explican lo acontecido.

4.3.7. El texto conciliado en la Cámara de Representantes.

En lo concerniente al trámite en la Cámara de Representantes, se observa que en cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, en la sesión del 19 de junio de 2013, fue anunciada la discusión y votación del proyecto en consideración por parte de la plenaria de la Cámara, para llevarse a cabo en la siguiente reunión que tendría lugar el 20 junio de 2013, tal como se verifica en el Acta de plenaria 216 publicada en la Gaceta del Congreso 757:

“Dirección de la presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: || Gracias señor secretario, por favor anunciar proyectos y conciliaciones. || Colegas se van a hacer los anuncios pertinentes y una vez se realicen los anuncios, estaremos citando para el día de mañana a las 8 de la mañana. || Subsecretaria, doctora Flor Marina Daza Ramírez, informa: || Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día de mañana 20 de junio o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos. || Informes de conciliación: || informe de conciliación al proyecto de ley estatutaria 267 de 2013 Cámara, 209 de 2013 Senado, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones...”(93).

En lo que respecta específicamente a la discusión y votación del proyecto, estas acontecieron en la fecha anunciada, según consta en el Acta de plenaria 217, publicada en la Gaceta del Congreso 685 de 2013, la cual, en lo pertinente, reza:

“... Dirección de la sesión por la presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: || Señor secretario, dar lectura al informe de conciliación. || La secretaría general informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano: || informe de conciliación al proyecto de ley estatutaria 209 del 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones || (...) Señor presidente ha sido leído el informe de conciliación, publicado en la Gaceta del Congreso 446 del 19 de junio de 2013 || (...) La mesa determinó que vamos a iniciar la discusión del informe, señor secretario usted me certifica que ha sido leído el informe. || La secretaría general informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano: || Sí señor presidente. Faltan los dos documentos de fe de erratas”(94).

Como se puede observar en la plenaria de la Cámara de Representantes también se advirtió la necesidad de incorporar una de fe de erratas. En lo que guarda relación específicamente con la votación nominal y pública del texto conciliado, lo cual, según se observa en la misma acta de junio 20, se dio del siguiente modo:

“La secretaría general informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano: || Se abre el registro para votar la conciliación leída y discutida || (...) Se cierra el registro. || (...) La secretaría general informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano: || La votación es de la siguiente manera. || Por el Sí: 101 votos de manera electrónica, no hay votos manuales. || Por el No: 12 votos de manera electrónica y 1 manual para un total de 13 votos. || Señor presidente, ha sido aprobada la conciliación con la mayoría exigida por la Constitución y la ley. || (...) Resultados individuales

Votaron por el Sí 
Carlos Arturo Correa MojicaPartido de la U
Camilo Andrés Abril JaimesPartido Cambio
Yahir Fernando Acuña CardalesPartido Afrov
Iván Darío Agudelo ZapataPartido Liberal
Claudia Marcela Amaya GarcíaPartido de la U
Miguel Amín EscafPartido de la U
Fabio Raúl Amín SalemePartido Liberal
Jaime Enrique Serrano PérezPartido Liberal
Henry Humberto Arcila MoncadaPartido Conservador
Carlos Enrique Ávila DuránPartido de Integración
David Alejandro Barguil AssísPartido Conservador
Luis Guillermo Barrera GutiérrezPartido de la U
Lina María Barrera RuedaPartido Conservador
Javid José Benavides AguasPartido de Integración
Óscar Fernando Bravo RealpePartido Conservador
Ángel Custodio Cabrera BáezPartido de la U
José Edilberto Caicedo SastoquePartido de la U
Juan Manuel Campo EljachPartido Conservador
Hernando Cárdenas CardozoPartido Conservador
Eduardo José Catañeda MurilloPartido de la U
Orlando Alfonso Clavijo ClavijoPartido Conservador
Eduardo Alfonso Crissien BorreroPartido de la U
Fernando de la Peña MárquezPartido de Integración
Alfredo Rafael Deluque ZuletaPartido de la U
Yolanda Duque NaranjoPartido Liberal
Heriberto Escobar GonzálezPartido de Integración
José Bernardo Flórez AsprillaPartido de la U
César Augusto Franco ArbeláezPartido Conservador
Adriana Franco CastañoPartido Liberal
Julio Eugenio Gallardo ArchboldPartido Movimiento
Juan Carlos García GómezPartido Conservador
Simón Gaviria MuñozPartido Liberal
Atilano Alonso Giraldo ArboledaPartido Cambio
José Alfredo Gnecco ZuletaPartido de la U
Wilson Hernando Gómez VelásquezPartido de la U
Consuelo González de PerdomoPartido Liberal
Carlos Eduardo Hernández MogollónPartido de la U
Roberto José Herrera DíazPartido Alas
Jack Housni JallerPartido Liberal
Carlos Abraham Jiménez LópezPartido Cambio
Nicolás Antonio Jiménez PaterninaPartido de la U
Juan Felipe Lemos UribePartido de la U
Carlos Eduardo León CelisPartido Conservador
Buenaventura León LeónPartido Conservador
Carlos Nery López CarbonoPartido Conservador
Rafael Antonio Madrid HodegPartido Liberal
Óscar de Jesús Marín MarínPartido Liberal
Juan Carlos Martínez GutiérrezPartido de la U
Raymundo Elías Méndez BecharaPartido de la U
José Ignacio Mesa BetancourPartido Cambio
Carlos Uriel Naranjo VélezPartido Conservador
Alfredo Guillermo Molina TrianaPartido de la U
Víctor Hugo Moreno BandeiraPartido Liberal
Pedro Mary Muvdi AranguenaPartido Liberal
Luis Fernando Ochoa ZuluagaPartido Movimiento
Jairo Ortega SamboníPartido de la U
Nidia Marcela Osorio SalgadoPartido Conservador
Hernando José Padaui ÁlvarezPartido Cambio
Diego Patiño AmarilesPartido Liberal
Pedrito Tomás Pereira CaballeroPartido Conservador
Pedro Pablo Pérez PuertaPartido Liberal
Eduardo Enrique Pérez SantosPartido de Integración
Miguel Ángel Pinto HernándezPartido Liberal
Crisanto Pizo MazabuelPartido Liberal
Augusto Posada SánchezPartido de la U
Alfonso Prada GilPartido Verde
Jairo Quintero TrujilloPartido de la U
Marta Cecilia Ramírez OrregoPartido Conservador
Adolfo León Rengifo SantibáñezPartido de la U
Guillermo Abel Rivera FlórezPartido Liberal
Humphrey Roa SarmientoPartido Conservador
Constantino Rodríguez CalvoPartido Conservador
Jaime Rodríguez ContrerasPartido de la U
Rubén Darío Rodríguez GóngoraPartido Liberal
Ciro Antonio Rodríguez PinzónPartido Conservador
Roosevelt Rodríguez RengifoPartido de la U
John Jairo Roldán AvendañoPartido Liberal
Rafael Romero PiñerosPartido Liberal
Jorge Enrique Rozo RodríguezPartido Cambio
Juan Carlos Salazar UribePartido de Integración
Heriberto Sanabria AstudilloPartido Conservador
Iván Darlo Sandoval PerillaPartido Liberal
Esmeralda Sarria VillaPartido Conservador
Luis Antonio Serrano MoralesPartido de la U
Jimmy Javier Sierra PalacioPartido Liberal
Mario Suárez FlórezPartido Liberal
Libardo Antonio Taborda CastroPartido de la U
Gerardo Tamayo TamayoPartido de la U
Efraín Antonio Tories MonsalvoPartido de la U
Albeiro Vanegas OsorioPartido de la U
Victoria Eugenia Vargas VivesPartido Liberal
Germán Varón CotrinoPartido Cambio
Jaime Alonso Vásquez BustamantePartido de la U
Orlando Velandia SepúlvedaPartido Liberal
Hugo Orlando Velásquez JaramilloPartido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero MontañoPartido de la U
Sandra Elena Villadiego VilladiegoPartido de la U
Víctor Raúl Yépez FlórezPartido Liberal
Armando Antonio Zabaraín D’ ArcePartido Conservador
Carlos Alberto Zuluaga DíazPartido Conservador
Obed de Jesús Zuluaga HenaoPartido Conservador
Votaron por el No 
Carlos Andrés Amaya RodríguezPartido Verde
Iván Cepeda CastroPartido Polo
Gloria Stella Díaz OrtizPartido MIRA
Jorge Eliécer Gómez VillamizarPartido Liberal
Hernando Hernández TapascoPartido Polo
Rosmery Martínez RosalesPartido Cambio
Diego Alberto Naranjo EscobarPartido Conservador
Carlos Germán Navas TaleroPartido Polo
Alba Luz Pinilla PedrazaPartido Polo
Mercedes Rincón EspinelPartido Cambio
Ángela María Robledo GómezPartido Verde
Juan Manuel Valdés BarchaPartido Alianza
No votaron 
Javier Tato Álvarez MontenegroPartido Liberal

0008 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley 267 de 2013 || Tema a votar: conciliación proyecto de ley 267 de 2013 derecho fundamental a la salud || Sesión plenaria: jueves 20 de junio de 2013.

NombreCircunscripciónPartidoVoto
No
Javier tato Álvarez MontenegroNariñoPartido liberal X

...”(95).

En el registro de la votación se incurrió en una imprecisión que generó una corrección, la cual se anotó en los siguientes términos:

“Que en el registro manual de votación se omitió la inscripción del honorable representante Gustavo Hernán Puentes Díaz quien expresó su intención de voto por el Sí. || El resultado de la votación anunciada para dicho trámite se altera con la presente corrección y se corrige de la siguiente manera. || Votación anunciada: || Por el Sí: 101 votos || Por el No: 13 votos || Votación efectiva en registros: || Por el Sí: 102 votos || Por el No: 13 votos”(96).

Finalmente, fueron puestas a consideración del cuerpo colegiado la fe de erratas y de ello se dejó constancia en la misma acta 216 de 20 de junio, según se lee en la Gaceta del Congreso 685:

“... Señor presidente, han sido leídas las dos fe de erratas de este proyecto y han sido publicadas en la página.

Dirección de la sesión por la presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: || En consideración la fe de erratas, anuncio que va cerrarse...”(97).

La votación nominal y pública de las fe de erratas aconteció, según se refirió en el Acta 216 de 20 de junio contenida en la Gaceta del Congreso 685, así:

“... Abra el registro señor secretario || La secretaría general informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano: || Se abre el registro para votar las dos fe de erratas de este proyecto ya leídas y publicadas. || (...) Cierre el registro, señor secretario. || La secretaría general informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano: || Se cierra el registro, la votación es de la siguiente manera: || Por el Sí: 1 manual y 88 electrónicos para un total de 89 || Por el No: 8 votos electrónicos, ninguno manual. || Señor presidente, han sido aprobadas las dos fe de erratas de este proyecto con las mayorías de la Constitución y la ley en lo que refiere a la conciliación presentada.

Votaron por el Sí 
Camilo Andrés Abril JaimesPartido Cambio
Yahir Fernando Acuña CardalesPartido Afrov
Iván Darío Agudelo ZapataPartido Liberal
Claudia Marcela Amaya GarcíaPartido de la U
Fabio Raúl Amín SalemePartido Liberal
Carlos Enrique Ávila DuránPartido de Integración
David Alejandro Barguil AssisPartido Conservador
Luis Guillermo Barrera GutiérrezPartido de la U
Lina María Barrera RuedaPartido Conservador
Javid José Benavides AguasPartido de Integración
Óscar Fernando Bravo RealpePartido Conservador
Ángel Custodio Cabrera BáezPartido de la U
Juan Manuel Campo EljachPartido Conservador
Hernando Cárdenas CardozoPartido Conservador
Orlando Alfonso Clavijo ClavijoPartido Conservador
Fernando de la Peña MárquezPartido de Integración
Alfredo Rafael Deluque ZuletaPartido de la U
Yolanda Duque NaranjoPartido Liberal
Heriberto Escobar GonzálezPartido de Integración
José Bernardo Flórez AsprillaPartido de la U
César Augusto Franco ArbeláezPartido Conservador
Adriana Franco CastañoPartido Liberal
Julio Eugenio Gallardo ArchboldPartido Movimiento
Simón Gaviria MuñozPartido Liberal
Atilano Alonso Giraldo ArboledaPartido Cambio
José Alfredo Gnecco ZuletaPartido de la U
Wilson Hernando Gómez VelásquezPartido de la U
Jorge Eliécer Gómez VillamizarPartido Liberal
Consuelo González de PerdomoPartido Liberal
Óscar Humberto Henao MartínezPartido Cambio
Carlos Eduardo Hernández MogollónPartido de la U
Carlos Abraham Jiménez LópezPartido Cambio
Nicolás Antonio Jiménez PaterninaPartido de la U
Juan Felipe Lemos UribePartido de la U
Carlos Eduardo León CelisPartido Conservador
Buenaventura León LeónPartido Conservador
Rafael Antonio Madrid HodegPartido Liberal
Óscar de Jesús Marín MarínPartido Liberal
Juan Carlos Martínez GutiérrezPartido de la U
Raymundo Elías Méndez BecharaPartido de la U
José Ignacio Mesa BetancourPartido Cambio
Alfredo Guillermo Molina TrianaPartido de la U
Víctor Hugo Moreno BandeiraPartido Liberal
Pedro Mary Muvdi AranguenaPartido Liberal
Luis Fernando Ochoa ZuluagaPartido Movimiento
Jairo Ortega SamboníPartido de la U
Carlos Edward Osorio AguiarPartido de la U
Hernando José Padauí ÁlvarezPartido Cambio
Diego Patiño AmarilesPartido Liberal
Hernán Penagos GiraldoPartido de la U
Pedrito Tomás Pereira CaballeroPartido Conservador
Pedro Pablo Pérez PuertaPartido Liberal
Eduardo Enrique Pérez SantosPartido de Integración
Augusto Posada SánchezPartido de la U
Alfonso Prada GilPartido Verde
Jairo Quintero TrujilloPartido de la U
Marta Cecilia Ramírez OrregoPartido Conservador
Adolfo León Rengifo SantibáñezPartido de la U
Guillermo Abel Rivera FlórezPartido Liberal
Constantino Rodríguez CalvoPartido Conservador
Jaime Rodríguez ContrerasPartido de la U
Rubén Darío Rodríguez GóngoraPartido Liberal
Ciro Antonio Rodríguez PinzónPartido Conservador
Roosevelt Rodríguez RengifoPartido de la U
John Jairo Roldán AvendañoPartido Liberal
Rafael Romero PiñerosPartido Liberal
Jorge Enrique Rozo RodríguezPartido Cambio
Juan Carlos Salazar UribePartido de Integración
Heriberto Sanabria AstudilloPartido Conservador
Iván Darío Sandoval PerillaPartido Liberal
Luis Antonio Serrano MoralesPartido de la U
Jimmy Javier Sierra PalacioPartido Liberal
Mario Suárez FlórezPartido Liberal
Libardo Antonio Taborda CastroPartido de la U
Gerardo Tamayo TamayoPartido de la U
Efraín Antonio Torres MonsalvoPartido de la U
Albeiro Vanegas OsorioPartido de la U
Victoria Eugenia Vargas VivesPartido Liberal
Germán Varón CotrinoPartido Cambio
Jaime Alonso Vásquez BustamantePartido de la U
Orlando Velandia SepúlvedaPartido Liberal
Hugo Orlando Velásquez JaramilloPartido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero MontañoPartido de la U
Sandra Elena Villadiego VilladiegoPartido de la U
Víctor Raúl Yépez FlórezPartido Liberal
Armando Antonio Zabrain D’ArcePartido Conservador
Carlos Alberto Zuluaga DíazPartido Conservador
Obed de Jesús Zuluaja HenaoPartido Conservador
Votaron por el No 
Carlos Andrés Amaya RodríguezPartido Verde
Iván Cepeda CastroPartido Polo
Gloria Stella Díaz OrtizPartido MIRA
Hernando Hernández TapascoPartido Polo
Romery Martínez RosalesPartido Cambio
Carlos Germán Navas TaleroPartido Polo
Alba Luz Pinilla PedrazaPartido Polo
Ángela María Robledo GómezPartido Verde
No votaron 
Javier Tato Álvarez MontenegroPartido Liberal
José Joaquín Camelo RamosPartido Liberal

0009 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley 267 de 2013 || Tema a votar: Conciliación proyecto de ley 267 de 2013 derecho fundamental a la salud fe de erratas || Sesión plenaria: jueves 20 de junio de 2013.

NombreCircunscripciónPartidoVoto
No
Hernán Gustavo Puentes DíazBoyacáPartido conservadorX 

...”(98).

4.3.8. Cumplimiento de los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad.

4.3.8.1. El principio de unidad de materia.

El artículo 158 de la Constitución preceptúa que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, de tal modo que resultan inaceptables desde la preceptiva constitucional los contenidos no relacionados temáticamente con el cuerpo legal respectivo. La Corte ha producido no poca jurisprudencia sobre la unidad de materia y, ha mantenido el criterio de ponderar entre el contenido del principio y la vigencia del principio democrático y la libertad de configuración normativa del legislador. Con ello, se logra respetar la libertad de configuración del legislador, pero, se impide que se desatienda el querer del constituyente cuando proscribió la práctica de incorporar disposiciones ajenas al tema de un proyecto(99).

El tribunal constitucional se ha inclinado por una consideración flexible del principio de unidad de materia, pues, de asumirse un criterio rígido, se podría afectar de manera significativa y desproporcionada la actividad del legislador. Adicionalmente, se daría paso a una lectura que comprometería el principio de conservación del derecho(100).

Por lo que guarda relación con las formas particulares en que se debe presentar la relación entre los preceptos específicos y la materia de la ley, es preciso recordar lo dicho por esta corporación en una de las varias providencias en las que se ha pronunciado sobre el punto:

“(...) Para respetar el amplio margen de configuración legislativa del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen” los temas de un artículo y la materia de la ley y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley(101).

Los presupuestos necesarios para realizar este control son dos, de un lado, se debe identificar el “(...) alcance material o núcleo temático de la ley (...)” y, de otro, se debe “(...) establecer si la norma objeto de análisis está relacionada con esa temática, a partir de los criterios de conexidad (...)”(102).

De conformidad con los presupuestos esbozados, encuentra la Corte para el caso concreto que el núcleo temático de la Ley resulta identificable en los artículos 1º y 2º del proyecto. En el primero, se fija por objeto la garantía del derecho fundamental a la salud, la regulación del mismo y el establecimiento de sus mecanismos de protección. En el segundo, se establece la naturaleza y contenido del derecho fundamental a la salud, caracterizándolo para luego señalar que este derecho comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud.

Establecido el núcleo temático resulta pertinente estimar si las disposiciones incorporadas en el proyecto de ley estatutaria en revisión guardan conexión con el mismo. El capítulo primero titulado “objeto, elementos esenciales, principios, derechos y deberes”, comprende los artículos 1º a 11. Estos preceptos aluden al ámbito de aplicación de la ley (art. 3º), a la definición del sistema de salud (art. 4º), a las obligaciones de respeto, protección y garantía del derecho a la salud por parte del Estado (art. 5º), a los elementos y principios de derecho fundamental en referencia (art. 6º), a la evaluación anual de los indicadores del goce efectivo del derecho (art. 7º), al carácter integral de los servicios y tecnologías de salud a suministrar (art. 8º), a los determinantes sociales de salud (art. 9º), a los derechos y deberes de las personas en materia de la prestación del servicio a la salud (art. 10) y a los sujetos de especial protección en materia del derecho a la salud (art. 11). Para la Corte ninguna duda cabe en torno a que estos mandatos guardan, como mínimo, una inescindible unidad conceptual con el núcleo temático de la ley, con lo cual se ajustan sin discusión alguna a la exigencia de unidad de materia.

El capítulo 2 bajo el título “garantía y mecanismos de protección del derecho fundamental a la salud” contiene los artículos 12, 13, 14, 15 y 16. El artículo 12 se refiere a la participación en las decisiones de sistema de salud, el artículo 13 organiza el sistema de salud en redes integrales, el artículo 14 establece la prohibición de negación de prestación del servicio de salud, el artículo 15 alude a las prestaciones de salud y el artículo 16 contempla un procedimiento de resolución de conflictos por parte de los profesionales de la salud. Para el tribunal constitucional, todos estos mandatos guardan relación temática y sistemática con el derecho a la salud. No advierte la Corte situación alguna en estos preceptos que permita afirmar su carencia de conexión con el núcleo de la substancia de que trata la ley estatutaria en revisión.

El capítulo 3 se refiere a los profesionales y trabajadores de la salud y abarca los artículos 16 y 17. El primero se ocupa de la autonomía profesional de los profesionales de la salud, asunto que no solo guarda un nexo temático con el núcleo del derecho a la salud sino que, también, tiene relación de orden consecuencial con el derecho, como se verá en el análisis de fondo del precepto. El segundo artículo del capítulo contempla el respeto por la dignidad de los trabajadores profesionales de la salud, asunto que no solo presenta afinidad temática con el derecho sino que también tiene un vínculo de causa a efecto con su realización o materialización. En suma, los mandatos del capítulo 3 tampoco desatienden la exigencia constitucional de la unidad de materia.

Finalmente, el capítulo 4 titulado “otras disposiciones”, comprende del artículo 19 al artículo 26. El artículo 19 se refiere a la implementación de una política para el manejo de la información en salud, el artículo 20 contempla el deber de implementar la política pública en salud, el artículo 21 alude a la divulgación de información sobre progresos científicos en el campo de la salud, el artículo 22 atañe a la política de innovación, ciencia y tecnología en salud, el artículo 23 trata de la política farmacéutica nacional, el artículo 24 establece el deber de garantizar la disponibilidad de servicios en zonas marginadas, el artículo 25 hace relación a la destinación e inembargabilidad de los recursos con los que se financia la salud y el artículo 26 establece la vigencia y derogatoria del caso. Para el tribunal constitucional, todos los asuntos abordados en este apartado tienen importantes relaciones con el núcleo temático de la ley. Como se puede observar, estos se refieren a políticas del sector, las cuales guardan nexos teleológicos con el derecho en estudio.

Por ende, la Corte considera que el principio de unidad de materia se encuentra suficientemente cumplido dentro del proyecto de ley estatutaria. Distinto es el asunto de la necesidad de regulación por vía estatutaria de todos y cada uno de los temas abordados en el proyecto. Al momento de hacerse el análisis pormenorizado de fondo se estimará si el asunto respectivo es del resorte del legislador estatutario o del legislador ordinario, buscando con ello atender las inquietudes de algunos intervinientes.

4.3.8.1.1. Cuestionamiento por presunta violación de principio de unidad de materia.

El ciudadano Luis Manotas Solano estima que no se respeta el principio de unidad de materia. En este sentido, señala que so pretexto de crear y reglamentar el derecho fundamental a la salud, se derogan disposiciones de leyes estatutarias como son, según expone, la Ley 100 de 1993, 1122 de 2007 y 1438 de 2012. Así mismo, resalta que en el título del proyecto en estudio, se dispone la creación y reglamentación del derecho fundamental a la salud, lo cual no guarda coherencia con la reglamentación también integrada en el texto sobre el ejercicio de profesionales de la salud, sobre los precios y regulación de medicamentos y sobre la organización de la información del sistema general de seguridad social en salud. En este sentido trae a colación la Sentencia C-025 de 1993. En su singular memorial, el ciudadano parece sugerir que la regulación del derecho a la salud debe adelantarse por la vía del mecanismo establecido en el artículo 377 de la Carta y, consecuentemente, se requería de la práctica de un referendo, lo cual no se corresponde con ninguna norma específica que así lo señale y cuyo desconocimiento amerite algún pronunciamiento.

4.3.8.1.2. Consideraciones sobre el cuestionamiento por presunta violación de principio de unidad de materia.

En el análisis sobre el principio de unidad de materia contenido en esta providencia, la Sala recordó las premisas que la jurisprudencia ha establecido para la comprensión del asunto y los criterios a tener en cuenta al momento de evaluar el cumplimiento de este mandato por parte del legislador. Bastarían esas reglas trazadas por la Corte para desestimar lo observado por el citado interviniente, sin embargo, en aras de la precisión, la corporación reitera su jurisprudencia:

“El principio de unidad de materia no debe interpretarse de manera que constituya un obstáculo en el ejercicio de la actividad legislativa, que cercene el principio democrático y restrinja la facultad de configuración legislativa, en forma tal que solo se puedan proferir normas que guarden estricta relación con un único núcleo temático. Por el contrario, la Corte ha expresado, que sin desconocer ese principio, el legislador puede incorporar en un proyecto de ley diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando que entre los mismos pueda apreciarse una relación de conexidad objetiva y razonable. Esto implica, que dentro del examen de constitucionalidad, solo deberán ser retiradas del ordenamiento jurídico aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea posible, con criterio objetivo y razonable, establecer ningún tipo de relación con la materia general de la ley. El principio de unidad de materia no busca dificultar el trabajo legislativo, fragmentando la regulación de materias sobre la base de la independencia absoluta de estas, por no referirse exactamente a un mismo eje temático, sino que, por el contrario, lo que persigue, como ya se ha observado, es que razonablemente y desde un punto de vista objetivo, pueda establecerse una relación entre las diferentes disposiciones que conforman un cuerpo normativo, y entre estas y el título de la ley” (Sent. C-714/2001).

No comparte la Corte el razonamiento según el cual no cabría un tipo de relación razonable y objetiva entre el derecho fundamental a la salud y la autonomía profesional, los precios y regulación de medicamentos y sobre la organización de la información del sistema general de seguridad social en salud. Para la Sala, estos asuntos inciden directa e indirectamente en la materialización del derecho. Así por ejemplo, la restricción de la autonomía del médico puede conducir a diagnósticos o procedimientos que disminuyan e incluso atenten contra el derecho a la salud del paciente. La ausencia de regulación de precios de medicamentos puede tornar en inalcanzables medios relevantes para la realización del derecho y, la ausencia de un sistema de información en materia de salud se constituye en un factor que afecta, de manera significativa, la adopción de políticas públicas encaminadas a garantizar el derecho. Son estas las razones que impelen a la Corte a desatender el pedimento del ciudadano, pues, como quedó establecido, no se ve desconocido el principio de unidad de materia.

Para la Sala, tampoco cabe como objeción en relación con la constitucionalidad del proyecto, el que sus contenidos deroguen disposiciones contenidas en las leyes 100 de 1993, 1122 de 2007 y 1438 de 2011, cuerpos legislativos que en el equivocado entender del ciudadano Manotas tienen carácter de estatutarios. En nada quebranta la Carta el hecho que enunciados legales posteriores, modifiquen a otros anteriores. Justamente, una de las pretensiones de la ley es sustituir aquella que el principio mayoritario estime como inapropiada o innecesaria en un determinado momento. También, se desestima por la corporación, la observación del ciudadano mencionado en el sentido de una presunta exigencia constitucional de requerirse el procedimiento estipulado en el artículo 377 de la Carta, para reglamentar el derecho a la salud. Entiende la Sala que dicho trámite constitucional, tiene lugar cuando se está frente a una reforma constitucional y, esta se refiera a los derechos contenidos en el capítulo 1, título II de la Carta y a las garantías de estos. No es este el caso, se trata de la expedición de una Ley Estatutaria y no de una reforma al precitado capítulo del texto superior.

4.3.8.2. Los principios de consecutividad e identidad flexible.

Los principios de consecutividad e identidad flexible se encaminan a que el producto legislativo sea expresión de la deliberación democrática. Es por ello que no resultaría admisible que, por ejemplo, en el último debate y votación, se incorporasen temas nuevos respecto de los cuales los órganos legislativos partícipes de la discusión no hubiesen tenido la oportunidad de expresarse. Los numerales 2º y 3º del artículo 157 de la Constitución Política se orientan a garantizar el respeto por el ejercicio deliberativo tanto de las comisiones permanentes, como de las plenarias del Congreso. La ausencia de esta protección tornaría al principio mayoritario en una mera elucubración retórica, pues, lo dejaría expuesto a la voluntad del último órgano deliberante que tuviese el deber de votar la ley.

Sin embargo, el postulado de la consecutividad, no puede fungir como un obstáculo que impida mejorar el texto legal en la medida en que los debates vayan clarificando cuál es el querer del Congreso. Por ello la Corte ha morigerado este principio con el de la identidad flexible, al respecto, ha precisado la jurisprudencia:

“Esta corporación ha insistido en que el principio de consecutividad debe comprenderse armónicamente con el principio de identidad flexible. En efecto, de conformidad con lo señalado por el artículo 160 de la Constitución Política, durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Tal posibilidad busca permitir al interior de las plenarias que sea posible someter al debate democrático las propuestas aprobadas por las comisiones, de modo tal que la actividad de aquellas no se restrinja a la simple confirmación de lo decidido en el primer debate”(103).

La modulación del principio de consecutividad por cuenta del principio de identidad flexible, ha conducido a que la corporación considere que ”concepto de identidad(104) comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática”(105). Con lo cual resultan admisibles en el trámite legislativo las modificaciones que se introduzca al texto legal a lo largo de los debates “(...) siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación”(106).

Con lo dicho, quedan plenamente justificadas las modificaciones, adiciones y supresiones que el respectivo órgano del legislativo, tenga a bien realizar dentro del proyecto de ley en discusión. Ciertamente tal potestad de cambio no es irrestricta, pues, de ser así se diluiría la identidad del proyecto y, de contera, el varias veces mencionado principio de consecutividad. Ha explicado esta Corte en otras ocasiones:

“...La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones(107)”.

Para el tribunal constitucional lo que está proscrito es la inserción de temas nuevos. Y, al respecto, cabe reiterar en esta oportunidad los criterios ya establecidos por el juez de constitucionalidad para identificar lo que se estima como nuevo en un proyecto y, por tanto, vulnerador de la consecutividad, se ha sentado:

“...(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente(108); (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido(109); (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico(110); (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en torno a un tema(111)”.

Es acorde con estos presupuestos que se hace el control respectivo en esta providencia. Importante resulta precisar que dado el debate en comisiones conjuntas, no cabe considerar las eventuales variaciones entre las comisiones primeras, pues, estas aprobaron un texto que fue publicado en la Gaceta 408 de 2013. En cuanto al texto aprobado en plenarias, no se pierda de vista que finalmente estas votaron un informe de conciliación y lo aprobaron con las respectivas fe de erratas, con lo cual la similitud del texto evidencia incontestablemente la identidad del proyecto. Lo que requiere consideración especial es la variación del texto aprobado por las comisiones primeras respecto del aprobado finalmente en las plenarias correspondientes.

Para el efecto propuesto, estima la corporación, resulta útil el siguiente cuadro comparativo que permite rápidamente verificar las adiciones, modificaciones y supresiones del caso.

Texto aprobado por las comisiones primeras del honorable Senado de la República y de la honorable Cámara de Representantes sesiones conjuntas al proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara
Gacetas 446 y 447
Texto conciliado al proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara
Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPÍTULO I
Objeto, elementos esenciales, principios, derechos y deberes
Objeto, elementos esenciales, principios, derechos y deberes
ART. 1º—Objeto. La presente ley tiene por objeto garantizar el derecho fundamental a la salud, regularlo y establecer sus mecanismos de protección.ART. 1º—Objeto. La presente ley tiene por objeto garantizar el derecho fundamental a la salud, regularlo y establecer sus mecanismos de protección.
ART. 2º—Naturaleza y contenido del derecho fundamental a la salud. El derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo.
Comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud. El Estado adoptará políticas para asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas. Su prestación como servicio público esencial obligatorio, se ejecuta bajo la indelegable dirección, supervisión, coordinación y control del Estado.
ART. 2º—Naturaleza y contenido del derecho fundamental a la salud. El derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo.
Comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud. El Estado adoptará políticas para asegurar la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas. De conformidad con el artículo 49 de la Constitución Política, su prestación como servicio público esencial obligatorio, se ejecuta bajo la indelegable dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y control del Estado.
ART. 3º—Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todos agentes, usuarios y demás que intervengan de manera directa o indirecta, en la garantía del derecho fundamental a la salud.ART. 3º—Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todos los agentes, usuarios y demás que intervengan de manera directa o indirecta, en la garantía del derecho fundamental a la salud.
ART. 4º—Definición de sistema de salud. Es el conjunto articulado y armónico de principios y normas; políticas públicas; instituciones; competencias y procedimientos; facultades, obligaciones, derechos y deberes; financiamiento; controles; información y evaluación, que el Estado disponga para la garantía y materialización del derecho fundamental de la salud.ART. 4º—Definición de sistema de salud. Es el conjunto articulado y armónico de principios y normas; políticas públicas; instituciones; competencias y procedimientos; facultades, obligaciones, derechos y deberes; financiamiento; controles; información y evaluación, que el Estado disponga para la garantía y materialización del derecho fundamental de la salud.
ART. 5º—Obligaciones del Estado. El Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud; para ello deberá:
a) Abstenerse de injerir directa o indirectamente en el disfrute del derecho fundamental a la salud, de adoptar decisiones que lleven al deterioro de la salud de la población y de realizar cualquier acción u omisión que pueda resultar en un daño en la salud de las personas;
b) Formular y adoptar políticas de salud dirigidas a garantizar el goce efectivo del derecho en igualdad de oportunidades para toda la población, asegurando para ello la coordinación armónica de las acciones de todos los agentes del sistema;
c) Formular y adoptar políticas que propendan por la promoción de la salud, prevención y atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas, mediante acciones colectivas e individuales;
d) Establecer mecanismos para evitar la violación del derecho fundamental a la salud y determinar su régimen sancionatorio;
e) Ejercer una adecuada inspección, vigilancia y control mediante un órgano y/o las entidades especializadas que se determinen para el efecto;
f) Velar por el cumplimiento de los principios del derecho fundamental a la salud en todo el territorio nacional, según las necesidades de salud de la población;
g) Realizar el seguimiento continuo de la evolución de las condiciones de salud de la población a lo largo del ciclo de vida de las personas;
h) Realizar evaluaciones sobre los resultados de goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en función de sus principios y sobre la forma como el sistema avanza de manera razonable y progresiva en la garantía al derecho fundamental de salud;
i) Adoptar la regulación y las políticas indispensables para financiar de manera sostenible los servicios de salud y garantizar el flujo de los recursos para atender de manera oportuna y suficiente las necesidades en salud de la población;
Intervenir el mercado de medicamentos, dispositivos médicos e insumos en salud con el fin de optimizar su utilización, evitar las inequidades en el acceso, asegurar la calidad de los mismos o en general cuando pueda derivarse una grave afectación de la prestación del servicio.
ART. 5º—Obligaciones del Estado. El Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud; para ello deberá:
a) Abstenerse de afectar directa o indirectamente en el disfrute del derecho fundamental a la salud, de adoptar decisiones que lleven al deterioro de la salud de la población y de realizar cualquier acción u omisión que pueda resultar en un daño en la salud de las personas;
b) Formular y adoptar políticas de salud dirigidas a garantizar el goce efectivo del derecho en igualdad de trato y oportunidades para toda la población, asegurando para ello la coordinación armónica de las acciones de todos los agentes del sistema;
c) Formular y adoptar políticas que propendan por la promoción de la salud, prevención y atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas, mediante acciones colectivas e individuales;
d) Establecer mecanismos para evitar la violación del derecho fundamental a la salud y determinar su régimen sancionatorio;
e) Ejercer una adecuada inspección, vigilancia y control mediante un órgano y/o las entidades especializadas que se determinen para el efecto;
f) Velar por el cumplimiento de los principios del derecho fundamental a la salud en todo el territorio nacional, según las necesidades de salud de la población;
g) Realizar el seguimiento continuo de la evolución de las condiciones de salud de la población a lo largo del ciclo de vida de las personas;
h) Realizar evaluaciones sobre los resultados de goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en función de sus principios y sobre la forma como el sistema avanza de manera razonable y progresiva en la garantía al derecho fundamental de salud;
i) Adoptar la regulación y las políticas indispensables para financiar de manera sostenible los servicios de salud y garantizar el flujo de los recursos para atender de manera oportuna y suficiente las necesidades en salud de la población;
j) Intervenir el mercado de medicamentos, dispositivos médicos e insumos en salud con el fin de optimizar su utilización, evitar las inequidades en el acceso, asegurar la calidad de los mismos o en general cuando pueda derivarse una grave afectación de la prestación del servicio.
ART. 6º—Elementos y principios del derecho fundamental a la salud. El derecho fundamental a la salud incluye los siguientes elementos esenciales e interrelacionados:
a) Disponibilidad. El Estado deberá garantizar la existencia de servicios y tecnologías e instituciones de salud, así como de programas de salud y personal médico y profesional competente;
b) Aceptabilidad. Los diferentes agentes del sistema deberán ser respetuosos de la ética médica así como de las diversas culturas de las personas, minorías étnicas, pueblos y comunidades, respetando sus particularidades socioculturales y cosmovisión de la salud, permitiendo su participación en las decisiones del sistema de salud que le afecten, de conformidad con el artículo 9º de la presente ley y responder adecuadamente a las necesidades de salud relacionadas con el género y el ciclo de vida. Los establecimientos deberán prestar los servicios para mejorar el estado de salud de las personas dentro del respeto a la confidencialidad;
c) Accesibilidad. Los servicios y tecnologías de salud deben ser accesibles a todos desde el territorio nacional, en condiciones de igualdad, dentro del respeto a las especificidades de los diversos grupos vulnerables y al pluralismo cultural. La accesibilidad comprende la no discriminación, la accesibilidad física, la asequibilidad económica y el acceso a la información. Los pagos que la ley determine y que eventualmente se requieran no podrán convertirse en límites o barreras de acceso para recibir los servicios y tecnologías;
d) Calidad e idoneidad profesional. Los establecimientos, servicios y tecnologías de salud deberán estar centrados en el usuario, ser apropiados desde el punto de vista médico y técnico y responder a estándares de calidad aceptados por las comunidades científicas. Ello requiere, entre otros, personal de la salud adecuadamente competente, enriquecida con educación continua e investigación científica y una evaluación oportuna de la calidad de los servicios y tecnologías ofrecidos.
Así mismo, el derecho fundamental a la salud comporta los siguientes principios:
a) Universalidad. Los habitantes en el territorio colombiano gozarán efectivamente del derecho fundamental a la salud en todas las etapas de la vida;
b) Pro homine. Las autoridades y demás actores del sistema de salud, adoptarán la interpretación de las normas vigentes que sea más favorable a la protección del derecho fundamental a la salud de las personas;
c) Equidad. El Estado debe garantizar el acceso a los servicios y tecnologías del ámbito de la salud en todo el territorio nacional de manera adecuada a las distintas necesidades de la población, así como adoptar políticas públicas dirigidas específicamente al mejoramiento de la salud de personas de escasos recursos, de los grupos vulnerables y de los sujetos de especial protección;
d) Continuidad. Las personas tienen derecho a recibir los servicios de salud de manera continua. Una vez la provisión de un servicio ha sido iniciada, este no podrá ser interrumpido de manera intempestiva y arbitraria por razones administrativas o económicas;
e) Oportunidad. La prestación de los servicios y tecnologías de salud que se requieran con necesidad deben proveerse sin dilaciones que puedan agravar la condición de salud de las personas;
f) Protección a las niñas, niños y mujeres en estado de embarazo. El Estado establecerá medidas concretas y específicas para garantizar la protección especial de las niñas, niños y mujeres en estado de embarazo en el marco del sistema de salud. También adoptará políticas de promoción y prevención dirigidas específicamente a ellas;
g) Progresividad del derecho. El Estado promoverá la correspondiente ampliación gradual y continua del acceso a los servicios y tecnologías de salud, la mejora en su prestación, la ampliación de capacidad instalada del sistema de salud y el mejoramiento del talento humano, así como la reducción gradual y continua de barreras culturales, económicas, geográficas, administrativas y tecnológicas que impidan el goce efectivo del derecho fundamental a la salud;
h) Libre elección. Las personas tienen la libertad de elegir sus prestadores de servicios de salud dentro de la oferta disponible. La libertad de elegir prestadores de servicios de salud se sujetará a las siguientes reglas: i) la oferta general de prestadores podrá ser limitada por la autoridad estatal competente que determine la ley, con base en razones atinentes a la seguridad, calidad y eficiencia del servicio y ii) los cambios en la oferta de prestadores por quienes financien el servicio de salud no podrá disminuir la calidad o afectar la continuidad en la provisión del servicio y deberán contemplar mecanismos de transición para evitar una afectación de la salud del usuario. Dicho cambio no podrá eliminar alternativas reales de escogencia donde haya disponibilidad;
i) Sostenibilidad. El Estado dispondrá, por los medios que la ley estime apropiados, los recursos necesarios y suficientes para asegurar progresivamente el goce efectivo del derecho fundamental a la salud;
j) Solidaridad. El sistema está basado en el mutuo apoyo entre las personas, generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades.
PAR.—Los principios enunciados en este artículo se deberán interpretar de manera armónica sin privilegiar alguno de ellos sobre los demás. Lo anterior no obsta para que sean adoptadas acciones afirmativas en beneficio de sujetos de especial protección constitucional como la promoción del interés superior de las niñas niños y mujeres en estado de embarazo y personas de escasos recursos, grupos vulnerables y sujetos de especial protección.
ART. 6º—Elementos y principios del derecho fundamental a la salud. El derecho fundamental a la salud incluye los siguientes elementos esenciales e interrelacionados:
a) Disponibilidad. El Estado deberá garantizar la existencia de servicios y tecnologías e instituciones de salud, así como de programas de salud y personal médico y profesional competente;
b) Aceptabilidad. Los diferentes agentes del sistema deberán ser respetuosos de la ética médica así como de las diversas culturas de las personas, minorías étnicas, pueblos y comunidades, respetando sus particularidades socioculturales y cosmovisión de la salud, permitiendo su participación en las decisiones del sistema de salud que le afecten, de conformidad con el artículo 12 de la presente ley y responder adecuadamente a las necesidades de salud relacionadas con el género y el ciclo de vida. Los establecimientos deberán prestar los servicios para mejorar el estado de salud de las personas dentro del respeto a la confidencialidad;
c) Accesibilidad. Los servicios y tecnologías de salud deben ser accesibles a todos, en condiciones de igualdad, dentro del respeto a las especificidades de los diversos grupos vulnerables y al pluralismo cultural. La accesibilidad comprende la no discriminación, la accesibilidad física, la asequibilidad económica y el acceso a la información;
d) Calidad e idoneidad profesional. Los establecimientos, servicios y tecnologías de salud deberán estar centrados en el usuario, ser apropiados desde el punto de vista médico y técnico y responder a estándares de calidad aceptados por las comunidades científicas. Ello requiere, entre otros, personal de la salud adecuadamente competente, enriquecida con educación continua e investigación científica y una evaluación oportuna de la calidad de los servicios y tecnologías ofrecidos.
Así mismo, el derecho fundamental a la salud comporta los siguientes principios:
a) Universalidad. Los residentes en el territorio colombiano gozarán efectivamente del derecho fundamental a la salud en todas las etapas de la vida;
b) Pro homine. Las autoridades y demás actores del sistema de salud, adoptarán la interpretación de las normas vigentes que sea más favorable a la protección del derecho fundamental a la salud de las personas;
c) Equidad. El Estado debe adoptar políticas públicas dirigidas específicamente al mejoramiento de la salud de personas de escasos recursos, de los grupos vulnerables y de los sujetos de especial protección;
d) Continuidad. Las personas tienen derecho a recibir los servicios de salud de manera continua. Una vez la provisión de un servicio ha sido iniciada, este no podrá ser interrumpido de manera intempestiva y arbitraria por razones administrativas o económicas;
e) Oportunidad. La prestación de los servicios y tecnologías de salud que se requieran con necesidad deben proveerse sin dilaciones que puedan agravar la condición de salud de las personas;
f) Prevalencia de derechos. El Estado debe implementar medidas concretas y específicas para garantizar la atención integral a niñas, niños y adolescentes. En cumplimiento de sus derechos prevalentes establecidos por la Constitución Política. Dichas medidas se formularán por ciclos vitales: prenatal hasta seis (6) años, de los (7) a los catorce (14) años, y de los quince (15) a los dieciocho (18) años;
g) Progresividad del derecho. El Estado promoverá la correspondiente ampliación gradual y continua del acceso a los servicios y tecnologías de salud, la mejora en su prestación, la ampliación de capacidad instalada del sistema de salud y el mejoramiento del talento humano, así como la reducción gradual y continua de barreras culturales, económicas, geográficas, administrativas y tecnológicas que impidan el goce efectivo del derecho fundamental a la salud;
h) Libre elección. Las personas tienen la libertad de elegir sus entidades de salud dentro de la oferta disponible según las normas de habilitación;
i) Sostenibilidad. El Estado dispondrá, por los medios que la ley estime apropiados, los recursos necesarios y suficientes para asegurar progresivamente el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, de conformidad con las normas constitucionales de sostenibilidad fiscal;
j) Solidaridad. El sistema está basado en el mutuo apoyo entre las personas, generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades;
k) Eficiencia. El sistema de salud debe procurar por la mejor utilización social y económica de los recursos, servicios y tecnologías disponibles para garantizar el derecho a la salud de toda la población;
l) Interculturalidad. Es el respeto por las diferencias culturales existentes en el país y en el ámbito global, así como el esfuerzo deliberado por construir mecanismos que integren tales diferencias en la salud, en las condiciones de vida y en los servicios de atención integral de las enfermedades, a partir del reconocimiento de los saberes, prácticas y medios tradicionales, alternativos y complementarios para la recuperación de la salud en el ámbito global;
m) Protección a los pueblos indígenas. Para los pueblos indígenas el Estado reconoce y garantiza el derecho fundamental a la salud integral, entendida según sus propias cosmovisiones y conceptos, que se desarrolla en el sistema indígena de salud propio e intercultural (SISPI);
n) Protección pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. Para los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, se garantizará el derecho a la salud como fundamental y se aplicará de manera concertada con ellos, respetando sus costumbres.
PAR.—Los principios enunciados en este artículo se deberán interpretar de manera armónica sin privilegiar alguno de ellos sobre los demás. Lo anterior no obsta para que sean adoptadas acciones afirmativas en beneficio de sujetos de especial protección constitucional como la promoción del interés superior de las niñas, niños y mujeres en estado de embarazo y personas de escasos recursos, grupos vulnerables y sujetos de especial protección.
ART. 7º—Evaluación anual de los indicadores del goce efectivo. El Ministerio de Salud y Protección Social divulgará evaluaciones anuales sobre los resultados de goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en función de los elementos esenciales de accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y calidad.
Con base en los resultados de dicha evaluación se deberán diseñar e implementar políticas públicas tendientes a mejorar las condiciones de salud de la población.
El informe sobre la evolución de los indicadores de goce efectivo del derecho fundamental a la salud deberá ser presentado a todos los agentes del sistema.
ART. 7º—Evaluación anual de los indicadores del goce efectivo. El Ministerio de Salud y Protección Social divulgará evaluaciones anuales sobre los resultados de goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en función de los elementos esenciales de accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y calidad.
Con base en los resultados de dicha evaluación se deberán diseñar e implementar políticas públicas tendientes a mejorar las condiciones de salud de la población.
El informe sobre la evolución de los indicadores de goce efectivo del derecho fundamental a la salud deberá ser presentado a todos los agentes del sistema.
ART. 8º—La integralidad. Los servicios y tecnologías de salud deberán ser suministrados de manera completa para prevenir, paliar o curar la enfermedad, con independencia del origen de la enfermedad o condición de salud, del sistema de provisión, cubrimiento o financiación definido por el legislador. No podrá fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un servicio de salud específico en desmedro de la salud del usuario. Tampoco se podrá negar un servicio de salud estrechamente vinculado con otro cubierto por el sistema.
En los casos en los que exista duda sobre el alcance de un servicio o tecnología de salud cubierto por el Estado, se entenderá que este comprende todos los elementos esenciales para lograr su objetivo médico respecto de la necesidad específica de salud diagnosticada.
PAR. 1º—Para efectos del presente artículo se entiende por tecnología o servicio de salud aquellos directamente relacionados con el tratamiento y el cumplimiento del objetivo preventivo o terapéutico.
PAR. 2º—Para efectos del presente artículo las prestaciones de carácter individual, tales como la alimentación, el transporte, la educación, la habitación y los demás servicios o tecnologías de concomitantes para el manejo de las condiciones sociales, económicas, biológicas y comportamiento, serán financiados con recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías de salud. La ley determinará la financiación de estos servicios y tecnologías.
Excepcionalmente para casos que afecten o pongan en grave riesgo la salud de una comunidad podrán concurrir los recursos del sistema.
ART. 8º—La integralidad. Los servicios y tecnologías de salud deberán ser suministrados de manera completa para prevenir, paliar o curar la enfermedad, con independencia del origen de la enfermedad o condición de salud, del sistema de provisión, cubrimiento o financiación definido por el legislador. No podrá fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un servicio de salud específico en desmedro de la salud del usuario.
En los casos en los que exista duda sobre el alcance de un ser vicio o tecnología de salud cubierto por el Estado, se entenderá que este comprende todos los elementos esenciales para lograr su objetivo médico respecto de la necesidad específica de salud diagnosticada.
PAR.—Para efectos del presente artículo se entiende por tecnología o servicio de salud aquellos directamente relacionados con el tratamiento y el cumplimiento del objetivo preventivo o terapéutico. Aquellos servicios de carácter individual que no estén directamente relacionados con el tratamiento y cumplimiento del objetivo preventivo o terapéutico, podrán ser financiados, en caso de que no existiese capacidad de pago, con recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías en salud, en el marco de las políticas sociales del Estado.
ART. 9º—Determinantes sociales de salud. Es deber del Estado adoptar políticas públicas dirigidas a lograr la reducción de las desigualdades de los determinantes sociales de la salud que incidan en el goce efectivo del derecho a la salud, promover el mejoramiento de la salud, prevenir la enfermedad y elevar el nivel de la calidad de vida. Estas políticas estarán orientadas principalmente al logro de la equidad en salud.
El legislador creará los mecanismos que permitan identificar situaciones o políticas de otros sectores que tienen un impacto directo en los resultados en salud y determinará los procesos para que las autoridades del sector salud participen en la toma de decisiones conducentes al mejoramiento de dichos resultados.
PAR.—Se entiende por determinantes sociales de salud aquellos factores que determinan la aparición de la enfermedad, tales como los sociales, económicos, culturales, nutricionales, ambientales, ocupacionales, habitacionales, de educación y de acceso a los servicios públicos, los cuales serán financiados con recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías de salud.
ART. 9º—Determinantes sociales de salud. Es deber del Estado adoptar políticas públicas dirigidas a lograr la reducción de las desigualdades de los determinantes sociales de la salud que incidan en el goce efectivo del derecho a la salud, promover el mejoramiento de la salud, prevenir la enfermedad y elevar el nivel de la calidad de vida. Estas políticas estarán orientadas principalmente al logro de la equidad en salud.
El legislador creará los mecanismos que permitan identificar situaciones o políticas de otros sectores que tienen un impacto directo en los resultados en salud y determinará los procesos para que las autoridades del sector salud participen en la toma de decisiones conducentes al mejoramiento de dichos resultados.
PAR.—Se entiende por determinantes sociales de salud aquellos factores que determinan la aparición de la enfermedad, tales como los sociales, económicos, culturales, nutricionales, ambientales, ocupacionales, habitacionales, de educación y de acceso a los servicios públicos, los cuales serán financiados con recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías de salud.
ART. 10.—Derechos y deberes de las personas, relacionados con la prestación del servicio de salud. Las personas tienen los siguientes derechos relacionados con la prestación del servicio de salud:
a) A acceder a los servicios y tecnologías de salud, que le garanticen una atención integral, oportuna y de alta calidad;
b) A elegir libremente al prestador de servicios de salud en los términos que defina la ley, previo el suministro de información por parte del Ministerio de Salud y Protección Social;
c) Recibir la atención de urgencias que sea requerida con la oportunidad que su condición amerite sin que sea exigible documento o cancelación de pago previo alguno;
d) A mantener una comunicación plena, permanente, expresa y clara con el profesional de la salud tratante;
e) A obtener información clara, apropiada y suficiente por parte del profesional de la salud tratante que le permita tomar decisiones libres, conscientes e informadas respecto de los procedimientos que le vayan a practicar y riesgos de los mismos. Ninguna persona podrá ser obligada, contra su voluntad, a recibir un tratamiento de salud;
f) A recibir prestaciones de salud en las condiciones y términos consagrados en la ley;
g) A recibir un trato digno, respetando sus creencias y costumbres, así como las opiniones personales que tengan sobre los procedimientos;
h) A que la historia clínica sea tratada de manera confidencial y reservada y que únicamente pueda ser conocida por terceros, previa autorización del paciente o en los casos previstos en la ley, y a poder consultar la totalidad de su historia clínica en forma gratuita y a obtener copia de la misma;
i) A que se le preste durante todo el proceso de la enfermedad, asistencia de calidad por trabajadores de la salud debidamente capacitados y autorizados para ejercer;
j) A la provisión y acceso oportuno a las tecnologías y a los medicamentos requeridos;
k) A recibir los servicios de salud en condiciones de higiene, seguridad y respeto a su intimidad;
l) A la intimidad. Se garantiza la confidencialidad de toda la información que sea suministrada en el ámbito del acceso a los servicios de salud y de las condiciones de salud y enfermedad de la persona, sin perjuicio de la posibilidad de acceso a la misma por los familiares en los eventos autorizados por la ley o las autoridades en las condiciones que esta determine;
m) A recibir información sobre los canales formales para presentar reclamaciones, quejas, sugerencias y en general, para comunicarse con la administración de las instituciones, así como a recibir una respuesta por escrito;
n) A recibir una segunda opinión por parte de un profesional de la salud cuando lo considere pertinente. Dicha consulta será considerada como un servicio cubierto;
o) A solicitar y recibir explicaciones o rendición de cuentas acerca de los costos por los tratamientos de salud recibidos;
p) A que se le respete la voluntad de aceptación o negación de la donación de sus órganos de conformidad con la ley;
q) A no ser sometidos en ningún caso a tratos crueles o inhumanos que afecten su dignidad, ni a ser obligados a soportar sufrimiento evitable, ni obligados a padecer enfermedades que pueden recibir tratamiento;
r) A que no se le trasladen las cargas administrativas y burocráticas que le corresponde asumir a los encargados o intervinientes en la prestación del servicio;
s) Agotar las posibilidades razonables de tratamiento efectivo para la superación de su enfermedad;
Son deberes de las personas relacionados con el servicio de salud, los siguientes:
a) Propender por su autocuidado, el de su familia y el de su comunidad;
b) Atender oportunamente las recomendaciones formuladas en los programas de promoción y prevención;
c) Actuar de manera solidaria ante las situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas;
d) Respetar al personal responsable de la prestación y administración de los servicios salud;
e) Usar adecuada y racionalmente las prestaciones ofrecidas, así como los recursos del sistema;
f) Cumplir las normas del sistema de salud;
g) Actuar de buena fe frente al sistema de salud;
h) Suministrar de manera voluntaria, oportuna y suficiente la información que se requiera para efectos del servicio;
i) Contribuir solidariamente al financiamiento de los gastos que demande la atención en salud y la seguridad social en salud, de acuerdo con su capacidad de pago.
PAR. 1º—Los efectos del incumplimiento de estos deberes solo podrán ser determinados por el legislador. En ningún caso su incumplimiento podrá ser invocado para impedir o restringir el acceso oportuno a servicios de salud requeridos con necesidad.
PAR. 2º—El Estado deberá definir las políticas necesarias para promover el cumplimiento de los deberes de las personas, sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo 1º.
ART. 10.—Derechos y deberes de las personas, relacionados con la prestación del servicio de salud. Las personas tienen los siguientes derechos relacionados con la prestación del servicio de salud:
a) A acceder a los servicios y tecnologías de salud, que le garanticen una atención integral, oportuna y de alta calidad;
b) Recibir la atención de urgencias que sea requerida con la oportunidad que su condición amerite sin que sea exigible documento o cancelación de pago previo alguno;
c) A mantener una comunicación plena, permanente, expresa y clara con el profesional de la salud tratante;
d) A obtener información clara, apropiada y suficiente por parte del profesional de la salud tratante que le permita tomar decisiones libres, conscientes e informadas respecto de los procedimientos que le vayan a practicar y riesgos de los mismos. Ninguna persona podrá ser obligada, contra su voluntad, a recibir un tratamiento de salud;
e) A recibir prestaciones de salud en las condiciones y términos consagrados en la ley;
f) A recibir un trato digno, respetando sus creencias y costumbres, así como las opiniones personales que tengan sobre los procedimientos;
g) A que la historia clínica sea tratada de manera confidencial y reservada y que únicamente pueda ser conocida por terceros, previa autorización del paciente o en los casos previstos en la ley, y a poder consultar la totalidad de su historia clínica en forma gratuita y a obtener copia de la misma;
h) A que se le preste durante todo el proceso de la enfermedad, asistencia de calidad por trabajadores de la salud debidamente capacitados y autorizados para ejercer;
i) A la provisión y acceso oportuno a las tecnologías y a los medicamentos requeridos;
j) A recibir los servicios de salud en condiciones de higiene, seguridad y respeto a su intimidad;
k) A la intimidad. Se garantiza la confidencialidad de toda la información que sea suministrada en el ámbito del acceso a los servicios de salud y de las condiciones de salud y enfermedad de la persona, sin perjuicio de la posibilidad de acceso a la misma por los familiares en los eventos autorizados por la ley o las autoridades en las condiciones que esta determine;
l) A recibir información sobre los canales formales para presentar reclamaciones, quejas, sugerencias y en general, para comunicarse con la administración de las instituciones, así como a recibir una respuesta por escrito;
m) A solicitar y recibir explicaciones o rendición de cuentas acerca de los costos por los tratamientos de salud recibidos;
n) A que se le respete la voluntad de aceptación o negación de la donación de sus órganos de conformidad con la ley;
o) A no ser sometidos en ningún caso a tratos crueles o inhumanos que afecten su dignidad, ni a ser obligados a soportar sufrimiento evitable, ni obligados a padecer enfermedades que pueden recibir tratamiento;
p) A que no se le trasladen las cargas administrativas y burocráticas que les corresponde asumir a los encargados o intervinientes en la prestación del servicio;
q) Agotar las posibilidades razonables de tratamiento efectivo para la superación de su enfermedad.
Son deberes de las personas relacionados con el servicio de salud, los siguientes:
a) Propender por su autocuidado, el de su familia y el de su comunidad;
b) Atender oportunamente las recomendaciones formuladas en los programas de promoción y prevención;
c) Actuar de manera solidaria ante las situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas;
d) Respetar al personal responsable de la prestación y administración de los servicios salud;
e) Usar adecuada y racionalmente las prestaciones ofrecidas, así como los recursos del sistema;
f) Cumplir las normas del sistema de salud;
g) Actuar de buena fe frente al sistema de salud;
h) Suministrar de manera oportuna y suficiente la información que se requiera para efectos del servicio;
i) Contribuir solidariamente al financiamiento de los gastos que demande la atención en salud y la seguridad social en salud, de acuerdo con su capacidad de pago.
PAR. 1º—Los efectos del incumplimiento de estos deberes solo podrán ser determinados por el legislador. En ningún caso su incumplimiento podrá ser invocado para impedir o restringir el acceso oportuno a servicios de salud requeridos con necesidad.
PAR. 2º—El Estado deberá definir las políticas necesarias para promover el cumplimiento de los deberes de las personas, sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo 1º.
ART. 11.—Sujetos de especial protección. La atención de niños, niñas y adolescentes, mujeres en estado de embarazo, desplazados, víctimas de violencia y del conflicto armado, la población adulta mayor y personas en condición de discapacidad, gozarán de especial protección por parte del Estado. Su atención en salud no estará limitada por ningún tipo de restricción administrativa o económica. Las instituciones que hagan parte del sector salud deberán definir procesos de atención intersectoriales e interdisciplinarios que le garanticen las mejores condiciones de atención.
En el caso de las mujeres en estado de embarazo, se adoptarán medidas para garantizar el acceso a los servicios de salud que requieren con necesidad durante el embarazo y con posterioridad al mismo y para garantizar que puedan ejercer sus derechos fundamentales en el marco del acceso a servicios de salud.
PAR. 1º—Las victimas de cualquier tipo de violencia sexual tienen derecho a acceder de manera prioritaria a los tratamientos sicológicos y siquiátricos que requieran.
PAR. 2º—En el caso de las personas víctimas de la violencia y del conflicto armado, el Estado desarrollará el programa de atención psicosocial y salud integral a las víctimas de que trata el artículo 137 de la Ley 1448 de 2011.
ART. 11.—Sujetos de especial protección. La atención de niños, niñas y adolescentes, mujeres en estado de embarazo, desplazados, víctimas de violencia y del conflicto armado, la población adulta mayor, personas que sufren de enfermedades huérfanas y personas en condición de discapacidad, gozarán de especial protección por parte del Estado. Su atención en salud no estará limitada por ningún tipo de restricción administrativa o económica. Las instituciones que hagan parte del sector salud deberán definir procesos de atención intersectoriales e interdisciplinarios que le garanticen las mejores condiciones de atención.
En el caso de las mujeres en estado de embarazo, se adoptarán medidas para garantizar el acceso a los servicios de salud que requieren con necesidad durante el embarazo y con posterioridad al mismo y para garantizar que puedan ejercer sus derechos fundamentales en el marco del acceso a servicios de salud.
PAR. 1º—Las víctimas de cualquier tipo de violencia sexual tienen derecho a acceder de manera prioritaria a los tratamientos sicológicos y siquiátricos que requieran.
PAR. 2º—En el caso de las personas víctimas de la violencia y del conflicto armado, el Estado desarrollará el programa de atención psicosocial y salud integral a las víctimas de que trata el artículo 137 de la Ley 1448 de 2011.
CAPÍTULO II
Garantía y mecanismos de protección del derecho fundamental a la salud
CAPÍTULO II
Garantía y mecanismos de protección del derecho fundamental a la salud
ART. 12.—Participación en las decisiones del sistema de salud. El Derecho a la salud comprende la intervención activa de la comunidad en su organización, gestión y fiscalización, así como en las decisiones que la afectan o interesan; también se debe garantizar que las decisiones democráticamente discutidas y consensuadas con los ciudadanos tengan carácter vinculante. Este derecho incluye:
a) Participar en la formulación de la política de salud así como en los planes para su implementación;
b) Participar en las instancias de deliberación, veeduría y seguimiento del sistema;
c) Participar en los programas de promoción y prevención que sean establecidos;
d) Participar en las decisiones de inclusión o exclusión de servicios y tecnologías;
e) Participar en los procesos de definición de prioridades de salud;
f) Participar en decisiones que puedan significar una limitación o restricción en las condiciones de acceso a establecimientos de salud;
g) Participar en la evaluación de los resultados de las políticas de salud.
ART. 12.—Participación en las decisiones del sistema de salud. El derecho fundamental a la salud comprende el derecho de las personas a participar en las decisiones adoptadas por los agentes del sistema de salud que la afectan o interesan. Este derecho incluye:
a) Participar en la formulación de la política de salud así como en los planes para su implementación;
b) Participar en las instancias de deliberación, veeduría y seguimiento del sistema;
c) Participar en los programas de promoción y prevención que sean establecidos;
d) Participar en las decisiones de inclusión o exclusión de servicios y tecnologías;
e) Participar en los procesos de definición de prioridades de salud;
f) Participar en decisiones que puedan significar una limitación o restricción en las condiciones de acceso a establecimientos de salud;
g) Participar en la evaluación de los resultados de las políticas de salud.
ART. 13.—Redes de servicios. El sistema de salud estará organizado en redes integrales de servicios de salud, las cuales podrán ser públicas, privadas o mixtas.
ART. 13.—Redes de servicios. El sistema de salud estará organizado en redes integrales de servicios de salud, las cuales podrán ser públicas, privadas o mixtas.
ART. 14.—Prohibición de la negación de prestación de servicios. Para acceder a ser vicios y tecnologías de salud no se requerirá ningún tipo de autorización administrativa entre el prestador de servicios y la entidad que cumpla la función de gestión de servicios de salud, salvo en aquellas circunstancias que determine el Ministerio de Salud y Protección Social.
ART. 14.—Prohibición de la negación de prestación de servicios. Para acceder a servicios y tecnologías de salud no se requerirá ningún tipo de autorización administrativa entre el prestador de servicios y la entidad que cumpla la función de gestión de servicios de salud cuando se trate de atención inicial de urgencia y en aquellas circunstancias que determine el Ministerio de Salud y Protección Social.
El Gobierno Nacional definirá los mecanismos idóneos para controlar el uso adecuado y racional de dichos servicios y tecnologías en salud.
PAR. 1º—En los casos de negación de los servicios que comprenden el derecho fundamental a la salud con independencia a sus circunstancias, el Congreso de la República definirá mediante ley las sanciones penales y disciplinarias, tanto de los representantes legales de las entidades a cargo de la prestación del servicio como de las demás personas que contribuyeron a la misma.
PAR. 2º—Lo anterior sin perjuicio de la tutela.
ART. 15.—Prestaciones de salud. El sistema garantizará el derecho fundamental a la salud a través de la prestación de servicios y tecnologías, estructurados sobre una concepción integral de la salud, que incluya su promoción, la prevención, la paliación, la atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas.
En todo caso, los recursos públicos asignados a la salud no podrán destinarse a financiar servicios y tecnologías en los que se advierta alguno de los siguientes criterios:
a) Que tengan como finalidad principal un propósito cosmético o suntuario no relacionado con la recuperación o mantenimiento de la capacidad funcional o vital de las personas;
b) Que no exista evidencia científica sobre su seguridad y eficacia clínica;
c) Que no exista evidencia científica sobre su efectividad clínica;
d) Que su uso no haya sido autorizado por la autoridad competente;
e) Que se encuentren en fase de experimentación.
Los servicios o tecnologías que cumplan con esos criterios serán explícitamente excluidos por el Ministerio de Salud y Protección Social o la autoridad competente que determine la ley ordinaria, previo un procedimiento técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y transparente. En cualquier caso, se deberá evaluar y considerar el criterio de expertos independientes de alto nivel, de las asociaciones profesionales de la especialidad correspondiente y de los pacientes que serían potencialmente afectados con la decisión de exclusión. Las decisiones de exclusión no podrán resultar en el fraccionamiento de un servicio de salud previamente cubierto, y ser contrarias al principio de integralidad.
PAR. 1º—Contra el acto administrativo que decida sobre la exclusión de un servicio o tecnología de salud procederá el recurso de reconsideración ante el mismo órgano que lo profirió. El recurso será decidido en un periodo no superior a veinte (20) días calendario.
PAR. 2º—Una vez excluido el servicio o tecnología la autoridad competente deberá informar de dicha determinación a los jueces de la República.
PAR. 3º—El Ministerio de Salud y Protección Social tendrá hasta dos años para implementar lo señalado en el presente artículo. En este lapso el ministerio podrá desarrollar el mecanismo técnico, participativo y transparente para excluir servicio o tecnologías de salud.
ART. 15.—Prestaciones de salud. El sistema garantizará el derecho fundamental a la salud a través de la prestación de servicios y tecnologías, estructurados sobre una concepción integral de la salud, que incluya su promoción, la prevención, la paliación, la atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas.
En todo caso, los recursos públicos asignados a la salud no podrán destinarse a financiar servicios y tecnologías en los que se advierta alguno de los siguientes criterios:
a) Que tengan como finalidad principal un propósito cosmético o suntuario no relacionado con la recuperación o mantenimiento de la capacidad funcional o vital de las personas;
b) Que no exista evidencia científica sobre su seguridad y eficacia clínica;
c) Que no exista evidencia científica sobre su efectividad clínica;
d) Que su uso no haya sido autorizado por la autoridad competente;
e) Que se encuentren en fase de experimentación;
f) Que tengan que ser prestados en el exterior.
Los servicios o tecnologías que cumplan con esos criterios serán explícitamente excluidos por el Ministerio de Salud y Protección Social o la autoridad competente que determine la ley ordinaria, previo un procedimiento técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y transparente. En cualquier caso, se deberá evaluar y considerar el criterio de expertos independientes de alto nivel, de las asociaciones profesionales de la especialidad correspondiente y de los pacientes que serían potencialmente afectados con la decisión de exclusión. Las decisiones de exclusión no podrán resultar en el fraccionamiento de un servicio de salud previamente cubierto, y ser contrarias al principio de integralidad e interculturalidad.
Para ampliar progresivamente los beneficios la ley ordinaria determinará un mecanismo técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y transparente, para definir las prestaciones de salud cubiertas por el sistema.
PAR. 1º—El Ministerio de Salud y Protección Social tendrá hasta dos años para implementar lo señalado en el presente artículo. En este lapso el ministerio podrá desarrollar el mecanismo técnico, participativo y transparente para excluir servicios o tecnologías de salud.
PAR. 2º—Sin perjuicio de las acciones de tutela presentadas para proteger directamente el derecho a la salud, la acción de tutela también procederá para garantizar, entre otros, el derecho a la salud contra las providencias proferidas para decidir sobre las demandas de nulidad y otras acciones contencioso administrativas.
Este tercer parágrafo fue aprobado en el texto de la Cámara pero no fue publicado en el texto conciliado y se determinó por parte de los conciliadores que este parágrafo debe ir incluido es un parágrafo aprobado en las plenarias y dice:
PAR.—Bajo ninguna circunstancia deberá entenderse que los criterios de exclusión definidos en el presente artículo afectaran el acceso a tratamientos a las personas que sufren enfermedades raras o huérfanas, mayor claridad y mucha mayor cobertura.
ART. 16.—Acción especial de nulidad en salud. Contra los actos administrativos de carácter general que contengan decisiones de exclusión de un servicio o tecnología de salud se podrá interponer la acción de nulidad ante el Consejo de Estado. La acción deberá ser decidida en un término no superior a sesenta (60) días. Para tal efecto, cada una de las tres fases del proceso contencioso administrativo previsto en la Ley 1437 de 2011 no podrá durar más de veinte (20) días. 
ART. 17.—Procedimiento de resolución de conflictos por parte de los profesionales de la salud. Los conflictos o discrepancias en diagnósticos y/o alternativas terapéuticas generadas a partir de la atención, serán dirimidos por las juntas médicas de los prestadores de servicios de salud o por las juntas médicas de la red de prestadores de servicios salud, de acuerdo con el procedimiento de que determine la ley.ART. 16.—Procedimiento de resolución de conflictos por parte de los profesionales de la salud. Los conflictos o discrepancias en diagnósticos y/o alternativas terapéuticas generadas a partir de la atención, serán dirimidos por las juntas médicas de los prestadores de servicios de salud o por las juntas médicas de la red de prestadores de servicios de salud, utilizando criterios de razonabilidad científica, de acuerdo con el procedimiento que determine la ley.
CAPÍTULO III
Profesionales y trabajadores de la salud
CAPÍTULO III
Profesionales y trabajadores de la salud
ART. 18.—Autonomía profesional. Se garantiza la autonomía de los profesionales de la salud para adoptar decisiones sobre el tratamiento de los pacientes que tienen a su cargo. Esta autonomía será ejercida en el marco de esquemas de autorregulación.
Se prohíbe todo constreñimiento, presión o restricción del ejercicio profesional que atente contra la autonomía de los profesionales de la salud.
La vulneración de esta disposición será sancionada por los tribunales u organismos profesionales competentes y por los organismos de inspección, vigilancia y control en el ámbito de sus competencias.
PAR.—Queda expresamente prohibida la promoción u otorgamiento de cualquier tipo de prebendas o dadivas a profesionales y trabajadores de la salud en el marco de su ejercicio laboral, sean estas en dinero o en especie por parte de proveedores; empresas farmacéuticas, productoras, distribuidoras o comercializadoras de medicamentos o de insumos, dispositivos y/o equipos médicos o similares.
ART. 17.—Autonomía profesional. Se garantiza la autonomía de los profesionales de la salud para adoptar decisiones sobre el diagnóstico y tratamiento de los pacientes que tienen a su cargo. Esta autonomía será ejercida en el marco de esquemas de autorregulación, la ética, la racionalidad y la evidencia científica.
Se prohíbe todo constreñimiento, presión o restricción del ejercicio profesional que atente contra la autonomía de los profesionales de la salud, así como cualquier abuso en el ejercicio profesional que atente contra la seguridad del paciente.
La vulneración de esta disposición será sancionada por los tribunales u organismos profesionales competentes y por los organismos de inspección, vigilancia y control en el ámbito de sus competencias.
PAR.—Queda expresamente prohibida la promoción u otorgamiento de cualquier tipo de prebendas o dádivas a profesionales y trabajadores de la salud en el marco de su ejercicio laboral, sean estas en dinero o en especie por parte de proveedores; empresas farmacéuticas, productoras, distribuidoras o comercializadoras de medicamentos o de insumos, dispositivos y/o equipos médicos o similares.
ART. 19.—Respeto a la dignidad de los profesionales y trabajadores de la salud. Los trabajadores, y en general el talento humano en salud, estarán amparados por condiciones laborales justas y dignas, con estabilidad y facilidades para incrementar sus conocimientos, de acuerdo con las necesidades institucionalesART. 18.—Respeto a la dignidad de los profesionales y trabajadores de la salud. Los trabajadores, y en general el talento humano en salud, estarán amparados por condiciones laborales justas y dignas, con estabilidad y facilidades para incrementar sus conocimientos, de acuerdo con las necesidades institucionales.
CAPÍTULO IV
Otras disposiciones
CAPÍTULO IV
Otras disposiciones
ART. 20.—Política para el manejo de la información en salud. Con el fin de alcanzar un manejo veraz, oportuno, pertinente y transparente de los diferentes tipos de datos generados por todos los actores, en sus diferentes niveles y su transformación en información para la toma de decisiones, se implementará una política que incluya un sistema único de información en salud, que integre los componentes demográficos, socio-económicos, epidemiológicos, clínicos, administrativos y financieros.
Los agentes del sistema deben suministrar la información que requiera el Ministerio de Salud y Protección Social, en los términos y condiciones que se determine.
ART. 19.—Política para el manejo de la información en salud. Con el fin de alcanzar un manejo veraz, oportuno, pertinente y transparente de los diferentes tipos de datos generados por todos los actores, en sus diferentes niveles y su transformación en información para la toma de decisiones, se implementará una política que incluya un sistema único de información en salud, que integre los componentes demográficos, socioeconómicos, epidemiológicos, clínicos, administrativos y financieros.
Los agentes del sistema deben suministrar la información que requiera el Ministerio de Salud y Protección Social, en los términos y condiciones que se determine.
ART. 21.—De la política pública en salud. El Gobierno Nacional deberá implementar una política social de Estado que permita la articulación intersectorial con el propósito de garantizar los componentes esenciales del derecho, afectando de manera positiva los determinantes sociales de la salud.
De igual manera dicha política social de Estado se deberá basar en la promoción de la salud, prevención de la enfermedad y su atención integral, oportuna y de calidad, al igual que rehabilitación
ART. 20.—De la política pública en salud. El Gobierno Nacional deberá implementar una política social de Estado que permita la articulación intersectorial con el propósito de garantizar los componentes esenciales del derecho, afectando de manera positiva los determinantes sociales de la salud.
De igual manera dicha política social de Estado se deberá basar en la promoción de la salud, prevención de la enfermedad y su atención integral, oportuna y de calidad, al igual que rehabilitación.
ART. 22.—Divulgación de información sobre progresos científicos. El Estado deberá promover la divulgación de información sobre los principales avances científicos en el campo de la salud, así como el mejoramiento en las prácticas clínicas y las rutas críticas.
ART. 21.—Divulgación de información sobre progresos científicos. El Estado deberá promover la divulgación de información sobre los principales avances en tecnologías costo-efectivas en el campo de la salud, así como el mejoramiento en las prácticas clínicas y las rutas críticas.
ART. 23.—Política de innovación, ciencia y tecnología en salud. El Estado deberá establecer una política de innovación, ciencia y tecnológica en salud, orientada a la investigación y generación de nuevos conocimientos en salud, la adquisición y producción de las tecnologías, equipos y herramientas necesarias para prestar un servicio de salud de alta calidad que permita el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
ART. 22.—Política de innovación, ciencia y tecnología en salud. El Estado deberá establecer una política de innovación, ciencia y tecnológica en salud, orientada a la investigación y generación de nuevos conocimientos en salud, la adquisición y producción de las tecnologías, equipos y herramientas necesarias para prestar un servicio de salud de alta calidad que permita el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
ART. 24.—Política farmacéutica nacional. El Gobierno Nacional establecerá una política farmacéutica nacional, programática e integral en la que se identifiquen las estrategias, prioridades, mecanismos de financiación, adquisición, almacenamiento, producción, compra y distribución de los insumos, tecnologías y medicamentos. Esta política estará basada en criterios de necesidad, calidad, costo efectividad, suficiencia y oportunidad.
Con el objetivo de mantener la transparencia en la oferta de medicamentos necesarios para proteger el derecho fundamental a la salud, una vez por semestre la entidad responsable de la expedición del registro sanitario, emitirá un informe de carácter público sobre los registros otorgados a nuevos medicamentos incluyendo la respectiva información terapéutica. Así mismo, remitirá un listado de los registros negados y un breve resumen de las razones que justificaron dicha determinación.
ART. 23.—Política farmacéutica nacional. El Gobierno Nacional establecerá una política farmacéutica nacional, programática e integral en la que se identifiquen las estrategias, prioridades, mecanismos de financiación, adquisición, almacenamiento, producción, compra y distribución de los insumos, tecnologías y medicamentos, así como los mecanismos de regulación de precios de medicamentos. Esta política estará basada en criterios de necesidad, calidad, costo efectividad, suficiencia y oportunidad.
Con el objetivo de mantener la transparencia en la oferta de medicamentos necesarios para proteger el derecho fundamental a la salud, una vez por semestre la entidad responsable de la expedición del registro sanitario emitirá un informe de carácter público sobre los registros otorgados a nuevos medicamentos incluyendo la respectiva información terapéutica. Así mismo, remitirá un listado de los registros negados y un breve resumen de las razones que justificaron dicha determinación.
PAR.—El Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Salud y Protección Social, estará a cargo de regular los precios de los medicamentos a nivel nacional para los principios activos. Dichos precios se determinarán con base en comparaciones internacionales. En todo caso no podrán superar el precio internacional de referencia de acuerdo con la metodología que defina el Gobierno Nacional.
El precio se regulará los precios de los medicamentos hasta la salida del proveedor mayorista. El Gobierno Nacional deberá regular el margen de distribución y comercialización cuando este no refleje condiciones competitivas.
Fe de erratas
El parágrafo del artículo 23 deberá entenderse como la siguiente redacción.
PAR.—El Gobierno Nacional por intermedio del Ministerio de Salud y Protección Social estará a cargo de regular los precios de los medicamentos a nivel nacional para los principios activos. Dichos precios se determinarán con base en comparaciones internacionales. En todo caso no podrán superar el precio internacional de referencia de acuerdo con la metodología que defina el Gobierno Nacional, se regularán los precios de los medicamentos hasta la salida del proveedor mayorista. El Gobierno Nacional deberá regular el margen de distribución y comercialización cuando este no refleje condiciones competitivas.
ART. 25.—Deber de garantizar la disponibilidad de servicios en zonas marginadas. El Estado deberá garantizar la disponibilidad de los servicios de salud para toda la población en el territorio nacional, en especial, en las zonas marginadas o de baja densidad poblacional. La extensión de la red pública hospitalaria no depende de la rentabilidad económica, sino de la rentabilidad social. En zonas dispersas, el Estado deberá adoptar medidas razonables y eficaces, progresivas y continuas, para garantizar opciones con el fin de que sus habitantes accedan oportunamente a los servicios de salud que requieran con necesidad.
ART. 24.—Deber de garantizar la disponibilidad de servicios en zonas marginadas. El Estado deberá garantizar la disponibilidad de los servicios de salud para toda la población en el territorio nacional, en especial, en las zonas marginadas o de baja densidad poblacional. La extensión de la red pública hospitalaria no depende de la rentabilidad económica, sino de la rentabilidad social. En zonas dispersas, el Estado deberá adoptar medidas razonables y eficaces, progresivas y continuas, para garantizar opciones con el fin de que sus habitantes accedan oportunamente a los servicios de salud que requieran con necesidad.
ART. 26.—Destinación e inembargabilidad de los recursos. Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente.
ART. 25.—Destinación e inembargabilidad de los recursos. Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente
ART. 27.—De la defensoría del paciente. La Defensoría del Pueblo y las personerías municipales dispondrán de los funcionarios necesarios para que en cada municipio y distrito opere la defensoría del paciente, propendiendo por la salvaguarda y garantía de los derechos de los pacientes o usuarios del sistema de salud frente a las instituciones del sistema.
La defensoría del paciente prestará sus servicios todos los días de la semana durante las 24 horas del día.
 
ART. 28.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrariasART. 28.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias

Una mirada a los primeros cinco artículos permite afirmar la indiscutible identidad no solo por el tema tratado en ellos, sino por la semejanza literal entre los preceptos. En el caso del artículo 6º se observan variaciones en la definición de los conceptos de accesibilidad y aceptabilidad, pero, ninguna duda cabe que hay identidad temática. Igualmente, se aprecia en el texto final la incorporación de los principios de eficiencia, interculturalidad, protección a los pueblos indígenas y protección a pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras; los cuales, entiende la Sala, en tanto referidos al derecho fundamental a la salud, se corresponden con la unidad temática de la ley. Igual afirmación cabe respecto del parágrafo incorporado en el mencionado artículo 6º. El artículo 7º varía su fórmula de redacción, pero, conserva su identidad temática.

El artículo 8º en la versión final presentó una reducción en su alcance, con lo cual no se desconoce los principios del proceso legislativo en examen. El artículo 9º no sufrió variaciones. El artículo 10 introduce algunos ajustes en su formulación, se suprimió el contenido de los literales b) y n). El artículo 11 no varió. El artículo 12 sufrió algún ajuste en su tenor, pero el tema objeto de regulación se preservó. El artículo 13 no tuvo cambios. Ninguna de estas situaciones permite entrever quebrantamiento alguno del principio de consecutividad y, por ende, no hay razón para poner en tela de juicio la constitucionalidad del proyecto.

En el caso del artículo 14 se observa la adición del inciso segundo y la incorporación de los parágrafos 1º y 2º que establecen para el Congreso el deber de fijar sanciones por la negación de la prestación del servicio y salvaguarda la acción de tutela para la protección del derecho. Para la Corte resulta evidente la unidad temática de estos preceptos con lo que se discutió y aprobó en las comisiones conjuntas, pues, frente a la negación del servicio en materia de salud el legislador estatutario ofrece como vía acudir al mecanismo de protección de los derechos fundamentales y, establece como consecuencia la imposición de sanciones frente a tal conducta; con lo cual, se advierten claros nexos entre el precepto inicial y los agregados posteriores.

En cuanto al artículo 15 se observa que se adicionó el literal f) incorporándose un nuevo motivo de exclusión de servicio y se modificó el parágrafo 3º, el tema de este último enunciado, que se refiere al manejo de las exclusiones, cuando se trate de enfermedades huérfanas o raras, ya había sido objeto de discusión en el artículo11 desde las comisiones conjuntas. Consecuentemente, no se observa reparo en materia de consecutividad, pues, se preserva la identidad temática.

El artículo 16 fue suprimido y en la renumeración el artículo 17 pasó a ser artículo 16. El artículo 18 con una formulación un tanto distinta sobre la autonomía médica quedó numerado como artículo 17. El contenido del artículo 18 es el mismo del que inicialmente fuese el artículo 19. Igual acontece con los artículos 20, convertido en el artículo 19, en el texto final, y el artículo 21, numerado ahora como artículo 20. En todos estos casos, no se evidencia incorporación de algún tema nuevo que dé lugar a estimar alguna infracción de los principios de consecutividad e identidad. Se advierten cambios de numeración, ajustes en la formulación y adiciones que no representan temas nuevos, lo cual, cabe dentro de lo admisible sin dar lugar a tacha constitucional.

En lo que concierne al artículo 22, renumerado como 21, se observa un ajuste en la formulación, pero, se mantiene el tema objeto de regulación cual es, la divulgación de la información sobre progresos científicos en materia de salud. El artículo 23, numerado ahora como 22, no sufrió cambios. El artículo 24 que en el texto es 23 y versa sobre la política farmacéutica nacional, fue objeto de adiciones sobre el tema de regulación de precios, asunto sin duda conexo con los aspectos de la política farmacéutica, por lo cual no cabría predicar vulneración alguna de los principios en consideración. Los artículos 25 y 26, numerados ahora como 24 y 25, no sufrieron cambios. El artículo 27 del proyecto votado en las comisiones y cuyo tema era la defensoría del paciente, fue suprimido. El artículo final es el de las vigencias y se conserva en los dos textos.

Así pues, no encuentra la Corte razones para cuestionar el proyecto en lo atinente al respeto de los principios de consecutividad e identidad flexible, aunque corresponde considerar lo acontecido con las dos fe de erratas para zanjar toda duda en relación con el respeto a los principios en análisis.

4.3.8.2.1. Las fe de erratas y el principio de consecutividad en el proyecto.

Como se ha referido en el trámite y, se ha evidenciado en el cuadro comparativo, los artículos 15 y 23 fueron objeto de fe de erratas dado que, en el texto conciliado publicado, al primero de esos preceptos no se le incluyó el parágrafo 3º y el segundo se cometió un error de redacción.

En relación con las erratas y la eventual afectación que estas puedan comportar para los principios de consecutividad e identidad flexible, es oportuno recordar que esta Corte tuvo ocasión de referirse al asunto cuando, en razón de una situación similar, hubo de consignarse el pronunciamiento respectivo en la Sentencia C-840 de 2008. Se dijo en su momento:

“(...) del procedimiento surtido para la aprobación del informe de conciliación al proyecto de ley correspondiente a la norma acusada, la Corte concluye que la comisión accidental de conciliación incurrió en un error al incluir en el informe respectivo el texto del artículo 46 aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes, cuando en realidad la decisión de esa célula legislativa era incorporar en el texto conciliado el precepto aprobado en segundo debate por el Senado, que corresponde a la modificación propuesta por el Gobierno Nacional; (ii) ese yerro fue detectado por la misma comisión antes de someter el informe de conciliación al debate y votación por parte de las plenarias, razón por la cual pusieron a su consideración, junto con el informe de conciliación, una fe de erratas, en la que indicaron expresamente que el texto conciliado del artículo 46 corresponde a la disposición aprobada por la plenaria del Senado en segundo debate; (iii) ambas cámaras dieron aprobación al informe de conciliación, junto con la fe de erratas, tal y como lo corroboraron las mesas directivas de ambas corporaciones al momento de las respectivas votaciones; y (iv) el texto aprobado guarda plena identidad con el artículo 45 de la Ley 1151/07, objeto de control de constitucionalidad en esta oportunidad” (negrillas fuera de texto).

El supuesto fáctico establecido por la Corte en ese caso fue el siguiente:

“...La Corte encuentra, en primer término, que el informe de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso 159 del 3 de mayo de 2007, para el caso del Senado de la República. || (...) al momento de someter a discusión y aprobación el informe de conciliación en la plenaria del Senado, se puso a consideración de los congresistas una “fe de erratas”, que corregía algunos errores cometidos en la redacción del texto conciliado, entre ellos el relativo al artículo 46 del proyecto de ley; norma que en el informe de conciliación original había sido publicada según la redacción aprobada por la Cámara de Representantes, cuando en realidad el texto conciliado correspondía al precepto aprobado por el Senado de la República. Sobre el particular, en la sesión plenaria del Senado del 4 de mayo de 2007, contenida en el Acta 54 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 271 del 13 de junio de 2007...” (negrillas fuera de texto).

En esa circunstancia la corporación consideró y concluyó que:

“...la norma objeto de conciliación, que fue debidamente aprobada por las plenarias del Senado y de la Cámara es idéntica a la que se sometió a sanción presidencial, de manera tal que tampoco puede sostenerse la afectación del principio de consecutividad, puesto que la disposición acusada fue incorporada en el texto conciliado, a través de la fe de erratas, y recibió debate y aprobación por las plenarias, quienes votaron la iniciativa conscientes que el contenido del artículo 46 del proyecto de ley (que corresponde a la L. 1151/07, art. 45), era equivalente al texto aprobado por la plenaria del Senado. En consecuencia, el presunto vicio de procedimiento propuesto en la demanda, consistente en la falta de identidad entre la norma conciliada y la disposición objeto de sanción presidencial resulta infundado...” (negrillas fuera de texto).

Para la corporación, las citas resultan bastante elocuentes, pues, se trata de una situación en la que, en el texto conciliado se incurrió en equívocos y, al día siguiente, previo a las votaciones del caso, se advirtió a las plenarias lo ocurrido. En el proyecto de ley estatutaria objeto de revisión, como se puede apreciar en la extensa reseña del trámite del mismo, el informe fue publicado el 19 de junio y, la votación tuvo lugar el 20 del mismo mes y año.

En el caso del Senado se conformó en la plenaria y antes de la votación una Comisión para aclarar el asunto. Uno de los conciliadores manifestó: “...Como el reglamento dice que de alguna manera la conciliación hace parte del debate, quiero preguntarles a los señores senadores y dejo la constancia aquí, hay alguna pregunta adicional que ustedes tengan que hacer para después de recibir la fe de erratas, que estamos dispuestos a suscribir los tres conciliadores, pues necesite absolverse para poder entrar a votar...”.

Posteriormente, se abrió la votación y se concluyó, “ha sido aprobado el informe de conciliación al proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara con su respectiva fe de erratas. Aprobado 20 de junio de 2013”.

En el seno de la Cámara y al momento de leerse el artículo 15 se dijo:

“...Este parágrafo fue aprobado en el texto de la Cámara pero no fue publicado en el texto conciliado y se determinó por parte de los conciliadores que en este parágrafo debe ir incluido es un parágrafo aprobado en la plenaria de la Cámara y dice: || PAR.—Bajo ninguna circunstancia deberá entenderse que los criterios de exclusión definidos en el presente artículo afectaran el acceso a tratamientos a las personas que sufren enfermedades raras o huérfanas, mayor claridad y mucha mayor cobertura...”.

Y al aludirse al artículo 23 se manifestó:

“...a consideración de las plenarias de Senado y Cámara una fe de erratas que dice lo siguiente: || Atendiendo la omisión presentada al momento por la digitación del proyecto de ley 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones, nos permitimos presentar fe de erratas a esta iniciativa en el informe de conciliación dentro del texto presentado para ser aprobado como texto conciliado, en el parágrafo del artículo 23 deberá entenderse como la siguiente redacción. || PAR.—El Gobierno Nacional por intermedio del Ministerio de Salud y Protección Social estará a cargo de regular los precios de los medicamentos a nivel nacional para los principios activos. Dichos precios se determinarán con base en comparaciones internacionales. En todo caso no podrán superar el precio internacional de referencia de acuerdo con la metodología que defina el Gobierno Nacional, se regularán los precios de los medicamentos hasta la salida del proveedor mayorista. El Gobierno Nacional deberá regular el margen de distribución y comercialización cuando este no refleje condiciones competitivas. || Esa es la fe de erratas que se ha puesto a consideración de las plenarias de Senado y Cámara...”.

Finalmente, se produjo la votación de las mencionadas enmiendas y fueron debidamente aprobadas tal como se desprende de lo vertido en el acta de plenaria 217 de junio 20:

“Por el Sí: 1 manual y 88 electrónicos para un total de 89 || Por el No: 8 votos electrónicos, ninguno manual. || Señor presidente, han sido aprobadas las dos fe de erratas de este proyecto con las mayorías de la Constitución y la ley en lo que refiere a la conciliación presentada” (negrilla fuera de texto).

En suma, previo a las votaciones y dándose la oportunidad para el debate correspondiente, las plenarias aprobaron las correcciones del caso. Un elemento adicional que inclina a la corporación a avalar este aspecto del trámite, hace relación a que el parágrafo omitido en el artículo 15 hizo parte del texto legal previamente aprobado tanto en Cámara como en Senado y por ello no resultaba conciliable. Esto también permite colegir que el asunto puesto a consideración de los congresistas, no resultaba nuevo, pues, previamente lo habían debatido y votado. La presencia del parágrafo referido en esas sesiones antecedentes, se puede constatar en la Gaceta 553 de 2013, en la cual se publicó el texto aprobado por Cámara antes de la conciliación y, en la Gaceta 446 en la que se transcriben tanto el texto aprobado en cámara, como el aprobado en Senado antes de la conciliación.

Con lo expuesto, se reitera el aval de la Corte al proyecto de ley, en lo concerniente al acatamiento de los principios de consecutividad de identidad flexible, siendo oportuno pasar a considerar otros asuntos.

4.3.9. Consulta previa.

Dentro del margen de especial protección constitucional conferido a las diferentes comunidades y grupos étnicos distribuidos a lo largo de toda la geografía nacional, complementando el catálogo general de derechos fundamentales consagrados en la Carta Política, el propio constituyente estableció para estas poblaciones una serie de garantías adicionales, encaminadas a preservar su identidad y diversidad cultural, promoviendo, a su vez, una serie de mecanismos jurídicos, que propician espacios de participación en la toma de las decisiones que puedan incidir en su modo de vida y costumbres, lo cual se desprende de lo preceptuado por el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 7º, 13 y 70 superiores, en conjunto con determinadas normas de derecho internacional, incorporadas a nuestro ordenamiento interno, en virtud del bloque de constitucionalidad, según lo dispuesto por el artículo 93 de la norma ibídem.

En esta última categoría se destaca el Convenio 169 de 1989, emanado de la OIT, ratificado por Colombia a través de la Ley 21 de 1991, en el que se exalta la necesidad de que los Estados concurran a la salvaguarda de tales minorías, con un enfoque de respeto a la autonomía y diversidad que las caracteriza, reconociéndoles su vocación de permanencia en el tiempo y el espacio.

En ese mismo orden, de dicho marco normativo surgen premisas que sugieren la participación de tales comunidades en la toma de decisiones y en la adopción de medidas, legislativas o administrativas, que puedan comprometer, en forma directa, sus intereses. Es por ello que en varias de las cláusulas de dicho convenio, ante el surgimiento de tales escenarios, se establece para el Estado la obligación de consultarlas previamente, a través de un procedimiento apropiado, en el que puedan hacer manifiestas sus prioridades con relación a diferentes ámbitos. Así se desprende de sus artículos 6º y 7º. Los proyectos de ley estatutaria no están exentos de cumplir esta exigencia, cuando ello sea procedente, por ende, resulta necesarios revisar si el contenido del proyecto o, parte del mismo, implican el cumplimiento de la consulta previa a las minorías.

Para valorar ese asunto, es preciso recordar que en su desarrollo jurisprudencial, la Corte ha señalado las características del proceso de consulta previa y los eventos en los que es menester su aplicación, precisando las reglas atinentes a su pertinencia para el trámite de un proyecto de ley. Al respecto, en la Sentencia C-196 de 2012,(112) indicó:

“...(i) la consulta previa constituye un derecho fundamental; (ii) existe un claro vínculo entre la realización de la consulta previa y la protección de la identidad cultural de las minorías étnicas; (iii) la realización de la consulta previa es obligatoria cuando la medida afecta directamente a las comunidades étnicas; (iv) el Gobierno tiene el deber de promover la consulta previa, se trate de proyectos de ley de su iniciativa o no; (v) su pretermisión configura una violación a la Carta Política; y (vi) la consulta debe efectuarse en un momento previo a la radicación del proyecto de ley en el Congreso de la República, para que los resultados del proceso de participación incidan en el contenido de la iniciativa que se somete a consideración, sin perjuicio de la participación prevista para los ciudadanos en general durante el trámite legislativo”.

De lo anterior se colige que el trámite de una medida adoptada por vía legislativa demanda la aplicación del proceso de consulta previa cuando genera efectos directos, específicos y particularmente dirigidos a los miembros de una comunidad o grupo étnico.

Bajo esos parámetros, en la Sentencia C-641 de 2012,(113) esta corporación examinó una demanda presentada contra la Ley 1438 de 2011, por cuanto en su trámite no se realizó la mencionada consulta. En aquella oportunidad, la Corte declaró la exequibilidad de la preceptiva acusada, teniendo en cuenta que no se advirtió una afectación a dicha población, en los términos decantados por la jurisprudencia constitucional.

Para tales efectos, en dicho pronunciamiento, reiteró los criterios reseñados en la Sentencia C-175 de 2009,(114) que permiten identificar cuándo se presenta una afectación directa, específica y particular de comunidades indígenas o afrodescendientes por medidas legislativas, los cuales aparecen esbozados así:

“Para el caso particular de las medidas legislativas, la consulta se predica solo de aquellas disposiciones legales que tengan la posibilidad de afectar directamente los intereses de las comunidades. Por lo tanto, aquellas medidas legislativas de carácter general, que afectan de forma igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades tradicionales, no están prima facie sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses.

“... el deber de consulta previa respecto de medidas legislativas, resulta jurídicamente exigible cuando las mismas afecten directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes. Ello sucede cuando la materia del proyecto está relacionada con aspectos que tienen una vinculación intrínseca con la definición de la identidad étnica de dichos grupos. Por ende, no existirá deber de consulta cuando la medida legislativa no pueda predicarse de forma particular a los pueblos indígenas y tribales y, a su vez, el asunto regulado no tenga relación con aspectos que, razonable y objetivamente, conformen la identidad de la comunidad diferenciada.

...la exigencia de la consulta previa, debe determinarse si la materia de la medida legislativa tiene un vínculo necesario con la definición del ethos de las comunidades indígenas y afrodescendientes. En otras palabras, el deber gubernamental consiste en identificar si los proyectos de legislación que pondrá a consideración del Congreso contienen aspectos que inciden directamente en la definición de la identidad de las citadas indígenas y, por ende, su previa discusión se inscribe dentro del mandato de protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana.

...la determinación de la gravedad de la afectación de la medida legislativa o administrativa deberá analizarse según el significado que para los pueblos indígenas y tribales afectados tengan los bienes o prácticas sociales interferidas. En otras palabras, el mandato de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural, implica que el análisis del impacto de las medidas se realice a partir de las características específicas de la comunidad y la comprensión que estas tienen del contenido material de dichas políticas”.

En ese orden de ideas, es oportuno concluir que, en el trámite de una ley, no cualquier medida que guarde relación con los intereses de los grupos étnicos —llámense comunidades indígenas, afrodescendientes, raizales, ROM, u otras— tiene la aptitud suficiente para activar la obligatoriedad del mecanismo de consulta previa, pues se requiere que la incidencia de los asuntos abordados en el proyecto legislativo sea directa, específica y particularmente dirigida a uno o varios de estos.

Luego, al aplicar tales consideraciones al sub judice, la Sala encuentra que el artículo 6º expone unos principios que regentarán la interpretación del derecho a la salud. Partiendo del alcance que atribuye la Corte a ese tipo de máximas normativas,(115) prima facie, no es dable concluir que con ellas se esté configurando una situación concreta que afecte, de manera efectiva, los intereses de las comunidades minoritarias y étnicas del país, al punto de hacer necesario que se efectúe el proceso de consulta previa.

Los principios como elementos normativos de carácter axiológico y programático que definen el contenido y determinan el alcance de otras normas jurídicas, están revestidos de un carácter deóntico o, dicho de otro modo, atañen al deber ser de las cosas. En cambio, las reglas son las que determinan situaciones jurídicas concretas, y son exigibles en circunstancias particulares, dado el grado de precisión y previsión de eventuales construcciones fácticas, lo cual sugiere que a través de ellas se construyan los escenarios particulares del mundo jurídico, o sea, con ellas se aludo al ser del derecho.

Dicho esto, la Sala encuentra que en el precitado artículo, los elementos que pudieran suscitar algún debate en torno al tema de la consulta previa, para el proyecto de ley estatuaria que se estudia, están contemplados en sus literales L, M y N.

Dentro de esa secuencia lógica, es oportuno señalar que el literal L del artículo 6º del proyecto plantea un modelo en el que coexisten diversos esquemas de salud, partiendo del reconocimiento de la autonomía e independencia, que bajo el marco de la Constitución se ha conferido a los grupos étnicos y minoritarios. Entonces, por la cláusula implícita de no intromisión que contiene, se descarta la configuración de una medida que tenga incidencia directa en la forma de vida, costumbres, derechos, o bienes jurídicos reconocidos a estos por la Carta Política, toda vez que ni aun para los grupos mayoritarios reglamenta o constituye un escenario concreto.

Por otro lado, se destaca que en la ya citada Sentencia C-621 de 2012, la Corte se pronunció sobre la Ley 1438 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”, en cuyo contenido se incluyó el principio de interculturalidad(116), como elemento para la implementación del sistema.

Allí se señaló que, en el trámite legislativo que culminó con dicha ley, no era necesaria la consulta previa, razón por la cual, en apego a los mismos lineamientos empleados en tal providencia, para efectos de la norma que ahora se examina, tampoco surge imperioso el deber de consultar previamente a ningún grupo étnico.

En cuanto al literal m), se refiere de forma específica a los pueblos indígenas, lo cual podría dar lugar a inferir la necesidad de una consulta previa. No obstante, el mismo documento reconoce el derecho a la salud de tales comunidades, pero desde su propia cosmovisión, lo cual implica la garantía de no injerencia en sus propios asuntos y el respeto por su identidad cultural.

Sobre el particular, es menester precisar que la citada norma dispone que, en su caso, este derecho “se desarrolla en el sistema indígena de salud propio e intercultural (SISPI)”, el cual constituye una iniciativa concertada entre el Gobierno y las autoridades indígenas de las distintas comunidades del país, para lo cual aún se siguen adelantando reuniones, a instancia de la “subcomisión de salud de la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas”, creada por el Decreto 1973 de 2013, y que tiene, entre otros objetivos, propiciar los insumos necesarios para la construcción del referido sistema.

Así las cosas, visto que el precepto examinado no estructura una situación particular para las comunidades indígenas, en tanto hace remisión a un texto que está en fase de formación, por parte de un órgano con legitimidad para ello, que incluye representantes de comunidades indígenas, y cuya iniciativa está respaldada por el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, sometido a consulta previa para los efectos pertinentes (ver acuerdos con el Ministerio de Protección Social),(117) no encuentra la Sala que de él surja una interpretación que conduzca a la implementación de la consulta previa.

Finalmente, debe la Sala decir que similar consideración puede hacerse con respecto al literal N que, en términos parecidos, contempla una aplicación del derecho en forma concertada. Aunque, en lo que respecta a las comunidades de que trata dicha disposición, no existe un desarrollo previo, tan notorio como para las comunidades indígenas, es claro que, análogamente, el legislador deja abierto un espacio de diálogo con estos grupos, en aras de dar prevalencias a sus intereses, promoviendo así el respeto y desarrollo de sus costumbres y valores tradicionales, por lo cual, tampoco requiere de consulta previa.

Por ende, estima la Corte que no caben cuestionamientos en lo atinente a este procedimiento y, con ello se deja considerada la inquietud planteada por la Contraloría General de la República cuando, en la audiencia pública, inquirió a la Corte sobre la procedencia o improcedencia de la consulta previa en el trámite de este proyecto.

4.3.10. Impacto fiscal del proyecto de ley estatutaria.

En relación con el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, se atiene la Sala a lo sentado en la jurisprudencia cuando ha precisado que el requisito exigido en el artículo referido, no puede constituirse en una limitación de la función legislativa del Congreso. Ha manifestado la Corte:

“... Observado los antecedentes legislativos al proyecto de ley objetado parcialmente (incluso se solicitó certificación al respecto por el Congreso), no reposa en el mismo el concepto del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Al respecto, esta Corte considera que dicho concepto en efecto constituye un deber que reposa en cabeza del señor ministro, en la labor de análisis del impacto fiscal de las normas no es de competencia exclusiva del Ejecutivo en materia de iniciativa en el gasto público. Pero la ausencia de dicho concepto no puede dar al traste con la iniciativa del Congreso en materia del gasto público en aras de salvaguardar el principio democrático a que se ha referido esta Corte. En efecto, la ausencia de dicho concepto conforme a los antecedentes legislativos que reposan en este asunto, aunque ello no resulte muy claro, no puede implicar la paralización ni mucho menos la no aprobación del proyecto de ley cuando ello se debe es al incumplimiento por el mismo Gobierno del deber impuesto por el artículo 7º de la Ley 819, que ahora objeta. Las objeciones presentadas por el Gobierno, que no sobra señalar la firma el propio Ministro de Hacienda y Crédito Público tienen soporte en la omisión del Gobierno, incumplimiento que no puede servirle de sustento a la objeción posterior. Por lo anterior, resulta infundada esta objeción presidencial. Conforme a lo señalado, las objeciones presidenciales respecto del inciso 1 del artículo 1º del proyecto de ley por desconocimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, en lo objetado, y, por ende, del artículo 151 de la Carta Política, resultan ser infundadas...”(118).

De otra parte, observa la Corte que se trata de normas de carácter general, y la cuantificación de los costos en principio, no resulta posible. Igualmente, se advierte que las disposiciones estatutarias en estudio, no crean gastos concretos que impliquen el aval de la cartera de hacienda.

Consecuentemente, no se advierte irregularidad sobre este aspecto y no cabe estimar inexequibilidad alguna en este sentido.

4.3.11. El trámite del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado y 267 Cámara es constitucional.

Hecha las revisiones en detalle, concluye la Corte que el proyecto en estudio se ajusta a la Carta en lo que tiene que ver con su proceso de formación.

En cuanto a los requisitos generales se encuentra que fue repartido y publicado en la Gaceta 116 de 2013. En virtud de la facultad conferida por el artículo 163 de la Corte se envió mensaje de urgencia, por lo cual, las comisiones primeras de Senado y Cámara sesionaron conjuntamente. Las ponencias para primer debate fueron publicadas en las Gacetas del Congreso 300, 303, 305 y 306 de 2013.

El anuncio para debate en sesión conjunta se hizo el 29 de mayo de 2013, según Acta 02 publicada en la Gaceta 622 de 2013, y la discusión y votación para la sesión se llevó a cabo el 4 de junio de 2013, en la cual no se votó el proyecto y, la decisión se pospuso para el 5 de junio, dándose el aviso del caso, por lo cual se preservó la cadena de anuncios.

En el Senado de la República el informe de ponencia fue publicado en la Gaceta 408 y el anuncio previo se hizo en la plenaria de junio 12, según acta 66 publicada en la Gaceta 662 de 2013. La discusión y votación se llevó a cabo en la fecha anunciada.

En la Cámara de Representantes, el informe de ponencia se publicó en la Gaceta 406 del 12 de junio de 2013. El anuncio previo para votación tuvo lugar el 18 de junio, según el acta 215 de la fecha, y la discusión y votación tuvo lugar el 19 de junio de 2013, tal como se había previsto.

Dadas las discrepancias entre lo aprobado por una y otra Cámara, se constituyó una Comisión de Conciliación, la cual produjo un informe publicado el 19 de junio de 2013, según consta en las gacetas 446 y 447 de esa fecha.

El anuncio de votación del informe tuvo lugar en la plenaria del Senado el 19 de junio según se advierte en la fe de erratas del Acta 69, publicada en la Gaceta 03 de 2014. La votación tuvo lugar el 20 de junio tal como consta en el Acta 70 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso 712 de 2013. En la Cámara de Representantes el anuncio para votación del informe ocurrió el 19 de junio, según el Acta 216 de la fecha, publicada en la Gaceta 757 de 2013. La votación en la plenaria de Cámara aconteció el 20 de junio, esto es, en la fecha anunciada tal como se advierte en la Gaceta 685.

Hasta este punto se puede concluir que en materia de publicaciones y anuncios previos de discusión y votación, no caben reparos constitucionales.

En cuanto a las fe de erratas, estas fueron votadas en las respectivas plenarias el 20 de junio y obtuvieron las mayorías exigidas para las disposiciones de ley estatutaria. Esto se puede verificar en la Gaceta 685 de 2013.

Por lo que dice relación con las votaciones, se advierte que todas fueron nominales y públicas tal como lo establece la regla general contenida en el artículo 2º de la Ley 1431 de 2011, modificatoria del reglamento del Congreso.

En cuanto a los tiempos que deben mediar entre los debates, se tiene que en razón a la discusión conjunta en las comisiones primeras, no resulta aplicable la exigencia del lapso no inferior de 8 días entre el primero y el segundo debate. Por lo que respecta al periodo de tiempo entre la aprobación en las comisiones y la iniciación del debate en la otra Cámara, se observa que la aprobación en comisiones tuvo lugar el 5 de junio y la iniciación del debate en el Senado, ocurrió el 18 de junio y, en la Cámara el 19 de junio, mediando más de 8 días, término que, como mínimo, ha indicado la jurisprudencia debe darse en los casos en que se ha presentado mensaje de urgencia. Ha dicho la Corte:

“... Según el artículo 160 de la Carta, el término que debe mediar para la aprobación de un proyecto de ley en la comisión constitucional respectiva y la plenaria, debe ser “no inferior” a 8 días. Y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, “por lo menos” de 15 días. Estos plazos, deben contabilizarse en días comunes y no hábiles. No obstante, cuando se ha presentado mensaje de urgencia del presidente de la República, el trámite ordinario del proceso legislativo se altera, y en lo que tiene que ver con la exigencia constitucional del término entre debates, la Corte ha señalado que en estos casos solo debe respetarse el lapso de ocho (8) días mínimo entre el primer debate (sesión conjunta de comisiones) y el segundo debate (plenarias de las cámaras), teniendo en cuenta que el término de 15 días entre cámaras no es imperativo, cuando se ha dado un debate conjunto de las comisiones con anterioridad..)”(119) (Sent. C- 446 de 2009).

Observa la Sala que en este aspecto no cabe tacha al procedimiento y, por ende, no tiene lugar inexequibilidad alguna.

En cuanto a los requisitos especiales, cabe precisar que la vía estatutaria fue empleada para regular un derecho que reiterada y suficientemente la Corte ha calificado como fundamental, asunto cuya consideración se atenderá posteriormente.

Por lo que concierne al trámite en una sola legislatura, ninguna duda queda dado que el procedimiento se llevó a cabo en el periodo de sesiones del primer semestre de 2013.

En lo atinente a las mayorías para este tipo de normas, la Carta exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. En tal sentido, se encuentra que, en las comisiones, las votaciones exigían, en la del Senado, 10 o más votos, dado que está compuesta por 19 miembros y, en la de la Cámara, 18 o más votos, dado que está integrada por 35 representantes. Como se verificó, estas cifras fueron satisfechas en los procesos decisorios adelantados en las comisiones primeras.

En la plenaria del Senado dado que está compuesta por 102 parlamentarios, el mínimo es de 52 votos, lo cual, tuvo lugar en las decisiones tomadas tanto el 18, como el 20 de junio. Para el caso de la Cámara dado que está integrada por 163 miembros, se requería un número mínimo de 82 votos, lo cual fue superado con creces en cada una de las decisiones tomadas en las plenarias de 18 y 20 de junio.

Por lo que concierne a los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible, según quedó evidenciado no hay motivo de inconformidad entre lo hecho por el Congreso y lo dispuesto por la Carta para las leyes estatutarias.

Igualmente se ha advertido la improcedencia de la consulta previa en este caso, dado el contenido de la ley en estudio.

Descartada la inconstitucionalidad de la norma por razones de forma, se procede al estudio de fondo de su contenido material.

V. Examen de fondo del proyecto de ley estatutaria

5.1. Consideraciones generales del derecho a la salud.

El examen de fondo supondrá unas consideraciones previas sobre la salud vista como derecho y servicio público, su marco jurídico y su condición de derecho fundamental. El análisis específico de las disposiciones que integran la ley estatutaria sometida al control de la Corte, estará precedido de unas consideraciones generales sobre la ley y la valoración sucinta de los cuestionamientos generales que algunos intervinientes formularon.

5.1.1. La salud como derecho.

La historia de la salud como derecho es relativamente reciente. Dado su significativo componente social, los antecedentes más importantes se suceden durante el siglo XIX y los albores del siglo XX, periodo en el cual acontecen los hechos más significativos de las revoluciones sociales. A finales del siglo XVIII, salvo la conformación del comité de salubridad, promovido por el médico francés Joseph Guillotín y las menciones sobre el tema en el comité para la extinción de la mendicidad, no se encuentran mayores referencias sobre el asunto, con la peculiaridad que el primero de estos comités le restó la vertiente social al segundo(120).

Sostiene Lema Añón que los modelos institucionales clásicos de protección precedieron con mucha antelación a la formulación de la salud como derecho. Durante el siglo XIX el modelo liberal inglés brindaba asistencia médica por vía del seguro voluntario a través de las sociedades de amigos. Hacia finales del siglo XIX la salud de los pobres ocupó parte del espectro de la preocupación de los británicos y esta se plasmó en el informe de la Comisión de la Ley de Pobres (Report of the Poor Law Comission). Este último documento se constituye en un antecedente significativo del informe Beveridge, del cual se derivaría el comité Beveridge que postularía en el “social insurance and allied services”, como una de las grandes estrategias, la del deber de lograr un sistema de seguridad social producto de la cooperación entre el Estado y los individuos(121).

Por su parte en la Alemania de finales del siglo XIX se configura un sistema de seguridad social mediante el que se proporciona “alguna asistencia médica (y) algún seguro para accidentes laborales, enfermedades, invalidez e incluso (...) vejez”(122). Este modelo conocido como el de Bismark, es el inspirador del modelo de seguridad social, el cual encontrará expresión jurídica en la república de Weimar. Aquí la idea de seguridad social comporta una cotización obligatoria de una parte del salario de los trabajadores, con el cual se constituye un fondo que permitirá atenderlos a ellos y sus familias.

Es en este contexto en el cual se encuentran las disposiciones que incorporan en la Constitución las primeras menciones del derecho a la salud. Así por ejemplo la histórica Constitución de Weimar en dos de sus preceptos estableció lo siguiente:

“ART. 119.—(...) La maternidad tiene derecho a la protección y auxilio del Estado”.

“ART. 161.—Para atender a la conservación de la salud y de la capacidad para el trabajo, a la protección de la maternidad y a la previsión de las consecuencias económicas de la vejez, la enfermedad y las vicisitudes de la vida, el imperio creará un amplio sistema de seguros, con el concurso efectivo de los interesados”.

En la misma senda de constitucionalizar la salud se encuentran otros ejemplos como la célebre Constitución de Querétaro, la cual, disponía:

“ART. 8º—Todo individuo tiene derecho al trabajo, a la salud y a disfrutar de vivienda digna y decorosa.

El Gobierno del Estado y los gobiernos municipales promoverán la construcción de viviendas e inducirán a los sectores privado y social hacia este objeto, de conformidad con las disposiciones legales aplicables”.

Otros textos constitucionales de la primera mitad del siglo XX, también se preocuparon por incorporar entre sus mandatos lo que empezaría a ser el derecho a la salud(123). De manera más reciente, el preámbulo de la Constitución Francesa, el artículo 64.1 de la Constitución Portuguesa y el artículo 27 de la Constitución Sudafricana de 1996, han reconocido específicamente el derecho a la salud. Valga como ejemplo, lo dispuesto en el artículo 43 de la Constitución Española de 1978, el cual señala:

“1. Se reconoce el derecho a la protección de la salud. 2. Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto. 3. Los poderes públicos fomentaran la educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismo facilitaran la adecuada utilización del ocio”.

Como se puede apreciar en las diferentes referencias constitucionales, el tema de la salud trasciende las consideraciones meramente médicas y alcanza dimensiones sociales, no en vano, los preceptos sobre el derecho a la salud se insertan en el contexto de otros derechos de connotación eminentemente social tales como la vivienda y el trabajo. Refiere el ya citado Lema Añón “los movimientos de reforma sanitaria (...) no estuvieron conducidos por los médicos, que jugaron un papel muy marginal, sino por reformadores sociales(124)”.

Utilizando las categorías empleadas por Bobbio, se puede decir que, al igual que todos los derechos, la salud tras lograr su positivación, inicia un proceso de internacionalización, el cual se materializa con la inclusión del derecho en instrumentos internacionales de derechos humanos, una de cuyas pretensiones, es la de influir en los diversos ordenamientos jurídicos universales para adquirir el reconocimiento del derecho. En realidad, se trata de lograr que se trasladen de la discutible esfera de la efectividad del derecho internacional, al más probable ámbito de la exigibilidad en los ordenamientos internos. La constitucionalización del derecho, sumada a la existencia de mecanismos procesales de “garantía reforzada”, dará lugar a predicar la categoría de derechos fundamentales. El derecho a la salud, no es ajeno a ese transcurrir.

La dimensión de servicio público se advierte desde los mismos orígenes de la incorporación de la salud en la normatividad, pues, se trata de la asignación al Estado de la satisfacción de las necesidades en salud. Para ello, se ha constituido un sistema que va desde la prestación por parte del Estado de los servicios requeridos, hasta el control y regulación de esta actividad en cabeza de terceros.

En otro de sus volúmenes sobre el derecho a la salud, Lema Añón señala que “el Estado únicamente se ocupaba globalmente de la salud pública (saneamiento, epidemias, etc.), pero los individuos accedían a las atenciones médicas según su capacidad para pagarlas”(125). Como se puede observar, el interés estatal involucraba un cometido que se diferenciaba claramente del componente individual. El Estado, incorporaba entre los bienes a proteger otros ligados al ámbito de lo público, cuales fueron la sanidad y seguridad del colectivo social, eventualmente amenazados por las epidemias. La circunstancia descrita condujo al aparato estatal a diseñar políticas y constituir sistemas que se hiciesen cargo del problema que se cernía sobre la comunidad.

Como se apreciará más adelante, cuando se reseñe la salud en la normatividad constitucional colombiana antes de 1991, era la concepción de servicio y no tanto derecho la que inspiró a aquellos constituyentes al ocuparse de la salud.

En el caso colombiano la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha referido en diversas ocasiones a la salud como servicio público, ejemplo de ello se tiene en los siguientes fragmentos:

“(...) la salud es un servicio público a cargo del Estado, garantizándose en el a todas las personas el acceso al mismo, para la promoción, protección y recuperación de este derecho. Se agrega que corresponde al poder público organizar, dirigir, reglamentar, establecer políticas para que las personas privadas presten ese servicio, y definir las competencias a cargo de los distintos órdenes, nacional, de las entidades territoriales y de los particulares, con el fin de que se haga de manera descentralizada y participativa (...)” (Sent. T-484/1992, M.P. Morón Díaz). 

En la Sentencia C-408 de 1994 se decía:

“(...) la interpretación integradora de distintos elementos concurrentes en determinadas realidades constitucionales, permite afirmar que la seguridad social es un derecho de la persona que se materializa mediante la prestación de un servicio público de carácter obligatorio. 

Desde el artículo 1º, la Carta aborda el derecho a la seguridad social, al organizar la República como un Estado social de derecho. Esta forma del Estado trae implícito el comentado derecho a la seguridad social. Comprende la solidaridad colectiva que hace resaltar la obligación del poder público, de la sociedad y del propio hombre, de asistir a los ciudadanos a fin de procurarles una mejor forma de vivir

“(...) La Carta adopta pues, un concepto ampliado de la seguridad social que incluye el mayor número de servicios, auxilios, asistencias y prestaciones en general, diferenciándose de la escuela que la limita a lo básico. Un conjunto de derechos cuya eficacia compromete al Estado, la sociedad, la familia y la persona, gradualmente deben quedar comprendidos en la seguridad social. También muestra la norma superior con claridad el derecho de los particulares en la realización de la seguridad social. Sin perjuicio de que la tarea superior en la dirección, coordinación, reglamentación y vigilancia, corresponde al Estado, los particulares tienen el derecho y el deber concomitante de participar en la ampliación de la cobertura y en la ejecución de las prestaciones que les son propias.

El servicio público se prestará, por mandato superior, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación (...)”. 

Las nociones de salud como servicio público y derecho son interdependientes. Se trata de dos facetas de una misma situación. De un lado, se tiene la demanda del servicio por parte de quien lo necesita y aparece formulada como el ejercicio de un derecho. De otro lado, se tiene la oferta o la incidencia en la misma y se lleva a cabo como expresión de un servicio público. 

5.1.2. El marco jurídico del derecho a la salud.

La salud en la normatividad internacional

El presente acápite contempla el desarrollo progresivo de la concepción de la salud como derecho fundamental, guiándose, en buena medida, por la cuidada reseña contenida en el anexo segundo de la Sentencia T-760 de 2008(126).

La IX Conferencia Internacional Americana acordó, en abril de 1948, en Bogotá, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (DADH, 1948), la cual encontrándose enfocada en la protección de los derechos humanos, ha sido calificada, por algunos, como el primer paso dado en el sistema interamericano para la protección de estos derechos.

En esta disposición se regulan una serie de derechos económicos, sociales y culturales(127). En lo que atañe a la salud, el artículo 11 consagra que “[t]oda persona tiene derecho ‘a que su salud sea preservada [1] por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica, [2] correspondientes al nivel que permitan los recursos públicos y los de la comunidad”. Se destaca que esta forma de consagrar la garantía a la salud regula dos aspectos que llaman la atención: el primero es que no reduce el derecho a la salud a la dimensión médica. El segundo es que se establece una relación entre el derecho a la salud y los recursos con los que cuenta un país, con lo que se reconoce, por un lado, que un Estado no está en el deber de cumplir con una prestación que, materialmente, le sea imposible y, por otro lado, que la protección del derecho a la salud se debe financiar no solo con dineros públicos sino, también, con la riqueza de la sociedad.

En diciembre de este mismo año, la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó y proclamó la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH, 1948), en la cual se regula el derecho a la seguridad social (art. 22). Específicamente, en cuanto al tema que nos ocupa, en el artículo 25, se discrimina que “[t]oda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así [mismo] como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”, gozando de cuidado y asistencia especial la “maternidad y la infancia”. De lo que se puede colegir que, como en la DADH, en esta normativa a la asistencia médica es tan solo un ámbito de protección del derecho a la salud(128).

Los Convenios de Ginebra, de 1949, se enfocan en consagrar y proteger el derecho a la salud en el contexto de los conflictos armados, siendo considerados como los “primeros instrumentos internacionales de protección de derechos humanos bajo circunstancias de guerra, esto es, bajo circunstancias extremas(129)”. En estos convenios se regula “expresa y claramente” el derecho a la salud, otorgándole carácter de irrenunciables a algunos de sus ámbitos de protección, así como a algunos derechos derivados de esta(130).

En este sentido, el Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña (Convenio I, 1949)(131) determina que lo derechos consagrados en esta disposición tienen el carácter de irrenunciables (art. 7º). Bajo estos parámetros se establece que cuando el “conflicto armado que no sea de índole internacional y que surja en el territorio de una de las altas partes contratantes’, cada una de las partes en conflicto tiene obligaciones para con la salud de los heridos y enfermos, tanto con la de quienes participan en las hostilidades, como con la de aquellos que no” (art. 3º).

Por otro lado, el Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra (Convenio III, 1949)(132) establece la protección de la salud a todo prisionero de esta clase.

Por su parte el Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra (Convenio IV, 1949),(133) establece la obligación de brindar tratamiento médico y asistencia hospitalaria a los extranjeros que se encuentren en el territorio de una parte del conflicto cuando así lo requieran (arts. 38 y 81), derecho del que también gozan las personas protegidas inculpadas (art. 76). Por otro lado, en sus artículos 91 y 92 se integran disposiciones específicas a la higiene y asistencia médica.

En los tres convenios se señalan obligaciones que no solo son de ‘respeto’ al derecho a la salud (obligaciones negativas), sino, también, de ‘protección’ del mismo (obligaciones positivas).

Dejando de lado los Convenios de Ginebra, se resaltan las “Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos (1955),(134) además de contemplar ámbitos de protección propios de la salud, íntimamente ligados a otros derechos, entre ellos la alimentación (20-(1))”, se contemplan servicios de salud específicos a los que deben tener acceso los reclusos en condiciones de igualdad(135).

En 1959 se firma la Declaración de los Derechos del Niño (1959)(136). Debido, entre otros aspectos, a que los niños y las niñas necesitan protección y cuidados especiales, la Asamblea General de Naciones Unidas proclamó diez principios orientados a este fin, entre los cuales se protegen diversos derechos económicos, sociales y culturales(137).

En la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial de Naciones Unidas (1965),(138) se establece que en pro del derecho a la igualdad en el disfrute de los derechos humanos y las libertades fundamentales “los Estados deben tomar medidas “especiales y concretas, en las esferas social, económica, cultural y en otras esferas para asegurar el adecuado desenvolvimiento y protección de ciertos grupos raciales o de personas pertenecientes a estos grupos”(art. 2-(2))”, medidas que se deberán tomar con miras “a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico”, dando prelación a los derechos humanos y las libertades fundamentales. Esto teniendo en cuenta la prohibición y eliminación de la discriminación de varios de los derechos económicos, sociales y culturales, en particular, del “derecho a la salud pública, la asistencia médica, la seguridad social y los servicios sociales”, según se ordena en el numeral 4º, literal e, artículo 5º.

Con base en la Declaración Universal de 1948, hacia el año 1966, esto es, después de 18 años, se adoptaron los pactos internacionales de derechos humanos que la desarrollan. La demora obedeció, entre otras razones, a la falta de determinación acerca de si los derechos debían ser consagrados en un solo pacto o en dos y a si los derechos económicos, sociales y culturales debían ser contemplados de forma general y breve, o de forma detallada y amplia.

Finalmente, se optó por la implementación de los dos pactos, al considerar que su desarrollo difiere dependiendo del conjunto de derechos que contemple. Mientras que para los derechos civiles y políticos se deben adecuar mecanismos para constatar y corregir las violaciones que se causen a los mismos, en el caso de los derechos económicos, sociales y culturales se deben crear procedimientos para hacer seguimiento constante al desarrollo de los programas que tienen por objeto garantizar su goce efectivo.

Los pactos fueron los siguientes: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) ambos acordados en 1966 y entraron en vigencia en enero y marzo de 1976, respetivamente.

Ahora bien, teniendo en cuenta que se pretende abordar el derecho a la salud y que a pesar de que no hay una clasificación predeterminada de los derechos económicos, sociales y culturales, este suele ser clasificado como un derecho de carácter social’,(139) la Corte seguidamente se enfocará en el análisis del PIDESC. 

En el artículo 12 de dicho instrumento se regula el derecho a la salud, como el derecho ‘al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental’, criterio que se desarrollará posteriormente con la Observación 14 de 2000(140).  

Advirtiendo la trascendencia que de la normatividad que se implementa con el PIDESC en materia de salud y, a que los criterios en esta desarrollados serán base de múltiples consideraciones en la presente sentencia, se procede a citar el texto de manera integral:

“ART. 12.— 

1. Los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental

2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados partes en el pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para:

a) La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños;

b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente;

c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas;

d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad”.

No se puede descuidar, por la relevancia del PIDESC en el tema, que el PIDCP (1966) contempla algunas disposiciones referidas al derecho a la salud. Por ejemplo, ordena que “nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. En particular, nadie será sometido sin su libre consentimiento a experimentos médicos o científicos” (art. 7º). Asimismo, estructuró en su desarrollo el carácter programático, lo que implica, por un lado, que el ámbito de protección no está previamente establecido de forma precisa, sino que depende del nivel de recursos disponibles y, por otro lado, que la justiciabilidad de estos derechos no es plena, ya que gran parte de las medidas se implementaran a futuro.

De otra parte, encontramos la Proclamación de Teherán (1968),(141) caracterizada por reiterar el carácter “indivisible” de los derechos humanos y las libertades fundamentales. En este instrumento se declara que “la realización de los derechos civiles y políticos sin el goce de los derechos económicos, sociales y culturales resulta imposible”. En esta oportunidad la Conferencia Internacional de Derechos Humanos, “exhortó a todos los pueblos y los gobiernos del mundo a dedicarse a promover los derechos humanos y a “redoblar sus esfuerzos” para ofrecer a todo ser humano “una vida libre y digna” que le permita alcanzar “un estado de bienestar físico, mental, social y espiritual”(142).

En Europa se da un paso importante alrededor de 1970, al adoptar, en 1961, La Carta Social Europea (CSE, Turín, 1961), la cual establece que toda persona ‘tiene derecho a beneficiarse de cuantas medidas le permitan gozar del mejor estado de salud que pueda alcanzar’ (parte I, 11.). Bajo lo estipulado en su artículo 11 los Estados adquieren el compromiso de ‘adoptar medidas adecuadas’ para garantizar el ‘ejercicio efectivo’ del derecho.

En la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social (1969),(143) se señala que el progreso y el desarrollo social ‘debe encaminarse a la continua elevación del nivel de vida tanto material como espiritual de todos los miembros de la sociedad’ “estableciendo como objetivo principal, entre otros, ‘el logro de los más altos niveles de salud y la prestación de servicios de protección sanitaria para toda la población, de ser posible en forma gratuita’(144)”. Con relación al derecho a la salud, en general, la declaración señala que se deben adoptar medidas para (i) ‘proporcionar gratuitamente servicios sanitarios a toda la población’, y (ii) asegurar ‘instalaciones y servicios preventivos y curativos adecuados y servicios médicos de bienestar social’ accesibles a todos(145). Con relación a la salud de las personas mental o físicamente impedidas, señala que se deben adoptar medidas apropiadas para su rehabilitación, en especial si se trata de niños y jóvenes, entre las cuales se encuentra expresamente ‘la provisión de tratamiento y prótesis y otros aparatos técnicos’ (art. 19).

Otro referente que configura el marco normativo del derecho a la salud, es la Declaración de Alma Ata. Se trata del documento emanado de la Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de Salud, que en 1978 y con miras a promover la salud la califica como un objetivo social a alcanzar por todos los pueblos. En Alma Ata la salud presenta la dimensión de derecho-deber, tanto en lo individual como en lo colectivo.

De otro lado, en 1979 se desarrolló la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, CEDAW, (1979)(146) en la que los Estados partes se comprometen a eliminar toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo. Concretamente, se comprometen a adoptar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación de la mujer en la esfera médica y así asegurarle el “acceso” en condiciones de igualdad. Adicionalmente, mediante la Convención los Estados se comprometen a tener en cuenta los “problemas especiales” que enfrenta la mujer rural, (art. 14, 2b).

Bajo los parámetros del párrafo 1º del artículo 21 de la Convención según el cual el comité puede hacer “sugerencias y recomendaciones de carácter general basados en el examen de los informes y de los datos transmitidos por los Estados partes (...)” se han realizado una serie de recomendaciones de las cuales se extraen, por su pertinencia, las siguientes:

Dentro de las recomendaciones realizadas sobre el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer se destaca la Recomendación General 15 (1990), en la cual advirtiendo la “necesidad de evitar la discriminación contra la mujer en las estrategias nacionales de acción preventiva y lucha contra el síndrome de inmunodeficiencia adquirida (SIDA)” se recomienda a los Estados partes: “a) Que intensifiquen las medidas de difusión de información para que el público conozca el riesgo de infección con el VIH y el SIDA, sobre todo para las mujeres y los niños, así como los efectos que acarrean para estos; b) Que, en los programas de lucha contra el SIDA, presten especial atención a los derechos y necesidades de las mujeres y los niños y a los factores que se relacionan con la función de reproducción de la mujer y su posición subordinada en algunas sociedades, lo que la hace especialmente vulnerable al contagio del VIH; c) Que aseguren que la mujer participe en la atención primaria de la salud y adopten medidas orientadas a incrementar su papel de proveedoras de cuidados, trabajadoras sanitarias y educadoras en materia de prevención de la infección con el VIH; d) Que, en los informes que preparen en cumplimiento del artículo 12 de la convención,(147) incluyan información acerca de los efectos del SIDA para la situación de la mujer y de las medidas adoptadas para atender a las necesidades de mujeres infectadas e impedir la discriminación de las afectadas por el SIDA)(148).

En la Recomendación General 19 (1992) el comité, teniendo como tema principal “La violencia contra la mujer” y tras realizar un serie de observaciones sobre la aplicación del convenio en relación con la violencia hacia la mujer,(149) recomienda, particularmente, en lo que alude a la salud, que “l) Los Estados [partes] adopten medidas para poner fin a estas prácticas y tengan en cuenta las recomendaciones del Comité sobre la Circuncisión Femenina (Recomendación 14 (1990))(150) al informar sobre cuestiones relativas a la salud”(151).

En tratándose particularmente de las mujeres discapacitadas, en la Recomendación General 18 (1991), se pone de presente a “los Estados partes [que] incluyan en sus informes periódicos información sobre las mujeres discapacitadas y sobre las medidas adoptadas para hacer frente a su situación particular, incluidas las medidas especiales para que gocen de igualdad de oportunidades en materia de educación y de empleo, servicios de salud y seguridad social y asegurar que puedan participar en todos los aspectos de la vida social y cultural”(152).

En el año 1982, el Comité de Derechos Humanos de la ONU adoptó la observación general sobre derecho a la vida, contemplando el derecho a la salud, en la cual se manifestó la interdependencia entre el derecho a la vida y el derecho a la salud. A este respecto, se consideró que sería oportuno que los Estados partes tomarán todas las medidas posibles para disminuir la mortalidad infantil y aumentar la esperanza de vida, en especial adoptando medidas para eliminar la malnutrición y las epidemias”.Los propios principios contemplan que ‘no podrá admitirse suspensión alguna de los principios precedentes por ningún concepto, ni siquiera en caso de emergencia pública’. De esta manera, tal y como se consideró en la Sentencia T-760 de 2008, con esta disposición “se defiende que el reconocimiento del derecho a la vida en los sistemas de protección de derechos humanos internacional, interamericano, europeo y africano es razón suficiente para también entender incluido en dichos sistemas la protección al derecho a la salud, por lo menos parcialmente”(153).

En este mismo año, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó los Principios de ética médica aplicables a la función del personal de salud, especialmente los médicos, en la protección de personas presas y detenidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (1982). En esta disposición se determina que quienes deban prestar servicios de salud a las personas presas o detenidas tienen el deber de ‘brindar protección a la salud física y mental’ y tratar las enfermedades ‘al mismo nivel de calidad que brindan a las personas que no están presas o detenidas’ (principio 1). Por otro lado, de su artículo 3º se extrae que “Se fija el límite que existe en la relación profesional entre el personal de salud y las personas detenidas o presas, al señalar que constituye una ‘violación de la ética médica’, en particular de los médicos, ‘cualquier relación cuya sola finalidad no sea evaluar, proteger o mejorar la salud física y mental de estos(154)”. En 1988 en el conjunto de principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión (1988), se reitera, en el principio 22, que ‘ninguna persona detenida o presa será sometida, ni siquiera con su consentimiento, a experimentos médicos o científicos que puedan ser perjudiciales para su salud.’ 

En 1989, por medio de la Convención sobre los Derechos del Niño (1989)(155) se recordó que en la Declaración Universal se proclamó que la infancia tiene derecho a cuidados y asistencia especiales. En este instrumento se señala que los Estados partes reconocen a todo niño el derecho “intrínseco a la vida” y garantizarán, en la máxima medida posible, “la supervivencia” y “el desarrollo” del niño (art. 27). Así mismo, los Estados partes se obligan a reconocer al niño (i) “[el] disfrute del más alto nivel posible de salud” y, (ii) “servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud”, indicando que “se esforzarán por asegurar que ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios”.  

En igual anualidad la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo(156) expidió el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (1989),(157) basándose en diferentes disposiciones internacionales,(158) así como en la Recomendación sobre Poblaciones Indígenas y Tribales, 1957, y, teniendo en cuenta, entre otras cosas, la particularidad de la normativa aplicable a esta población, así como la necesidad de una regulación internacional que se adapte a los cambios que se habían generado para la época desde la última regulación. Específicamente, en lo concerniente al derecho a la salud, esta norma en el artículo 7º (-2), integrado en las disposiciones de “política general”, determinó que:

“El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento”(159).

En este texto, enfáticamente, se dedica un aparte a la “seguridad social y [a la] salud”, en el que se resalta que la seguridad social debe extenderse “progresivamente” y sin ningún tipo de discriminación. En lo atinente a la salud se integra el artículo 25, de acuerdo a este:

“1. Los gobiernos deberán velar por que se pongan a disposición de los pueblos interesados servicios de salud adecuados o proporcionar a dichos pueblos los medios que les permitan organizar y prestar tales servicios bajo su propia responsabilidad y control, a fin de que puedan gozar del máximo nivel posible de salud física y mental. 2. Los servicios de salud deberán organizarse, en la medida de lo posible, a nivel comunitario. Estos servicios deberán planearse y administrarse en cooperación con los pueblos interesados y tener en cuenta sus condiciones económicas, geográficas, sociales y culturales, así como sus métodos de prevención, prácticas curativas y medicamentos tradicionales. 3. El sistema de asistencia sanitaria deberá dar la preferencia a la formación y al empleo de personal sanitario de la comunidad local y centrarse en los cuidados primarios de salud, manteniendo al mismo tiempo estrechos vínculos con los demás niveles de asistencia sanitaria. 4. La prestación de tales servicios de salud deberá coordinarse con las demás medidas sociales, económicas y culturales que se tomen en el país”.

El sistema interamericano se originó en cuatro documentos, la Carta de la OEA (1948), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (1948), la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales (1947),(160) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969)(161).

La Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH, 1969, San José, Costa Rica - Pacto de San José),(162) en lo atinente a los derechos económicos, sociales y culturales, instaura el ‘compromiso’ específico de adoptar ‘providencias’ de rango nacional e internacional ‘para lograr progresivamente [su] plena efectividad’ (art. 26). El Pacto de San José (CADH, 1969) establece que la ‘salud’ es un límite a varios de los derechos civiles y políticos reconocidos en el pacto (art. 12). Llama la atención que se establece la posibilidad de suspender algunas obligaciones derivadas de la convención, bajo la limitación de que dicha suspensión no contraríe otras obligaciones internacionales o entrañen discriminaciones (art. 27)(163).

El Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador” de 1988,(164) partiendo de reconocer el carácter progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales, según se evidencia en la pluricitada Sentencia T-760 de 2008, los Estados americanos decidieron comprometerse a cumplir cinco tipos de obligaciones con relación a los derechos económicos sociales y culturales, contempladas en los primeros 5 artículos, a saber, (i) ‘adoptar medidas’ necesarias, hasta el máximo de los recursos disponibles, para lograr progresivamente su plena efectividad; (art. 1º), (ii) ‘adoptar disposiciones’ legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer[los] efectivos’; (art. 2º), (iii) garantizar su ejercicio sin discriminación; (art. 3º), (iv) ‘no restringir’ derechos específicamente reconocidos nacional o internacionalmente (art. 4º) y, (v) solo restringir y limitar los derechos reconocidos en el protocolo mediante leyes que tengan por fin proteger el bienestar general en una ‘sociedad democrática’ (art. 5º).  

En particular, en su artículo 10 se determina el ‘derecho a la salud’ de toda persona, como ‘el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social’. Bajo esta disposición los Estados partes se comprometen a ‘reconocer’ la salud como un ‘bien público’. 

En atención al gran avance que ha implicado este protocolo en el plano interamericano para la protección de derechos económicos, sociales y culturales, y, con esto, para el derecho a la salud, se procederá a transcribir integralmente su texto:

“ART. 1º—

Obligación de adoptar medidas

Los Estados partes en el presente Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente protocolo.

ART. 2º—

Obligación de adoptar disposiciones de derecho interno

Si el ejercicio de los derechos establecidos en el presente protocolo no estuviera ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de este protocolo, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos.

ART. 3º—

Obligación de no discriminación

Los Estados partes en el presente protocolo se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

ART. 4º—

No admisión de restricciones

No podrá restringirse o menoscabarse ninguno de los derechos reconocidos o vigentes en un Estado en virtud de su legislación interna o de convenciones internacionales, a pretexto de que el presente Protocolo no los reconoce o los reconoce en menor grado.

ART. 5º—

Alcance de las restricciones y limitaciones

Los Estados partes solo podrán establecer restricciones y limitaciones al goce y ejercicio de los derechos establecidos en el presente protocolo mediante leyes promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general dentro de una sociedad democrática, en la medida que no contradigan el propósito y razón de los mismos.

(...) ART. 9º—

Derecho a la seguridad social

1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.

2. Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y después del parto.

ART. 10.— 

Derecho a la salud

1. Toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.

2. Con el fin de hacer efectivo el derecho a la salud los Estados partes se comprometen a reconocer la salud como un bien público y particularmente a adoptar las siguientes medidas para garantizar este derecho:

a. la atención primaria de la salud, entendiendo como tal la asistencia sanitaria esencial puesta al alcance de todos los individuos y familiares de la comunidad;

b. la extensión de los beneficios de los servicios de salud a todos los individuos sujetos a la jurisdicción del Estado;

c. la total inmunización contra las principales enfermedades infecciosas;

d. la prevención y el tratamiento de las enfermedades endémicas, profesionales y de otra índole;

e. la educación de la población sobre la prevención y tratamiento de los problemas de salud, y

f. la satisfacción de las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables.

(...)

ART. 17— 

Protección de los ancianos

Toda persona tiene derecho a protección especial durante su ancianidad. En tal cometido, los Estados partes se comprometen a adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la práctica y en particular a:

a. Proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada, a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de proporcionársela por sí mismas; (...)”.

Posteriormente, ya en los años 90 y la primera década del siglo XXI se pretendió, más allá de producir disposiciones de derecho internacional de derechos humanos, centrarse en la definición del alcance y sentido de los textos legales existentes, por parte de los órganos respectivos, en especial, por parte del CDESC.

El primer instrumento que se produce después de esta época es emitido por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (1990),(165) instrumento en el que se reconoció que “los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a recibir cualquier tipo de atención médica urgente que resulte necesaria para preservar su vida o para evitar daños irreparables a su salud en condiciones de igualdad de trato con los nacionales del Estado de que se trate” (art. 28). “La convención señala expresamente que “esa atención médica de urgencia no podrá negarse por motivos de irregularidad en lo que respecta a la permanencia o al empleo” (art. 28). Además, reitera la estrecha relación que existe entre el derecho a la salud y la dignidad humana (art. 70)”(166).

En el año 1991 se integraron los principios para la protección de los enfermos mentales y el mejoramiento de la atención de la salud mental (1991) en los cuales se denota, como se expresa en la Sentencia T-760 de 2008, la indivisibilidad e interdependencia característica de los derechos humanos, lo cual se hace evidente al integrar en el texto derechos civiles y políticos a la par que derechos económicos sociales y culturales, como se puede evidenciar en el principio 1 en el que se regulan “en primer lugar un derecho social que tienen, el derecho ‘a la mejor atención disponible en materia de salud mental”(167).

En la Declaración y Programa de Acción de Viena (1993) adoptada por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, se reconoce, entre otras cosas, la “importancia del disfrute por la mujer del más alto nivel de salud física y mental durante toda su vida”, concretamente su derecho “a tener acceso a una atención de salud adecuada y a la más amplia gama de servicios de planificación familiar”.

Otro instrumento de especial significación en este inventario de normatividad reguladora al derecho a la salud, es la “Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad’ adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, aprobado mediante Ley 1346 de julio 31 de 2009 y, avalado en su constitucionalidad por el tribunal constitucional mediante Sentencia C-293 de 2010. De este relevante conjunto de normas se destacan los artículos 25 y 26 cuyo tenor literal contempla lo siguiente:

“ART. 25.—Salud.

Los Estados partes reconocen que las personas con discapacidad tienen derecho a gozar del más alto nivel posible de salud sin discriminación por motivos de discapacidad. Los Estados partes adoptarán las medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad a servicios de salud que tengan en cuenta las cuestiones de género, incluida la rehabilitación relacionada con la salud. En particular, los Estados partes:

a) Proporcionarán a las personas con discapacidad programas y atención de la salud gratuitos o a precios asequibles de la misma variedad y calidad que a las demás personas, incluso en el ámbito de la salud sexual y reproductiva, y programas de salud pública dirigidos a la población;

b) Proporcionarán los servicios de salud que necesiten las personas con discapacidad específicamente como consecuencia de su discapacidad, incluidas la pronta detección e intervención, cuando proceda, y servicios destinados a prevenir y reducir al máximo la aparición de nuevas discapacidades, incluidos los niños y las niñas y las personas mayores;

c) Proporcionarán esos servicios lo más cerca posible de las comunidades de las personas con discapacidad, incluso en las zonas rurales;

d) Exigirán a los profesionales de la salud que presten a las personas con discapacidad atención de la misma calidad que a las demás personas sobre la base de un consentimiento libre e informado, entre otras formas mediante la sensibilización respecto de los derechos humanos, la dignidad, la autonomía y las necesidades de las personas con discapacidad a través de la capacitación y la promulgación de normas éticas para la atención de la salud en los ámbitos público y privado;

e) Prohibirán la discriminación contra las personas con discapacidad en la prestación de seguros de salud y de vida cuando estos estén permitidos en la legislación nacional, y velarán por que esos seguros se presten de manera justa y razonable;

f) Impedirán que se nieguen, de manera discriminatoria, servicios de salud o de atención de la salud o alimentos sólidos o líquidos por motivos de discapacidad.

ART. 26.—Habilitación y rehabilitación.

1. Los Estados partes adoptarán medidas efectivas y pertinentes, incluso mediante el apoyo de personas que se hallen en las mismas circunstancias, para que las personas con discapacidad puedan lograr y mantener la máxima independencia, capacidad física, mental, social y vocacional, y la inclusión y participación plena en todos los aspectos de la vida. A tal fin, los Estados partes organizarán, intensificarán y ampliarán servicios y programas generales de habilitación y rehabilitación, en particular en los ámbitos de la salud, el empleo, la educación y los servicios sociales, de forma que esos servicios y programas:

a) Comiencen en la etapa más temprana posible y se basen en una evaluación multidisciplinar de las necesidades y capacidades de la persona;

b) Apoyen la participación e inclusión en la comunidad y en todos los aspectos de la sociedad, sean voluntarios y estén a disposición de las personas con discapacidad lo más cerca posible de su propia comunidad, incluso en las zonas rurales.

2. Los Estados partes promoverán el desarrollo de formación inicial y continua para los profesionales y el personal que trabajen en los servicios de habilitación y rehabilitación.

3. Los Estados partes promoverán la disponibilidad, el conocimiento y el uso de tecnologías de apoyo y dispositivos destinados a las personas con discapacidad, a efectos de habilitación y rehabilitación”.

Por otro lado, se encuentran las observaciones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR)(168). A partir de 1989, el comité realiza ‘observaciones generales’ acerca del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC, 1966) en desarrollo de su función primordial, vigilar la aplicación del Pacto por los Estados partes(169). Para el Comité, el PIDESC reconoce que los estados tienen tres tipos de obligaciones, derivadas de los derechos reconocidos, obligaciones de respetar, obligaciones de proteger y obligaciones de garantizar(170).

A nivel general, se ha reconocido que el más amplio desarrollo acerca del derecho a la salud, su alcance y significado, lo ha realizado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en la Observación General 14 (2000) relacionada con ‘el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud’. Este documento, dada su capital importancia para desentrañar el significado de los preceptos contenidos en el PIDECS, a propósito del derecho a la salud y, en razón a su reiterada asunción como guía en la jurisprudencia constitucional emanada de esta corporación, merece una consideración adicional que se consignará en el apartado siguiente.  

Por último, desde la perspectiva del derecho a la salud comprendida desde un plano internacional, encontramos la Declaración Política y Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento. Tras la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento llevada a cabo en Madrid entre el 8 y el 12 de abril del año 2002, se adoptaron dos disposiciones a saber, la Declaración Política y Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento,(171) las cuales se enfocan en tres ámbitos principales como son, “las personas de edad y el desarrollo; el fomento a la salud y el bienestar de la vejez; la creación de un entorno propicio y favorable”, siendo la primera vez, según se indica en el prólogo de este documento, que “los gobiernos han aceptado vincular las cuestiones del envejecimiento a otros marcos del desarrollo social y económico y de los derechos humanos en particular los convenios en las conferencias y cumbres celebradas por las Naciones Unidas durante el pasado decenio”. 

En lo atinente a la declaración política encontramos, en cuanto al derecho a la salud, el artículo 14 en el que se incluyen aspectos como la progresividad, la necesidad de adoptar medidas para efectivizar el derecho, así como la universalidad, la igualdad, el requerimiento de políticas públicas, la promoción de medios de vida saludables, entornos propicios y, por último, la independencia y participación de las personas de edad en todos los aspectos de la sociedad. 

De otro lado, en lo que concierne al “El plan de acción”, encontramos que este instrumento incluye diferentes recomendaciones, las cuales se desarrollan desde tres orientaciones prioritarias, una de ellas referida peculiarmente a la salud, titulada en el texto como “El fomento de la salud y el bienestar en la vejez”(172). No sin antes exaltar la importancia de la salud, en el texto se pasa a indicar que “para el crecimiento económico y el desarrollo de las sociedades es indispensable que la población en general tenga un nivel elevado de salud”, es decir, dejando de lado el criterio de la edad, se evidencia a la salud como un elemento base para el aspecto económico de un sistema y, por ende para su sostenibilidad pues se estima que, si un país cuida de la buena salud de sus habitantes, su sistema financiero tiene una mayor probabilidad de progresividad.  

En cuanto al acceso a la atención y a los servicios de salud, dentro de los cuales considera que se incluye la prevención de enfermedades y promoción de la salud, se señala que aquellos “deben centrarse en el mantenimiento de la independencia, la prevención y la demora de las enfermedades y la atención de las discapacidades, así como el mejoramiento de la calidad de vida de las personas de edad que ya estén discapacitadas”. Estos servicios deben prestarse en condiciones de igualdad de las demás personas en cuanto a la prevención, curación y rehabilitación. Y, en aquellas circunstancias especiales que se derivan de la condición de vejez, los tratamientos deben proporcionarse de acuerdo con tal condición.  

Bajo estos lineamientos, según expresa, se deben adoptar políticas pertinentes que “propicien la salud durante toda la vida”, “incluidas las de promoción de la salud y la prevención de las enfermedades, la tecnología de asistencia, los cuidados para la rehabilitación (...), los servicios de salud mental, la promoción de los modos de vida saludables y los entornos propicios pueden reducir los niveles de discapacidad asociados con la vejez y permitir obtener economías presupuestarias”.

5.1.3. Observación General 14 (2000).

Como se advirtió previamente, la Observación 14 es el pronunciamiento del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR), por medio del cual se determinó que “la salud es un derecho humano fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos humanos”.  

En este sentido, el Comité exaltó la vinculación y la dependencia del derecho a la salud con otros derechos humanos, dentro de los que cita particularmente el ‘derecho a la alimentación, a la vivienda, al trabajo, a la educación, a la dignidad humana, a la vida, a la no discriminación, a la igualdad, a no ser sometido a torturas, a la vida privada, al acceso a la información y a la libertad de asociación, reunión y circulación’. Derechos integrados en la Carta Internacional de Derechos y que, según se expone en la observación, ‘esos y otros derechos y libertades abordan los componentes integrales del derecho a la salud’.

Ahora bien, según la observación “el más alto nivel posible de salud física y mental” contemplado en el artículo 12 del PIDESC depende de factores socioeconómicos, que permiten a las personas llevar una vida sana, así como de factores biológicos, entre los cuales se encuentran la “alimentación y la nutrición, la vivienda, el acceso a agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, condiciones de trabajo seguras y sanas y un medio ambiente sano”. De la misma manera, se indica que también depende de los recursos con que cuenta el Estado. 

Así las cosas, “el Estado no está obligado a garantizar que toda persona goce, en efecto, de ‘buena salud’, sino a garantizar “toda una gama de facilidades, bienes y servicios” que aseguren el más alto nivel posible de salud.

Según expuso el comité, desde la adopción de los dos pactos internacionales de las Naciones Unidas en 1966, “la situación mundial de la salud se ha modificado de manera espectacular”, paralelamente el concepto de la salud se ha visto permeado por un cambio en su alcance y contenido. Igualmente, manifestó que “una definición más amplia de la salud también tiene en cuenta inquietudes de carácter social, como las relacionadas con la violencia o el conflicto armado”(173). En el mismo sentido, señaló que se están teniendo en cuenta más elementos determinantes de la salud, “como la distribución de los recursos y las diferencias basadas en la perspectiva de género”. A pesar de ello, advierte que para millones de personas, en especial las más pobres, ‘el pleno disfrute del derecho a la salud continúa siendo un objetivo remoto’.

Además de los factores determinantes básicos de la salud, dentro de los determinantes de la salud, el comité advirtió que se encuentran el acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el suministro apropiado de alimentos sanos, una nutrición adecuada, una vivienda adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente y acceso a la educación e información sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la salud sexual y reproductiva. Consideró que debe tenerse en cuenta la participación de la población en todo el proceso de adopción de decisiones sobre las cuestiones relacionadas con la salud en los planos comunitario, nacional e internacional.

Ahora bien, según se indicó en la Observación 14, el derecho a la salud “en todas sus formas y en todos los niveles” contiene los elementos que se pasa a exponer, los cuales, a su modo de ver, son de carácter esencial y están interrelacionados. Su aplicación dependerá de “las condiciones prevalecientes en un determinado Estado parte, a saber, disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad”. (i) Cada Estado debe tener disponibles “un número suficiente de establecimientos, bienes y servicios públicos de salud y centros de atención, así como programas”(174). (ii) Los establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser accesibles a todos, sin discriminación alguna, en cuatro dimensiones superpuestas: (a) ‘no discriminación’(175); (b) ‘accesibilidad física’,(176) (c) ‘accesibilidad económica’ (asequibilidad),(177) y (d) ‘acceso a la información’(178). (iii) Los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán ser (aceptables) respetuosos de la ética médica y culturalmente apropiados, es decir respetuosos de la cultura de las personas, las minorías, los pueblos y las comunidades, a la par que sensibles a los requisitos del género y el ciclo de vida, y deberán estar concebidos para respetar la confidencialidad y mejorar el estado de salud de las personas de que se trate”. (iv) Deberán ser también de buena calidad, apropiados desde el punto de vista científico y médico(179).  

En lo que atañe a las obligaciones que se derivan del derecho a la salud, el Comité consideró que de este se derivan “obligaciones inmediatas como (i) la garantía de que será ejercido sin discriminación alguna (art. 2º, párr. 2) y (ii) la obligación de adoptar medidas (art. 2º, párr. 1) en aras de la plena realización del artículo 12 (PIDESC), indicando que las medidas deben ser deliberadas y concretas, y su finalidad debe ser ‘la plena realización del derecho a la salud’. Reitera también, que la ‘realización progresiva del derecho a la salud a lo largo de un determinado periodo’ implica la obligación concreta y constante de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia el objetivo de la plena realización del derecho a la salud”(180).

Según se resaltó en la Observación General 14 (2000) los Estados tienen la obligación de no adoptar medidas ‘deliberadamente regresivas’. En caso tal, debe demostrar por qué se optó por ellas “tras el examen más exhaustivo de todas las alternativas posibles”, justificando su implementación con miras a las normas internacionales de derechos humanos, y su compatibilidad con la naturaleza de los derechos amparados por el Pacto, además de evidenciar que son disposiciones estrictamente necesarias para promover el bienestar general en una sociedad democrática. 

Conforme con lo expuesto en este texto, al igual que los demás derechos, el derecho a la salud supone obligaciones de tres tipos, a saber de (i) respeto, de (ii) protección y de (iii) cumplimiento (denominadas también de garantizar). Referidas, respectivamente, a “[exigir] que los Estados se abstengan de injerir directa o indirectamente en el disfrute del derecho a la salud”; “[requerir] que los Estados adopten medidas para impedir que terceros interfieran en la aplicación de las garantías prevista en el artículo 12” (PIDESC, 1966); “[requerir] que los Estados adopten medidas apropiadas de carácter legislativo, administrativo, presupuestario, judicial o de otra índole para dar plena efectividad al derecho a la salud”. Preceptos desarrollados extensamente en la Observación General 14 (2000). En lo relacionado con la obligación de calidad, se advierten tres variables como son, (i) facilitar, “requiere en particular que los Estados adopten medidas positivas que permitan y ayuden a los particulares y las comunidades a disfrutar del derecho a la salud”, (ii) Proporcionar, un derecho específico enunciado en el Pacto “en los casos en que los particulares o los grupos no están en condiciones, por razones ajenas a su voluntad, de ejercer por sí mismos ese derecho con ayuda de los medios a su disposición” y, (iii) Promover, “requiere que los Estados emprendan actividades para promover, mantener y restablecer la salud de la población”(181).

La Observación General 14 (2000), como se expone en la Sentencia T-760 de 2008, también fijó cuáles son algunas de las ‘obligaciones básicas’,(182) que se entenderían incluidas dentro de los niveles esenciales del derecho, cuyo cumplimiento no puede ser diferido, así como algunas de las ‘obligaciones prioritarias’(183)

Ahora bien, en cuanto a las violaciones de las obligaciones, el comité advierte que un Estado viola las obligaciones derivadas del derecho a la salud, en caso de que “no esté dispuesto a utilizar el máximo de los recursos de que disponga para [darle] efectividad al derecho”. No sucede lo propio en el supuesto de que el Estado tenga una limitación de recursos para cumplir, en cuyo caso “tendrá que justificar, no obstante, que se ha hecho todo lo posible por utilizar todos los recursos de que dispone para satisfacer, como cuestión de prioridad, las obligaciones” derivadas del derecho a la salud. No obstante, el Estado “no puede nunca ni en ninguna circunstancia justificar su incumplimiento de las obligaciones básicas” antes mencionadas, las cuales, se señala, “son inderogables”.

Como corolario de lo anterior, y según la observación, con el fin de lograr el pleno ejercicio del derecho a la salud, “es necesario adoptar una estrategia nacional”, “basada en los principios de derechos humanos”, y que estime “los recursos disponibles”, “con base en la cual se formulen políticas y se establezcan los indicadores y las bases de referencia correspondientes del derecho a la salud(184)(185). En la creación de la política que se realice, debe estar garantizada la participación de las personas, especialmente de aquellas que resulten afectadas y particularmente en (i) la fijación de prioridades, (ii) la adopción de decisiones, (iii) la planificación, (iv) la aplicación y (v) la evaluación de las estrategias destinadas a mejorar la salud”(186).

5.1.4. Los mandatos del constituyente en materia de salud.

La preocupación específica por el derecho a la salud en el ordenamiento constitucional colombiano es reciente. Sin embargo, algunas disposiciones constitucionales, consignadas en lo que fueran textos constitucionales ya lejanos, incorporaron mandatos que pusieron de presente el interés del constituyente en la salubridad, así por ejemplo, en la Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863, el artículo 15, al enlistar los derechos individuales de los habitantes y transeúntes, estipulaba, en el ordinal 9º, a propósito de la libertad de industria, que se proscribía, entre otras cosas, lo que atacase “(...) la seguridad y salubridad”.

En 1886 el constituyente al regular las profesiones u oficios contempló en los incisos 2º y 3º del artículo 44, lo siguiente:

“(...) las autoridades inspeccionarán las industrias y profesiones en lo relativo a la moralidad, la seguridad y salubridad públicas”.

“La ley podrá exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones médicas y de sus auxiliares (...)” (negrillas fuera de texto).

El Acto Legislativo 1 de 1932 en el inciso 2º de su artículo único dispuso:

“(...) Las autoridades inspeccionarán las industrias y profesiones en lo relativo a la moralidad, la seguridad y salubridad públicas. La ley podrá restringir la producción y el consumo de los licores y las bebidas fermentadas (...)”.

El artículo 15 del Acto Legislativo 1 de 1936 consagró, en sus incisos 2º y 3º, lo siguiente:

“(...) Las autoridades inspeccionaran las profesiones y oficios en lo referente a la moralidad, seguridad y salubridad públicas.

La ley podrá restringir la producción y el consumo de los licores y las bebidas fermentadas”.

En la misma reforma constitucional el artículo 16 preceptuaba:

“(...) La asistencia pública es función del Estado. Se deberá prestar a quienes careciendo de medios de subsistencia y de derecho para exigir a otras personas, estén físicamente incapacitados para trabajar.

La ley determinara la forma de cómo se preste la asistencia y los casos en que deba darla directamente el Estado”.

Como se puede apreciar, el constituyente colombiano, consagró preceptos orientados a proteger la salubridad pública, no se trataba de reconocer puntualmente un derecho individual, sino más bien de velar por un interés que le concernía a toda la sociedad. Con miras a tales fines se pretendía desde aquella época, regular la profesión médica, el consumo de sustancias que se estimaba afectaban la salubridad y ponían en riesgo el colectivo social. Importante, en este sucinto recorrido, es la atribución al Estado de velar por el cumplimiento de tales objetivos, así como la específica designación del legislador, como productor de normas encaminadas a los mismos fines.

También merece ser destacada la función que se le asigna al Estado de brindar asistencia pública, en particular, a aquellas personas en mayores condiciones de vulnerabilidad económica y física. No sobra anotar que en la reforma de 1936, dicho deber no solo recaía en el poder público, al no descartarse la posibilidad de que la ley determinara que otros sectores de la sociedad podrían suministrarla.

Con el advenimiento de la Constitución Política de 1991 y el cambio de fórmula política, el marco constitucional para el derecho a la salud varió de manera significativa, pues, diversos preceptos del nuevo ordenamiento se manifestaron expresamente sobre el derecho en referencia.

Así por ejemplo, el artículo 44, en su inciso 1º, definió la salud como derecho fundamental para el caso de los niños.

El artículo 48 definió a la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio, el cual, al tenor de esta disposición, debe ser prestado “bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad”. Siguiendo los incisos 2º y 3º de la norma, la seguridad social tiene el carácter de “irrenunciable” y debe ser desarrollada bajo el criterio de “progresividad”.

Siguiendo el artículo 49 superior, la salud, así como el saneamiento ambiental, son servicios públicos en virtud de los cuales se garantiza “a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”.

Según esta disposición, al Estado le corresponde (i) “organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad”; (ii) “establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control”; (iii) “establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley”.

La forma de organizar el servicio, según este artículo, se estructura de manera “descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad”.

Así mismo, en lo atinente a los términos según los cuales “la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria”, se indica que aquellos serán señalados por la ley.

Se advierte en esta disposición que “toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad”, con lo que se permite colegir que, integrando diferentes disposiciones internacionales, la protección del derecho a la salud no solo recae en el Estado, sino, también, en los habitantes quienes están en la obligación de proteger este derecho asumiendo, por ejemplo, hábitos de vida saludables que eviten el consumo de tabaco o de alcohol e implemente en el diario vivir costumbres como la buena alimentación y el ejercicio(187).

El artículo 49 fue objeto de variación mediante Acto Legislativo 2 de 2009, disponiéndose que “[e]l porte y el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas está prohibido, salvo prescripción médica. Con fines preventivos y rehabilitadores la ley establecerá medidas y tratamientos administrativos de orden pedagógico, profiláctico o terapéutico para las personas que consuman dichas sustancias. El sometimiento a esas medidas y tratamientos requiere el consentimiento informado del adicto”. En relación con este contenido de la Carta, el tribunal constitucional en Sentencia C-882 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se pronunció sobre su exequibilidad cuando se cuestionó la ausencia de consulta previa en la expedición de la reforma constitucional, pues, supuestamente afectaba a las comunidades indígenas, dijo la Sala Plena en su momento:

“(...) el Acto Legislativo 02 de 2009 prohíbe el porte y consumo de sustancias estupefacientes —incluida la hoja de coca— y psicoactivas con el propósito exclusivo de atacar la drogadicción como un problema de salud pública. Por tanto, esta prohibición, desde el punto de vista teleológico y sistemático, no es aplicable a las comunidades indígenas, pues el uso, consumo y cultivo de la hoja de coca en estas comunidades no está asociado a la drogadicción ni conlleva problemas de salud para sus miembros (...)”.

En cuanto a los enfermos dependientes o adictos se indica que “el Estado dedicará especial atención”, al igual que a la familia del mismo, ello con el fin de “fortalecerla en valores y principios que contribuyan a prevenir comportamientos que afecten el cuidado integral de la salud de las personas y, por consiguiente, de la comunidad, y desarrollará en forma permanente campañas de prevención contra el consumo de drogas o sustancias estupefacientes y en favor de la recuperación de los adictos”.

Por otro lado, en cuanto a los niños, sujetos reconocidos como de especial protección constitucional, según amplia jurisprudencia de esta corporación y conforme al texto superior, más precisamente, en el artículo 48, algunos de sus derechos fundamentales son “la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada”.

Así mismo, en el artículo 50 se determina que “[t]odo niño menor de un año que no esté cubierto por algún tipo de protección o de seguridad social, tendrá derecho a recibir atención gratuita en todas las instituciones de salud que reciban aportes del Estado. La ley reglamentará la materia”.

Ahora bien, respecto a las personas de edad y a los minusválidos, se indica, en el artículo 54 de la Carta, que “El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud”.

Dentro de otras obligaciones del Estado en cuanto al servicio de salud, encontramos la regulada en el artículo 64 del texto superior, en el cual se indica que: “Es deber del Estado promover el accesos progresivo” a los “servicios” de “salud”, ello con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”.

Es de advertir que no puede desconocerse que bajo la luz del artículo 95 de la Constitución: “Son deberes de la persona y del ciudadano” (...) 2. Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.

Ahora bien, en cuanto a la regulación del control de calidad de bienes y servicios, encontramos que según el artículo 78 del mismo texto: “La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización. Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios (...)”.

En cuanto a la financiación de la salud, al ser un gasto público social, esta tiene amparo constitucional en el artículo 334 del texto superior, disposición que fue modificada mediante el artículo 1º del Acto Legislativo 3 de 2011, a cuyo tenor:

“La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en (...) en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado social de derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos (...).

La sostenibilidad fiscal debe orientar a las ramas y órganos del poder público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica (...).

PAR.—Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los (sic) derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva” (resaltado fuera del texto).

El anterior artículo destaca, por un lado, el papel activo del Estado en la economía, por el otro, la prioridad del gasto público social, así como también la progresividad para el acceso a los bienes y servicios. Esto aunado a la imposibilidad de invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar, restringir o negar la protección efectiva de los derechos fundamentales.

En cuanto a las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios se establece en el artículo 336 de la Constitución que: “Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud”. Asimismo allí se dispone que: “Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y [también a la] educación”.

Por otro lado, en lo referido al sistema general de participaciones, en el artículo 356, (inciso modificado por el A. L. 4/2007, art. 1º), se prescribe, en un nuevo texto lo siguiente:

“Los recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre (...)

Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios.

La ley reglamentará los criterios de distribución del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos, y municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el sistema general de participaciones de estas, incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios:

a) ‘Literal modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 4 de 2007. El nuevo texto es el siguiente’: Para educación, salud y agua potable y saneamiento básico: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad. En la distribución por entidad territorial de cada uno de los componentes del sistema general de participaciones, se dará prioridad a factores que favorezcan a la población pobre, en los términos que establezca la ley (...).

El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores”.

Por último, el artículo 366 de la Carta, consagra que: “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable”.

Para tales efectos, “en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”(188).

En este marco constitucional se han expedido diversos conjuntos de normas cuya intención ha sido regular variados aspectos del derecho a la salud. Entre estos distintos grupos de disposiciones se tienen la Ley 100 de 1993, por medio de la cual se crea el sistema general de seguridad social en salud; el Decreto 1757 de 1994, por el cual se organizan y se establecen las modalidades y formas de participación social en la prestación de servicios de salud; el Decreto 1485 de 1994, por el cual se regula la organización y funcionamiento de las entidades promotoras de salud y la protección al usuario en el sistema nacional de seguridad social en salud; el Decreto 1283 de 1996, por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud; el Decreto 882 de 1998, por el cual se fija el margen de solvencia que asegura la liquidez de las entidades promotoras de salud y administradoras del régimen; la Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias, entre otros.

En cuanto al desarrollo jurisprudencial en salud, resulta imprescindible destacar la importancia de la Sentencia T-760 de 2008, la cual se referenciará con frecuencia en esta providencia.

5.1.5. El derecho a la salud como derecho fundamental.

La calificación de fundamental del derecho a la salud encuentra antecedentes en documentos internacionales como la Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de Salud que en el párrafo I de la Declaración de Alma Ata, de septiembre de 1978, consignaba: 

“La conferencia reitera firmemente que la salud, estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades, es un derecho humano fundamental y que el logro del grado más alto posible de salud es un objetivo social sumamente importante en todo el mundo, cuya realización exige la intervención de muchos otros sectores sociales y económicos, además del de la salud”.

Sin duda, esta caracterización de orden Internacional, no alcanzaba la refinada distinción trazada por la doctrina entre derechos humanos y derechos fundamentales, pero, supone un avance en lo que al peso de la salud se refiere para los Estados, pues, implicaba obligaciones para estos. El texto advierte que el mecanismo de satisfacción de tal obligación es la toma de medidas sanitarias y sociales. Además, dicha declaración vincula la salud al desarrollo económico de los pueblos. En el precepto V se dijo:

Los gobiernos tienen la responsabilidad de la salud de sus poblaciones, que puede ser conseguida solo mediante la provisión de unas medidas sanitarias y sociales adecuadas. Un objetivo social principal de los gobiernos, organizaciones internacionales y el total de la comunidad mundial para las próximas décadas, debería ser la promoción, para todos los habitantes del mundo, en el año 2000, de un nivel de salud que les permitiera llevar a cabo una vida productiva social y económicamente. La atención primaria de salud es la clave para conseguir este objetivo como parte del espíritu de justicia social del desarrollo” (negrillas fuera de texto). 

En el caso del ordenamiento jurídico colombiano, y por vía jurisprudencial, en sede de revisión, la Corte Constitucional profirió la Sentencia T-760 de 2008, en uno de cuyos relevantes apartes, se sintetizó lo que hasta ese momento había considerado el tribunal constitucional sobre el derecho a la salud. Dijo la Sala de Revisión: 

“(...) El derecho a la salud es un derecho constitucional fundamental. La Corte lo ha protegido por tres vías. La primera ha sido estableciendo su relación de conexidad con el derecho a la vida, el derecho a la integridad personal y el derecho a la dignidad humana, lo cual le ha permitido a la Corte identificar aspectos del núcleo esencial del derecho a la salud y admitir su tutelabilidad; la segunda ha sido reconociendo su naturaleza fundamental en contextos donde el tutelante es un sujeto de especial protección, lo cual ha llevado a la Corte a asegurar que un cierto ámbito de servicios de salud requeridos sea efectivamente garantizado; la tercera, es afirmando en general la fundamentalidad del derecho a la salud en lo que respecta a un ámbito básico, el cual coincide con los servicios contemplados por la Constitución, el bloque de constitucionalidad, la ley y los planes obligatorios de salud, con las extensiones necesarias para proteger una vida digna (...)”. 

De manera sucinta podemos decir que los primeros momentos de reconocimiento de la salud como garantía fundamental en nuestro ordenamiento jurídico pasan por la conexidad, tesis según la cual el status de derecho fundamental, se adquiere por su relación directa con otros derechos que sí ostentan dicho carácter, tales como la vida y la integridad física. Prueba de esta forma de razonar de la Sala se tiene en sentencias como la reconocida T-406 de 1992,(189) en la cual, la Corte reconoció la procedibilidad de la tutela para proteger la salud del colectivo social por el riesgo que representaban las aguas servidas en una vía pública, en razón de un acueducto inconcluso. Esta línea argumentativa se consolidó como primer paso en la caracterización del derecho a la salud como fundamental, con el pronunciamiento emanado del tribunal constitucional por vía del fallo de unificación SU-819 de 1999,(190) que en lo del caso reza:

“(...) Una de las hipótesis en que los derechos a la seguridad social y a la salud cambian su carácter programático, e involucran el poder para exigir del Estado el derecho a la atención, es la del afiliado a una entidad de seguridad social. Empero, en ese caso, para que los derechos a la seguridad social o a la salud se consideren como derechos fundamentales, es necesario que cumplan los presupuestos destacados por la jurisprudencia de la Corte(191): “primero, que opere en conexión con otro derecho fundamental; segundo, entendida como la asistencia pública que debe prestarse ante una calamidad que requiera, de manera grave e inminente la vida humana o la salud; tercero, ante casos de extrema necesidad, y cuarto, que se pueda prestar de acuerdo con las posibilidades reales de protección de que disponga el Estado para el caso concreto (...)”.

Un segundo paso importante en este proceso de calificación del derecho a la salud como fundamental, se da por la jurisprudencia cuando ciertas condiciones atribuibles al sujeto como titular del derecho, permiten que la Corte, de manera expresa, realice dicho reconocimiento. En el caso de los mayores adultos fueron varias las ocasiones en las que se aceptó como derecho fundamental autónomo el derecho en referencia, aunque en no pocas de aquellas, reforzó su ejercicio argumentativo insistiendo en la conexidad. Ejemplos de este momento se pueden observar en los siguientes apartados de algunas decisiones que se citan así:

“(...) La Corte Constitucional encuentra que en este caso, por haber fallecido la persona a quien la solicitud de amparo se refiere, no hay lugar a impartir orden alguna, aunque resulta patente la vulneración de los derechos fundamentales de aquella.

Empero, se estima pertinente, además de ordenar que se adelanten las investigaciones penales y disciplinarias de rigor, dejar consignadas algunas consideraciones que refuerzan la doctrina constitucional en estas materias:

1. Las personas de la tercera edad tienen derecho de nivel constitucional a una especial protección, particularmente en lo relativo a la preservación de su vida en condiciones dignas y justas, a su salud y a su seguridad social”(192).

Igualmente pertinente resulta el siguiente fragmento:

“(...) Ha dicho la Corte que el derecho a la salud es fundamental respecto de menores y de personas de la tercera edad en razón de su condición de vulnerabilidad que requiere de una especial atención y consideración como la misma Carta Política lo reconoce al consagrar derechos especiales que los protegen prioritariamente(193).

Igualmente, ha sostenido en forma reiterada esta corporación que los derechos a la salud y a la seguridad social son fundamentales por conexidad con el derecho fundamental a la vida digna, atendiendo las circunstancias propias de cada caso” (Sent. T-540/2002(194))”(195).

En otras decisiones, la calificación como autónomo fue expresa y no implicó alusiones a la conexidad, muestra de esta forma de estimar el derecho a la salud lo es lo indicado en la Sentencia T-111 de 2003(196).

“(...) Es tal la vulnerabilidad y desprotección de este grupo poblacional que, en algunas ocasiones, la jurisprudencia de esta corporación ha llegado a considera la salud de las personas de la tercera edad como derecho fundamental autónomo”.

Y de modo más directo en la Sentencia T-1081 de 2001(197):

“(...) El derecho a la salud de los adultos mayores es un derecho fundamental autónomo, dadas las características de especial vulnerabilidad de este grupo poblacional y su particular conexidad con el derecho a la vida y a la dignidad humana (...)”.

Para el caso de los niños la calificación de fundamental resultó menos compleja dado que por virtud de lo dispuesto en el citado artículo 44 de la Carta, en tratándose de estos sujetos de especial protección, el derecho en consideración se estima como fundamental. No han sido pocas las oportunidades en las cuales esta corporación, por vía de revisión, se ha pronunciado sobre el punto. A modo de ejemplo se puede referir lo señalado en la Sentencia T-754 de 2005(198):

“(...) La Constitución Colombiana, establece que la salud es un derecho y un servicio público cuyo acceso debe ser regulado a través de la ley. Es así como, de acuerdo con su artículo 49, el Estado debe garantizar a todas las personas “el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”. De igual manera, a la luz del artículo 44 de la Constitución, el derecho a la salud y las prestaciones que comprende adquieren un carácter fundamental por sí mismas en relación con la infancia,(199) la cual es un grupo de especial protección constitucional.

A partir del artículo 44, la Corte Constitucional ha explicado que el derecho a la salud de los menores es objeto de una protección constitucional reforzada(200). Igualmente, que la fundamentalidad del derecho a la salud, cuando se trata de población infantil, conlleva el deber de otorgar de manera pronta, eficiente y eficaz la atención médica requerida(201) (...)”.

Igualmente, en la Sentencia T-973 de 2006,(202) se sentó:

“(...) Con fundamento en los postulados constitucionales favorables a los niños, la jurisprudencia constitucional ha establecido que estos son sujetos de especial protección constitucional. Por ello, sus derechos e intereses son de orden superior y prevaleciente y la vigencia de los mismos debe ser promovida en el ámbito de las actuaciones públicas o privadas(203).

12. En este contexto, en virtud de las cláusulas constitucionales de protección de los derechos de los menores, la Corte Constitucional ha afirmado que el derecho a la salud de niños y niñas es de carácter autónomo y debe ser garantizado de manera inmediata y prioritaria(204). En concordancia con el mismo, las necesidades de niñas y niños deben ser cubiertas eficazmente(205) (...)”.

En el proceso referido, la Corte asumió la condición de fundamental del derecho a la salud como autónomo y, sin aludir puntualmente a la titularidad en cabeza de algún sujeto de especial protección. Al igual que cualquier derecho de los denominados individuales, este, originado en el contexto de las revoluciones sociales, alcanzó un status que lo hace protegible por el mecanismo de la acción de tutela y cuyo contenido esencial no está a disposición del principio mayoritario.

Entre las expresiones jurisprudenciales que, sin ambages, se decantan por la fundamentalidad del derecho a la salud y abandonan el criterio de la conexidad para proteger el derecho se cuentan las sentencias: C-463 de 2008,(206) T-607 de 2009,(207) y T-801 de 1998(208). En la primera de las mencionadas se dijo:

“(...) Del principio de universalidad en materia de salud se deriva primordialmente el entendimiento de esta Corte del derecho a la salud como un derecho fundamental, en cuanto el rasgo primordial de la fundamentabilidad de un derecho es su exigencia de universalidad, esto es, el ser un derecho predicable y reconocido para todas las personas sin excepción, en su calidad de seres humanos con dignidad. En virtud del entendimiento del derecho a la salud como un derecho constitucional con vocación de universalidad y por tanto de fundamentabilidad, esta Corte en su jurisprudencia, ha resaltado la importancia que adquiere la protección del derecho fundamental a la salud en el marco del estado social de derecho, en cuanto afecta directamente la calidad de vida. También, la Corte Constitucional ha sostenido que el derecho a la salud eventualmente puede adquirir el estatus de derecho fundamental autónomo, tal es el caso del derecho a la salud de los niños, de las personas de la tercera edad, o sujetos de especial protección constitucional por lo que no hay necesidad de relacionarlo con ninguno otro para que adquiera tal estatus, al igual que por conexidad con otros derechos fundamentales. De forma progresiva, la jurisprudencia constitucional ha reconocido del derecho a la salud su carácter de derecho fundamental considerado en sí mismo (...)” (negrillas fuera de texto).

A tal punto ha llegado la contundencia del tribunal constitucional en la calificación del derecho a la salud como autónomo que desde 2007 se ha calificado en alguna decisión como “artificioso” el acudir a la conexidad para predicar el carácter fundamental del derecho. En la Sentencia T-016 de 2007(209) se dijo:

“(...) Hoy se muestra artificioso predicar la exigencia de conexidad respecto de derechos fundamentales los cuales tienen todos —unos más que otros— una connotación prestacional innegable. Ese requerimiento debe entenderse en otros términos, es decir, en tanto enlace estrecho entre un conjunto de circunstancias que se presentan en el caso concreto y la necesidad de acudir a la acción de tutela en cuanto vía para hacer efectivo el derecho fundamental. Así, a propósito del derecho fundamental a la salud puede decirse que respecto de las prestaciones excluidas de las categorías legales y reglamentarias únicamente podrá acudirse al amparo por vía de acción de tutela en aquellos eventos en los cuales logre demostrarse que la falta de reconocimiento del derecho fundamental a la salud (i) significa a un mismo tiempo lesionar de manera seria y directa la dignidad humana de la persona afectada con la vulneración del derecho; (ii) se pregona de un sujeto de especial protección constitucional(210) y/o (iii) implica poner a la persona afectada en una condición de indefensión por su falta de capacidad de pago para hacer valer ese derecho.(...)”(211).

En suma, se puede afirmar que desde sus inicios el tribunal constitucional, ha propugnado por la caracterización del derecho a la salud, como un derecho fundamental. Para ello, ha superado una interpretación literal del texto superior que hubiese permitido estimar como fundamental, al derecho a la salud, solo en el caso de los niños. También, ha desestimado en esa tarea interpretativa, el criterio sede a rubrica, con el cual, el derecho a la salud, no hubiese tenido ocasión de entenderse como fundamental, pues, no hace parte del listado de derechos incluidos en el capítulo 1, del título II de la Constitución Política, el cual tiene por título “De los derechos fundamentales”. 

El tribunal constitucional ha apelado a otros criterios hermenéuticos que le han permitido calificar como fundamentales, derechos que no tienen asignada expresamente dicha condición, pero que, por razones de orden constitucional, deben ser entendidos como tales, lo que claramente autoriza su protección por el mecanismo de la tutela.

En esta providencia no se recreará a profundidad la discusión sobre los elementos que determinan la fundamentalidad de los derechos, pero, se aludirá sucintamente a la jurisprudencia de la corporación que se ha pronunciado sobre el tema, pues, dichas valoraciones habrán de ser tenidas en cuenta, no solo para definir la constitucionalidad de los contenidos del proyecto de ley estatutaria sobre la salud, sino que, entiende la Sala, signarán la interpretación que se deba hacer de dichos enunciados normativos.

5.1.6. Elementos a tener en cuenta en la consideración del derecho a la salud como derecho fundamental, según la jurisprudencia.

Inicialmente la Corte distinguió entre criterios principales y auxiliares para atribuir el carácter de fundamental a un derecho. La sentencia fundacional que acudió a tal diferenciación fue la T-002 de 1992(212). En la providencia aludida, la Corte entendió como criterios principales para determinar el carácter fundamental del derecho, de un lado, uno formal que se denominó el reconocimiento expreso del constituyente. El otro criterio, fue de índole material e implicaba al carácter de esencial del derecho respecto de la persona humana. Es de destacar que, desde sus inicios, el tribunal constitucional valoró como relevante la presencia de una dimensión sustantiva en la calificación de fundamental del derecho. 

Igualmente, en 1992, se profirió la Sentencia T-406, en la cual, se trazó otra separación entre requisitos esenciales del derecho y criterios de distinción del mismo. 

En lo concerniente a los requisitos esenciales del derecho se hacía mención de tres. El primero, implicaba que la concepción del derecho como fundamental, suponía la conexión de este con un principio. El segundo, postulaba que la fundamentalidad comportaba la eficacia, entendida como la posibilidad de hacer efectivo el derecho a partir del texto constitucional sin que mediase intermediación normativa, esto es, no se requiere la presencia de la ley u otro tipo de preceptiva para lograr la efectividad del derecho. Finalmente, se exponía en la providencia la existencia, en el derecho, de un contenido esencial. Este contenido esencial, está excluido de la decisión por parte de las mayorías políticas. 

Desde ese mismo año y en sentencias como la referida T-406 de 1992(213) y la T-571 de 1992(214) se abrió paso el criterio de conexidad ya aludido al referirse a la salud como derecho fundamental. En la última de las providencias mencionadas se decía: 

“(...) Los derechos fundamentales por conexidad son aquellos que no siendo denominados como tales en el texto constitucional, sin embargo, les es comunicada esta calificación en virtud de la íntima e inescindible relación con otros derechos fundamentales, de forma que si no fueron protegidos en forma inmediata los primeros se ocasionaría la vulneración o amenaza de los segundos. Es el caso de la salud, que no siendo en principio derecho fundamental, adquiere esta categoría cuando la desatención del enfermo amenaza con poner en peligro su derecho a la vida. (...)” (negrillas fuera de texto)(215)

Si bien es cierto, las referencias anotadas ponen de presente un esfuerzo de la Corte por definir el concepto de derecho fundamental, resulta importante destacar la Sentencia T-227 de 2003,(216) la cual, recoge la evolución de los pronunciamientos iniciales en los cuales, se pueden apreciar los intentos del tribunal constitucional por compatibilizar elementos materiales y elementos formales que hacen parte de nuestro ordenamiento constitucional. 

En la precitada Sentencia T-227 de 2003 se expuso: 

“(...) La Corte Constitucional no ha dado una respuesta inequívoca sobre el concepto de derechos fundamentales. Su postura ha oscilado entre la idea de que se trata de derechos subjetivos de aplicación inmediata y la esencialidad e inalienalibilidad del derecho para la persona. Entre estos dos extremos se han presentado varias posturas teóricas. De la línea dogmática de la Corte Constitucional no es posible establecer un concepto claro y preciso de derecho fundamental. Ello no quiere decir que esta línea deba ser abandonada, sino que exige su sistematización, pues la Constitución no define qué se entiende como derechos fundamentales y, por otro lado, autoriza reconocer como tales, derechos no positivizados. A partir de dicho análisis es posible recoger la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el concepto de derechos fundamentales, teniendo como eje central la dignidad humana, en tanto que valor central del sistema y principio de principios. Será fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo. Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal necesidad no está determinada de manera apriorística, sino que se define a partir de los consensos (dogmática del derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención (traducibilidad en derecho subjetivo), así como de las circunstancias particulares de cada caso (tópica) (negrillas fuera de texto). 

Los elementos acopiados en esta providencia para aproximarse al concepto de derecho fundamental en el ordenamiento constitucional colombiano merecen ser considerados, no solo por su utilidad y pertinencia sino, porque también han sido esencialmente preservados en la jurisprudencia posterior que ha abordado el tema.

Un primer elemento que resulta imprescindible al momento de determinar el carácter de fundamental de un derecho es el de su vinculación con el principio de la dignidad humana. Entiende la Corte que el precitado principio es uno de los pilares del constitucionalismo occidental y, también advierte, que irradia el ordenamiento jurídico colombiano por expresa disposición del artículo 1º de la Constitución Política. Igualmente observa la corporación que las consideraciones doctrinales sobre el asunto no resultan pacíficas. En esta ocasión, el tribunal constitucional se atendrá a su propia jurisprudencia, por ello, resulta importante referir lo que dijo, en la misma decisión, a propósito de la dignidad humana: 

“(...) El concepto de dignidad humana que ha recogido la Corte Constitucional únicamente se explica dentro del sistema axiológico de la Constitución y en función del mismo sistema. Así las cosas, la elevación a rango constitucional de la “libertad de elección de un plan de vida concreto en el marco de las condiciones sociales en las que el individuo se desarrolle” y de “la posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios que le permiten a todo ser humano funcionar en la sociedad según sus especiales condiciones y calidades, bajo la lógica de la inclusión y de la posibilidad de desarrollar un papel activo en la sociedad”, definen los contornos de lo que se considera esencial, inherente y, por lo mismo inalienable para la persona, razón por la cual se traduce en derechos subjetivos (entendidos como expectativas positivas (prestaciones) o negativas) cuyos contenidos esenciales están sustraídos de las mayorías transitorias (...)”. 

Resulta importante destacar las acepciones específicas que este tribunal ha establecido sobre el concepto de dignidad humana a partir de la resolución de casos concretos. Al respecto ha advertido que, según el objeto a proteger, se tienen tres significados, definidos, en sede de revisión, así:

“(...) Una síntesis de la configuración jurisprudencial del referente o del contenido de la expresión “dignidad humana” como entidad normativa, puede presentarse de dos maneras: a partir de su objeto concreto de protección y a partir de su funcionalidad normativa. Al tener como punto de vista el objeto de protección del enunciado normativo “dignidad humana”, la Sala ha identificado a lo largo de la jurisprudencia de la Corte, tres lineamientos claros y diferenciables: (i) La dignidad humana entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características (vivir comoquiera). (ii) La dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones)” (Sent. T-881/2002, M.P. Montealegre Lynett).

Al momento de referirse al carácter de fundamental del derecho a la salud, la Corte no ha ignorado el peso que la dignidad como principio tiene en la protección del derecho. Así, en la Sentencia T-760 de 2008 la Sala de revisión, en lo pertinente, expuso: 

“(...) El derecho a la salud es un derecho constitucional fundamental. La Corte lo ha protegido por tres vías. La primera ha sido estableciendo su relación de conexidad con el derecho a la vida, el derecho a la integridad personal y el derecho a la dignidad humana, lo cual le ha permitido a la Corte identificar aspectos del núcleo esencial del derecho a la salud y admitir su tutelabilidad; (...)”.  

Para la Sala, la estimación del derecho fundamental ha de pasar necesariamente por el respeto al ya citado principio de la dignidad humana, entendida esta en su triple dimensión como principio fundante del ordenamiento, principio constitucional e incluso como derecho fundamental autónomo. Una concepción de derecho fundamental que no reconozca tales dimensiones, no puede ser de recibo en el ordenamiento jurídico colombiano.

Otro elemento a tener en cuenta en la definición del derecho fundamental pasa por la transmutación del derecho en una garantía subjetiva, pues sin esa especificación por vía legislativa o administrativa, se obstruye la exigibilidad de la prestación correspondiente. Ha indicado la Corte, en sede de revisión, a propósito de este factor, y justamente refriéndose al derecho a la salud:  

“(...) Ahora bien, en la medida en que a este derecho de naturaleza programática y progresiva se le va dotando de contenido, a través de los mecanismos confiados al legislador y a los órganos del sistema general de seguridad social para definir las prestaciones debidas a los ciudadanos, se configura lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado la “transmutación” del derecho a la salud en una garantía subjetiva como consecuencia del desarrollo legislativo o administrativo de las cláusulas constitucionales”(217). En este sentido, se crean las condiciones para que las personas exijan del Estado el cumplimiento de tales garantías (...)” (Sent. T-880/2009)(218)

En el proceso de construcción jurisprudencial del concepto de derecho fundamental, se ha precisado que:

“(...) La existencia de consensos (en principio dogmática constitucional) en torno a la naturaleza fundamental de un derecho constitucional implica que prima facie dicho derecho se estima fundamental en sí mismo. Ello se explica por cuanto los consensos se apoyan en una concepción común de los valores fundantes de la sociedad y el sistema jurídico. Así, existe un consenso sobre el carácter fundamental del derecho a la vida, a la libertad y a la igualdad. Los consensos sobre la naturaleza fundamental de estos derechos claramente se explica por la imperiosa necesidad de proteger tales derechos a fin de que se pueda calificar de democracia constitucional y de Estado social de derecho el modelo colombiano (...)”.

Por ende, tampoco se ha de perder de vista la existencia de estos consensos, en los cuales desempeña un papel importante de identificación el tribunal constitucional. Para la Sala, los factores referidos aunados al caso concreto, deben seguir orientando la labor de protección de los derechos fundamentales, en este caso en particular el derecho a la salud.

En la jurisprudencia de la Corte, resulta importante recordar que como elementos adicionales en la caracterización del derecho, se han incorporado los de su indivisibilidad e interdependencia,(219) superando con ello la connotación de meramente prestacional, con la cual, se identificó el derecho a la salud durante mucho tiempo. La faceta prestacional, es una de las que ofrece el derecho, mas ello, no supone la ausencia de dimensiones de abstención por parte del Estado, como se verá cuando se aluda a las obligaciones de respecto por pare del Estado en relación con el derecho en estudio.

Por ello, sobre la definición del respectivo derecho, gravitan los elementos sucintamente referidos, los cuales, como se ha hecho notar, encuentran asidero en decisiones emanadas de la Corte Constitucional. La Sala entiende que tanto en sede de constitucionalidad, como en sede de revisión, la actividad del juez constitucional ha de estar orientada por tales presupuestos y, la definición del derecho habrá de estar condicionada por los mismos. Se puede afirmar entonces el carácter fundamental del derecho a la salud, premisa con la cual se procede a hacer el respectivo control específico sobre los varios preceptos que integran el proyecto de ley estatutaria.

Seguidamente, se referirán sucintamente y de manera general los propósitos perseguidos por la Ley Estatutaria de la Salud.

5.1.7. Los propósitos de la Ley Estatutaria de la Salud.

Las finalidades que dieron lugar a la expedición de la Ley Estatutaria de la Salud son de diversa naturaleza. En el caso presente, la Sala se referirá a aquellas que quedaron plasmadas en la exposición de motivos, dado que ellas se pueden constituir en criterios fidedignos que permiten orientar el sentido de lo que decidió el legislador estatutario.

No sobra advertir que más allá del papel que puedan desempeñar dichos fines en la configuración de la ley, la producción del texto legal, se encuentra sujeta a los límites trazados por la Constitución. Si bien es cierto, la Carta contiene conceptos abiertos, susceptibles de ser definidos por el principio mayoritario, pesa sobre el órgano legislativo la obligación de hacer compatible el texto expedido con lo que supone el ejercicio de otros derechos y como ha precisado Rubio Llorente “con la preservación de otros bienes constitucionalmente protegidos y, en el caso de aquellos derechos cuya satisfacción exige la existencia de un servicio público (...) incluso teniendo en cuenta los recursos disponibles”(220).

Entiende la Corte que la expedición de enunciados legales por vía estatutaria, comporta una protección de ciertos contenidos frente al legislador ordinario y otros órganos con posibilidades, e incluso pretensiones, de regular el tema que el constituyente le ha atribuido exclusivamente al principio mayoritario en sede estatutaria. Así mismo, observa la Sala Plena que en su condición de guardiana suprema de la Carta es su labor verificar el respeto del legislador estatutario al texto superior. Igualmente advierte que dicho control “(...) es jurisdiccional al estarle vedado estudiar la conveniencia u oportunidad del proyecto de ley toda vez que sus fallos son en derecho (...)” (Sent. C-274/2013, M.P. Calle Correa). Con tales presupuestos, se procede a referir las razones invocadas por el legislador para emanar el proyecto de Ley 209 de 2013 Senado y 267 de 2013 Cámara “por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”.

Revisada la Gaceta del Congreso de la República 116 de 2013, se advierte en la exposición de motivos del proyecto de ley, la enunciación de una serie de inconvenientes que se estiman relevantes por afectar la operación del sistema general de seguridad social en salud (SGSSS). Entre dichos obstáculos merecen mencionarse: un acceso inoportuno a los servicios en los diferentes niveles, los problemas de calidad en la prestación del servicio, la ineficiencia en el uso de los recursos, el énfasis en el enfoque curativo antes que en el promocional y preventivo, la iliquidez y dudas en relación con la sostenibilidad del sistema, la explosión tecnológica en salud que ha elevado costos; entre otros.

Frente a tal inventario de dificultades se plantea “una reforma estructural que limite el lucro basado en la enfermedad y priorice el garantizar un derecho humano fundamental y no la rentabilidad de un negocio”(221) según se advierte en el texto contenido en el órgano de publicación oficial del Congreso, los preceptos que integren la Ley Estatutaria del Derecho a la Salud, “deberían concentrarse en:  

1. La definición del derecho fundamental a la salud. 

2. La sostenibilidad en el financiamiento del plan único de salud. 

3. La calidad en términos de acceso, continuidad y progresividad. 

4. La eliminación progresiva de las exclusiones hoy vigentes conocidas como servicios no Pos. 

5. Los mecanismos para incentivar corresponsabilidad en el cuidado de la salud de los afiliados al sistema y lograr mejores resultados en salud. 

Como se observa, el primero de los propósitos resulta de cumplimiento indispensable si la finalidad es darle cabida a la aplicación del procedimiento propio de la ley estatutaria. Es la regulación de un derecho fundamental, la que acorde con lo dispuesto en el numeral a) del artículo 152 de la Carta implica el seguimiento del trámite establecido en el artículo 153 de la Constitución. Un punto que no ignora la Sala, es la concepción del derecho a la salud, la cual, según se advierte, supera la idea de ausencia de enfermedad como sinónimo de salud para extender y priorizar como objetivo del sistema de “(...) la promoción y prevención de la enfermedad, que impulse estilos de vida saludables en la población; a un sistema de salud universal y digno para todos (...)” (negrillas fuera de texto).

Por lo que atañe a la segunda de las finalidades indicadas en la precitada exposición de motivos, se trata de un asunto que al revisarse el articulado específico convocará a la Sala Plena, pero, esta corporación en Sentencia C-252 de 2010 se pronunció sobre el punto. En cuanto a la calidad en materia de acceso, continuidad y progresividad del servicio, son varios los mandatos de la ley aprobada, establecidos en dicho sentido, así por ejemplo, el artículo 2º, al indicar lo que comprende el derecho, exige la calidad en el acceso a la prestación de los servicios en materia de salud, el artículo 5º, inciso 1º, literal d) exige calidad e idoneidad profesional como elementos del derecho fundamental a la salud. En el artículo 6º, los literales d) y g) se refieren a la continuidad y la progresividad como principios del derecho en regulación.

En cuanto a la meta de eliminar progresivamente las exclusiones, se observa que si bien esta hizo parte de las intenciones iniciales, al momento de presentarse las ponencias para el primer debate, se dio una particular situación. De un lado, en una de las ponencias, la presentada por el Senado de la República, consignada en la Gaceta del Congreso de la República 300 de 2013, se dijo:

El texto del artículo 3º se mantuvo. Se eliminó la expresión ¿dentro de un plan único de salud¿(sic) porque ya no se requiere la existencia de un plan sino que todos (sic) lo necesario para poder gozar del derecho fundamental a la salud se entiende cubierto a menos que se encuentre dentro del listado de exclusiones.

Del artículo 4º solo se mantuvo el texto del parágrafo que establecía los aspectos excluidos. Fue redactado como un artículo independiente (art. 10 de la ponencia).

La eliminación del texto de este artículo obedece a que la filosofía de la presente ley es que no haya un plan único de beneficios o plan obligatorio de salud, sino que todos los bienes o servicios que en materia de salud requiera un individuo se encuentren cubiertos a menos que se trate de aquellos a los que alude el artículo 10 de la ponencia (límites al derecho fundamental a la salud) (negrillas fuera de texto).

Y más adelante se agregó:

“(...) En virtud de esta ley ya no habrá plan único de beneficios o plan obligatorio de salud, sino que todos los bienes y servicios de salud que requiera el individuo deberán ser cubiertos, a menos que se encuentren dentro de la lista expresa de exclusiones (límite al derecho fundamental de la salud) establecida en el artículo 10 de la ponencia (...)”.

En el informe de ponencia contenido en la Gaceta 303 de 2013, la presentada por la Cámara de Representantes, al aludirse al articulado, se expuso:

Los puntos básicos del articulado pueden resumirse de la siguiente manera:

El derecho fundamental a la salud contempla elementos esenciales y principios con el claro propósito de guiar la interpretación y alcance del derecho.

El derecho fundamental a la salud contempla que el Estado colombiano es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho.

El derecho fundamental a la salud regula los derechos y los deberes necesarios para el pleno ejercicio del derecho.

El derecho fundamental a la salud comprende el derecho de las personas a participar en las decisiones adoptadas por los agentes del sistema de salud que las afectan o interesan.

El derecho fundamental a la salud garantiza por medio de un plan de salud implícito para todas las personas. La prestación de servicios y tecnologías deben ser estructurados sobre una concepción integral de la salud, que incluya su promoción, la prevención y la atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas, en todo caso, no se podrá interpretar el plan de salud como una restricción del alcance del derecho.

Los servicios o tecnologías que no cumplan con los criterios científicos o de necesidad serán explícitamente excluidos por la autoridad competente previo un procedimiento técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y transparente. En cualquier caso, se deberá evaluar y considerar el criterio de expertos independientes de alto nivel, de las asociaciones profesionales de la especialidad correspondiente y de los pacientes que serían potencialmente afectados con la decisión de exclusión. Las decisiones de exclusión no podrán resultar en el fraccionamiento de un servicio de salud previamente cubierto, y ser contrarias al principio de integralidad.

Se advierte entonces que desde las ponencias iniciales, tuvo cabida una concepción cercana a comprender la inclusión de todos los servicios requeridos en materia de salud, salvo aquellos que estuviesen estipulados en las exclusiones o límites del derecho. Esta idea, será también tenida en cuenta al momento de dotar de sentido los preceptos de la ley estatutaria en el ejercicio del control de constitucionalidad. Para la Sala, no pasa desapercibida la proscripción de una interpretación que invoca un plan de salud como una forma de restricción del derecho.

Otro aspecto que no pasa desapercibido para la corporación hace relación al peso que se le dio a la Observación 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la elaboración del proyecto de ley. En la exposición de motivos, al referirse a los fundamentos jurídicos del cuerpo legislativo a someter a examen en el Congreso de la República, se cita la Sentencia T-853 de 2003 y, puntualmente la cita que se hace de la Observación 14 recordando que se han definido los contenidos del derecho. En la ponencia consignada en la mencionada Gaceta 303 de 2013 se expuso:

“(...) La ponencia que se somete a consideración de los honorables congresistas hace un especial énfasis en la regulación, en la garantía del goce efectivo y en los mecanismos de protección del derecho fundamental a la salud. Recoge, en gran medida, lo establecido en la Observación General 14 de 2000 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), aceptados por el Estado colombiano en materia de salud (...)” (negrilla fuera del texto).

Posteriormente y en el mismo documento en el apartado titulado “sobre la Ley Estatutaria en Salud” se consignó lo siguiente:

“(...) Teniendo en cuenta el desarrollo jurisprudencial, existen ciertos aspectos que deben ser considerados e incluidos en el momento de abordar una norma de esta naturaleza como lo son el Pacto Internacional de Derechos Económicos (PIDESC) y la Observación General 14 de 2000, referente obligado al cual aluden las sentencias de la Corte Constitucional y, es hasta el momento, el mejor elemento guía para la aplicación y entendimiento de lo que es el derecho a la salud (...)”.

Una evidencia del rol que juega la Observación 14 en las disposiciones que conforman el proyecto, se advierte en la varias veces mencionada ponencia contenida en la Gaceta 303, cuando al referirse a los determinantes sociales en materia de salud se emplea el pronunciamiento del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales para explicar el enunciado legal contenido en la propuesta. Para la corporación, el reconocimiento que implica esta preceptiva elaborada por el comité del PIDESC, permite colegir cuáles fueron algunas de las fuentes, bien atendidas o, avaladas por el legislador al momento de darle vida al proyecto de ley estatutaria en estudio, asunto que la Sala Plena tendrá en cuenta al momento de fijar los parámetros de evaluación de la constitucionalidad del proyecto en examen.

Finalmente, destaca el tribunal constitucional que en la ponencia consignada en la Gaceta 303 de 2013, se reconoce, sin ambages, la Declaración de Lisboa de la Asociación Médica Mundial, adoptada por la 34 Asamblea en 1981 e incorporados al ordenamiento por el Ministerio de Salud, como fuente capital para la elaboración de la lista de derechos de los pacientes.

5.1.8. Consideraciones sobre los cuestionamientos generales al fondo del proyecto.

Como se advirtió en el capítulo II de esta providencia, los cuestionamientos al contenido del proyecto sometido al control de constitucionalidad de esta corporación, se dividieron en dos clases: una, hace relación a los reparos que pretenden controvertir la totalidad o una parte del cuerpo legislativo y, otra, atañe a aquellos que dirigen su ataque contra algunos de los preceptos concretos que lo integran. Este apartado se referirá a los primeros, los restantes se consignarán y revisarán, según su pertinencia, en el acápite siguiente.

Previo al análisis de las tachas propuestas a la totalidad del proyecto, resulta oportuno recordar que el control ejercido por el tribunal constitucional, se contrae a la constitucionalidad y no a la conveniencia de los enunciados legales expedidos por el legislador estatutario. Igualmente, la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre aquellas manifestaciones que no se refiere al “derecho que es” sino, al que muchos de los intervinientes consideran el “derecho que debería ser”, esto es, el objeto del control es el enunciado legal aprobado por el principio mayoritario y no el que según respetables e importantes opiniones hubiese sido más apropiado.

No sobra anotar que diversas de las tachas encaminadas a lograr la inexequibilidad de la totalidad del proyecto, evidencian falta de claridad y, no es labor de la Corte sustituir el argumento del interviniente para hacerle decir lo que no dice. La labor de la Corte consiste en confrontar los mandatos estipulados en el proyecto con las disposiciones que integran la Constitución.

5.1.8.1. La sostenibilidad fiscal como motivo de inexequibilidad de la totalidad del proyecto.

Algunos intervinientes en sus escritos, manifestaron su rechazo a la incorporación del principio de sostenibilidad fiscal en el proyecto de ley y pretenden con ello fundar la inconstitucionalidad de la estatutaria en estudio.

La Asociación de Usuarios de Pacientes VIH - SIDA y, el ciudadano David Curtidor reclaman la inconstitucionalidad del proyecto, entre otras razones, por estimar que el derecho a la salud se ve condicionado por la sostenibilidad fiscal. Otros intervinientes censuran la presencia de la sostenibilidad fiscal en la preceptiva estudiada, pero no deprecan la inexequibilidad de la totalidad del proyecto. Tal es el caso de La Asociación Nacional de Internos y Residentes (ANIR), la Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008 y la Federación Colombiana de Enfermedades Raras (Fecoer).

Observa la Corte que la solicitud de inexequibilidad del proyecto por condicionar el derecho a la sostenibilidad fiscal presenta inconvenientes. De un lado, no hay un precepto específico cuyo enunciado rece literalmente lo que quienes intervienen manifiestan que dice la ley. De otro lado, no aparece clara la razón que debe conducir a la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad de la ley por la presencia de la sostenibilidad fiscal en el texto legal de la misma.

Si alguno de los mandatos consignados en el proyecto, estipulase textualmente la sujeción del ejercicio del derecho a la salud a la sostenibilidad fiscal cabría el estudio correspondiente en esta providencia. O bien, si los participantes indicasen puntualmente cuál o cuáles mandatos permiten una interpretación en el sentido cuestionado, también tendría lugar el análisis respectivo. Sin embargo, ninguna de las dos situaciones se presenta.

Igualmente, observa la Corte que el proyecto contiene numerosos enunciados y no se advierte por qué la totalidad de ellos riñen con la Carta Política, si se asume que la sostenibilidad fiscal condiciona el ejercicio del derecho a la salud.

Con todo, advierte la Sala que la varias veces mencionada sostenibilidad fiscal, aparece estipulada como principio en el literal i) del artículo 6º del proyecto y, al momento de estudiarse el citado enunciado, se decidirá su inconformidad o conformidad con la Carta. Sabido es que el artículo 336 de la Constitución contempla la cuestionada sostenibilidad fiscal y, esta corporación ya ha tenido ocasión de sentar su criterio sobre el punto. Acorde con tales razones se impone desatender la inexequibilidad propuesta por los interesados.

En lo que tiene que ver con los reparos a la sostenibilidad fiscal, pero que no van acompañados de un pedimento de inexequibilidad total del proyecto por dicho motivo, la Sala se atendrá a lo que se considere y resuelva al momento de evaluar el citado literal i) del artículo 6º.

5.1.8.2. El menoscabo de la acción de tutela en el proyecto.

Diversas intervenciones ponen en tela de juicio el proyecto, pues, estiman que en el mismo se reduce de diferentes modos el núcleo del derecho a la salud y, consecuentemente, el alcance del mecanismo de tutela. En particular, ANIR, Fedesalud, Acesi, la Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008, la Federación Colombiana de Enfermedades Raras (Fecoer), Pacientes Colombia y la Asociación de Pacientes de Alto Costo; exponen que, en su sentir, el proyecto menoscaba el mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, bien al excluir determinantes sociales, bien al concebir un sistema de exclusiones o, al obligar a acudir a una solicitud formal de revisión del decreto de exclusión.

Para la Sala, los reparos planteados incurren en el yerro de no distinguir el derecho, del mecanismo de protección del mismo. Definir el derecho no significa afectar su garantía procedimental. Lo que corresponde, es revisar la constitucionalidad de los diferentes aspectos que comporta y definen el derecho a la salud, lo cual, se hará en la revisión de los diferentes preceptos que conforman el proyecto, tal acontece con los artículos 2, 5 y 9, entre otros.

Sin duda, el asunto de los mecanismos de protección del derecho también hace parte de la normatividad sometida al control, evidencia de ello se tiene en los enunciados legales contenidos en los artículos 1, 14 parágrafo 2º y 15 parágrafo 2º. Al momento de estudiarse la constitucionalidad de estas disposiciones se verificará si el legislador estatutario desconoció la Constitución. Para la Corte, lo dispuesto en el artículo 86 es el parámetro trazado por el constituyente e infranqueable para el legislador, cuando de la acción de tutela se trata.

En suma, el análisis de los preceptos en los cuales se aluda al mecanismo de protección del derecho, sentará la Sala su postura en relación con el asunto.

5.1.8.3. La vulneración del principio de igualdad ante la existencia de dos POS.

Algunas de las intervenciones manifiestan su inconformidad con el contenido del proyecto de ley estatutaria, por cuanto, en su entender, se vulnera el principio de igualdad dado que el nuevo conjunto de normas concebido para conducir el derecho a la salud, preserva dos regímenes diferentes en materia de prestación del servicio de salud. Esta es la apreciación de ANIR, la Universidad Javeriana y el ciudadano David Curtidor.

En relación con estos reparos, cabe decir que ningún precepto de los que conforman el proyecto se refiere puntualmente al asunto, con lo cual, no es del resorte del tribunal constitucional aludir, en términos del tipo de control de este asunto, a aquello a lo que el legislador no se ha referido.

Adicionalmente, se pierde de vista en las observaciones formuladas por los participantes inconformes que el artículo 13 de la Carta no censura per se el trato diferenciado, lo que exige es la justificación de regímenes distintos.

Finalmente, se advierte que parte de las afirmaciones hechas por los intervinientes que rechazan la existencia de dos sistemas de prestación del servicio de salud, confunde la dualidad de sistemas con la dualidad de planes de beneficios, pues, si bien es cierto opera la diferencia entre el régimen contributivo y el subsidiado, por virtud de lo regulado en diversas normas, ya no tiene lugar plantear la diferencia entre planes de beneficios. Así por ejemplo, en el literal e) del artículo 14 de la Ley 1122 de 2007 se establecía como obligación de la Comisión de Regulación en Salud la actualización anual del plan obligatorio de salud, con miras a lograr el acercamiento progresivo entre los planes de los dos regímenes y con tendencia a lograr el concebido para el contributivo.

La Ley 1393 de 2010, en su artículo 34, consagró como propósito de las entidades territoriales y el Gobierno Nacional la unificación de los planes subsidiado y contributivo fijando como plazo máximo para tal logro el 31 de diciembre de 2015. En virtud de lo ordenado en la Sentencia T-760 de 2008, otras disposiciones como el Acuerdo 4 de 2009 de la Comisión de Regulación en Salud (CRES) en sus artículos 2º y 3º contempló:

ART. 2º—Contenidos del plan de beneficios para niños y niñas. Transitoriamente, a partir del 1º de octubre de 2009, el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado a que tiene derecho la población comprendida entre los cero (0) y los doce (12) años de edad, afiliada tanto en el esquema de subsidios plenos como en el de parciales, será el previsto por las normas vigentes para el régimen contributivo.

ART. 3º—Cobertura del plan de beneficios para niños y niñas. A partir del 1º de enero de 2010, la cobertura para la población comprendida entre los cero (0) y los doce (12) años de edad, afiliada tanto en el esquema de subsidios plenos como en el de parciales, será la prevista por las normas vigentes para el régimen contributivo.

También el Acuerdo 11 de 2010 de la CRES unifica planes para niños de 10 a 18 años, el Acuerdo 27 de 2011 (CRES) lo hace para los mayores de 60 años y el Acuerdo 32 de 2012 para las personas comprendidas entre 18 y 59 años, con lo cual, no cabe hablar de diferencias entre planes de beneficios.

Para la Sala, todas estas razones conducen a descartar el cuestionamiento propuesto.

5.2. Consideraciones específicas sobre el articulado.

En este apartado se revisarán las varias disposiciones que conforman el proyecto, para ello, se transcribirá el precepto respectivo, seguidamente se apuntarán las observaciones pertinentes de los intervinientes sobre el correspondiente mandato y a continuación se incorporarán las consideraciones de la Sala sobre el mandato a valorar.

5.2.1. Artículo 1º.

“ART. 1º—Objeto. La presente ley tiene por objeto garantizar el derecho fundamental a la salud, regularlo y establecer sus mecanismos de protección”.

5.2.1.1. Intervenciones relativas al artículo 1º.

5.2.1.1.1. Contraloría General de la República.

Con relación al artículo 1º, estima la Contralora General de la República que contrario a lo que este dispone, a medida que el proyecto de ley desarrolla el articulado se evidencia que el derecho a la salud no se garantiza si no que se limita, pues es condicionado al concepto económico y fiscal del Estado, desconociendo así el artículo 5º superior.

Avizora igualmente que, la circunstancia de establecer mecanismos procesales que restringen la tutela y limitan las facultades y actuaciones de los jueces al ejercer sus funciones constitucionales en materia de salud, constituye una regresión del derecho a la salud y sus mecanismos de protección abiertamente inconstitucional.

Añade, que reformar el alcance de la tutela sin resolver previamente los problemas estructurales del sistema de salud, descritos en la Sentencia T-760 de 2008, significa que los mismos persistirán y, peor aún, con el agravante de que los pacientes ya no tendrán ni siquiera el mecanismo tutelar para lograr la protección inmediata y expedita de su garantía fundamental.

5.2.1.1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Salud y Protección Social.

Mediante un escrito presentado conjuntamente ante la secretaría general, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Salud y Protección Social, solicitaron declarar la constitucionalidad del artículo 1º, atinente al objeto del proyecto de ley, toda vez que coincide con aquellos objetivos que la Carta ha precisado que deben ser tenidos en cuenta en este tipo de normativas, específicamente, la regulación del derecho y sus mecanismos de protección.

Adicionalmente, exponen que la presente disposición recoge lo consagrado en el artículo 49 superior y lo señalado por la jurisprudencia constitucional, conforme a la cual, si bien el derecho a la salud es de raigambre fundamental, no todos sus aspectos son susceptibles de ser amparados por medio de la acción de tutela, toda vez que los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad implican un límite razonable al mismo.

Por otra parte, manifiestan que dicha norma advierte que el contenido del proyecto de ley hace referencia a disposiciones que regularán factores estructurales del derecho a la salud y del sistema como un todo, lo cual es concordante con lo establecido en los artículos 48, 49, 50 y 152 superiores.

A continuación, exponen que el proyecto de ley regula algunas de las facetas del derecho a la salud, incluyendo, por ejemplo, sus principios, los derechos y deberes asociados a su protección, la participación ciudadana en la definición de sus contenidos, la resolución de conflictos y los elementos que, por su posibilidad de afectar el núcleo esencial del mismo, deben ser tratados en una ley estatutaria. Sin embargo, no agota exhaustivamente todos los componentes del derecho de que trata el texto superior, como por ejemplo, los determinantes sociales de la salud ni las interacciones del derecho a la salud con otros derechos, ni desarrolla aspectos, tales como el saneamiento. Agregan que el proyecto regula algunos de los mecanismos de protección en cuanto a la participación ciudadana y a la resolución de conflictos.

En ese orden de ideas, sostienen que el proyecto bajo estudio constituye una carta de navegación por la cual, en adelante, el sistema de salud incluirá, de manera ordenada, racional y progresiva, respuestas a los problemas de salud de los colombianos y fija criterios para las exclusiones del mismo.

5.2.1.1.3. El Procurador General de la Nación.

Tras emitir diversas consideraciones generales sobre el proyecto de ley en revisión, concluye que este precepto y los artículos 2º y 3º, deben ser declarados exequibles en el entendido que:

“(...) la salud, como derecho fundamental, pasará a ser de ejecución o aplicación inmediata para todos y cada uno de los habitantes de Colombia en forma universal e integral, sin que le sean oponibles la falta de desarrollo normativo para ser exigibles, la condición social o económica del solicitante en lo que a financiación del sistema se refiere, o problemas de financiación del servicio, efecto vinculante que implica que todos los actores y agentes económicos del sistema quedan indiscutible e indubitablemente unidos a dicha concepción de derecho fundamental, debiendo responder de manera inmediata y sin limitación alguna a los requerimientos que en tal sentido hagan todos y cada uno de los habitantes de Colombia, prestándoles todos los servicios y tratamientos que la atención de la enfermedad demande para cada caso en concreto. Por tanto, los costos sin justificación en que incurran los agentes no serán objeto de cubrimiento con los recursos del sistema de salud. (...)”.

5.2.1.2. Intervenciones en audiencia pública.

5.2.1.2.1. Contraloría General de la República.

Acogiendo lo señalado en el auto del 31 de marzo de 2014 de la Contraloría, identifica al artículo en mención como una disposición que limita el ejercicio de la acción de tutela. En este sentido, afirma que resulta abiertamente contrario al orden constitucional “que el espíritu de la norma estatutaria al desarrollar su articulado y los principios que regirán el sistema de salud” “y establecer sus mecanismos de protección” limite el derecho fundamental de la salud...”.

5.2.1.2.2. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá.

No tiene trascendencia establecer disposiciones, como los artículos 1º, 2º y 3º del proyecto de ley, concordantes con el desarrollo constitucional y la evolución de los derechos fundamentales garantizados en un Estado social de derecho, si se continua dejando en manos de particulares “defraudadores” los recursos públicos, haciendo caso omiso de las normas existentes sobre el control del recurso público y su técnica y legal aplicación contable.

5.2.1.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 1º.

Revisado el artículo 1º del proyecto, encuentra la Corte que salvo algunas observaciones que se incorporan en este apartado, es procedente declarar su constitucionalidad. Previamente se advierte que dada la definición del objeto, cual es la regulación de un derecho fundamental, se trata de un precepto propio de ley estatutaria. No se pierda de vista que el artículo 152 de la Carta indica que este tipo de normas debe incorporarse en ley estatutaria. Por tanto, no es de recibo la tacha según la cual la regulación de este derecho se debe tramitar por vía de reforma constitucional.

En cuanto al texto se advierte que consagra el objeto de la ley. Sobre lo que implica la expresión “objeto” en el cuerpo legal y, a propósito de la Ley 100 de 1993, ha dicho esta Sala:

La palabra “objeto” contenida en el epígrafe del capítulo I, no significa solamente “finalidad” o “propósito”. Dicho vocablo también designa cualquier ente en cuanto tiene esencia real(222) (Sent. C-290/2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

Se advierte entonces que un precepto alude al objeto del texto legal, cuando consigna su finalidad o propósito o, cuando crea un ente, en este caso se trata de una disposición que indica cuál es el telos del proyecto y que específicamente consiste en garantizar y regular el derecho fundamental a la salud, además de establecer sus mecanismos de protección. Para la Sala, en lo que tiene que ver con la garantía y regulación del derecho fundamental a la salud, no caben reparos dado que el enunciado legal, en lo concerniente a esos dos aspectos (regulación y garantía), se ajusta a lo contemplado en el artículo 152 de la Constitución Política. Se entiende como punto de partida de esta valoración lo que ya se ha sentado previamente sobre el carácter fundamental del derecho a la salud, en el capítulo introductorio de las motivaciones de esta decisión.

La Ley tiene por objeto regular un derecho fundamental y el literal a) del artículo 152 superior citado, establece que ese es uno de los temas cuya competencia es potestativa del legislador estatutario, incluso, el vocablo empleado en la ley “regular” es el mismo que el constituyente emplea en el artículo 152 referido.

Por lo que concierne al propósito de “garantizar el derecho fundamental”, tampoco se observa desconocimiento alguno de lo estipulado en la Carta. Encuentra la Corte que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º, uno de los fines esenciales del Estado, es el de la garantía de la efectividad de los derechos estipulados en la Carta Política. Además, el inciso 2º del mismo mandato superior establece como deber de las autoridades de la República el asegurar “el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Advierte además la Corte que imperativos como los contemplados en los incisos 2º y 3º del artículo 13, propenden hacia la consecución real y efectiva de la igualdad, con lo cual, está implícita la exigencia de materializar derechos.

Igualmente, la obligación de garantía estatal de realización del derecho a la salud, se observa en el inciso 4º del artículo 356 de la Carta, cuando al establecer la destinación de los recursos del sistema general de participaciones de las entidades territoriales, el constituyente, ordenó priorizar la financiación de servicios como la salud y preceptuó como finalidad la garantía en “la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre”. En sentido similar, la Carta, en su artículo 366, fija como objetivo fundamental de la actividad estatal la solución de las necesidades insatisfechas en materia de salud, entre otros.

De manera específica, el deber de garantía en materia del derecho a la salud, fue establecido por el constituyente, en el inciso 1º del artículo 49, al consagrar como obligación inmediata, dicha garantía para todas las personas en lo que al derecho en estudio concierne.

Se podría decir, de manera general, que el deber de garantía surge desde la consagración misma del Estado social de derecho, si se tiene en cuenta que es una característica esencial e inescindible de tal tipo de Estado, velar por la materialización de los derechos reconocidos(223). Entiende entonces la corporación que la ley se orienta a garantizar el goce efectivo del derecho, armonizándose con lo que manda doctrinalmente la fórmula política fijada por el constituyente colombiano.

Concluye pues la Corte, en este punto, que en nada riñe con los mandatos constitucionales, el regular por vía de ley estatutaria el derecho fundamental a la salud y buscar su garantía. No sobra anotar que, si bien es cierto, la ley en estudio traza importantes directrices a la futura legislación y producción normativa sobre el derecho fundamental a la salud, dada la manifiesta amplitud de lo que comporta este derecho, este no se agota en la preceptiva de la ley estatutaria en estudio. El carácter cambiante de los derechos en razón de la variación de los contextos sociales, particularmente las necesidades sociales derivadas de las afectaciones al medioambiente y la continua y copiosa normatividad internacional sobre la salud, entre otros factores, imponen el deber futuro a los poderes públicos de ir acompasando la reglamentación del caso en materia de salud, siempre respetando los imperativos constitucionales. La misma dimensión fundamental del derecho, dadas las vicisitudes anotadas, requerirá de la actividad del legislador y la labor de la jurisprudencia para el logro del objeto señalado no solo en el proyecto, sino en el texto superior mismo.

En lo atinente a los mecanismos de protección a la salud, no encuentra la Sala motivo de reparo que la induzca a declarar la inconstitucionalidad de dicho apartado, pues, resulta suficientemente claro que el mandato contenido en el artículo 1º de la ley en revisión no puede alterar las disposiciones que amparan el mecanismo constitucional de la tutela. Una razón para ello es que se requeriría para tal fin otra ley estatutaria, pues, el literal a) del mismo artículo 152 de la Constitución Política, exige dicha clase de ley para regular lo concerniente a los mecanismos de protección de los derechos fundamentales. Si la ley estatutaria en análisis, pretendiera regular la acción de tutela, quebrantaría, de manera palmaria, el principio de unidad de materia, pues, su objeto es el derecho fundamental a la salud y no el mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales. Para la Sala, no cabe ninguna interpretación que atente contra este mecanismo y más, tratándose de un derecho intangible tal como lo establece otra disposición estatutaria del ordenamiento jurídico colombiano, cual es, la Ley 137 de 1994, cuyo artículo 4º, al enunciar derechos intangibles, preceptúa en, su inciso 2º, que también alcanzan esa condición los mecanismos de protección de dichos derechos, de conformidad con la Convención Americana de Derechos Humanos, y en el caso colombiano uno de tales mecanismos, es la precitada tutela.

Visto el mandato en revisión, no se observa en el mismo la pretensión de desarrollo o regulación del artículo 86 de la Carta, no hay mención explícita de intenciones en ese sentido, tampoco se expresa tal tipo de propósito en la exposición de motivos. En suma, no hay datos objetivos que justifiquen una lectura de tal orden y den pie a que los jueces, el legislador o la administración, actúen bajo el entendido de que se ha producido alguna merma al mecanismo de tutela como protector del derecho fundamental a la salud.

Otra razón que claramente impide cualquier afectación por parte del legislador estatutario a la acción de tutela, es el expreso mandato contenido en el parágrafo 2º del artículo 14 del proyecto de ley, el cual advierte incontestablemente que lo en ella dispuesto no afectará el uso del mecanismo de protección del derecho fundamental cuando se trate de la negación de prestación de servicios. Sin embargo, advierte la Sala, desde ya, que el evento estipulado en el artículo 14 del proyecto, no es el único en el cual el mecanismo de tutela queda exento de afectación por parte de la ley en estudio. Simplemente, considera la Corte, no puede regularse el mecanismo por vía de ninguna de las disposiciones contenidas en la ley estatutaria en revisión.

Con ello, se disipan las dudas de algunos intervinientes a quienes inquieta la posible afectación de la tutela como mecanismo de protección del derecho.

Como se ha podido ver, la norma examinada no supone obstáculo alguno al ejercicio de la acción de tutela. No obstante, teniendo en cuenta las reiteradas intervenciones en las que se ha sugerido lo contrario y, advirtiendo que cabría una hipotética lectura según la cual la expresión sus al aludir a todos los mecanismos de protección del derecho fundamental a la salud, involucraría alguna facultad para regular, entre estos, la acción de tutela, de lo que derivaría que, de algún modo, el enunciado legal revisado, permite una lectura contraria a la Constitución, es oportuno proscribir dicha interpretación, pero dejando vigente el texto en aras del principio de conservación del derecho.

Así pues, la Corte procederá a realizar un condicionamiento expreso en tal sentido, buscando también proyectar, en el contexto fáctico y jurídico del precepto en estudio, la certeza de que los atributos del mecanismo de amparo se mantendrán incólumes, de acuerdo a como de tiempo atrás se ha venido entendiendo. Con ello, igualmente, se precaverá cualquier escenario adverso a la interpretación constitucional que, en el desarrollo de este acápite se le ha dado al mecanismo constitucional en estudio. Para la Sala, el mecanismo de amparo se conserva tal como está regulado en las disposiciones constitucionales y legales correspondientes y, acorde con lo que ha entendido la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

No sobra advertir que la Sala desestimará la respetable, solicitud de declaración de exequibilidad condicionada requerida por el Ministerio Público, el cual estima que el extenso condicionamiento que propone, transcrito en el acápite de las intervenciones sobre el artículo en estudio, cabe en idéntica medida para los artículos 1º, 2º y 3º. Las razones en las que se funda la denegación hacen relación a que el interviniente no evidencia que el condicionamiento propuesto sea una norma derivada del enunciado enjuiciado, vicio que dicho sea de paso acompaña todos los condicionamientos propuestos por el Ministerio Público, con lo cual, este criterio de inadmisibilidad a los condicionamientos planteados por la Procuraduría se hace replicable a los restantes que se consignan en su intervención.

Adicionalmente, llama la atención que sin más, se estime en la solicitud la pertinencia del mismo condicionamiento para los tres primeros artículos, cual si se tratase de textos idénticos, cuando ello en realidad no es así.

Como consecuencia de todo lo expuesto, procederá la Corte a declarar la constitucionalidad del artículo 1º del proyecto de ley, en el entendido que la expresión “establecer sus mecanismos de protección” no dará lugar a expedir normas o a efectuar interpretaciones que menoscaben la acción de tutela.

5.2.2. Artículo 2º

“ART. 2º—Naturaleza y contenido del derecho fundamental a la salud. El derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo.

Comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud. El Estado adoptará políticas para asegurar la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas. De conformidad con el artículo 49 de la Constitución Política, su prestación como servicio público esencial obligatorio, se ejecuta bajo la indelegable dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y control del Estado”.

5.2.2.1. Intervenciones relativas al artículo 2º.

5.2.2.1.1. Procuraduría General de la Nación.

El jefe del Ministerio Público, sobre el condicionamiento que atrás se mencionó, solicita declarar la exequibilidad del artículo 2º del proyecto, habida cuenta que dicha disposición define a la salud como un derecho fundamental autónomo e irrenunciable, en lo individual y en lo colectivo, desplazando así la concepción de garantía exclusivamente económica y social, circunstancia que motivó la intervención de la justicia de tutela para corregir las fallas del mercado y de gobierno que padecieron los colombianos por cuenta del desbordamiento del comportamiento racional económico de los agentes económicos y gubernamentales (impedir el acceso a la salud, sobrecostos, direccionamiento o imposición de consumos médicos, etc.).

El carácter iusfundamental consagrado en el artículo 2º incluye el acceso a los servicios de salud de manera oportuna y eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud, motivo por el cual el Estado debe adoptar las políticas para asegurar la igualdad de trato, de oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todos y cada uno de los habitantes de Colombia, parámetros que responden a la motivación del proyecto de ley analizado en su condición de estatutario para la protección de una garantía universal e integral, sin que implique que la adopción de tales políticas estatales se convierta en una limitante del acceso directo a la salud en su condición de derecho fundamental.

De igual manera, considera que el artículo en mención busca retomar y confirmar el papel del Estado como patrocinador en el sentido de ser árbitro y director del sistema de salud, toda vez que reafirma que la prestación de la salud como servicio público esencial obligatorio se debe ejecutar bajo la indelegable dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y control del Estado.

5.2.2.1.2. Acemi.

En lo que respecta a las acciones colectivas, la norma es escueta al señalar simplemente que el derecho en su faceta fundamental incluye lo colectivo. En este sentido, advierte, en primer lugar, que no se señala su contenido, ni los criterios, ni la metodología, que permitan identificar el alcance del derecho de manera legítima. En segundo lugar, expresa que podría pensarse que se hace referencia a las acciones de salud pública, cuya financiación y ejecución son competencia de los entes territoriales y de la Nación, de conformidad con lo señalado en la Ley 715 de 2001 (disponibilidad de biológicos para vacunación, control de vectores, control de leishmaniosis, de tuberculosis, zoonosis, control a la calidad del agua, etc.).

De igual forma, establece que no es claro si se garantiza o no de manera inmediata el acceso a una cobertura plena en salud en materia de acciones colectivas. Lo que podría interpretarse es que serían fundamentales los contenidos del plan de salud pública, antes plan de atención básica, tomando como punto de referencia la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con el Pos.

No obstante, esa consagración abstracta no permite definir cuál es el contenido mínimo exigible cuando se refiere a estas acciones, lo que hace pensar que todos esos contenidos son de carácter prestacional y sujetos a un desarrollo progresivo.

En tal virtud, solicita declarar exequible el artículo 2º en el entendido de que tratándose de acciones colectivas, estas son inmediatamente exigibles, al menos los contenidos del plan de salud pública, antes plan de atención básica.

5.2.2.1.3. Universidad Javeriana.

En lo que al artículo 2º respecta, la directora del Centro de Estudios en Derecho constitucional de la Pontificia Universidad Javeriana, mediante escrito allegado a la secretaría general el 21 de noviembre de 2013, sostuvo que la disposición reduce la salud a una garantía de carácter prestacional, lo que, según la Corte Constitucional, es apenas una faceta de un derecho, al respecto cita la Sentencia T-595 de 2002.

5.2.2.1.4. Gobierno Nacional.

El Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público conjuntamente solicitaron declarar la exequibilidad del artículo 2º del proyecto, por las razones que se exponen a continuación.

Los intervinientes consideran que la disposición en mención, en armonía con lo consagrado en el artículo 49 superior y en la jurisprudencia constitucional, otorga a la salud el carácter de derecho fundamental autónomo, es decir, deja de lado la teoría de que su iusfundamentalidad depende meramente de la conexidad.

Asimismo, señalan que el artículo aludido destaca la irrenunciabilidad del derecho a la salud, tanto en el ámbito colectivo como individual, cuyo sustento constitucional reposa en el artículo 48 de la Constitución Política. Destacan que dicha característica no puede configurar un óbice para que un individuo renuncie a un tratamiento específico o que, en general, exprese su voluntad en tal sentido y que la misma deba ser respetada.

Por otra parte, manifiestan que la garantía a la salud en lo colectivo se concentra en los esfuerzos y recursos dispuestos por las autoridades, tanto del orden nacional como territoriales, en acciones propias del sistema, como por ejemplo, la promoción de la salud y la prevención de enfermedades, entre otras.

Igualmente, el artículo 2º al enunciar aspectos que se encuentran regulados en el proyecto, lo hace en consonancia con el artículo 49 superior, verbi gratia, reconoce como integrante del derecho el acceso oportuno, eficaz y con calidad a los servicios necesarios para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud. Pese a ello, destaca que existen condiciones de desigualdad material que inciden en el acceso al derecho, las cuales deben superarse progresivamente, motivo por el cual la disposición destaca la obligación del Estado de adoptar políticas encaminadas a la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación, paliación y tratamiento para todas las personas, lo cual, indudablemente, se encuentra en armonía con lo consagrado en el artículo 13 superior.

De igual manera, sostienen que pese a su iusfundamentalidad, la salud no puede entenderse como un derecho absoluto, habida cuenta que su protección no abarca ilimitada ni simultáneamente todas las facetas de la garantía, dado que esta aún conserva facetas esencialmente prestacionales que deben ser protegidas progresivamente a medida que se garantice el contenido esencial del derecho a la totalidad de la población colombiana.

Por último, indican que es necesario realizar una lectura sistemática del artículo 2º y 9º del proyecto, en aras de señalar que los determinantes sociales del derecho a la salud, pese a que hacen parte del mismo, no han sido regulados en el proyecto de ley.

Con miras a reforzar la anterior afirmación, los representantes del Gobierno Nacional subrayan que, por ejemplo, la construcción de viviendas, acueductos, alcantarillados, sistemas de desechos sólidos, vías de acceso, etc. si bien tienen incidencia en la salud de las personas, el proyecto no los trata como obligaciones propias del sistema de salud.

5.2.2.2. Intervenciones en audiencia pública.

5.2.2.2.1. Ministerio de Salud y Protección Social.

Destacó que la protección del derecho a la salud abarca lo contemplado en el plan de beneficios y los servicios que se requieren con necesidad, así como el conjunto de servicios en materia de prevención. Igualmente, refirió que la atención sanitaria comprende lo sectorial, lo que está conformado, a su vez, aborda prestaciones curativas y otras facetas de la atención colectiva, como la promoción y la prevención (arts. 2º y 5º).

5.2.2.2.2. Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008 y de Reforma Estructural al Sistema de Salud y Seguridad Social CSR.

Destacó que el artículo 2º restringe el derecho al “acceso a servicios de salud” al excluir prestaciones sociales como aquellas relacionadas con la vida saludable, con la autonomía y con la participación de las personas y las comunidades en las decisiones que los afecten, a pesar de que estas se encuentran determinadas claramente en la Observación 14 de la Comisión de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU.

5.2.2.2.3. Fecoer.

Advirtió que un obstáculo para el ejercicio de la acción de tutela es el artículo 2º, pues limita el núcleo esencial del derecho fundamental a la salud a un plan de beneficios similar al POS. Así mismo, la disposición en comento, sin tener en cuenta los determinantes sociales, reduce la visión de salud al acceso a los servicios.

Interpretada esta disposición con los artículos 5º y 6º, se encuentra que la ley está enfocada a garantizar la sostenibilidad fiscal, entendiendo la salud, como un conjunto de prestaciones garantizadas con la contribución de los ciudadanos, de acuerdo a la capacidad de pago. La ley es estrictamente favorable a principios y valores basados en el negocio y en el libre mercado.

5.2.2.2.4. Pacientes Colombia.

Sostuvo que la ley estatutaria limita el ejercicio de la acción de tutela, ya que al definir el núcleo fundamental del derecho a la salud, se imponen límites, promoviendo que los pacientes solo tengan acceso a lo predeterminado en la ley.

5.2.2.2.5. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá.

Insistió en que a pesar de que esta disposición se ajusta al desarrollo constitucional y a la evolución de los derechos fundamentales, ello de nada sirve si los recursos públicos se continúan dejando en manos de particulares “defraudadores”, haciendo caso omiso a las normas existentes sobre el control del recurso público y su técnica y legal aplicación contable.

5.2.2.2.6. Asociación de Pacientes de Alto Costo.

Estima que la ley estatutaria es un “cheque en blanco” para limitar el derecho fundamental y autónomo a la salud, y el artículo 2º es ejemplo de ello, ya que limita el acceso al derecho fundamental, dejando de lado los determinantes sociales.

5.2.2.2.7. Acemi.

Sostuvo que con la ley estatutaria, el derecho fundamental a la salud resulta restringido y delimitado en varios aspectos, entre otras cosas, porque aborda dentro de su contenido solo el componente de acceso, dejando de lado otros elementos esenciales, como la higiene del trabajo y la prevención de enfermedades profesionales, entre otros.

5.2.2.2.8. Universidad CES.

El ciudadano Jorge Osorio, en calidad de decano de la Facultad de Medicina de la Universidad CES de Colombia, presentó su escrito de intervención el 20 de noviembre de 2013 y en cuanto al artículo 3º, señaló que la inclusión de “todas las personas” lleva a globalizar la seguridad social para todos los ciudadanos del mundo, sean casos específicos, como trasplantes o, generales, como patologías comunes.

5.2.2.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 2º.

Preliminarmente cabe decir que se trata de un contenido de ley estatutaria, pues, define la naturaleza y el alcance del derecho. Ha dicho la jurisprudencia que corresponde regular por ley estatutaria “las prerrogativas básicas que se derivan del derecho y que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos, (ii) a los principios que guían su ejercicio, cuando haya lugar, y (iii) a las excepciones a su régimen de protección y otras limitaciones de orden general” (Sent. C-748/2011). En este caso, todos estos aspectos se definen a partir de lo que significa el derecho.

En cuanto al enunciado normativo contenido en el artículo 2º, cabe decir, en primer lugar, que caracteriza el derecho fundamental a la salud como autónomo e irrenunciable, tanto en lo individual como en lo colectivo. En segundo lugar, manifiesta que comprende los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud. En tercer lugar, radica en cabeza del Estado el deber de adoptar políticas que aseguren la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas. Finalmente, advierte que la prestación de este servicio público esencial obligatorio, se ejecuta bajo la indelegable dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y control del Estado.

Por lo que respecta a la caracterización del derecho fundamental a la salud como autónomo, ningún reparo cabe hacer, pues, como se anotó en el apartado dedicado a describir los varios momentos del derecho fundamental a la salud, ya ha sido suficientemente establecido por la jurisprudencia dicha condición de autónomo con lo cual, no se requiere aludir a la conexidad de dicho derecho con otros que se estimen como fundamentales, con miras a predicar la fundamentalidad de la salud, con lo cual se da vía libre a la procedibilidad de la tutela para protegerlo.

Para la Sala, está suficientemente decantado el carácter autónomo del derecho y la procedibilidad de la tutela encaminada a lograr su protección, garantía y respeto efectivo.

En lo que atañe a la característica de la irrenunciabilidad del derecho, no encuentra la Sala razones para estimar esta condición como inconstitucional. La irrenunciabilidad, es una calidad que el constituyente le ha atribuido a otros derechos fundamentales, tal es el caso, del derecho a la seguridad social incorporado en el artículo 48 de la Carta. Adicionalmente, desde 1993, el legislador, a través del artículo 1º de la Ley 100, caracterizó a las prestaciones en materia de salud como irrenunciables dada su importancia en el logro de la mejora de la calidad de vida. Esta Sala ha destacado la irrenunciabilidad del derecho como un verdadero límite para el legislador y, vale decir para cualquier poder que pretenda expedir normas sobre el derecho. Al respecto ha manifestado la Corte:

“(...) si el legislador opta, por ejemplo, por una regulación en virtud de la cual las personas pueden escoger entre afiliarse o no a la seguridad social, ese diseño sería inconstitucional por desconocer el carácter irrenunciable de la seguridad social (...)” (Sent. C-1489/2000, M.P. Martínez Caballero).

El atributo de la irrenunciabilidad predicable de un derecho fundamental pretende constituirse en una garantía de cumplimiento de lo mandado por el constituyente. Con todo, resulta oportuno distinguir entre la titularidad del derecho y el ejercicio del mismo, pues, entiende la Sala que la titularidad de los derechos fundamentales es irrenunciable, pero, el ejercicio de los mismos por parte del titular es expresión de su autonomía. Así pues, si una persona en su condición de titular del derecho fundamental a la salud, se niega a practicarse un procedimiento, esto es, a materializar el ejercicio del derecho, prima facie prevalece su autonomía. En cada caso concreto habrá de decidirse, si es admisible constitucionalmente la renuncia del ejercicio del derecho, pues, tal uso de la autonomía, puede entrar en tensión con otros valores y principios constitucionales.

Finalmente, por lo que concierne a la caracterización del derecho, encuentra la Sala que los atributos estipulados por el legislador no agotan los que se puedan predicar de la salud como derecho fundamental. Así por ejemplo, en la Observación 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se ha connotado al derecho a la salud como derecho inclusivo, con lo cual se abarca la atención a diversos factores determinantes de la salud. Para la Corte, se impone en este punto una interpretación amplia, con lo cual, la caracterización aludida, podrá expandirse e incorporar otras cualidades que tiendan a garantizar el goce efectivo del derecho a la salud. No advirtiéndose, pues, razones que conduzcan a la corporación a censurar el enunciado legal en estudio y, conforme con los presupuestos anotados, se declarará la constitucionalidad de rigor.

Por otra parte, una de las intervenciones ha insistido en que la Corte se pronuncie sobre lo que comprende el derecho fundamental a la salud en lo que la misma interviniente ha denominado, la faceta colectiva del derecho. A este respecto, cabe desde ya advertir que el texto legal a lo que se refiere, según estima la Sala, es a que son titulares del derecho a la salud, tanto individuos, como sujetos colectivos, lo cual, nada tiene de novedoso, si se recuerda la titularidad de derechos fundamentales en cabeza de sujetos colectivos. Esta corporación ha reconocido la existencia de derechos fundamentales protegibles por vía de la tutela cuando el afectado es un sujeto diferente al individuo, prueba palmaria de ello es la consulta previa entendida como derecho fundamental de ciertas minorías y amparable por vía de tutela(224).

Ahora bien, cuando un colectivo es afectado en el derecho a la salud, cabe reconocer lo que Bazán ha denominado “(...) derecho de incidencia colectiva, anudándose al concepto de salud pública (...)”(225).

En el caso presente, entiende la Sala que la salud también es protegible por vía de la tutela cuando lo que se transgrede es la salud del colectivo social, tal acontecería, cuando lo que se requiere son, por ejemplo, campañas de información en materia sanitaria encaminadas a prevenir la expansión de epidemias o la aplicación de vacunas como medida preventiva en aras de proteger la salud de sectores vulnerables de la población(226). Por ende, no se observa razón de inconstitucionalidad alguna, sobre este punto, ni necesidad, de ahondar en consideraciones para declarar la exequibilidad correspondiente del inciso 1º del artículo 2º.

En cuanto a lo que comprende el derecho a la salud, advierte la Corte que la prescripción tal como la estableció el legislador estatutario, presenta algunas diferencias respecto de lo señalado en parámetros relevantes de interpretación del derecho a la salud, como lo es la Observación 14 varias veces mencionada. Se ha indicado en el marco normativo del derecho a la salud que, dicha Observación 14 se constituye en la interpretación autorizada del PIDESC y, esta corporación, en sus diferentes Salas de Revisión, la ha estimado como referente relevante para resolver asuntos puestos a consideración del juez constitucional. Evidencia de lo dicho, lo es la Sentencia T-760 de 2008. Adicionalmente, tal como se anotó en el acápite alusivo a los propósitos de la ley, en la ponencia consignada en la Gaceta 303 de 2013 citada in extenso se manifestó, “(...) existen ciertos aspectos que deben ser considerados e incluidos en el momento de abordar una norma de esta naturaleza como lo son el Pacto Internacional de Derechos Económicos (PIDESC) y la Observación General 14 de 2000, referente obligado al cual aluden las sentencias de la Corte Constitucional y, es hasta el momento, el mejor elemento guía para la aplicación y entendimiento de lo que es el derecho a la salud (...)” (negrillas fuera de texto). Es por ello que la corporación estimará no pocos preceptos del proyecto a la luz de estas disposiciones atendiendo que el PIDESC hace parte del bloque de constitucionalidad y la observación es una importante guía interpretativa.

El mandato estatutario preceptúa que el derecho comprende el acceso a los servicios de salud y, el pronunciamiento internacional citado, en su párrafo 9 precisa que “el derecho a la salud debe entenderse como un derecho al disfrute de toda una gama de facilidades bienes, servicios y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud”(227) (negrillas fuera de texto). Nótese cómo la observación general establece como deber la comprensión del derecho en los términos citados. Resulta además pertinente observar que la alusión a los establecimientos, bienes y, servicios, se reitera al precisar las implicaciones de cada uno de los elementos esenciales del derecho (párrafo 12, literales a, b, c y d). Textualmente y, en lo pertinente, se dice:

“El derecho a la salud en todas sus formas y a todos los niveles abarca los siguientes elementos esenciales e interrelacionados, cuya aplicación dependerá de las condiciones prevalecientes en un determinado Estado Parte:

a) Disponibilidad. Cada Estado parte deberá contar con un número suficiente de establecimientos, bienes y servicios públicos de salud y centros de atención de la salud, así como de programas (...).

b) Accesibilidad. Los establecimientos, bienes y servicios de salud (6) deben ser accesibles a todos, sin discriminación alguna, dentro de la jurisdicción del Estado parte.

c) Aceptabilidad. Todos los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán ser respetuosos de la ética médica y culturalmente apropiados (...).

d) Calidad. Además de aceptables desde el punto de vista cultural, los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán ser también apropiados desde el punto de vista científico y médico y ser de buena calidad” (negrilla fuera de texto).

Como se puede apreciar, cada uno de los elementos esenciales comporta tres factores, cuales son, establecimientos, bienes y servicios. Advierte la Corte que la exclusión de alguno de tales medios, no desarrolla lo dispuesto en la precitada Observación del comité y compromete la realización del derecho. Para la Sala, la mera alusión al servicio podría conducir a una interpretación lesiva para el contenido esencial del derecho fundamental a la salud, siendo procedente advertir desde ahora lo inaceptable de una lectura restrictiva del enunciado. La garantía del derecho requiere que se prohíje una interpretación constitucional del mandato, congruente con los postulados del Estado social de derecho y, en particular, con la búsqueda del goce efectivo del derecho. En consecuencia, la Sala declarará la exequibilidad del texto “Comprende el acceso a los servicios de salud”, pues, dicha expresión implica también como mínimo, el acceso a las facilidades, establecimientos, bienes y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud.

Estima la corporación que con la comprensión asumida en sede del control de constitucionalidad, se quedan sin soporte los reparos vertidos por varios de los intervinientes que cuestionan un presunto carácter restrictivo en la disposición en estudio. Como se aprecia, el entendimiento expuesto no conduce a la restricción del contenido del derecho a la salud. Tampoco, tendría lugar la observación formulada por Pacientes Colombia y la Asociación de Pacientes de Alto Costo, al suponer que el texto legal conduciría únicamente a reclamar las prestaciones contenidas en la ley. Este último reproche pierde de vista que, en tanto y en cuanto la salud, es un derecho fundamental, el primer y elemental referente de reclamación en sede judicial o administrativa es la Constitución y, de manera más extensa, el bloque de constitucionalidad, los cuales, resultan intangibles aun para el legislador estatutario.

En lo que concierne a la tacha propuesta por la Universidad Javeriana, según la cual el texto reduce a un mero derecho prestacional la salud, basta citar lo fijado por esta Sala para aclarar la confusión que se advierte en el razonamiento del interviniente:

(...) esta Corte quiere aclarar, en primer lugar, un entendimiento erróneo y equivocado respecto de este carácter, ya que el carácter prestacional y progresivo de los derechos sociales, en este caso, del derecho a la salud, en nada afecta la fundamentabilidad del derecho a la salud, ligada como se anotó, a la universalidad del mismo, sino que por el contrario, estos principios tratan de explicitar una máxima según la cual, el Estado tiene la obligación jurídica de implementar todas las medidas legislativas, administrativas, políticas y financieras para hacer efectivo en forma material y pronta el derecho a la salud de todos los habitantes del territorio nacional y respecto de la totalidad de los servicios de salud requeridos para garantizar la prevención, promoción, protección y curación de la salud, precisamente por el carácter fundamental de este derecho(...)” (Sent. C-463/2008).

Por otra parte, no ignora la Sala que, acorde con la misma Observación 14 aludida, existe un concepto más amplio de lo que comporta el derecho a la salud, pues, desde esta perspectiva el derecho abarca los principales factores determinantes de la salud, dice el pronunciamiento internacional en el párrafo 14, a propósito de la salud:

“(...) no solo abarca la atención de salud oportuna y apropiada sino también los principales factores determinantes de la salud, como el acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el suministro adecuado de alimentos sanos, una nutrición adecuada, una vivienda adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente, y acceso a la educación e información sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la salud sexual y reproductiva. Otro aspecto importante es la participación de la población en todo el proceso de adopción de decisiones sobre las cuestiones relacionadas con la salud en los planos comunitario, nacional e internacional.

En cuanto a las condiciones de oportunidad, eficacia y con calidad en la que se tendrá acceso a las facilidades, establecimientos, bienes, servicios y condiciones necesarios para lograr la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud, no encuentra la sala razones que permitan estimar tal estipulación como violatoria de la Constitución. La Corte observa además que la eficacia como faro que orienta las seguridad social, se encuentra expresamente estipulada en el inciso 1º del artículo 48 de la Carta y, los imperativos de calidad y oportunidad apuntan a cumplir lo dispuesto en el artículo 2º de la Carta. De otra parte, no pierde de vista el tribunal constitucional que este, como todos los mandatos contenidos en el proyecto se deben interpretar de conformidad con el alcance que se le fije a los principios incorporados en los literales del inciso 2º del artículo 6º del proyecto y que se lleguen a declarar exequibles.

En lo atinente al deber que se radica en cabeza del Estado para que adopte políticas que aseguren la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas; estima la Sala que dicho deber se corresponde con lo preceptuado tanto en el citado artículo 2º de la Carta, al trazarle como finalidad al Estado la realización de los derechos, como lo dispuesto en el también mencionado inciso primero del artículo 49 del texto superior que encarga al Estado la prestación del servicio público de salud. En el mismo sentido entiende la Sala lo estipulado en el artículo 366 que dispone como objetivo fundamental del Estado la solución de necesidades insatisfechas en materia de salud. Con todo, observa la Corte que en el listado de actividades, no se incluyó la de recuperación, expresamente señalada por el constituyente, por lo cual, el enunciado debe leerse de manera amplia e incluir la recuperación y todas aquellas actividades que resulten necesarias para la atención en salud. En esos términos, se impone la declaración de exequibilidad del enunciado en estudio.

En lo que guarda relación con la prestación de este servicio público esencial obligatorio, cuya ejecución debe hacerse bajo la indelegable dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y control del Estado; advierte la Corte que el marco constitucional para revisar dicho contenido, está configurado por el artículo 49 de la Carta, el cual, atribuye al Estado los deberes de organizar, dirigir, reglamentar, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas y ejercer su vigilancia y control. También hacen parte del mismo marco los preceptos contenidos en el artículo 189, numeral 22, que otorga al presidente de la República la función de ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos y, lo contemplado en el artículo 365 superior que, al someter los servicios públicos al régimen jurídico que fije la ley, prescribe, en el inciso 1º, que “en todo caso el Estado mantendrá la regulación, el control y vigilancia de dichos servicios”. A este respecto, ha sentado la Corte:

“(...) La facultad del legislador para regular el sistema de seguridad social en materia de salud emana de la misma Constitución, en cuyos artículos 48, 49 y 365, le confieren una amplia potestad para hacerlo. Entre las actividades que puede realizar se destacan las siguientes: organizar, dirigir y reglamentar la prestación de los servicios de salud para toda la población colombiana, conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad; establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas y ejercer su vigilancia y control; fijar los términos en los cuáles la atención básica para todos los habitantes debe ser gratuita y obligatoria; establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades públicas o privadas, cuya vigilancia y control siempre estará a cargo del Estado; señalar las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares en esta materia, organizar el sistema de salud en forma descentralizada por niveles de atención, entre lo más relevante.(...)”(228) (Sent. C-463/2008).

Acorde con dichos parámetros constitucionales y jurisprudenciales, cabe decir que el listado de deberes en cabeza del Estado, contemplados en el artículo 2º del proyecto, se corresponde con lo dispuesto en la preceptiva constitucional citada, pues, tareas como la de dirección, organización y control tienen mención específica en el inciso 2º del artículo 49 de la Carta. La función de regulación está específicamente estipulada en el inciso 2º del artículo 365 superior y, las de supervisión y coordinación, no riñen con los mandatos superiores. Para la Corte, la labor de supervisión es expresión del deber de vigilancia sobre la prestación del servicio público, pues, las disposiciones constitucionales referidas, radican dicha función, y adicionalmente la de control, en cabeza del Estado. En relación con la función de vigilancia sobre la prestación del servicio de salud, ha dicho la Corte, lo siguiente:

“(...) La vigilancia y control de la seguridad social es una función pública de la cual la Constitución hace responsable al Presidente de la República (arts. 189-22 y 150-8), y es ejercida por autorización de esta y con arreglo a la ley por conducto de las superintendencias. Es así como estas actividades, en lo que concierne a los servicios de la seguridad social en salud, se han asignado por el legislador a la Superintendencia Nacional de Salud.

La actividad de vigilancia y control cumple un cometido constitucional específico, en la medida en que se dirige a asegurar la prestación regular, permanente, oportuna y eficiente del servicio de seguridad social en salud y, particularmente, a lograr que los recursos destinados a su financiación se utilicen en forma racional y acorde con los propósitos sociales previstos en la Constitución (...)” (Sent. C-731/2000(229)).

Para la Corte, dicho deber de supervisión resulta armónico con el de vigilancia establecido en el literal e) del artículo 5º del proyecto y encaja con lo que la Constitución permite, por ende, no existe razón, al igual que en los casos anteriores, que conduzca a desaprobar el enunciado en estudio. Por lo que atañe a la función de coordinación, esta también es compatible con los imperativos constitucionales citados y la jurisprudencia ha estimado tal actividad como parte de las tareas del Estado respecto de la prestación del servicio público de salud. En tal sentido se ha dicho:

“(...) De conformidad con el artículo 48 de la Constitución, la seguridad social tiene en nuestro ordenamiento constitucional una doble connotación: por un lado, es un servicio público de carácter obligatorio, que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Y por el otro, es un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional (...)” (negrilla fuera del texto original) (Ver, Sent. C-921/2001(230)).

En lo concerniente a la indelegabilidad de las funciones en referencia, entiende el tribunal constitucional que dicha connotación resulta constitucional, pues, el inciso 1º del artículo 336, en lo pertinente, manifiesta que en todo caso las actividades de regulación, control y vigilancia son del resorte estatal. Lo que resulta importante precisar es que la atribución conferida al presidente de la República en materia de Inspección y vigilancia en el numeral 22 del artículo 189 se hace por mediación de la Superintendencia Nacional de Salud, dada la imposibilidad material del jefe del ejecutivo de asumir directamente dicha labor. Para la Sala, la superintendencia, entendida como órgano de la administración puede cumplir con los cometidos de vigilancia, control e inspección establecidos por la Carta.

Así pues, procederá la Corte a pronunciarse a favor de la exequibilidad del artículo 2º del proyecto, atendiendo los presupuestos interpretativos que se orientan a una lectura amplia del derecho.

5.2.3. Artículo 3º.

“ART. 3º—Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todos los agentes, usuarios y demás que intervengan de manera directa o indirecta, en la garantía del derecho fundamental a la salud”.

5.2.3.1. Intervenciones relativas al artículo 3º.

5.2.3.1.1. Procuraduría General de la Nación.

La Procuraduría General de la Nación solicita se declare constitucional el artículo 3º del proyecto, dado que este define el ámbito de aplicación de la ley en estudio, el cual abarca a todos los agentes, usuarios, y demás que intervengan, directa o indirectamente, en la garantía fundamental a la salud, quienes por naturaleza quedan atados al efecto vinculante de la salud como derecho fundamental, debiendo actuar en función de la aplicación inmediata de este cuando el servicio les sea requerido. El Ministerio Público advierte que el condicionamiento requerido para el artículo 1º se debe hacer extensivo a este precepto.

5.2.3.1.2. Gobierno Nacional.

El Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público conjuntamente se pronunciaron acerca de la exequibilidad del artículo 3º del proyecto.

En aras de sustentar su constitucionalidad, indicaron que se trata de una norma tipo suficientemente amplia para que todo aquel que tenga incidencia en la protección del derecho a la salud se entienda vinculado por esta, razón por la cual se encuentra en consonancia con el artículo 49 superior.

De igual manera, los intervinientes manifiestan que la redacción de la disposición se caracteriza por su abstracción e indeterminación, habida cuenta que se refiere a todos los agentes, usuarios y demás que participan en la garantía del derecho a la salud, en vez de enlistar el amplio número de personas vinculadas al sector.

Seguidamente, destacan que aun cuando el artículo 3º no es imprescindible, goza de una pretensión de generalidad y aplicación a todos los habitantes del territorio nacional, con la ventaja de involucrar sectores que generalmente no se contemplan dentro de los concernidos con el sistema de salud pero que, sin lugar a dudas, influyen en él.

Del mismo modo, subrayan que el factor directo e indirecto permite extender el deber que recae sobre toda la ciudadanía en la garantía del derecho a la salud, dado que la expresión involucra a todos los responsables de la prestación del servicio.

Al respecto, agrega que el factor indirecto permite, en casos específicos, vincular la responsabilidad de agentes que, en principio y bajo una lectura netamente restrictiva, no serían responsables. Asimismo, resalta que las expresiones agentes, usuarios y demás que intervengan en la garantía del derecho fundamental a la salud, gozan de un enfoque globalizante.

Finalmente, sostienen que la disposición además de perseguir la inclusión de sujetos, también promueve una hermenéutica en su participación que sea compatible con lo que se preserva.

5.2.3.1.3. Sindicato Nacional de la Salud y Seguridad Social “SINDESS Nacional”.

Mediante escrito de 21 de noviembre de 2013, el Sindicato Nacional de la Salud y Seguridad Social, solicitó que se declarara la inconstitucionalidad de la expresión “y demás” contenida en el artículo 3º del proyecto, por ser contraria a los artículos 3º y 91 superiores.

A juicio del interviniente, el precepto alegado no define claramente quiénes pueden concurrir en esta condición y su falta de concreción impide determinar el tipo de responsabilidad que se infiera por el incumplimiento de la ley.

Sumado a lo anterior, expresa que el vocablo es tan amplio que puede involucrar criterios de personas jurídicas en abstracto.

5.2.3.2. Intervenciones en audiencia pública.

5.2.3.2.1. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá

Enfatizó en que no tiene ninguna incidencia que este artículo sea concordante con el desarrollo constitucional y con la evolución de los derechos fundamentales que garantiza el Estado social de derecho, si se continúa dejando los recursos públicos en manos de particulares, haciendo caso omiso de las normas existentes sobre el control de tales recursos y su técnica y legal aplicación contable.

5.2.3.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 3º.

Previamente se precisa que este precepto es propio de ley estatutaria, pues, entiende la Sala, que se trata de un mandato que guía el ejercicio del derecho fundamental y permite identificar sujetos con derechos y obligaciones respecto del mismo.

En lo atinente a su contenido, es del caso recordar preliminarmente, sin pretensión de exhaustividad y como antecedente legislativo, lo contemplado en el artículo 155 de la Ley 100 de 1993. Este mandato apuntaba a especificar quiénes conformaban el sistema general de seguridad social en salud, con lo que se prefiguraba, en mucho, un grupo de órganos destinatarios del ordenamiento jurídico en salud. Reza el mandato:

ART. 155.—Integrantes del sistema general de seguridad social en salud. El sistema general de seguridad social en salud está integrado por:

1. Organismos de dirección, vigilancia y control:

a) Los ministerios de Salud y Trabajo;

b) El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud;

c) La Superintendencia Nacional en Salud;

2. Los organismos de administración y financiación:

a) Las entidades promotoras de salud;

b) Las direcciones seccionales, distritales y locales de salud;

c) El Fondo de Solidaridad y Garantía.

3. Las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o privadas.

4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente ley, estén adscritas a los ministerios de Salud y Trabajo.

5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados.

6. Los beneficiarios del sistema general de seguridad social en salud, en todas sus modalidades.

7. Los comités de participación comunitaria “Copacos” creados por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud.

PAR.—El Instituto de Seguros Sociales seguirá cumpliendo con las funciones que le competan de acuerdo con la ley.

Por su parte, la Ley 1122 de 2007, creó una la Comisión de Regulación en Salud —CRES—, cuya finalidad es ejercer la facultad estatal de regulación en el ámbito de la salud. Modificando las funciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

Como se aprecia, la disposición estaba concebida más desde la perspectiva del funcionamiento del sistema.

El artículo 3º del proyecto indica a quienes se refiere, como destinatarios de algún modo, la ley estatutaria. Inicialmente cabe advertir que en virtud del carácter general de la ley, esta debe aplicarse a todo aquel que resulte incurso en los supuestos contemplados por los preceptos estatutarios contenidos en el proyecto. Sin embargo, resulta pertinente precisar lo que se entiende por agente. Según la Real Academia de la Lengua Española, este vocablo significa “persona que tiene a su cargo una agencia para gestionar asuntos o prestar determinados servicios”. En este sentido, entiende la Corte, que quienes de manera directa o indirecta intervienen en la prestación del servicio, quedan comprendidos en el ámbito de los destinatarios específicos del cuerpo legal. En lo que hace relación a la categoría de usuarios, resulta oportuno recordar la definición de esta palabra en el Diccionario Jurídico del profesor Cabanellas, según el cual, una acepción de la expresión en referencia es “el que usa ordinaria o frecuentemente una cosa o un servicio”. Como se puede observar, una mera apreciación semántica permite delinear el conglomerado específico al que concierne la ley en revisión.

Sin embargo, considera la Corte que lo que permite advertir la exequibilidad del enunciado legal, es su concordancia con los preceptos constitucionales como el artículo 49 que regula tanto el derecho, como el servicio público a la salud. En este último sentido, se observa que dicho texto superior radica la prestación del servicio público en cabeza del Estado y, garantiza el acceso a todas las personas. Además hace mención de entidades privadas que prestan el servicio bajo la vigilancia y control del Estado. Igualmente, involucra a las entidades territoriales y los particulares en el tema. Con ello, es claro que existe un listado de concernidos en la salud, bien como titulares del derecho, o bien como obligados en la prestación del servicio.

La consideración precedente se complementa con otra preceptiva que es pauta de interpretación constitucional en esta decisión y que, en el sentir de la Corte, aclara aún más el universo de sujetos a quienes atañe la aplicación de la ley desde diversas esferas. Se trata, del párrafo 42 de la Observación 14 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, a cuyo tenor:

“(...) Si bien solo los Estados son partes en el pacto y, por consiguiente, son los que, en definitiva, tienen la obligación de rendir cuentas por cumplimiento de este, todos los integrantes de la sociedadparticulares, incluidos los profesionales de la salud, las familias, las comunidades locales, las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, las organizaciones de la sociedad civil y el sector de la empresa privada— tienen responsabilidades en cuanto a la realización del derecho a la salud. Por consiguiente, los Estados partes deben crear un clima que facilite el cumplimiento de esas responsabilidades (...)” (negrillas fuera de texto).

Delmismo modo resulta esclarecedor, el párrafo 51 del pronunciamiento en cita cuando, al ejemplificar las violaciones de las obligaciones de protección, señala diversas clases de sujetos que pueden incurrir en tales transgresiones. Dice el texto:

“(...) Las violaciones de las obligaciones de proteger dimanan del hecho de que un Estado no adopte todas las medidas necesarias para proteger, dentro de su jurisdicción, a las personas contra las violaciones del derecho a la salud por terceros. Figuran en esta categoría omisiones tales como la no regulación de las actividades de particulares, grupos o empresas con objeto de impedir que esos particulares, grupos o empresas violen el derecho a la salud de los demás; la no protección de los consumidores y los trabajadores contra las prácticas perjudiciales para la salud, como ocurre en el caso de algunos empleadores y fabricantes de medicamentos o alimentos; el no disuadir la producción, la comercialización y el consumo de tabaco, estupefacientes y otras sustancias nocivas; el no proteger a las mujeres contra la violencia, y el no procesar a los autores de la misma; el no disuadir la observancia continua de prácticas médicas o culturales tradicionales perjudiciales; y el no promulgar o hacer cumplir las leyes a fin de impedir la contaminación del agua, el aire y el suelo por las industrias extractivas y manufactureras.(...)”.

Como se puede observar, la disposición en cita involucra como responsables del quebrantamiento de la obligación de protección a terceros que como grupos o empresas, en sus actividades, vulneren el derecho a la salud. Igualmente, hacen parte de ese colectivo de sujetos, consumidores y trabajadores pasibles de ser afectados por prácticas perjudiciales para la salud. También empleadores y fabricantes de medicamentos o alimentos y, en general, productores y comercializadores de tabaco y otras sustancias nocivas para la salud.

Para el tribunal constitucional el listado de sujetos que entran en la categoría de agentes y usuarios a los que se refiere el artículo 3º debe ser leído acorde con los términos que se coligen del artículo 49 y de los párrafos citados de la Observación 14. Para la corporación, la expresión “demás que intervengan de manera directa o indirecta en la garantía del derecho fundamental a la salud”, permite afirmar que se trata de una lista abierta, cuya concreción, se irá alcanzando en la medida en que la afectación y/o la relación con el derecho lo vayan poniendo de presente. Para la Sala, esta concepción de sujetos destinatarios de la ley en materia de salud, supera lo que Tanzi y Papillú describen como la noción básica de obligación(231) pero aplicada al derecho a la salud, pues, la preceptiva citada destaca la multiplicidad de sujetos con responsabilidades directas e indirectas, involucrados.

Para la Corte, no se observa en el enunciado, implicación alguna que suponga un quebrantamiento del artículo 90 en cuanto a una presunta indeterminación de los sujetos con responsabilidades respecto del derecho a la salud. A la tacha de uno de los intervinientes en este sentido, subyace una lectura restrictiva que no es la que informa el proyecto, ni la perspectiva del tribunal constitucional.

En suma, la comprensión atribuida al texto del artículo examinado no permite opción distinta que declarar su constitucionalidad.

5.2.4. Artículo 4º.

“ART. 4º—Definición de sistema de salud. Es el conjunto articulado y armónico de principios y normas; políticas públicas; instituciones; competencias y procedimientos; facultades, obligaciones, derechos y deberes; financiamiento; controles; información y evaluación, que el Estado disponga para la garantía y materialización del derecho fundamental de la salud”.

5.2.4.1. Intervenciones relativas al artículo 4º.

5.2.4.1.1. Gobierno Nacional.

Los representantes del Ministerio de Salud y Protección Social y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitaron declarar la exequibilidad del artículo 4º del proyecto con fundamento en las siguientes razones.

En primer lugar, destacan que la generalidad del precepto permitirá al legislador ordinario determinar la estructura del sistema de salud y definir los principios, normas, políticas estatales y privadas, instituciones, competencias, facultades, obligaciones, deberes, finanzas, límites, información y evaluación, idóneas para la materialización del derecho a la salud para todos los colombianos.

Seguidamente, aluden al concepto etimológico del término “sistema”, frente al cual resaltan que se refiere a un todo y no a entidades o componentes insularizados. De igual manera, indican que los sistemas se caracterizan por tener un propósito u objetivo y por una tendencia al globalismo, toda vez que un cambio en una de sus unidades repercutirá en su totalidad.

En ese orden de ideas, concluyen que al revisar la organización en salud se tiene que efectivamente responde al carácter de sistema abstracto abierto, dado que i) se afecta por el medio externo; ii) es una forma de organización en la prestación del servicio de salud; iii) cuenta con un objetivo —la garantía y materialización del derecho fundamental a la salud— e; iv) independientemente de la organización que se establezca, subyace una interdependencia entre los actores y componentes del mismo, de manera que lo que afecta a uno incide en otro.

5.2.4.1.2. Procuraduría General de la Nación.

El Procurador General de la Nación solicitó declarar la exequibilidad del artículo 4º, bajo el entendido que la concepción de sistema de salud a cargo del Estado debe desarrollarse, aplicarse y controlarse en función de garantizar el derecho fundamental a la salud para todos y cada uno de los habitantes de Colombia en forma universal, integral y con calidad.

Plantea que con la norma tiene lugar un cambio de la seguridad social inicialmente organizada en función de la salud como derecho económico o social, para brindarle un efecto vinculante directo encaminado a satisfacer la necesidad de tal servicio, cuyo acceso y prestación se reclaman a título de garantía fundamental para ser cubierta de manera universal y con calidad.

5.2.4.1.3. Contraloría General de la República.

Mediante la presentación de un escrito remitido a esta corporación el 2 de agosto de 2013, se pronunció acerca de los artículos 4º y 5º del proyecto.

Frente a las obligaciones y cargas derivadas del sistema de salud indicó que no son solamente del Estado y de los pacientes —deudores solidarios del sistema conforme a la ley estatutaria— sino de todo el sistema general de seguridad social en salud, incluidos los intermediarios y productores de medicamentos.

Según la interviniente, resulta lesivo del artículo 5º superior que el espíritu de la norma tenga por objeto exigir una carga de corresponsabilidad a los pacientes en general del sistema de salud, a tal punto que condiciona el derecho fundamental a la salud a los recursos fiscales del Estado. Agrega que la norma constituye a los pacientes en deudores solidarios de los servicios prestados por el sistema de salud, sin existir en el espíritu de la norma cargas de corresponsabilidad social impuestas sobre los más fuertes del sistema de salud, quienes se lucran económicamente de esta, verbi gratia, los grandes laboratorios productores de medicamentos, IPS, hospitales y clínicas.

En ese orden de ideas, aduce que el espíritu y motivación del proyecto consiste en cargar con todo el peso del sistema de la salud a los pacientes o usuarios, sin determinar con claridad las cargas sociales y la corresponsabilidad de los diferentes actores, desconociéndose así la igualdad y justicia propias de un Estado social de derecho.

5.2.4.1.4. Colectivo de Abogados José Alvear y Restrepo.

La representante legal del Colectivo de Abogados José Alvear y la secretaria técnica de la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, mediante escrito conjuntamente remitido a esta corporación el 21 de noviembre de 2013, solicitaron declarar la exequibilidad condicionada del artículo 4º del proyecto, concretamente las expresiones “financiamiento” y “(...) que el Estado disponga”, de conformidad con los argumentos que a continuación se reseñan.

Expresan, en primer lugar, que no es plausible que garantizar el derecho fundamental a la salud dependa de la disponibilidad de recursos, toda vez que este se encuentra íntimamente relacionado con la vida, la dignidad humana, la alimentación, a tener una familia, a no ser sometido a la tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes, al acceso al agua potable, entre otros. Por ende, su garantía no puede dejarse al arbitrio de decisiones de índole económica o cálculos mercantiles.

Adicionalmente, recuerdan que conforme a los estándares internacionales, las personas tienen el derecho a disfrutar del nivel más alto posible de salud física y mental, circunstancia que genera en el Estado la responsabilidad de asignar los recursos necesarios, sin que la ausencia de ellos sea de recibo para evadir los deberes internacionales de los Estados frente a las personas.

Asimismo, sostienen que de acuerdo a la normativa internacional los Estados no pueden menoscabar o restringir los derechos mediante normas internas y que las dificultades económicas de un país no constituyen una excusa para dejar de adoptar las medidas tendientes a garantizar el derecho a la salud, aun cuando los recursos sean escasos.

Prosiguen su exposición señalando que las expresiones deben declararse exequibles condicionalmente en el entendido que no se puede negar a las personas el derecho a acceder a medicamentos esenciales, a la atención primaria, secundaria y terciaria en salud, o el acceso a tratamientos necesarios, pues permitir que aspectos de naturaleza económica primen sobre el derecho a la salud, atentaría contra principios del Estado social de derecho, tales como, la dignidad humana, la justicia, la igualdad y el orden económico y social justo.

Por último, manifiestan que si una decisión judicial establece que para garantizar el derecho a la salud se debe garantizar el acceso a otros bienes, servicios o, inclusive otros derechos, las consideraciones económicas no pueden ser óbice para el acceso efectivo al derecho a la salud, porque, además de no garantizarlo, podrían estar afectando otras garantías de raigambre fundamental.

En conclusión, afirman que las expresiones aludidas son de carácter restrictivo, motivo por el cual resulta imperioso que la Corte Constitucional las interprete de manera que sea posible proteger el derecho a la salud, y que el Estado colombiano cumpla con los deberes internacionales de respetar, proteger y, especialmente, el de realizar, en el sentido de adoptar todas las medidas necesarias, incluso las financieras, para garantizar efectivamente el derecho a la salud.

5.2.4.1.5. Universidad Externado de Colombia.

La Universidad Externado de Colombia solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida de pronunciarse respecto de las disposiciones contenidas en el proyecto de la ley estatuaria que, por su naturaleza ordinaria, no han debido ser parte de este, entre las que cita el artículo 4º.

5.2.4.1.6. Universidad CES.

En lo referente al artículo 4º, advierte que limita el sistema de salud a la prestación de servicios a enfermos. Asimismo, resalta que con el proyecto en estudio se reduce el sistema de seguridad social a un sistema de salud, el cual, a diferencia del primero, no tiene el carácter de irrenunciable, por lo que considera que por medio de esta ley se está desconociendo dicho carácter del que goza este sistema.

Por otro lado, se pregunta qué concepto de Estado se está manejando al determinar que solo este “dispone” el sistema de salud. Igualmente, se pregunta si sería el Estado capaz de dar respuesta solo a este servicio, y asimismo, interpela acerca de la ausente participación en la norma del sector privado y del tercer sector.

5.2.4.2. Intervenciones en audiencia pública.

5.2.4.2.1. Contraloría General de la República.

De conformidad con lo que dicho organismo expresó en el auto de 31 de marzo de 2014, advierte que, con esta norma y con los artículos 5º y 10, el proyecto de ley genera inequidad en la distribución de cargas y obligaciones en el sistema.

Asimismo, señala que con el proyecto de ley se pretende dejar sobre los pacientes, que son la parte más débil en el sistema, “todo el peso del sistema de salud”, estableciéndolos como deudores solidarios de los servicios prestados y, todo esto, sin imponer cargas de corresponsabilidad social a los actores más fuertes, entre los que señala, como ejemplo, a las EPS y a los intermediarios del sistema.

5.2.4.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 4º.

Para la Sala, este mandado podía ser del resorte del legislador ordinario, pues, no establece prerrogativas básicas, ni principios que guíen el derecho, así como tampoco excepciones o limitaciones de orden general del mismo. No obstante, ello no es óbice para validar la posibilidad de su incorporación en una ley como la examinada, por su evidente conexión con el asunto tratado.

Respecto de la constitucionalidad de la incorporación de leyes ordinarias en el texto de leyes estatutarias es pertinente hacer remisión a lo señalado por la Corte en Sentencia C-540 de 2012,(232) en la que sostuvo:

“Si bien es la propia Constitución la que determina cuáles son las materias sujetas a reserva de ley estatutaria, sin que le sea dable al legislador ampliar o restringir esa definición; ha sido la Corte la que ha puesto de presente, que una ley, tramitada por la vía propia de las leyes estatutarias, puede contener disposiciones que estén sometidas a reserva de ley estatutaria y materias propias de la legislación ordinaria, señalando que “desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no pueden tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación ordinaria. Esta concurrencia, en un mismo proyecto de ley, de temas sujetos a reserva especial junto con otros propios de la legislación ordinaria, puede atribuirse a la necesidad de expedir una regulación integral sobre determinadas materias”. Además, en la medida en que el control previo de constitucionalidad sobre los proyectos de ley estatutaria es integral, el pronunciamiento de la Corte debe recaer tanto sobre las disposiciones cuyo contenido está sometido a la reserva especial, como sobre aquellas que desde la perspectiva material no estén sometidas a tal reserva. Así pues, dado que la Constitución no prohíbe que en un proyecto de ley estatutaria se contengan disposiciones de naturaleza diferente como las ordinarias, ello no lo hace per se inconstitucional siempre que se hubiere tramitado por el procedimiento que resulta más exigente y guarde una conexidad temática razonable”.

Con el criterio jurisprudencial inmediatamente expuesto, queda descartado el reparo que formuló en su intervención la Universidad Externado de Colombia y que la llevó a solicitar una decisión inhibitoria respecto de normas propias de ley ordinaria que integrasen el proyecto de ley estatutaria.

Revisada la disposición, encuentra la Corte que se trata de una definición, en la cual, la potestad de configuración del legislador presenta un margen importante. Entiende la Sala que los elementos con los cuales se integra el sistema de salud por virtud del artículo 4º obedecen a una valoración del legislador estatutario, cuyas finalidades se establecen en el mismo artículo. El conjunto de factores, según se observa, están al servicio de la garantía y materialización del derecho fundamental, lo cual, se ajusta al mandato establecido tanto en el artículo 2º de la Constitución Política como en los artículos 49 y 365 del mismo Texto. En suma, el telos que inspira la estructura del sistema se aviene con lo dispuesto por el constituyente y, no cabrían reparos de inconstitucionalidad en este sentido.

Para la Corte, resulta necesario destacar que el concepto de sistema consagrado en el precepto, corresponde a un todo que supera en mucho lo que en el antes transcrito artículo 155 de la Ley 100 de 1994, se definiera como sistema de seguridad social en salud. Pertinente es en este punto recordar la intervención del Ministerio de Salud y Protección social en defensa del articulado del proyecto, cuando precisa que en este contenido la noción de sistema no alude a componentes aislados. Esta percepción se compagina con una apreciación amplia de la disposición y que, en el sentir de la Corte, debe encaminarse a realizar el goce efectivo del derecho.

Con todo, se observa que se ha sugerido una posible interpretación restrictiva que afectaría el derecho y, consecuentemente implicaría un quebrantamiento de la Constitución. Por esta razón, el tribunal constitucional hará algunas observaciones sobre esa lectura derivada del texto.

Para algunas intervenciones la expresión “que el Estado disponga”, puede conducir a entender que todo el conjunto de factores que involucra el sistema, son del resorte potestativo y discrecional del Estado, en particular, de las autoridades a las que les compete la organización, configuración y definición de dichos elementos. Concretamente, las intervenciones aluden al financiamiento. Es sobre este asunto y no sobre un presunto condicionamiento del ejercicio del derecho fundamental al financiamiento, a lo que se refiere la corporación seguidamente, pues la ley no dice nada sobre la referida condición y, como se precisó, el control se hace sobre los enunciados del proyecto y sus interpretaciones.

Para la Corte, resulta problemático e inaceptable el que pueda tener lugar una lectura según la cual, los recursos del sistema puedan ser definidos sin parámetros constitucionales, con lo cual se podría plantear un adelgazamiento del volumen de recursos orientados a la garantía del derecho, implicando un detrimento para su materialización. Sin duda, la definición de todos los aspectos que conforman el sistema, no se puede apartar del fin propuesto por el mismo enunciado legal, la materialización del derecho y, por ende, las interpretaciones en sentido contrario no se avienen con la Constitución.

La lectura restrictiva cuestionada que se ha advertido sobre el financiamiento, también podría circunstancialmente predicarse de los restantes componentes del sistema, siendo oportuno, desde ahora, descartar su admisibilidad en el ordenamiento, por las mismas razones que se han expresado para sustentar la proscripción de una apreciación restringida en el tema del financiamiento.

Para la corporación, resulta indispensable precisar desde ya, el alcance del principio de no regresividad, el cual se predica de derechos fundamentales como el aquí regulado, a objeto de orientar el significado de la disposición revisada. En relación con este principio, se ha sentado, de manera general y reiterada, lo siguiente:

“[...] cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja(233).

En todo caso, la Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. A este respecto la Corte ha señalado: “si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección constitucional”(234).

Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho(235); (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho(236); (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad)(237). Frente a esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un derecho social cuando no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de regresividad(238)(239). (Sent. C-630 de 2011(240)) (negrilla fuera de texto).

Para la Corte, en el caso del artículo 4º del proyecto, se impone una lectura en pro de la eficacia del derecho fundamental que la ley regula. Por ende, cuando en el enunciado se manifiesta que el sistema está conformado por un conjunto de factores que el Estado disponga, se entiende que dicha facultad dispositiva encuentra límites no solo en las finalidades de garantizar y realizar efectivamente el derecho, sino en el principio de no regresividad, a partir del cual la prerrogativa y, a su vez, deber de disponer los diversos elementos que conforman el sistema de salud, tiene como punto de partida los hoy existentes para el logro y realización del derecho. Así por ejemplo, en materia de recursos destinados al financiamiento del derecho a la salud, la facultad dispositiva hace relación al incremento de los existentes y no a la reducción de los mismos. Un entendimiento de la definición del sistema en términos de disminución de cualquiera de los factores que lo configuran es inaceptable constitucionalmente. Una medida regresiva en materia del derecho fundamental a la salud, da lugar a su cuestionamiento y revisión exhaustiva en sede constitucional. Sobre este punto, pero, en relación con el derecho fundamental a la seguridad social, ha dicho el tribunal constitucional por vía de revisión:

“(...) la jurisprudencia de la Corte busca impedir que medidas regresivas disminuyan los reconocimientos ya logrados, razón por la cual, cuando una norma en seguridad social resulta regresiva, se presume inconstitucional, esto con la finalidad de impedir al legislador establecer medidas de esta naturaleza en materia de seguridad social, que se traduce en la vulneración del principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales (Sent. T-687/2012).

Por ende, se concluye, la constitucionalidad del precepto en consideración implica que la expresión “que el Estado disponga” no supone una potestad para disminuir los factores existentes que configuran el sistema de salud y que el conjunto de los mismos es el irreductible punto de partida para la consecución del derecho.

Finalmente, no puede en este punto la Corte ignorar los importantes lineamientos trazados por la organización Mundial de la salud sobre los sistemas de salud. De un lado, si bien las finalidades establecidas en el artículo en estudio, se corresponden con el texto superior, entiende esta corporación que los objetivos trazados por la Organización Mundial de la Salud en su informe del año 2000, contribuirían también a orientar bien la lectura de la disposición. Señaló la OMS:

“(...) Los sistemas de salud tienen la responsabilidad no solamente de mejorar la salud de las personas sino la de protegerlas contra las pérdidas financieras del costo de la enfermedad, y de tratarlas con dignidad.

Así pues (...) los sistemas de salud tienen tres objetivos fundamentales, a saber:

— Mejorar la salud de la población a la que sirven,

— Responder a las expectativas de las personas

— Brindar protección financiera contra los costos de la mala salud (...)”(241) (negrillas fuer de texto)

Igual acontece con la definición misma del sistema, respecto de lo cual la OMS ha manifestado:

“(...) el concepto de sistemas de salud abarca todas las organizaciones, las instituciones y los recursos dedicados a producir acciones de salud. Se entiende por acción de salud toda actividad, en el ámbito ya sea de la salud personal, de los servicios de salud pública o de iniciativas intersectoriales, cuyo principal objetivo consista en mejorar la salud”(242).

Atendiendo tales lineamientos se declarará la constitucionalidad del precepto revisado.

5.2.5. Artículo 5º.

“ART. 5º—Obligaciones del Estado. El Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud; para ello deberá:

a) Abstenerse de afectar directa o indirectamente en el disfrute del derecho fundamental a la salud, de adoptar decisiones que lleven al deterioro de la salud de la población y de realizar cualquier acción u omisión que pueda resultar en un daño en la salud de las personas;

b) Formular y adoptar políticas de salud dirigidas a garantizar el goce efectivo del derecho en igualdad de trato y oportunidades para toda la población, asegurando para ello la coordinación armónica de las acciones de todos los agentes del sistema;

c) Formular y adoptar políticas que propendan por la promoción de la salud, prevención y atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas, mediante acciones colectivas e individuales;

d) Establecer mecanismos para evitar la violación del derecho fundamental a la salud y determinar su régimen sancionatorio;

e) Ejercer una adecuada inspección, vigilancia y control mediante un órgano y/o las entidades especializadas que se determinen para el efecto;

f) Velar por el cumplimiento de los principios del derecho fundamental a la salud en todo el territorio nacional, según las necesidades de salud de la población;

g) Realizar el seguimiento continuo de la evolución de las condiciones de salud de la población a lo largo del ciclo de vida de las personas;

h) Realizar evaluaciones sobre los resultados de goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en función de sus principios y sobre la forma como el sistema avanza de manera razonable y progresiva en la garantía al derecho fundamental de salud;

i) Adoptar la regulación y las políticas indispensables para financiar de manera sostenible los servicios de salud y garantizar el flujo de los recursos para atender de manera oportuna y suficiente las necesidades en salud de la población;

j) Intervenir el mercado de medicamentos, dispositivos médicos e insumos en salud con el fin de optimizar su utilización, evitar las inequidades en el acceso, asegurar la calidad de los mismos o en general cuando pueda derivarse una grave afectación de la prestación del servicio”.

5.2.5.1. Intervenciones relativas al artículo 5º.

5.2.5.1.1. Contraloría General de la República.

La Contralora General de la República, mediante escrito remitido a esta corporación el 2 de agosto de 2013, se pronunció acerca de los artículos 4º y 5º del proyecto.

Frente a las obligaciones y cargas derivadas del sistema de salud indicó que no son solamente del Estado y de los pacientes —deudores solidarios del sistema conforme a la ley estatutaria— sino que corren a cargo de todos a quienes incumbe el sistema general de seguridad social en salud, incluidos los intermediarios y productores de medicamentos.

Según la interviniente, resulta lesivo del artículo 5º superior que el espíritu de la norma tenga por objeto exigir una carga de corresponsabilidad a los pacientes en general del sistema de salud, a tal punto que condiciona el derecho fundamental a la salud a los recursos fiscales del Estado. Agrega que la norma convierte a los pacientes en deudores solidarios de los servicios prestados por el sistema de salud, sin existir en el espíritu de la norma cargas de corresponsabilidad social impuestas sobre los más fuertes del sistema de salud, quienes se lucran económicamente de esta, verbi gratia, los grandes laboratorios productores de medicamentos, IPS, hospitales y clínicas.

En ese orden de ideas, aduce que el espíritu y motivación del proyecto consiste en cargar con todo el peso del sistema de la salud a los pacientes o usuarios, sin determinar con claridad las cargas sociales y la corresponsabilidad de los diferentes actores, desconociéndose así la igualdad y justicia propias de un Estado social de derecho.

5.2.5.1.2. Procuraduría General de la Nación.

El Procurador General de la Nación, solicitó a la Corte Constitucional que declare inexequible la expresión “y sobre la forma como el sistema avanza de manera razonable y progresiva en la garantía al derecho fundamental de salud” contenida en el literal h) del artículo 5º del proyecto, y ajustado al orden constitucional el resto de dicha disposición.

De manera previa a la presentación de sus consideraciones sobre el cargo endilgado a la mentada expresión, indica que la norma estatutaria señala como obligación del Estado, respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho a la salud, lo cual significa afirmar su papel patrocinador del sistema de seguridad social en salud, en pro del derecho fundamental a preservarlo con la actuación directa, inmediata, constante e integral que en ese sentido debe desplegar. Por lo anteriormente expuesto, sostiene que el Estado debe atender los deberes estipulados en el artículo con la salvedad de lo contemplado en el citado literal h).

Así las cosas y, dado que es responsabilidad del Estado respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, debe formular, adoptar políticas y regulaciones en función de las necesidades en salud de la población. El rol de director y garante del sistema lo debe ejercer en aras de fortalecer el acceso y la prestación del servicio, asegurando el derecho a la salud para todos los habitantes de Colombia de manera íntegra, sin limitación alguna.

De otra parte, sostiene que el legislador omitió, injustificadamente, señalar dentro de las obligaciones consagradas en el artículo 5º, la relativa a mantener al día y actualizar los catastros de lo existente y de lo que se necesita para garantizar el derecho a la salud, no solo en camas, sino en equipos de diagnóstico, tratamientos, medicamentos, profesionales de salud, ambulancias, para así saber con qué cuenta el país al respecto, cuáles son sus deficiencias, excesos y necesidades, y, sobre todo, los costos reales del sistema y la incidencia de su conocimiento, administración eficiente y control, con el fin de racionalizar los recursos que permitan materializar y mantener constantemente el acceso y la prestación del servicio.

Asimismo, expresa que la obligación del Estado de realizar evaluaciones sobre los resultados del goce efectivo del derecho fundamental a la salud en cumplimiento de sus principios, se encuentra en armonía con su función de garante del derecho en desarrollo, contrario a lo que sucede con las evaluaciones sobre la manera como el sistema avanza razonable y progresivamente en la garantía del derecho fundamental de salud, dado que esto significa volver la salud al punto de partida en el año de 1991, como derecho de segunda generación, circunstancia que pugna con la esencia de derecho fundamental, al cual el Estado decidió llevarlo evolutivamente por la vía de la Ley estatutaria, en cuanto a la ejecución inmediata que le es propia, por lo que no es de recibo, a la luz de la Constitución, darle el tratamiento de aplicación progresiva.

5.2.5.1.3. Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo.

El Colectivo de Abogados José Alvear y la secretaría Técnica de la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, mediante escrito conjunto, solicitaron declarar la exequibilidad condicionada de dos apartes del artículo 5º del proyecto, a saber: 1) “de manera razonable y progresiva” contenido en el literal h y, 2) “de manera sostenible” contenido en el literal i, de conformidad con los argumentos que a continuación se reseñan.

De manera previa a la presentación de sus consideraciones sobre los fundamentos de su solicitud, los intervinientes hacen algunos planteamientos para señalar que es inadmisible que la garantía del derecho fundamental a la salud, dependa de la disponibilidad de recursos, toda vez que este se encuentra íntimamente relacionado con la vida, la dignidad humana, la alimentación, a tener una familia, a no ser sometido a la tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes, al acceso al agua potable, entre otros. Por ello, su garantía no puede dejarse al arbitrio de decisiones de índole económica o cálculos mercantiles.

En refuerzo a este planteamiento, recuerdan que conforme a los estándares internacionales, las personas tienen el derecho a disfrutar del nivel más alto posible de salud física y mental, circunstancia que genera en el Estado la responsabilidad de asignar los recursos necesarios, sin que la ausencia de ellos sea de recibo para evadir los deberes internacionales de los Estados frente a las personas.

Asimismo, sostienen que de acuerdo con la normatividad internacional los Estados no pueden menoscabar o restringir los derechos mediante normas internas y que las dificultades económicas de un país no constituyen una excusa para dejar de adoptar las medidas tendientes a garantizar el derecho a la salud, aun cuando los recursos sean escasos.

Prosiguen su exposición señalando que las expresiones en comento no pueden entenderse en el sentido de negar a las personas el derecho a acceder a medicamentos esenciales, a la atención primaria, secundaria y terciaria en salud, o el acceso a tratamientos necesarios, pues de permitir que aspectos de naturaleza económica primen sobre el derecho a la salud, atentaría contra principios del Estado social de derecho, tales como, la dignidad humana, la justicia, la igualdad y el orden económico y social justo.

Por último, manifiestan que si una decisión judicial establece que para garantizar el derecho a la salud se debe asegurar el acceso a otros bienes, servicios o, inclusive otros derechos, las consideraciones económicas no pueden ser óbice para el acceso efectivo al derecho a la salud, porque, además de debilitar la garantía, podría estar afectando otras prerrogativas de raigambre fundamental.

Por último, asevera que las expresiones aludidas son de carácter restrictivo, circunstancia que torna imperioso que la Corte Constitucional las interprete de manera que sea posible proteger el derecho a la salud, y que el Estado colombiano cumpla con los deberes internacionales de respetar, proteger y realizar, especialmente, el de realizar, en el sentido de adoptar todas las medidas necesarias, incluso las financieras, para garantizar efectivamente el derecho a la salud.

5.2.5.1.4. Gobierno Nacional.

Los representantes del Ministerio de Salud y Protección Social y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito conjuntamente elaborado, defendieron la constitucionalidad del artículo 5º en su integridad, de conformidad con los argumentos que a continuación se reseñan.

Expresan, en primer lugar, que la disposición es un desarrollo de los deberes del Estado en lo atinente con la prestación de los servicios de salud y de la adopción de medidas y políticas para garantizar la protección del derecho a la salud, consagrados tanto en la Carta como en los instrumentos internacionales de derechos humanos y en la jurisprudencia constitucional.

Adicionalmente, señalan que a lo largo de los numerales que la integran se repiten las expresiones “políticas” y “goce efectivo del derecho” toda vez que la norma se enfoca en las políticas públicas necesarias para asegurar el goce efectivo del derecho a la salud.

En segundo lugar, destacan que uno de los elementos centrales de la protección de la garantía a la salud es el deber del Estado de adoptar políticas encaminadas a su amparo y goce efectivo, motivo por el cual el tribunal constitucional ha sostenido que circunstancias como la escasez de recursos pueden llegar a que el desarrollo de los contenidos de protección sea progresivos y se alcancen paulatinamente.

No obstante lo anterior, advierten que aun en momentos de escasez, es obligación del Estado continuar con los esfuerzos para proteger el derecho y adoptar políticas públicas específicas y concretas, de manera que se pueda avanzar en el futuro a medida que las circunstancias económicas y sociales lo permitan.

Agrega que lo mínimo que debe garantizar la autoridad responsable es contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo del derecho fundamental.

En tercer lugar, manifiestan que la disposición en alusión es un paso importante para cerrar la brecha existente entre el derecho fundamental a la salud y la política pública de salud, de manera que esta se convierta en un mecanismo de protección de aquella. Ello, por cuanto los literales del artículo 5º se refieren a los pilares que las políticas públicas deben estimar, en aras de garantizar el goce efectivo del derecho.

En cuarto lugar, prosiguen su exposición refiriéndose específicamente a los literales contenidos en la disposición en desarrollo.

En cuanto al literal a), indican que recoge lo consagrado tanto en la jurisprudencia constitucional como en la Observación General 14, que consagra entre los deberes del Estado el de respetar el derecho a la salud, particularmente, absteniéndose de denegar o limitar el acceso igual de todas las personas, deber que se materializa, por ejemplo, absteniéndose de prohibir o impedir los cuidados preventivos, las prácticas curativas y las medicinas tradicionales; abstenerse de utilizar medicamentos o procedimientos que la autoridad competente haya encontrado que tienen efectos nocivos para la salud, entre otros.

Respecto a los literales b) y c), señalan que materializan los deberes del Estado de organizar, dirigir y reglamentar la adopción de políticas públicas, las cuales deben tener como finalidad: i) garantizar el goce efectivo del derecho en igualdad de trato y oportunidades para toda la población, ii) asegurar la coordinación armónica de las acciones de todos los agentes del sistema, iii) propender a la promoción de la salud, prevención y atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas y, iv) considerar acciones colectivas e individuales.

En lo que atañe a los literales d) y e) aducen que crean condiciones para la protección efectiva del derecho en mención y que son un desarrollo de los artículos 49 —en cuanto precisa que, corresponde al Estado establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control— y 189 superiores y que ambos tienen objetivos que redundan en la protección del goce efectivo del derecho. Añade que el literal e) facilita que otras entidades diferentes a la Superintendencia Nacional de Salud, verbi gratia, la Superintendencia Financiera, las contralorías y secretarías de salud territoriales, participen activamente en la vigilancia del buen funcionamiento del sistema de salud y en el buen destino de sus recursos.

Frente a los literal f) señalan que rebasa la visión individual y curativa del derecho a la salud, se fundamenta en una noción más completa del bienestar y es un desarrollo del texto superior y la jurisprudencia constitucional, que tiene por objeto garantizar el goce efectivo del derecho, independientemente de las fronteras territoriales internas.

En lo atinente a los literales g) y h), expresan que con ellos se da cumplimiento al deber de seguimiento y evaluación permanente del sector, teniendo en cuenta la perspectiva de protección del derecho al incluir los ciclos vitales y el enfoque de goce efectivo como guías del mismo.

Seguidamente, se pronuncian acerca del literal i), frente al cual indican que establece el deber de adoptar políticas en dos áreas que son reconocidas como fundamentales por la jurisprudencia. Por un lado, lo relativo con el financiamiento sostenible del sistema en cuyo caso se reconoce que la sostenibilidad es un criterio subordinado a la protección de derechos, pero que admite el avance progresivo de la protección para garantizar que sea sostenible en el tiempo. De otro, establece medidas para asegurar la garantía del flujo de ese financiamiento dentro del sistema, de manera que los recursos lleguen a quienes tienen a su cargo proteger el acceso efectivo de las personas a la atención que requieren.

Por último, expresan que el literal j) al consagrar el deber estatal de intervenir el mercado de medicamentos, dispositivos médicos e insumos en salud, lo hace con la finalidad de optimizar su utilización, evitar las inequidades en el acceso, asegurar la calidad de los mismos o, en general, cuando pueda derivarse una grave afectación de la prestación del servicio.

5.2.5.1.5. Universidad El Bosque.

El decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad El Bosque, solicitó, en primer lugar, que se declare la inconstitucionalidad del literal i del artículo 6º del proyecto de ley, referido a la sostenibilidad. En segundo lugar, que se condicione la interpretación del artículo 7º, en el que se regulan los indicadores de goce efectivo de los principios de accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y calidad, en el entendido de que se trata de indicadores de proceso y resultado que abarquen todos los principios establecidos en el artículo 6º del mismo texto.

En cuanto a la primera pretensión, advierte que someter la política pública de la salud a las reglas de sostenibilidad fiscal compromete seriamente la posibilidad de satisfacción plena del derecho. Afirma, que si bien en el Acto Legislativo 3 de 2011, estableció que el Estado tiene a cargo la dirección general de la economía, nada en el autoriza, a que dicho criterio pueda determinar la satisfacción del derecho a la salud. Trae a colación la Sentencia C-258 de 2013, según la cual el criterio de sostenibilidad fiscal, no puede interpretarse para restringir el alcance ni para negar la protección efectiva de derechos fundamentales.

Considera que lo anterior debe tenerse en cuenta también en el análisis del literal i del artículo 5º, referente a la obligación del Estado de financiar de manera sostenible los servicios de salud. Así como en el del literal k del artículo 6º, en el que se determina la eficiencia como elemento y principio del derecho fundamental a la salud.

A su modo de ver, la cláusula de sostenibilidad fiscal al establecerse como principio, da pie al intérprete para incluir dentro de las posibilidades hermenéuticas la de la restricción del goce de derecho. Lo que implica un retroceso frente al principio de progresividad, el cual no está debidamente fundamentado en el proyecto de ley, contrariando lo establecido en la Sentencia C-228 de 2011, según la cual “(...) todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto (...)”, precepto con el cual coincide, según refiere, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su Observación 14(243).

Asevera que, el legislador debió prever en el apartado de principios orientadores, alguno para la maximización de la financiación del sistema de salud y no el de restricción de la satisfacción del derecho, frente a lo cual señala la necesidad imperativa de restringir el marco interpretativo de dicho principio.

5.2.5.1.6. Fundación Esperanza Viva.

La Fundación Esperanza Viva, presentó, de manera extemporánea, su intervención dentro del proyecto de ley en estudio, bajo los siguientes considerandos.

Tras realizar un recuento sobre el precedente jurisprudencial desarrollado en torno a la salud, solicita que dada la especial protección que debe darse al enfermo de cáncer, se condicione la constitucionalidad de algunos preceptos.

En cuanto al artículo 5º, literal h, insta a que se condicione la palabra “razonable” contenida en este, en el entendido de que aquella no debe implicar transferir cargas administrativas y pagos adicionales al paciente.

Respecto del literal i) de este mismo artículo, pide condicionar la expresión “de manera sostenible”, en el entendido de que no debe someterse solo al criterio de disponibilidad fiscal, trasladándole la responsabilidad al paciente en consideración a la capacidad de pago. Frente al literal j) del artículo en comento y, en lo que atañe a la frase “evitar las inequidades de acceso”, expone que puede dar lugar a una interpretación restrictiva en el acceso al sistema de salud, dado que lo condiciona a los recursos económicos del paciente.

5.2.5.2. Intervenciones en audiencia pública.

5.2.5.2.1. Ministerio de Salud y Protección Social.

Puntualizó en que antes que limitar el ejercicio de la tutela, con el proyecto de ley se busca eliminar las fallas estructurales que dan lugar a su presentación. De ahí que se hayan implementado medidas como las reseñadas en el artículo 5º.

La sostenibilidad fiscal no es el centro de la norma, por tanto solo es mencionada en el literal i) del artículo 5º y en el literal i) del artículo 6º.

Por otro lado, como se dijo respecto del artículo 2º, la protección del derecho a la salud implica lo contemplado en los planes de beneficios y los servicios que se requieren con necesidad, así como el conjunto de atenciones en materia de prevención, lo que se deriva, entre otras cosas, de la garantía de promoción y prevención, criterios sentados en el artículo5º.

5.2.5.2.2. Contraloría.

Basándose en el auto del 31 de marzo de 2014 de la Contraloría, reiteró que, con esta norma y con los artículos 4º y 10, el proyecto de ley genera inequidad en la distribución de cargas y obligaciones en el sistema.

Así mismo, insistió que con el proyecto de ley se pretende dejar sobre los pacientes, que son la parte más débil en el sistema, “todo el peso del sistema de salud”, estableciéndolos como deudores solidarios de los servicios prestados y, todo esto, sin imponer cargas de corresponsabilidad social a los actores más fuertes, entre los que señala, como ejemplo, a las EPS y a los intermediarios del sistema.

5.2.5.2.3. Fecoer.

En conjunto, los artículos 2º, 5º y 6º, hacen que la ley se enfoque en garantizar la sostenibilidad fiscal, entendiendo la salud como un conjunto de prestaciones garantizadas con la contribución de los ciudadanos, de acuerdo a la capacidad de pago. La ley es estrictamente favorable a principios y valores basados en el negocio y en el libre mercado.

5.2.5.2.4. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá.

En el proyecto de ley se emplea con frecuencia la expresión “servicios que se requieren con necesidad”, limitando el acceso al derecho fundamental a la salud, por cuanto no hay servicios en salud que no se requieran con necesidad, razón por la cual debe declararse inexequible.

5.2.5.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 5º.

Este mandato, al fijar las obligaciones del Estado en relación con el derecho y señalar los elementos esenciales del mismo, es potestativo del legislador estatutario, además, incide directamente en el conjunto de derechos y deberes derivados del mismo. La definición de lo esencial del derecho no puede ser del resorte del legislador ordinario.

El artículo 5º del proyecto de ley consagra en cabeza del Estado tres obligaciones, encaminadas al logro del goce efectivo del derecho fundamental a la salud. Seguidamente, incorpora un listado de deberes, a través de los cuales se daría cumplimiento a las obligaciones enunciadas. La Sala, procederá a revisar si las obligaciones estipuladas se corresponden con los mandatos de la Constitución y, seguidamente, revisará el listado de deberes atribuidos al Estado.

Por lo que hace relación a las obligaciones esta corporación, en sede de revisión, ya había caracterizado el derecho a la salud con las obligaciones que la Observación 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales estipuló en el capítulo 2, titulado “obligaciones de los Estados partes”. Dichas obligaciones son de tres tipos según se advierte en el párrafo 33 del pronunciamiento internacional. Se trata, de las obligaciones de respetar, proteger y cumplir.

En un acápite de la parte considerativa de la Sentencia T-760 de 2008, bajo el elocuente título “Caracterización del derecho a la salud en el bloque de constitucionalidad, clases de obligaciones derivadas del derecho a la salud (respetar, proteger y garantizar)”, se reseñaba:

“(...) Las observaciones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR). A partir de 1989, el comité adopta ‘observaciones generales’ acerca del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC, 1966) en desarrollo de su función primordial, de vigilar la aplicación del pacto por los Estados partes. Para el comité, el PIDESC reconoce que los estados tienen tres tipos de obligaciones, derivadas de los derechos reconocidos, obligaciones de respetar, obligaciones de proteger y obligaciones de garantizar (...)”(244).

Si se revisa con detalle la varias veces mencionada Observación 14, se encuentra que las antedichas obligaciones de protección, respeto y cumplimiento corresponden al apartado titulado “obligaciones legales de carácter general”, las cuales encuentran expresión en el apartado siguiente de la observación bajo el título “obligaciones legales específicas”. Adicionalmente, aparecen en el documento del comité otras dos secciones que hacen relación a obligaciones internacionales y, obligaciones básicas.

En el párrafo 30 se reconoce que existen obligaciones inmediatas en lo que respecta al derecho a la salud, aun considerando el obstáculo que representa lo limitado de los recursos disponibles para la satisfacción del derecho. En el párrafo 33, se explica qué implica genéricamente cada uno de los tres tipos de obligaciones. Puntualmente se establece:

“(...) el derecho a la salud impone tres tipos o niveles de obligaciones a los Estados partes: la obligación de respetar, proteger y cumplir. A su vez, la obligación de cumplir comprende la obligación de facilitar, proporcionar y promover (23). La obligación de respetar exige que los Estados se abstengan de injerirse directa o indirectamente en el disfrute del derecho a la salud. La obligación de proteger requiere que los Estados adopten medidas para impedir que terceros interfieran en la aplicación de las garantías prevista en el artículo 12. Por último, la obligación de cumplir requiere que los Estados adopten medidas apropiadas de carácter legislativo, administrativo, presupuestario, judicial o de otra índole para dar plena efectividad al derecho a la salud (...)”.

Como se puede apreciar, el pronunciamiento internacional establece una serie de exigencias genéricas con las cuales se pretende materializar el derecho. Importante resulta observar que, en el apartado obligaciones legales específicas se explicitan diversas formas a través de las cuales tiene lugar la realización de las obligaciones legales de carácter general. La obligación de respetar, según el párrafo 34, encuentra expresión, por ejemplo, en la abstención estatal de denegar o limitar el acceso igual de todas las personas al sistema de salud o, en la de abstenerse de prohibir o impedir los cuidados preventivos, o, comercializar medicamentos peligrosos.

La obligación de proteger, acorde con el párrafo 35, incluye, entre otras, las obligaciones de adoptar normas que velen por el acceso igual a la atención de la salud y los servicios relacionados con esta, proporcionados por terceros. Igualmente, comporta velar porque la privatización del sector de la salud, no represente una amenaza para la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de los servicios de atención de la salud. Implica también, controlar la comercialización de equipo médico y medicamentos por terceros o, cuidar que terceros no limiten el acceso a las personas a la información y los servicios relacionados con la salud.

La obligación de cumplir entraña obligaciones de facilitar, proporcionar y promover. Entre las de este tipo se tiene la de cuidar por la adecuada formación de facultativos, velar por el acceso igual a los factores determinantes básicos de la salud, como alimentos nutritivos y agua potable, estableciendo programas de inmunización contra las principales enfermedades infecciosas.

Entre las obligaciones internacionales se pueden señalar, a modo de ejemplos, la de propugnar porque en los acuerdos internacionales se preste la debida atención al derecho a la salud, o, la que señala que los Estados partes que sean miembros de instituciones financieras internacionales, deben prestar mayor atención a la protección del derecho a la salud, influyendo en las políticas y acuerdos crediticios. Entre las obligaciones básicas, a modo de ejemplo, se observan la de garantizar el derecho de acceso a los centros, bienes y servicios de salud sobre una base no discriminatoria, en particular, en lo que concierne a grupos vulnerables o marginados o, garantizar el acceso a una vivienda y condiciones sanitarias básicas y agua potable.

Con estos presupuestos, procede la Corte, a valorar las obligaciones de las cuales se hace responsable al Estado, en el artículo 5º en evaluación. El precepto señala al Estado como responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho. Para la Corte, tales responsabilidades de respeto, protección y garantía son congruentes con las obligaciones legales de carácter general de respeto protección y cumplimiento, establecidas en la Observación 14. No encuentra la Sala razones para censurar ninguna de las tres responsabilidades que el legislador estatutario le endilga al Estado colombiano en materia de la búsqueda del goce efectivo del derecho. Ahora, advierte la corporación que el precepto adoptado por el legislador debe comportar una interpretación amplia del derecho objeto de regulación, por ende, la norma, según la cual, únicamente serían responsabilidad del Estado las tres obligaciones estipuladas en el enunciado legal, no es de recibo en el ordenamiento constitucional colombiano. En sentido distinto, cabe una lectura, según la cual, las responsabilidades consignadas en la preceptiva legal, no son taxativas, sino que hacen parte de un conjunto de obligaciones abierto y orientado por lo preceptuado en la Observación 14, de tal modo que las obligaciones legales específicas, las obligaciones internacionales y las obligaciones básicas, incorporadas en el pronunciamiento internacional hacen parte de las obligaciones del Estado colombiano en materia de salud, acorde con los principios de progresividad y no regresividad, propios de derechos como el que aquí se analiza. No sobra anotar en este punto, que el vigor de los principios inmediatamente citados, compromete dos campos a los que Courtis se ha referido. De un lado, no cabe la regresividad en resultados y, de otro, tampoco debe tener lugar en materia normativa. Ciertamente, cada uno de estos campos compromete, en diferente medida, a los poderes públicos. En mucho el aspecto normativo es de la esfera del legislativo y la administración y su control, del resorte del poder judicial. El aspecto de los resultados es más de la órbita del poder ejecutivo, lo cual, no excluye de sus deberes a los restantes(245).

Así pues, atendiendo las consideraciones y precisiones expuestas, se declarará la exequibilidad del encabezado del artículo.

En lo atinente al listado de deberes aprecia la Sala lo siguiente:

5.2.5.3.1. Literal a).

En cuanto a la abstención consagrada en el literal a), entiende la Sala que, proscribir actos que afecten directa o indirectamente el disfrute del derecho o, puedan resultar en un daño a la salud; no riñe con ningún imperativo constitucional. Por el contrario, se trata de una dimensión del derecho que implica una prohibición para el Estado y, esta corporación ha manifestado que el desconocimiento del derecho se puede dar por una conducta que resulta dañosa para el derecho. Ha sentado la jurisprudencia:

“(...) El derecho a la salud tiene una marcada dimensión positiva, aunque también tiene dimensiones negativas. La jurisprudencia constitucional ha reconocido desde un inicio, que el Estado, o las personas, pueden violar el derecho a la salud, bien sea por una omisión, al dejar de prestar un servicio de salud, o bien por una acción, cuando realizan una conducta cuyo resultado es deteriorar la salud de una persona(246). En lo que respecta a las dimensiones negativas del derecho a la salud, de las cuales no se deriva la obligación de realizar una acción positiva, sino más bien, obligaciones de abstención, en tanto no suponen que el Estado haga algo, sino que lo deje de hacer, no hay razón alguna para que sean obligaciones cuyo cumplimiento sea pospuesto hasta que el Estado entidad o persona cuente con los recursos suficientes y la capacidad administrativa adecuada (...)” (Sent. T-760/2008).

En el sentir de la corporación, el mandato en evaluación es en mucho una relevante evidencia de la denominada faceta negativa del derecho, lo cual además pone de presente que se trata de bastante más que de un derecho de carácter prestacional. La garantía y goce efectivo de derechos como la salud, no solo supone hacer, sino no hacer.

Advierte también el tribunal constitucional que el precepto en estimación implica tres obligaciones puntuales para el estado colombiano como garante del derecho a la salud tanto de las personas, como del colectivo social. En primer lugar, se incorpora un mandato de abstención de conductas que afecten directa o indirectamente el derecho. Seguidamente se ordena guardarse de adoptar decisiones que conduzcan al deterioro de la salud. Finalmente, se estipula la proscripción de cualquier acción y la censura de cualquier omisión que impliquen daño en la salud de las personas.

Importante en este punto resulta recordar la intervención del Gobierno Nacional cuando manifiesta que el literal a) recoge lo consagrado tanto en la jurisprudencia de la Corte como en la Observación General 14 y ejemplifica tales contenidos con deberes como el de abstenerse de prohibir los cuidados preventivos, o el uso de medicamentos nocivos para la salud. En los dos casos se tiene mandado no hacer. Pero, el precepto comporta un alcance mayor, pues, también rechaza el no hacer, cuando este implica daño a la salud. En este último caso, se impone la actividad del Estado en bien del derecho. Así, por ejemplo, las actividades de descontaminación no adelantadas por la administración y que acarreen perjuicios a la salud, supondrían un quebrantamiento del deber establecido. Para la corporación, esta apreciación del texto revisado, redunda en favor del goce efectivo del derecho y se compadece con lo establecido en la Carta.

Concluye pues la Corte, que el mandato se acompasa con el tipo de obligaciones de respeto, establecido en la Observación 14 y las disposiciones constitucionales que pugnan por la realización de los derechos. Por ende, se declarará la constitucionalidad del mandato.

5.2.5.3.2. Literal b).

En el lit. b), se estipula una obligación de formulación y adopción de políticas encaminadas al goce del derecho en condiciones de igualdad de trato y oportunidades para toda la población. Para la corporación se trata de un mandato concorde con lo dispuesto en el artículo 2º de la Carta, en cuanto que tiende a realizar la finalidad estatal esencial de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en el texto superior. Igualmente, se encuentra que se trata de una obligación de cumplimiento, según la tipología establecida en la tantas veces referida Observación 14.

Para la Sala, la realización del mandato atribuido al Estado de coordinar las diversas acciones de los agentes en el marco del sistema de salud, debe permitir lograr una gestión más eficiente en la búsqueda del goce efectivo del derecho.

En lo atinente a la exigencia de trato igual e igualdad de oportunidades en el goce del derecho, se aprecia que se aviene con lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución Política. No obstante, la lectura del precepto que tiene como norte la garantía del derecho fundamental a la salud, significa también que, acorde con lo consagrado en los incisos 2º y 3º del artículo 13 de la Carta, en tratándose de grupos marginados o discriminados o, personas que por su condición económica, física o mental estén en condiciones de debilidad manifiesta, tendrá lugar el trato diferenciado que permita para ellos la garantía del goce efectivo del derecho. No tiene lugar en este punto, una interpretación restrictiva que pretendiese desconocer la histórica conquista de la discriminación positiva.

Así pues, procederá el tribunal constitucional a declarar su conformidad con el ordenamiento.

5.2.5.3.3. Literal c).

Iguales consideraciones cabe hacer respecto de la obligación contemplada en el literal c), pues, se trata de un compromiso de formulación y adopción de políticas que tiendan a la promoción de la salud, prevención y atención de la enfermedad y, rehabilitación de sus secuelas, a través de acciones individuales y colectivas. Para la Sala se trata de otra obligación de cumplimiento y se advierte que resulta conteste con el mandato contenido en el inciso primero del artículo 49 de la Constitución, cuando este señala que se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Acorde con la línea interpretativa trazada para otros contenidos, entiende la Corte que el deber señalado por el legislador estatutario, implica no solo la formulación y adopción de políticas encaminadas a la promoción, prevención y atención de la enfermedad y, rehabilitación de sus secuelas, sino que el cumplimiento de dicho deber incluye políticas orientadas a atender la enfermedad en todas sus facetas, tal sería el caso, por ejemplo, de la recuperación, la cual tiene rango constitucional y de la paliación que como se pudo observar, fue incorporada en el artículo 2º de esta Ley y, sobre la cual ya se ha pronunciado la corporación.

Para el tribunal constitucional, el enunciado expedido por el legislador estatutario, propone un deber encaminado a la consecución de logros distintos, pero, exigibles desde el texto superior, uno, comporta la conservación de la salud y, a este, sirven actividades como la prevención de la enfermedad. Otra de las metas, tiene que ver con la recuperación de la salud y, a esta, contribuirían el diagnóstico, el tratamiento y la cura de la enfermedad. Una tercera mira, también atendible, hace relación a la búsqueda del bienestar más alto posible, sin que ello, signifique la cura de los padecimientos, este último sería el caso de la paliación. Entiende el tribunal constitucional que cada una de estas dimensiones se vincula inescindiblemente a la dignidad humana, pilar de nuestra formula política y elemento capital en la definición de los derechos fundamentales.

Por ende, se impone declaración de constitucionalidad acorde con las apreciaciones referidas.

5.2.5.3.4. Literal d).

En lo concerniente al literal d) del artículo en revisión, advierte la Sala que no cabe reparo a la adopción de mecanismos que conduzcan a evitar la violación del derecho y comporten la imposición de sanciones por tal transgresión. Las vías que conduzcan al goce efectivo del derecho e, impongan castigos a quienes en contravía del ordenamiento constitucional vulneren el derecho fundamental a la salud, se entienden como una expresión al servicio del titular del derecho frente al actor que desatendiendo el ordenamiento jurídico niega, obstaculiza, dilata o presta deficientemente el servicio. Resalta la Sala Plena, como importante en la disposición revisada, la obligación de establecer las condignas sanciones por el quebrantamiento del derecho, pues, estima la Corte que se trata de modos de asegurar el derecho, cual es la filosofía que inspira la regulación mirada en su conjunto.

Sin embargo, acorde con lo considerado respecto del artículo 1º del proyecto de ley, se entiende que la atribución de dicho deber por parte del principio mayoritario, no dará lugar a expedir normas o interpretaciones que varíen, modifiquen o menoscaben el mecanismo constitucional de protección de derechos fundamentales, tal como está regulado en las disposiciones legales y constitucionales correspondientes y, acorde como lo ha entendido la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por ende la exequibilidad del caso se pronunciará con esta condición. Para la Sala, la confección de otros caminos para garantizar la protección del derecho no da lugar a afectar el mecanismo existente. Se trata, de sumar formas para la realización efectiva del derecho fundamental y, no de sustituir el amparo establecido por el constituyente en materia de derechos fundamentales.

En consecuencia, el literal d) del artículo 5º se declarara constitucional en el entendido que la atribución del deber de adoptar mecanismos para la validación del derecho, no dará lugar a expedir normas que menoscaben el mecanismo de protección de los derechos fundamentales.

5.2.5.3.5. Literal e).

Por lo que guarda relación con los deberes contemplados en el literal e), se atiene la corporación a lo que estimó, a propósito del artículo 2º del proyecto, cuando se aludió a la potestad de supervisión y control del servicio público de salud, atribuida al Estado. Para la Sala, lo dispuesto en el artículo 49 de la Carta en cuanto al ejercicio de la vigilancia y control del servicio, como responsabilidades estatales y lo dispuesto en el artículo 189, numeral 22, del texto superior; dan soporte constitucional al contenido del literal en estudio, por ende se declarará la constitucionalidad respectiva. Al efecto, debe considerarse que para la Corte, el deber en revisión implica un compromiso con el goce efectivo del derecho, pues, el texto cualifica las actividades encargadas al Estado como adecuadas y, se entiende que dicha adecuación debe serlo al goce efectivo del derecho fundamental a la salud. Configurar una estructura incapaz de ejercer un control e inspección sobre el funcionamiento del sistema de salud, supone ahora el incumplimiento de un deber que puede comprometer la materialización de un derecho fundamental.

5.2.5.3.6. Literal f).

En lo que respecta al literal f), no encuentra reparo la Corte al deber de velar por el cumplimiento de los principios del derecho a la salud en todo el territorio nacional, según las necesidades de la salud. Para la Sala, este deber resulta armónico con el establecido en el literal e) cuya exequibilidad, tal como se ha dicho precedentemente, será declarada. Pertinente es en este enunciado destacar que el cumplimiento del deber legal, se condiciona a las diferencias que las dimensiones del derecho a la salud comporta según la población. Así por ejemplo, la accesibilidad a la prestación del servicio no es idéntica en el ámbito urbano que en el rural, los tipos de padecimientos más frecuentes no son los mismos en las diversas zonas geográficas y ante las varias condiciones climáticas; debiendo el Estado hacerse sensible frente a esta pluralidad de necesidades en salud. Igual acontece con otro tipo de diferencias de orden cultural y de orden económico que, sin duda, exigen formas de cumplimiento específicas si de lograr el goce efectivo se trata.

En suma, entiende la corporación que el deber establecido en el literal f) del artículo 5º del proyecto, es expresión de lo dispuesto, de manera general, en los artículos 2º y 13 de la Constitución, cuando, se señala como fin esencial del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, atendiendo las diferencias entre los sujetos titulares de los derechos. Así pues, se declarará la constitucionalidad del literal f).

5.2.5.3.7. Literal g).

El literal g), se aviene con los preceptos constitucionales, pues, el deber de realizar un seguimiento continuo de la evolución de las condiciones de salud de la población, implica una actividad orientada a materializar el goce del derecho. Tal como está concebido en el enunciado legal y, acorde con la defensa hecha por el Gobierno Nacional en su intervención, esta tarea asignada al Estado debe permitir que las respuestas del sistema de salud se correspondan con las necesidades de los titulares del derecho y cubran todos los segmentos etáreos.

Las actividades de seguimiento y control, deben permitir detectar, el estado de la salud, las fortalezas y debilidades de las políticas, los programas y procedimientos de ejecución de los mismos, en lo relacionado con el goce del derecho. Se trata de un instrumento que debe arrojar resultados que determinen los ajustes a llevar a cabo para la mejora de la prestación del servicio y, permitan establecer responsabilidades en materia de fallas en el funcionamiento del mismo.

Ha precisado la OMS que “la vigilancia es la piedra angular en materia de salud pública”(247). Para la Corte, esta aseveración está estrechamente ligada con el seguimiento y control aludidos. La deficiencia en el cumplimiento de este deber puede acarrear letales consecuencias para la salud pública. En este sentido ha precisado la OMS:

“(...) cuando no existen unos sistemas de vigilancia debidamente diseñados y que funcionen correctamente, los eventos sanitarios atípicos pero identificables pasan desapercibidos y resulta imposible vigilar sus repercusiones probables, cuantificarlos a lo largo del tiempo o medirlos para determinar la eficacia de las mediad adoptadas para luchas contra ellos(248) (...)”

Ahora, para la Corte, el instrumento del seguimiento en materia de salud, no resulta novedoso, pues, las conclusiones obtenidas en la Sentencia T-760 de 2008, y las órdenes proferidas en el mismo proveído, dieron lugar a crear una Sala Especial de seguimiento que pudiese, en aras de salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional, conservar la competencia para verificar el cumplimiento de lo dispuesto. Si bien es cierto, los fundamentos normativos y, en parte, las razones que sirven de soporte al seguimiento por parte del juez, no son exactamente los mismos que justifican la labor del juez constitucional, sí se advierte un importante punto de encuentro, cual es, la salvaguarda de los derechos fundamentales. Aunque cabe precisar que el deber establecido por el legislador estatutario tiene vocación de permanencia y supone un trabajo bastante más prolongado, pues, entiende la Corte, no se trata de atender situaciones coyunturales, sino de implementar una verdadera herramienta que contribuya a trazar mejores políticas públicas.

Igualmente, estima la Sala que este deber, entre otros, ofrecería mejores réditos para el derecho fundamental a la salud, si se acompañará de instrumentos como los inventarios sobre bienes y servicios, en los cuales insistió a lo largo de toda su intervención el Ministerio Público. El saber qué se tiene y, cuál es el estado de la salud de los colombianos, deben conducir a adoptar mejores decisiones a favor del goce efectivo del derecho.

En razón de los motivos expuestos, procede la declaración de exequibilidad, del literal evaluado.

5.2.5.3.8. Literal h).

El literal h) estipula como deber a cargo del Estado el de realizar evaluaciones sobre los resultados de goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en función de sus principios y sobre la forma cómo el sistema avanza de manera razonable y progresiva en la garantía del derecho fundamental de salud.

Para la Sala, este deber en cabeza del Estado se corresponde con las prescripciones indicadas en el apartado IV de la varias veces mencionada Observación 14, cuando, se establece que en el plano nacional, se debe expedir una legislación marco encaminada a lograr el acceso y goce al derecho. El pronunciamiento internacional, determina que para tal efecto, es necesario trazar una estrategia que defina objetivos, formule políticas y establezca los indicadores y las bases de referencia correspondientes del derecho. En el párrafo 56, tras incorporar la posibilidad de adoptar la Ley marco que permita dar efectividad a la estrategia nacional de salud, se indica que deben establecerse “mecanismos nacionales de vigilancia” de cumplimiento de las estrategias y planes nacionales de salud. Igualmente, se establece que la Ley deberá contener disposiciones sobre los objetivos y los plazos de cumplimiento para los mismos y otros aspectos relevantes para la tarea.

En el mismo precepto, se consigna el deber estatal de identificar los factores y dificultades que afecten al cumplimiento de sus obligaciones. Entiende la Corte que el contenido del literal h) se aviene con tal preceptiva, siendo pertinente que se tengan en cuenta las varias prescripciones incorporadas en el capítulo IV de la observación, pues, si bien es cierto en la misma se reconoce el margen de discreción del Estado para determinar las medidas que permitan el ejercicio del derecho a la salud, también es cierto que se advierte la necesidad de atender varias de las indicaciones allí señaladas.

Para la Sala, este deber encuentra referentes normativos en la Ley 1122 de 2007, con los cuales, bien podría darse curso a lo mandado en el proyecto de ley y la Observación 14. Reza el mandato:

ART.2º—Evaluación por resultados. El Ministerio de la Protección Social, como órgano rector del sistema, establecerá dentro de los seis meses posteriores a la entrada en vigencia de la presente ley los mecanismos que permitan la evaluación a través de indicadores de gestión y resultados en salud y bienestar de todos los actores que operan en el sistema general de seguridad social en salud. El ministerio, como resultado de esta evaluación, podrá definir estímulos o exigir, entre otras, la firma de un convenio de cumplimiento, y si es del caso, solicitará a la Superintendencia Nacional de Salud suspender en forma cautelar la administración de los recursos públicos, hasta por un año de la respectiva entidad. Cuando las entidades municipales no cumplan con los indicadores de que trata este artículo, los departamentos asumirán su administración durante el tiempo cautelar que se defina. Cuando sean los departamentos u otras entidades del sector de la salud, los que incumplen con los indicadores, la administración cautelar estará a cargo del Ministerio de la Protección Social o quien este designe. Si hay reincidencia, previo informe del Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud evaluará y podrá imponer las sanciones establecidas en la ley.

Respecto de las empresas sociales del Estado, ESE, los indicadores tendrán en cuenta la rentabilidad social, las condiciones de atención y hospitalización, cobertura, aplicación de estándares internacionales sobre contratación de profesionales en las áreas de la salud para la atención de pacientes, niveles de especialización, estabilidad laboral de sus servidores y acatamiento a las normas de trabajo.

Igualmente, la jurisprudencia de esta Corte, a propósito de la salud de los niños ya apuntaba a la importancia de ese deber de evaluación en los siguientes términos:

“(...) el Estado colombiano y los particulares comprometidos con la prestación del servicio público de salud tienen la obligación de proteger el derecho constitucional a la salud así como los derechos constitucionales de los niños y de las niñas en los términos descritos en las consideraciones de la presente sentencia. Para tales efectos, resulta imprescindible que el Estado despliegue con eficiencia actividades de inspección y de evaluación continua y profunda respecto de la forma como se presta el servicio de salud tanto en establecimientos públicos como privados (...)” (negrillas fuera de texto) (Sent. C-576/2008, M.P. Sierra Porto)(249).

En relación con otro asunto, es oportuno precisar que algunos intervinientes, entre ellos el Ministerio Público, solicitaron la inconstitucionalidad parcial del literal en revisión, por cuanto estiman que la presencia de las calidades de “progresivo”, y “razonable” que se predican de la forma en que debe avanzar el sistema en la garantía del derecho fundamental a la salud, atenta contra la realización efectiva del derecho, pues comportaría regresarlo al estado del derecho que se incorporó inicialmente en la Constitución de 1991, esto es, como derecho meramente prestacional. Para la Sala, la progresividad no riñe con el derecho a la salud, dado que como se ha advertido en otros lugares del proveído, la faceta prestacional del derecho a la salud, no le resta su carácter iusfundamental. Adicionalmente, como se precisará al valorar el principio de progresividad, contenido en el artículo 6º del proyecto, la jurisprudencia de la corporación ha fijado una lectura constitucional de los alcances e implicaciones de dicho principio. Por ello, no procede la declaración parcial de inexequibilidad, ni tampoco el condicionamiento deprecado por el Colectivo de Abogados, pues, la interpretación en favor del derecho que se acoge en diversos apartes de esta decisión, establece claramente que la progresividad no significa negación del derecho, de lo que se trata es de la existencia de una obligación estatal permanente de mejorar las condiciones de goce y ejercicio del derecho. Esta idea de progresividad se ve complementada por la prohibición de regresividad, con lo cual, son inaceptables los retrocesos en la garantía del derecho.

En cuanto al cuestionamiento que se le formula a la idea de lo razonable, encuentra la Corte que se trata de un criterio que visto en abstracto, confiere la posibilidad de considerar varias opciones para lograr el propósito de realizar el goce efectivo del derecho. Adicionalmente, este precepto debe ser leído en armonía con todo lo precedente considerado.

Dada las anteriores razones, procederá el tribunal constitucional a declarar la constitucionalidad del literal h) del proyecto

5.2.5.3.9. Literal i).

Para la Corte, el literal i) requiere de algunas precisiones. No pierde de vista la corporación que la expresión “financiar de manera sostenible”, ha sido puesta en tela de juicio por varios intervinientes quienes deprecan la declaración de inexequibilidad de la misma.

En primer lugar, encuentra el tribunal constitucional que la Carta atribuye dicha carga, sin duda, al Estado. El artículo 366 de la Constitución Política de Colombia señala entre las finalidades sociales del Estado y, como objetivo fundamental de su actividad, la solución de las necesidades insatisfechas de salud, entre otras. En el siguiente inciso, el mandato constitucional reza: “para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”. Esta disposición incorporada en el capítulo del régimen económico y la hacienda pública, permite colegir que tal como se afirmó, es deber del Estado adoptar la regulación y las políticas indispensables para el financiamiento de los servicios de salud.

Sin embargo, debe considerarse atentamente la connotación que el precepto le da a la financiación, cual es, que debe darse de manera sostenible. Ha destacado la Corte expresamente la finalidad de la “la sostenibilidad financiera del sistema de salud”, en los siguientes términos:

“(...) dicho servicio requiere disponer de un flujo permanente de recursos que le permita su mantenimiento para la oportuna y adecuada prestación. El equilibrio financiero, en palabras de la Corte, tiene como finalidad garantizar la viabilidad del sistema de salud y, por lo tanto, su permanencia en el tiempo(250) (...)” (Sent. C-252/2010).

La consideración precedente, pone de presente uno de los asuntos que más preocupa a los interesados en los problemas del derecho a la salud. Se trata, de una de las implicaciones de la faceta positiva del derecho y, es su costo. Para la Sala, resulta suficientemente claro que la sostenibilidad financiera, no es solo una condición que permite el mantenimiento de la oportuna y adecuada prestación del servicio. Las implicaciones de la sostenibilidad, pasan por aspectos tan significativos en la prestación del servicio como la cobertura. Una dificultad en la disponibilidad de recursos, contrae la posibilidad de extender el servicio y/o mejorar la prestación del mismo, para más personas. Tal es el nivel del asunto que la Organización Mundial de la Salud dedicó su informe de 2010 a “La financiación de los sistemas de salud. El camino hacia la cobertura universal”.

En el precitado informe de la OMS, se ha especificado la dimensión del tema financiero en materia de salud. Refiriéndose al acceso oportuno a los servicios sanitarios. Ha precisado el organismo internacional que “esto no se puede conseguir, excepto para una minoría de la población, sin un sistema de financiación sanitaria que funcione correctamente. Es lo que determina si las personas pueden permitirse el uso de los servicios sanitarios cuando los necesitan. Es lo que determina la existencia de los propios servicios”(251). En el mismo estudio, se advierten otras posibles consecuencias cuando hay fallas en la financiación. Una de ellas, tiene que ver con el traslado de la dificultad financiera al usuario del sistema. Esto es, ante la imposibilidad del sistema para atender a quien requiere de su servicio, este hará uso de sus propios recursos buscando otras vías de recuperación de la salud. Sin duda, el supuesto que subyace a esta forma de razonar es que quien principalmente carga con la financiación del derecho es el Estado.

Las estimaciones de la OMS resultan importantes porque permiten ver el peso del asunto en lo concerniente a la realización del derecho a la salud. En el informe sobre la salud en el mundo 2003, el organismo internacional ya advertía sobre las implicaciones de la política pública en materia de financiamiento de los sistemas de salud, y lo hacía del siguiente modo:

“Las decisiones de políticas sobre los mecanismos de financiación tiene muchas repercusiones. Influyen en aspectos tales como la cantidad de dinero eventualmente movilizable, la mayor o menor equidad con que se recauden y apliquen los recursos, y la eficiencia de los servicios e intervenciones resultantes (...)”(252).

Seguidamente, se precisaba que si bien es cierto, el contexto en el que se opere (países con importantes recursos o países escasos de recursos) implica diferencias en los efectos “los principios para mejorar la financiación sanitaria son esencialmente los mismos en todas partes”, entre otros, se anotaban, la reducción de las ocasiones en las que la persona se veía obligada a hacer cuantiosos desembolsos de su propio peculio en el punto del servicio, recaudar dinero a través de “mecanismos administrativo eficientes”

En esa medida, no puede la Corte excluir del ordenamiento un deber atribuible al Estado y cuyo cumplimiento apunte a atender las facetas prestacionales del derecho a la salud. Bien se decía en sede de revisión “(...) para poder garantizar el goce efectivo del derecho a la salud, el Estado debe expedir las reglas necesarias e idóneas para organizar el sistema. Carecer de ellas o tener unas inadecuadas puede ser tan grave como carecer de recursos para atender a los pacientes. (...)”(253).

Este tribunal ha tenido importantes ocasiones de verificar que regulaciones deficientes afectan diversos componentes en la estructura del servicio de salud, entre ellos, el que aquí interesa, la sostenibilidad. Así por ejemplo, en la Sentencia T-760 de 2008, la Sala de Revisión respectiva, impartió 16 órdenes encaminadas a “(...) superar cuatro fallas de regulación detectadas en las siguientes materias: i) precisión, actualización, unificación y acceso a planes de beneficios; ii) sostenibilidad y flujo de recursos; iii) carta de derechos y deberes del paciente; y iv) cobertura universal. (...)”(254) (negrilla fuera de texto). En este sentido, y sobre el punto específico, se impartieron como órdenes que buscaban asegurar el flujo de recursos las siguientes: no exigir copia de ejecutoria de la sentencia para autorizar el servicio o el reembolso a que haya lugar (i), diseño de un plan de contingencia para pagar los recobros atrasados (ii), diseño de un sistema de recobro eficiente.

Otra evidencia significativa del peso de la financiación en el sistema de salud, se tiene en el análisis que condujo a la Sala Plena a declarar la inexequibilidad del Decreto 4975 del 23 de diciembre de 2009, “Por el cual se declara el estado de emergencia social, providencia en la cual la Corte verificaba problemas estructurales que afectaban de manera significativa la financiación del sistema de salud,(255) concluía la corporación en esa ocasión:

“(...) Este tribunal resalta que el Gobierno reconoce que el agravamiento de la situación financiera viene presentándose de tiempo atrás y de manera progresiva. Se acepta que se está frente a una problemática propia del diseño del sistema de salud —Ley General de Seguridad Social—, además, que las medidas adoptadas han resultado insuficientes y tardías (...)”

En la misma providencia, se ponía de presente que también en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa se ventilaban asuntos, en los cuales, se verificaba la existencia de problemas que afectaban la financiación del sistema. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. (AP 25000-23-25-000-2005-00355-01AP) decidió una acción en relación con la moralidad administrativa, y en uno de sus considerandos señalaba:

“(...) el retardo mismo en tramitar los reclamos y pagar las cuentas, no así como los requisitos exigidos para admitirlas, afecta la moralidad administrativa, porque la desarticulación de este componente de la seguridad social atenta contra los principios y valores que inspiran la prestación del servicio, como los de eficacia, universalidad y unidad (...)”.

La protección de los recursos en materia de salud también ha supuesto pronunciamientos desde esta corporación, así por ejemplo, aludiendo a la relevancia de los aportes por parte de los empleadores al sistema de salud, indicaba la Corte:

“(...) la sostenibilidad y eficiencia del sistema de salud, en lo que a los empleadores corresponde, depende, entre otras, del cumplimiento de tres obligaciones: (i) descontar los aportes correspondientes a la salud, (ii) girarlos a las entidades correspondientes y (iii) suministrar la información requerida por el sistema de salud para llevar a cabo sus cometidos, en especial aquella información que se requiera para la prestación adecuada del servicio y la sostenibilidad del mismo (...)” (Sent. C-800/2003).

El problema de la financiación de los sistemas de salud, como se indicó, ha ocupado también a la Organización Mundial de la Salud, en cuyo informe de 2010, se plantean diversas salidas que permitan incrementar el dinero para la salud. Así por ejemplo, advirtiendo que los nuevos medicamentos y tecnologías terapéuticas surgen con mayor celeridad que los nuevos recursos económicos para sufragar el derecho, ha recomendado como posibles soluciones, el aumento de las partidas presupuestales para la salud como prioridad y, la consecuente disminución en otros rubros del presupuesto estatal. Igualmente ha sugerido la mejora en los mecanismos de recaudo de la tributación general y de la específicamente destinada al derecho a la salud, aconsejando también, la creación de formas de financiación innovadoras como el impuesto sobre billetes aéreos, transacciones sobre divisas y gravámenes sobre productos alimenticios perjudiciales para la salud, entre otras.

En suma, son palmarias las evidencias de la necesidad de cumplir de manera urgente, el deber de adoptar la regulación y las políticas para financiar de manera sostenible el sistema de salud. Sin embargo, esta conclusión no puede conducir al equívoco de estimar que la presencia de dicho deber, en el ordenamiento jurídico, es una patente de corso para proferir normas y tomar decisiones que lesionen los derechos de los usuarios del sistema y, desconozcan la jurisprudencia de esta corporación sobre los límites de dicho deber. Ha dicho la Corte en sede de constitucionalidad:

“(...) Dentro del diseño del sistema de la seguridad social en salud el equilibrio financiero tiene como objetivo garantizar la viabilidad del sistema y por lo tanto su permanencia en el tiempo a efectos de que se pueda seguir manteniendo el fin primordial: la cobertura de las necesidades sociales a las que está expuesta la población protegida(256) (...)” (Sent. C-718/2010) (negrillas fuera de texto).

Para la Sala, la constitucionalidad del literal en estudio exige precisar que la protección del derecho no puede ser sacrificada so pretexto de la sostenibilidad financiera. El tribunal constitucional cuando se ha pronunciado sobre los límites de la sostenibilidad financiera, ha expuesto:

“Esta corporación ha puntualizado que las reglas de responsabilidad fiscal y el criterio de sostenibilidad tienen un carácter instrumental respecto de los fines y principios del Estado social de derecho, en particular, son una herramienta útil para la realización progresiva de los contenidos prestacionales de las garantías constitucionales. Sin embargo, ha resaltado que la disciplina fiscal y la sostenibilidad financiera no pueden tomarse como fines últimos del Estado ni justificar limitaciones de los derechos fundamentales (...)” (Sent. C-258/ 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).

Un antecedente importante de esta percepción del carácter instrumental de la sostenibilidad financiera, frente al derecho a la salud, se tiene en la Sentencia C-227 de 2004,(257) cuando la Corte, frente a una regla restrictiva en materia de seguridad social, sentaba:

“(...) el argumento acerca de que la escasez de recursos y la necesidad de avanzar progresivamente en la concesión de algunos beneficios, de acuerdo con la disponibilidad económica, pueden obligar a delimitar el ámbito de aplicación de un beneficio o el espectro de beneficiarios. Sin embargo, considera importante aclarar que en los casos en los que se aduzca la escasez de medios para negar el acceso a un derecho a grupos vulnerables es necesario que la argumentación no se reduzca a afirmaciones genéricas acerca de la limitación de los recursos económicos. Cuando se trata de establecer diferenciaciones que comprometen los derechos de los grupos específicos más débiles de la sociedad, el Estado corre con la carga de la argumentación para demostrar específica y realmente que era efectivamente conducente establecer una determinada diferenciación. En otra palabras, en un caso como el presente, en el que se excluye a los inválidos que superen la edad de 18 años del goce del beneficio, las afirmaciones genéricas acerca de la sostenibilidad del sistema pensional, carentes de argumentos y soportes específicos, son absolutamente insuficientes para justificar un trato desigual a la luz de la finalidad que orienta a la norma acusada (...)”.

La consecuencia ineluctable de proteger el derecho frente al deber de velar por la sostenibilidad financiera, ya había sido definida con claridad por esta Corte, cuando en la Sentencia C-459 de 2008, al resolver un problema jurídico enunciado en los siguientes términos: ¿Resulta contrario al derecho a la salud, el que el artículo 36 de la Ley 1151 de 2007 establezca una fórmula para el saneamiento de las finanzas de las IPS que contemple la sostenibilidad financiera y exija garantizar el equilibrio financiero? se respondía, “(...) las acciones necesarias para garantizar la sostenibilidad o el equilibrio financieros no comprenden negarse a prestar eficiente y oportunamente los servicios de salud debidos a los usuarios, sin necesidad de acudir a la acción de tutela(...)”. En esa providencia, el tribunal constitucional resolvió declarar exequibleel precepto enjuiciado, en el entendido de que (a) las acciones necesarias para garantizar la sostenibilidad y el equilibrio financiero, no pueden comprender negarse a prestar eficiente y oportunamente todos los servicios de salud debidos a cualquier usuario, sin necesidad de acudir a la acción de tutela, y (b) tales criterios no justifican el incumplimiento del deber social del Estado de asegurar el acceso de las personas a la red hospitalaria y su financiación.

Para la Corte, las reglas aludidas en el precedente inmediatamente referido, se constituyen en el fundamento de la decisión que se adoptará en relación con el literal i) del artículo 5º del proyecto de ley. Así pues, advierte esta corporación que la disposición en estudio, podría ser entendida en el sentido de que dicho deber carecería de límites o, no comprendería los dos inmediatamente recordados. Pero, también podría ser entendida en el sentido de que el deber de adoptar la regulación y las políticas “(...) indispensables para financiar de manera sostenible los servicios de salud y garantizar el flujo de los recursos para atender de manera oportuna y suficiente las necesidades en salud de la población (...)”, no puede comprender la negación a prestar eficiente y oportunamente todos los servicios de salud debidos a cualquier usuario, sin necesidad de acudir a la acción de tutela, y no puede justificar el incumplimiento del deber social del Estado de asegurar el acceso de las personas a la red hospitalaria y su financiación. Para el tribunal constitucional esta segunda lectura es la que se aviene no solo con el Estado social de derecho y el respeto al principio, valor y derecho de la dignidad humana, sino que también se ajusta a lo mandado por el artículo 2º de la Carta cuando señala como fin esencial del Estado, el de garantizar la efectividad de los derechos. Adicionalmente, esta norma derivada del enunciado legal revisado, se corresponde con la prescripción contenida en inciso 2º del párrafo 47 de la Observación 14 del Comité de Derechos, Económicos, Sociales y Culturales, que en lo pertinente reza:

“(...) un Estado parte no puede nunca ni en ninguna circunstancia justificar su incumplimiento de las obligaciones básicas enunciadas en el párrafo 43 supra, que son inderogables (...)”

El citado párrafo 43 señala como obligaciones básicas mínimas las siguientes:

“(...) entre esas obligaciones básicas figuran, como mínimo, las siguientes:

a) Garantizar el derecho de acceso a los centros, bienes y servicios de salud sobre una base no discriminatoria, en especial por lo que respecta a los grupos vulnerables o marginados;

b) Asegurar el acceso a una alimentación esencial mínima que sea nutritiva, adecuada y segura y garantice que nadie padezca hambre;

c) Garantizar el acceso a un hogar, una vivienda y unas condiciones sanitarias básicos, así como a un suministro adecuado de agua limpia potable;

d) Facilitar medicamentos esenciales, según las definiciones periódicas que figuran en el programa de acción sobre medicamentos esenciales de la OMS;

e) Velar por una distribución equitativa de todas las instalaciones, bienes y servicios de salud;

f) Adoptar y aplicar, sobre la base de las pruebas epidemiológicas, una estrategia y un plan de acción nacionales de salud pública para hacer frente a las preocupaciones en materia de salud de toda la población; la estrategia y el plan de acción deberán ser elaborados, y periódicamente revisados, sobre la base de un proceso participativo y transparente; esa estrategia y ese plan deberán prever métodos, como el derecho a indicadores y bases de referencia de la salud que permitan vigilar estrechamente los progresos realizados; el proceso mediante el cual se concibe la estrategia y el plan de acción, así como el contenido de ambos, deberá prestar especial atención a todos los grupos vulnerables o marginados. (...)”.

Así pues, la Sala procederá a declarar la exequibilidad del literal i) del artículo 5º del proyecto en el en el entendido que la sostenibilidad financiera no puede comprender la negación a prestar eficiente y oportunamente todos los servicios de salud debidos a cualquier usuario.

5.2.5.3.10. Literal j).

Los medicamentos, los dispositivos e insumos médicos son elementos fundamentales en la sanación y prevención de las enfermedades. De allí la necesidad de la intervención Estatal en este mercado. En este sentido, el precepto se ajusta a la Carta Política puesto que la competencia prevista en el apartado sub examine deviene del artículo 334 superior.

Ha de recordarse que de acuerdo con el artículo 333 superior la empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones y que dicha función social, es fuente de un sinnúmero de intervenciones legítimas del Estado que se desarrollan a través de la ley.

A este respecto esta corporación ha señalado: “que el medio por excelencia que permite a las autoridades lograr la efectividad de la “función social de la empresa”, es la intervención en la economía(258). Esta intervención, según lo prevé el canon 334 superior, se lleva a cabo por mandato de la ley “en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”(259).

El literal j) establece la obligación estatal de intervenir en el mercado de: i) medicamentos, ii) dispositivos médicos y ii) insumos de salud, elementos todos que, como se ha indicado, son esenciales para la garantía del derecho fundamental a la salud.

Los propósitos de dicha intervención que se señalan en el precepto objeto de revisión, contribuyen a preservar los elementos esenciales del derecho y se corresponden con principios establecidos en el artículo 6º del proyecto. Encuentra la Corte que la finalidad de optimizar su utilización, es congruente con el principio de eficiencia establecido en el literal k) del inciso 2º del referido artículo 6º; la meta de garantizar la equidad en el acceso, es expresión del principio de equidad dispuesto en el literal c) del inciso 2º del artículo 6º; el objetivo de asegurar la calidad de dichos productos se acompasa con el elemento esencial de calidad e idoneidad profesional en el derecho y aparece estipulado en el literal d) del inciso 1º del artículo 6º. Finalmente, la meta de prevenir la afectación de la prestación de los servicios de salud es una manifestación de la actividad de prevención, ordenada en el inciso segundo del revisado artículo 2º del proyecto.

A diferencia de lo señalado por la Fundación Esperanza Viva, para quien el enunciado “evitar las inequidades de acceso” podría dar lugar a una limitación en el acceso a los servicios de salud, condicionándolos a los recursos económicos del paciente, este tribunal considera que esta expresión y los demás objetivos concuerdan con los fines esenciales del Estado, entre ellos garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, entre ellos, el derecho a la igualdad, así como asegurar los deberes sociales, en los términos de los artículos 2º, 13 y 366 de la Carta Política. Recuerda la Sala que, precisamente en razón de la concordancia con la normativa constitucional, no son admisible interpretaciones restrictivas del derecho a la salud por motivos económicos.

De otra parte, en la Observación General 14 se señaló que “Las violaciones de las obligaciones de proteger dimanan del hecho de que un Estado no adopte todas las medidas necesarias para proteger, dentro de su jurisdicción, a las personas contra las violaciones del derecho a la salud por terceros”(260).

En dicho documento, el Comité DESC, reseñó algunas de las omisiones que generan incumplimiento de la obligación de proteger el derecho, dentro de las que señaló: “la no regulación de las actividades de particulares, grupos o empresas con objeto de impedir que esos particulares, grupos o empresas violen el derecho a la salud de los demás; la no protección de los consumidores y los trabajadores contra las prácticas perjudiciales para la salud, como ocurre en el caso de algunos empleadores y fabricantes de medicamentos o alimentos; el no disuadir la producción, la comercialización y el consumo de tabaco, estupefacientes y otras sustancias nocivas; el no proteger| a las mujeres contra la violencia, y el no procesar a los autores de la misma; el no disuadir la observancia continua de prácticas médicas o culturales tradicionales perjudiciales; y el no promulgar o hacer cumplir las leyes a fin de impedir la contaminación del agua, el aire y el suelo por las industrias extractivas y manufactureras”(261).

En estas condiciones, la regulación estatutaria realiza el compromiso internacional de amparar los derechos de los consumidores, pacientes y usuarios, lo cual refuerza su conformidad con la Carta Política (arts. 78 y 93). Por todo anterior, el literal j) será declarado exequible.

5.2.6. Artículo 6º.

“ART. 6º—Elementos y principios del derecho fundamental a la salud. El derecho fundamental a la salud incluye los siguientes elementos esenciales e interrelacionados:

a) Disponibilidad. El Estado deberá garantizar la existencia de servicios y tecnologías e instituciones de salud, así como de programas de salud y personal médico y profesional competente;

b) Aceptabilidad. Los diferentes agentes del sistema deberán ser respetuosos de la ética médica así como de las diversas culturas de las personas, minorías étnicas, pueblos y comunidades, respetando sus particularidades socioculturales y cosmovisión de la salud, permitiendo su participación en las decisiones del sistema de salud que le afecten, de conformidad con el artículo 12 de la presente ley y responder adecuadamente a las necesidades de salud relacionadas con el género y el ciclo de vida. Los establecimientos deberán prestar los servicios para mejorar el estado de salud de las personas dentro del respeto a la confidencialidad;

c) Accesibilidad. Los servicios y tecnologías de salud deben ser accesibles a todos, en condiciones de igualdad, dentro del respeto a las especificidades de los diversos grupos vulnerables y al pluralismo cultural. La accesibilidad comprende la no discriminación, la accesibilidad física, la asequibilidad económica y el acceso a la información;

d) Calidad e idoneidad profesional. Los establecimientos, servicios y tecnologías de salud deberán estar centrados en el usuario, ser apropiados desde el punto de vista médico y técnico y responder a estándares de calidad aceptados por las comunidades científicas. Ello requiere, entre otros, personal de la salud adecuadamente competente, enriquecida con educación continua e investigación científica y una evaluación oportuna de la calidad de los servicios y tecnologías ofrecidos.

Así mismo, el derecho fundamental a la salud comporta los siguientes principios:

a) Universalidad. Los residentes en el territorio colombiano gozarán efectivamente del derecho fundamental a la salud en todas las etapas de la vida;

b) Pro homine. Las autoridades y demás actores del sistema de salud, adoptarán la interpretación de las normas vigentes que sea más favorable a la protección del derecho fundamental a la salud de las personas;

c) Equidad. El Estado debe adoptar políticas públicas dirigidas específicamente al mejoramiento de la salud de personas de escasos recursos, de los grupos vulnerables y de los sujetos de especial protección;

d) Continuidad. Las personas tienen derecho a recibir los servicios de salud de manera continua. Una vez la provisión de un servicio ha sido iniciada, este no podrá ser interrumpido de manera intempestiva y arbitraria por razones administrativas o económicas;

e) Oportunidad. La prestación de los servicios y tecnologías de salud que se requieran con necesidad deben proveerse sin dilaciones que puedan agravar la condición de salud de las personas;

f) Prevalencia de derechos. El Estado debe implementar medidas concretas y específicas para garantizar la atención integral a niñas, niños y adolescentes. En cumplimiento de sus derechos prevalentes establecidos por la Constitución Política. Dichas medidas se formularán por ciclos vitales: prenatal hasta seis (6) años, de los (7) a los catorce (14) años, y de los quince (15) a los dieciocho (18) años;

g) Progresividad del derecho. El Estado promoverá la correspondiente ampliación gradual y continua del acceso a los servicios y tecnologías de salud, la mejora en su prestación, la ampliación de capacidad instalada del sistema de salud y el mejoramiento del talento humano, así como la reducción gradual y continua de barreras culturales, económicas, geográficas, administrativas y tecnológicas que impidan el goce efectivo del derecho fundamental a la salud;

h) Libre elección. Las personas tienen la libertad de elegir sus entidades de salud dentro de la oferta disponible según las normas de habilitación;

i) Sostenibilidad. El Estado dispondrá, por los medios que la ley estime apropiados, los recursos necesarios y suficientes para asegurar progresivamente el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, de conformidad con las normas constitucionales de sostenibilidad fiscal;

j) Solidaridad. El sistema está basado en el mutuo apoyo entre las personas, generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades;

k) Eficiencia. El sistema de salud debe procurar por la mejor utilización social y económica de los recursos, servicios y tecnologías disponibles para garantizar el derecho a la salud de toda la población;

l) Interculturalidad. Es el respeto por las diferencias culturales existentes en el país y en el ámbito global, así como el esfuerzo deliberado por construir mecanismos que integren tales diferencias en la salud, en las condiciones de vida y en los servicios de atención integral de las enfermedades, a partir del reconocimiento de los saberes, prácticas y medios tradicionales, alternativos y complementarios para la recuperación de la salud en el ámbito global;

m) Protección a los pueblos indígenas. Para los pueblos indígenas el Estado reconoce y garantiza el derecho fundamental a la salud integral, entendida según sus propias cosmovisiones y conceptos, que se desarrolla en el sistema indígena de salud propio e intercultural (SISPI);

n) Protección pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. Para los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, se garantizará el derecho a la salud como fundamental y se aplicará de manera concertada con ellos, respetando sus costumbres.

PAR.—Los principios enunciados en este artículo se deberán interpretar de manera armónica sin privilegiar alguno de ellos sobre los demás. Lo anterior no obsta para que sean adoptadas acciones afirmativas en beneficio de sujetos de especial protección constitucional como la promoción del interés superior de las niñas niños y mujeres en estado de embarazo y personas de escasos recursos, grupos vulnerables y sujetos de especial protección”.

5.2.6.1. Intervenciones relativas al artículo 6º.

5.2.6.1.1. Gobierno Nacional.

Los representantes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio de Salud y Protección Social, se pronunciaron acerca de la constitucionalidad del artículo 6º del proyecto de ley estatutaria.

Previamente a exponer sus consideraciones de fondo, señalaron que la disposición en estudio establece cuatro elementos esenciales y catorce principios del derecho fundamental a la salud, los cuales recogen la Observación General 14.

En primer lugar, expresan que todos los elementos del artículo 6º se encuentran en consonancia con lo consagrado en los artículos 1º, 2º, 7º, 13, 15 y 49 superiores, así como con la jurisprudencia constitucional, por los argumentos que a continuación se exponen.

Respecto a la disponibilidad, manifiestan que está definida de acuerdo con lo establecido en la Observación General 14. Se refiere al aspecto material del área de la salud y comprende los bienes que permiten el tratamiento y los servicios públicos y privados de salud y los medicamentos esenciales definidos en el programa de acción sobre medicamentos esenciales de la OMS. Igualmente, señalan que la disponibilidad tiene en cuenta que hay aspectos en desarrollo progresivo del derecho que se irán incorporando al mismo en la medida en que se avance en la protección de este.

Frente a la aceptabilidad, indican que adopta casi que literalmente la definición contenida en la Observación General 14. Comprende tanto el respeto de la ética médica como las diferentes perspectivas de la salud existentes dentro de la sociedad colombiana. Además, garantiza la participación de los particulares y de las comunidades étnicas en las decisiones de salud que los afecten y propende a la garantía del derecho a la salud considerando las necesidades acordes al género y los ciclos de vida. Asimismo, protege el derecho a la intimidad y el derecho al hábeas data de los pacientes.

En lo atinente a la accesibilidad, expresan que se encuentra estrechamente relacionada con el derecho a la igualdad, habida cuenta que todos los establecimientos, bienes y servicios a disposición de la comunidad deben ser accesibles de manera universal. Comprende cuatro dimensiones, a saber: i) no discriminación, ii) accesibilidad física, iii) accesibilidad económica y, iv) acceso a la información.

A continuación, se pronuncian acerca de los tipos de accesibilidad existentes en materia de salud y la manera cómo son abordados dentro del proyecto.

La accesibilidad física consiste en que los establecimientos, bienes y servicios de salud se encuentren al alcance geográfico de todos los sectores de la población, especialmente, de los grupos más vulnerables.

La accesibilidad económica se refiere a que los establecimientos, bienes y servicios de salud estén al alcance de todos, es decir, los pagos por servicios de atención de la salud y pagos relacionados con los factores determinantes básicos de la salud deben tener en cuenta el principio de equidad, de manera que se encuentren al alcance de todos. Agrega, que el proyecto de ley se ocupa tanto de la visión individual como de la colectiva del derecho a la salud, de manera que las decisiones económicas del Estado deben privilegiar el avance colectivo del derecho, protegiéndose asimismo la igualdad.

Sumado a lo anterior, indican que la accesibilidad también comprende el acceso a la información, el cual consiste en el derecho a solicitar, recibir y difundir información e ideas sobre los aspectos relacionados con la salud, siempre teniendo en cuenta el respecto a que los datos personales sobre la salud sean tratados confidencialmente.

En cuanto a la calidad e idoneidad profesional, contenida en el literal d), sostienen que está encaminado a que los establecimientos, bienes y servicios que integran el sistema, se ciñan a un mínimo de estándares apropiados científica y médicamente para la prestación del servicio, aceptable desde el punto de vista cultural.

En ese orden de ideas, solicitan a la Corte declare la constitucionalidad de la totalidad de los literales del artículo 6º, toda vez que desarrollan los instrumentos de derechos humanos, la Observación General 14 y se orientan al goce efectivo del derecho.

En segundo lugar, los intervinientes abordan los catorce principios del derecho a la salud, consagrados en el artículo en revisión que, a su consideración, se encuentran en armonía con los preceptos superiores y la jurisprudencia constitucional.

Recuerdan que conforme con la jurisprudencia de la Corte, los principios al ser uno de los elementos de los derechos fundamentales deben estar presentes en las leyes estatutarias que desarrollan derechos, por ende, son imprescindibles para la consolidación y buen funcionamiento del sistema de salud.

En lo referente a la universalidad, la definen como la garantía de la protección para todas las personas, sin distinción alguna y en todas las etapas de la vida. El literal a) acogiendo la jurisprudencia constitucional, eleva a la categoría de ley estatutaria el mandato de universalidad y lo amplia para que se reconozca en todos los momentos del ciclo vital.

Respecto del principio pro homine, anotan que consiste en que con la finalidad de proteger la salud y ante situaciones de duda u oscuridad, se debe optar por la hermenéutica más favorable en la aplicación de una norma o política. El literal b) eleva a estándar de protección estatutario un principio fundamental del goce efectivo del derecho a la salud, dado que en todas las actuaciones de los agentes del sistema la protección de las personas debe ser el foco orientador de las acciones.

Sobre la equidad, los intervinientes aducen que supone una adecuación del sistema de salud a las necesidades de la población y a sus particularidades específicas. El literal c) implica un mandato al Estado para adoptar medidas diferenciales encaminadas a la protección del goce efectivo del derecho, lo cual permite evitar situaciones como aquellas en las que los recursos escasos del Fosyga financian las necesidades de los más privilegiados a expensas de la desprotección de los más necesitados.

En cuanto a la continuidad, advierten que se encuentra íntimamente relacionada con la calidad y es una característica del servicio público en general, que implica la no interrupción arbitraria o intempestiva de la prestación del servicio en ninguna etapa, debiendo por ello existir un manejo adecuado de la situación del paciente. Afirman que el literal d) promueve la prestación de los servicios de salud con calidad y conforme a las necesidades de los usuarios y prohíbe los cambios en la provisión que no obedecen a razones médicas sino al arbitrio de quienes tienen a cargo el aseguramiento o la provisión.

El principio de oportunidad, consagrado en el literal e), está estrechamente ligado con la calidad, toda vez que implica que los bienes y servicios de salud que deban proveerse no estén condicionados a dilaciones innecesarias, riesgosas o que agraven la condición del paciente. Se encuentra asociado al tiempo, momento o instante de suministro del servicio requerido, marcando el umbral de vida o muerte de una persona.

En lo que atañe a la prevalencia de derechos, manifiestan que el principio está orientado a la especial protección que la Constitución ordena de los niños y adolescentes. Por tanto, la norma consagra unos ciclos vitales, de acuerdo con la edad. El literal f) propugna por la especial protección de este grupo poblacional, extendiéndose la medida a las mujeres gestantes, brindándoles una protección constitucional reforzada.

Frente a la progresividad del derecho a la salud, indican que adquiere relevancia frente a las facetas de la protección de la garantía fundamental que exigen acciones más complejas en las que los avances pueden requerir un periodo de tiempo razonable para ejecutarse. Este principio no puede entenderse como una autorización para la inacción de las autoridades estatales, por el contrario, implica deberes concretos, tales como, exigir que el Estado actúe hasta el máximo de sus posibilidades para alcanzar los objetivos de protección. Además, manifiestan que la progresividad lleva implícita la prohibición de reducir los estándares de protección alcanzados. El literal g) impone al Estado una carga de avanzar en la protección del derecho fundamental a la salud permanentemente, circunstancia que lleva implícita la prohibición de regresividad salvo las excepciones señaladas por la jurisprudencia constitucional.

En cuanto a la libre elección, señalaron que consiste en que toda persona tiene la potestad de acceder al servicio de salud por intermedio de la entidad o institución que mejor le parezca en razón a su ubicación, conveniencia, experiencia y demás factores. Se encuentra sometido a limitaciones especiales dadas por la forma en que se organizan los servicios y la libertad de los aseguradores de construir sus propias redes. Añaden que el literal h) implica que la aplicación del principio a la libre elección debe estar garantizada independientemente de los arreglos institucionales que defina el legislador ordinario.

Respecto de la sostenibilidad, sostienen que implica que i) corresponde al Estado adoptar las medidas necesarias encaminadas a garantizar los recursos suficientes para financiar la protección del derecho a la salud y ii) no subordina la protección de los derechos sociales. Este principio contribuye a crear las condiciones de protección de los derechos sociales en el largo plazo por lo que permite que la ampliación de la protección se realice progresivamente para garantizar que esta pueda ser financiada en el presente y hacia el futuro. La sostenibilidad busca garantizar el manejo responsable de las finanzas públicas con ahorro en épocas de bonanza y desahorro en época de escasez, de manera que la inversión social se mantenga estable a través del tiempo y para las generaciones futuras.

En aras de reforzar su solicitud de exequibilidad del principio en mención, manifiestan que el literal examinado: (i) señala la carga que supone la sostenibilidad; (ii) incorpora el elemento de la progresividad que autoriza al Estado a ampliar paulatinamente las facetas prestacionales de protección del derecho de mayor complejidad y; iii) dispone que la garantía de los recursos necesarios y suficientes para asegurar progresivamente el goce efectivo del derecho a la salud debe hacerse conforme con las normas constitucionales de sostenibilidad fiscal.

Por consiguiente, afirmar que la sostenibilidad fiscal está planteada en el literal i) del artículo 6º del proyecto de manera que es compatible con la jurisprudencia constitucional, toda vez que impone una carga al Estado que no condiciona el goce efectivo del derecho a la salud a la disponibilidad de recursos, al mismo tiempo que convoca a todos los agentes del sector a contribuir en la realización del derecho. Sin embargo, incluye la racionalidad dentro de la protección del derecho a incluir la progresividad como un criterio orientador.

Respecto al literal j), expresan que la solidaridad es de carácter fundamental, toda vez que es contrapartida general de los derechos fundamentales. Con base en este, la Corte ha considerado que es constitucional la existencia de un régimen subsidiado en el que la afiliación no depende de los ingresos propios o el incremento de la cotización en el sistema para financiarlo.

Aunado a lo anterior, aducen que este principio i) contempla las relaciones de solidaridad entre las personas, ii) contempla la solidaridad entre las generaciones, iii) incluye las relaciones entre sectores económicos; iv) incluye las regiones y; v) se refiere al apoyo mutuo entre comunidades. Dicha visión amplia de solidaridad contribuye al goce efectivo del derecho de la salud.

En cuanto a la eficiencia, a que alude el literal k) estiman que se traduce en el mayor provecho de las herramientas disponibles, o en la maximización de los insumos necesarios para la consecución de determinado resultado en la prestación del servicio. Debe ser aplicada por todos los agentes que intervienen en la protección del derecho a la salud, es decir, dicho principio debe ser observado por el Estado y por cada una de las personas, entidades e instituciones que lo conforman.

Sumado a ello, aseveran que en dicho literal se ordena al Estado ajustar las herramientas de focalización de recursos y los instrumentos de asignación de subsidios hacia la población más desprotegida y con mayor carga de enfermedad, propiciando que las atenciones incluidas en el plan de beneficios sean las de mayor impacto epidemiológico.

Sobre la interculturalidad, señalan que se trata de la protección a la diversidad étnica. Sostienen que los literales l), m) y n) que tratan esta materia, establecen un conjunto de reglas que redundan en una protección especial y reforzada de la diversidad étnica, incluyendo las poblaciones indígenas, afrocolombianas, negras, ROM, raizales y palenqueras.

El literal l) integra en la protección estatutaria los alcances que la jurisprudencia constitucional le ha dado a la interculturalidad en materia de salud, al reconocer que la construcción de mecanismos de protección de salud deben ser sensibles a las necesidades diferenciales de estos grupos. Sin embargo, esta disposición bajo ningún entendido regula el acceso del derecho a la salud de estas comunidades o las condiciones en las que los servicios se deben prestar.

Los literales m) y n) consagran cláusulas generales de protección para los pueblos indígenas, reconociendo y garantizando integralmente el derecho en mención, teniendo en cuenta sus propias cosmovisiones, conceptos y costumbres. Asimismo, establecen que dicho derecho se aplicará de manera concertada con las comunidades, lo cual implica que en la adopción de medidas concretas que las afecten y su acceso específico a servicios, deben agotar previamente la consulta previa.

Al respecto, indican que tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional, el agotamiento de la consulta previa no procede en todos los casos, sino solamente en aquellos en los que la afectación de las comunidades étnicas es directa, motivo por el cual en la presente ley estatutaria dicho requisito resultaba inaplicable, dada la generalidad de las disposiciones.

En cuanto al parágrafo del artículo 6º, los intervinientes indican que contiene la manera como se deberán ponderar la aplicación y principios previstos en dicha disposición. Este aparte estipula que si al examinar cada caso concreto alguno de los principios puede gozar de mayor incidencia que otros, se debe realizar un ejercicio de ponderación, conforme con el texto superior, tal como lo ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, es decir, la administración debe sopesar qué principio prevalece en cada caso concreto.

Como corolario lógico de lo anteriormente descrito consideran que el artículo 6º consagra un conjunto de elementos y principios del derecho a la salud, cuya finalidad es la protección efectiva del derecho y dado que ellos se encuentran en armonía con los preceptos superiores y, se tiene en cuenta la jurisprudencia constitucional, los ministerios intervinientes solicitan sea declarado exequible.

5.2.6.1.2. Procuraduría General de la Nación.

La vista fiscal inicia por afirmar que la disposición en comento establece cuatro elementos y catorce principios institucionales que se interrelacionan para que pueda hacerse efectivo el derecho a la salud.

En cuanto al elemento de la disponibilidad, afirma que consiste en que el Estado debe garantizar la existencia tanto de servicios, tecnologías, instituciones y programas de salud como de personal médico y profesional competente, lo cual debe estar en consonancia con un actualizado inventario de necesidades en personal profesional médico y paramédico, tratamientos, medicamentos, diagnósticos e intervenciones.

Respecto a la aceptabilidad, destaca que es de tener en cuenta que las necesidades de salud relativas al ciclo de la vida inician desde la concepción y deben ser atendidas por igual para la madre y el nasciturus para garantizar sus derechos fundamentales a la vida y a la salud, sobre todo, cuando hay enfermedades que afectan a la madre durante el embarazo y que obligan a tomar decisiones para proteger el feto.

Frente al tercer elemento consagrado en el artículo 6º sostiene que la definición de accesibilidad se encuentra en armonía con la materialización del derecho fundamental a la salud, al prescribir que los servicios y tecnologías de salud deben ser accesibles a todos en condiciones de igualdad.

Para concluir, se refiere a la calidad e idoneidad profesional. Al efecto, insiste en que se torna imperioso revisar y actualizar el catastro relativo a los profesionales especializados en las diferentes áreas de la salud, en aras de evitar la negación del acceso al derecho por falta de personal especializado. Por ende, se debe exigir a los aseguradores y prestadores el cubrimiento necesario en todas las áreas especializadas de la salud.

Sumado a lo anterior, indica que es necesario hacer énfasis en la profundización en investigación científica médica que mantenga actualizado al país, depure los procedimientos y tratamientos médicos y permita construir soluciones que hagan más eficiente, eficaz y económica la prestación del servicio y, por tanto, más viable el derecho fundamental.

De igual manera y, en cuanto a los principios, indica que todos están encaminados a dar direccionamiento y materialización al derecho fundamental a la salud.

Se detiene en el principio de equidad, frente al cual aclara que la intención que se deriva de su desarrollo y aplicación, es decir, la discriminación positiva en materia de acceso de salud para los grupos y personas sujetos de especial protección constitucional, no debe limitarse por algún tipo de restricción administrativa o económica. Subraya que no es de recibo interpretar que caben restricciones justificadas para el acceso a la salud del resto de los habitantes de Colombia, lo cual pugna con el espíritu del proyecto de ley estatutaria.

En tal virtud, el principio de equidad es válido para reconocer que en Colombia existen discriminaciones en materia de salud que exigen que el Estado dé respuestas inmediatas y aceleradas para incluir a las poblaciones vulnerables bajo el mismo tratamiento que se le debe dar a todos los habitantes de Colombia. Las acciones afirmativas a cargo del Estado y de los agentes del sistema se deben entender encaminadas a incluir inmediatamente a tales poblaciones en el contexto de la garantía al acceso a la salud como derecho fundamental de manera universal e integral para todos, términos en los que se solicita a la Corte que se declare condicionado el principio de equidad al orden superior.

En igual sentido y dado que es expresión concreta del principio de equidad, el jefe del Ministerio Público solicita se condicione la adopción de acciones afirmativas en beneficio de sujetos acreedores de protección constitucional reforzada, por ejemplo, la promoción del interés superior de las niñas, niños y mujeres en estado de embarazo y personas de escasos recursos, grupos vulnerables y sujetos de especial protección, en los términos consagrados en el segundo párrafo del parágrafo del artículo 6º del proyecto.

Indica que resulta contrario a la intención de asegurar la especial protección de las mujeres gestantes y el acceso a la salud como garantía fundamental para todos los habitantes de Colombia en forma integral y universal, lo relacionado con garantizarles el acceso a los servicios de salud que requieran con necesidad, dado que el criterio de necesidad se convierte en un calificativo estandarizante en términos administrativos y, por tanto, excluyente de servicios de salud para las mujeres embarazadas, especialmente, cuando la necesidad es un asunto que califica el médico en cada caso concreto, conforme a su formación profesional y experiencia, por tal motivo la vista fiscal solicita se declare la inconstitucionalidad de dicha expresión.

De igual modo, expresa que atenta contra la Constitución Política la condición de no privilegiar ningún de los principios que comporta el derecho fundamental de acceso a la salud sobre los demás, toda vez que esa condición constituye una camisa de fuerza interpretativa que permite justificar la negación del acceso a la salud para cada caso en concreto, por ende, solicita a la Corte declarar su inexequibilidad.

Asimismo, solicita declarar la inconstitucionalidad de la expresión “(...) e interrelacionados” contenida en el primer inciso del artículo 6º, toda vez que su significado se encuentra estrechamente relacionado con el condicionante analizado según el cual los principios establecidos en el artículo 6º se deben interpretar armónicamente sin privilegiar alguno sobre los demás, circunstancia que puede conducir a una limitación del acceso a la salud por incertidumbre o duda en la aplicación de los mismos.

Por otra parte, se pronuncia acerca del principio de continuidad. Al respecto expresa que la circunstancia de que exista la posibilidad de interrumpir la provisión de un servicio o tratamiento de salud, ya iniciado su suministro o cubrimiento, por cualquier tipo de razón, atenta contra el espíritu de la salud como derecho fundamental que se debe garantizar de manera universal e integral para todos. Por ello, el jefe del Ministerio Público solicita a la Corte declare la inconstitucionalidad de la mentada posibilidad, dado que no es de recibo, bajo ningún tipo de justificación, interrumpir la provisión o suministro de un servicio médico en desarrollo, por el contrario, debe terminarse de cubrir o proporcionar integralmente, conforme a los requerimientos médicos para cada caso en concreto.

Frente al principio de oportunidad, destaca que debe entenderse que los casos de emergencias y diagnóstico, tratamiento y controles pos tratamiento no se deben dilatar, toda vez que comprometen gravemente la vida o la integridad del paciente. Subraya que la autoridad directa e indiscutible es el médico remitente, el médico que hace el diagnóstico y el médico tratante, motivo por el que sus decisiones deben estar debidamente justificadas y no pueden someterse a ningún tipo de control administrativo o judicial previo ni de dilación en su cumplimiento.

Seguidamente, indica que lo que resulta contrario con la Carta, en lo relacionado con el principio de oportunidad, es lo relativo al criterio de necesidad para la prestación de los servicios y tecnologías de salud que se requieran para cada caso concreto, toda vez que se trata de un criterio que permite interpretaciones excluyentes de servicios y tecnologías a suministrar, lo cual, indudablemente, pugna con el fin del proyecto.

Sobre la materialización del derecho fundamental constitucional a la salud para infantes y adolescentes, afirma que constituye una interpretación del derecho fundamental a la salud en forma universal e integral para todos en función de la niñez y la adolescencia, a partir de las etapa prenatal, lo cual debe entenderse en armonía con lo manifestado por la Procuraduría a lo largo de la presente intervención respecto del elemento de aceptabilidad.

De igual manera, se debe entender el razonamiento del derecho fundamental a la salud para todos en forma universal e integral en relación con la protección de los pueblos y comunidades indígenas, ROM, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.

Continúa su exposición señalando que el principio de eficiencia entendido por el legislador como la mejor utilización social y económica de los recursos disponibles no está dirigido a responder a la garantía de la salud como derecho fundamental prestado en forma universal e integral, por el contrario, limita el acceso a la salud a los recursos disponibles, circunstancia que atenta contra el espíritu de la ley estatutaria en estudio.

Posteriormente, sostiene que el principio de progresividad, en la forma establecida en el literal g) del artículo 6º, vulnera la intención de la ley estatutaria, ya que deja el derecho a la salud en el estado inicial de derecho social y económico, tal como fue establecido en 1991, con las vicisitudes que esto ha implicado en contra del acceso al servicio de salud en asuntos de cobertura y calidad.

Así las cosas, solicita al tribunal constitucional declarar inexequible el principio de progresividad, toda vez que desnaturaliza la finalidad del proyecto, en lo que en su característica fundamental se refiere, es decir, un derecho de ejecución o aplicación inmediata y no sometido a vicisitudes, excusas o justificaciones que pongan en peligro la vida, la integridad o la dignidad de todos los habitantes de Colombia.

De igual manera, solicita declarar la inconstitucionalidad del principio de sostenibilidad contenido en el literal i), ya que somete el derecho a la salud a la disposición de recursos que el Estado haya destinado para su cubrimiento progresivo, conforme con las normas constitucionales de sostenibilidad fiscal, circunstancia que desnaturaliza la finalidad del proyecto, concretamente en lo que a su característica principal se refiere, ser un derecho de aplicación inmediata, y no de prestación progresiva que pone en peligro la vida, la integridad o la dignidad de todos los habitantes de Colombia.

Por último, pone de presente que ni siquiera el artículo 334 superior al regular la intervención del Estado en la economía, limita, menoscaba, restringe el alcance o niega la protección efectiva de los derechos fundamentales.

5.2.6.1.3. Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – Acemi.

La Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral - Acemi, en su intervención expuso respecto del artículo 6º, que admite interpretaciones contrarias al derecho a la salud, lo que pude ocasionar incertidumbre sobre el alcance del derecho y eventualmente un trato inequitativo y discriminatorio.

En su opinión, el parágrafo del artículo 6º vulnera el principio de seguridad jurídica al establecer que “sin privilegiar alguno de ellos sobre los demás, resulta desproporcionada y carente de razonabilidad, pues, la aplicación de principios se realiza mediante la ponderación. Advierte que es claro que algunos principios integrados en este artículo pueden entrar en contradicción. Consecuentemente solicita que se declare inexequible la expresión “sin privilegiar alguno de ellos sobre los demás” contenida en el parágrafo del artículo en comento.

5.2.6.1.4. Universidad Externado de Colombia.

En relación con el literal i), recomienda que se condicione el alcance del criterio de sostenibilidad 6 (sic) limitando su alcance a un menor margen de maniobra.

Manifiesta que la motivación del proyecto de ley iba dirigida al concepto de sostenibilidad financiera, del cual surge una carga para el Estado consistente en garantizar la permanencia y suficiencia en el flujo de recursos del sector salud. No se trataba de fundamentar normativamente recortes en el gasto público de salud. Sin embargo, teniendo en cuenta que el criterio integrado al texto fue el de sostenibilidad fiscal, es menester condicionar su alcance en lo relativo a la dimensión objetiva del derecho, dado que, desde esta perspectiva, al entenderse a la salud como un gasto público social, no puede ser recortado, pues tal derecho es siempre prevalente y debe reflejar el principio de progresividad y no regresividad.

5.2.6.1.5. Universidad El Bosque.

Solicitó que se declare la inconstitucionalidad del literal i) del artículo 6º del proyecto de ley, referido a la sostenibilidad.

Advierte que someter la política pública de la salud a las reglas de sostenibilidad fiscal compromete seriamente la posibilidad de satisfacción plena del derecho. Al respecto, afirma que si bien en el Acto Legislativo 3 de 2011, se estableció que el Estado tiene a cargo la dirección general de la economía, nada en el autoriza a que dicho criterio pueda determinar la satisfacción del derecho a la salud. En este sentido trae a colación la Sentencia C-258 de 2013, según la cual el criterio de sostenibilidad fiscal no puede interpretarse para restringir el alcance ni para negar la protección efectiva de derechos fundamentales.

Considera que lo anterior debe tenerse en cuenta también en el caso del literal k del artículo 6º, en el que se determina la eficiencia como elemento y principio del derecho fundamental a la salud.

A su modo de ver, la cláusula de sostenibilidad fiscal al establecerse como principio da pie al intérprete para incluir dentro de las posibilidades hermenéuticas la de la restricción del goce del derecho. Lo que implica un retroceso frente al principio de progresividad.

Opina que el legislador debió prever en el apartado de principios orientadores alguno para la maximización de la financiación del sistema de salud y no un principio de restricción de la satisfacción del derecho, frente a lo cual reitera la necesidad imperativa de restringir el marco interpretativo del principio en comento.

5.2.6.1.6. Ciudadanas Stephania Yate y María Prada.

Las ciudadanas Stephania Yate y María Prada, solicitan que se declare la constitucionalidad condicionada de los artículos 6º, 7º, 8º y 10, de tal manera que las obligaciones y derechos contemplados en tales preceptos sean también aplicables a los compañeros permanentes que conformen una unión marital de hecho, independientemente de la orientación sexual de la respectiva pareja.

En atención a lo anterior, señalan que es importante que la Corte Constitucional aclare el contenido del artículo 6º, literal i, y específicamente determine de qué manera el derecho a la salud puede guiar y, en algunos casos, limitar las políticas de sostenibilidad fiscal. En este entendido, solicita que se declare exequible condicionalmente el artículo en comento, con la advertencia de que el principio mencionado no puede ser utilizado por la administración como un mecanismo para no garantizar el derecho fundamental a la salud.

En lo referente a la pretensión de que se declare la exequibilidad de las normas bajo la condición de que las obligaciones y derechos contemplados en el proyecto de ley sean también aplicables a los compañeros permanentes que conformen una unión marital de hecho, independientemente de la orientación sexual, no manifiestan ninguna consideración.

5.2.6.1.7. Universidad CES.

Expone que supeditar la prestación de los servicios de la salud a la sostenibilidad fiscal es contrario a la ley, pues se limitaría un derecho fundamental autónomo a un aspecto fiscal y de presupuesto. Agrega que si se continúa entendiendo a la salud únicamente como un servicio de carácter prestacional, basado en la retribución económica, “su violación sistemática no acarrearía grandes consecuencias”.

En relación con el literal k) advierte que el término “procurar” allí incorporado no es el adecuado para expresar la responsabilidad que en esta disposición se le otorga al Estado, en cuanto, de acuerdo a la Real Academia Española, procurar se limita a hacer diligencias o esfuerzos para algo que se expresa.

En cuanto al literal g) afirma que la progresividad desconoce no solo el acceso real a los servicios sin cobertura (antiguos no pos), sino que también contradice la “operación” de un derecho considerado como “fundamental autónomo”, dado que da la posibilidad de ser negado por motivos solo superables a futuro.

Respecto del literal j) expone que reducir el sistema general de seguridad social en salud a un sistema de salud, reduce la condición constitucional del derecho al contrariar el artículo 1º de la Constitución, específicamente en lo referido a la solidaridad la cual, a su parecer, sí está desarrollada en el SGSSS.

5.2.6.1.8. Fundación Esperanza Viva.

Respecto del literal h), anota que el principio de “libre elección” debe entenderse con el respeto de los dos regímenes. En el caso del subsidiado, se debe tener la opción de contratar con la red pública y privada de acuerdo con las necesidades, capacidad técnica e instalada. Como mínimo se debe garantizar una permanencia de 2 años dentro de la red. También se debe garantizar la portabilidad nacional, se debe contemplar la libre elección de gestoras y de redes de servicios de salud y garantizar la libre movilidad cuando hay ausencia, fragmentación o mala prestación de los servicios de salud.

5.2.6.1.9. Defensoría del Pueblo.

El Defensor del Pueblo manifestó que si bien el artículo 6º del proyecto no presenta problemas de constitucionalidad, en sentido estricto, solicita a la Corte precise el sentido y alcance del principio de progresividad y la metodología de ponderación frente al principio de sostenibilidad fiscal en la ley estatutaria de salud; así como la interdependencia e interrelación entre estos y los demás principios contenidos en el artículo 6º.

En cuanto al literal g), el interviniente sostiene que en aras de asegurar progresivamente el goce efectivo del derecho a la salud, es necesario la determinación de programas y cronogramas que demuestren los esfuerzos que se realicen con este propósito.

Al respecto, recuerda que la faceta prestacional y progresiva de una garantía constitucional debe permitir a su titular exigir judicialmente, como mínimo, la existencia de una política pública orientada a garantizar el goce efectivo del derecho y que se consagren los mecanismos de participación de los interesados.

Por consiguiente, solicita a la Corte aclarar el literal g) de manera que se entienda que el principio de progresividad del derecho a la salud implica, a su vez, la obligación de diseñar e implementar planes, programas y cronogramas para su efectiva realización y verificación de avances de cumplimiento.

Por último y, respecto al literal i), manifiesta que aun cuando la faceta prestacional del contenido del derecho a la salud avala su cumplimiento gradual y considerando la disponibilidad de recursos del sistema, el cumplimiento del contenido esencial del derecho no admite aplazamientos ni puede ser sometido por su necesidad a condicionamientos de índole económica.

En consecuencia, solicita a la Corte aclarar el literal i) para que se entienda que el criterio de sostenibilidad fiscal, bajo ningún entendido, puede afectar el núcleo esencial del derecho fundamental a la salud.

5.2.6.2. Intervenciones en audiencia pública.

5.2.6.2.1. Ministerio de Salud y Protección Social.

Sostuvo que dicha disposición, antes que limitar el ejercicio de la acción de tutela, propende hacia la eliminación de los problemas que dan lugar a que se promueva este mecanismo.

De otro lado, afirmó que la sostenibilidad fiscal (art. 6º, lit. i) no es el elemento central del artículo, ya que además contempla 13 principios de igual relevancia, entre ellos, la universalidad, la equidad y el pro homine. Aunado a ello únicamente se habla de sostenibilidad fiscal en el literal i) del artículo 6º y en el literal i del artículo 5º.

Del mismo modo, resaltó que el artículo mencionado eleva a nivel estatutario lo establecido en la jurisprudencia constitucional, lo que representa un avance fundamental.

5.2.6.2.2. Acemi.

Señaló, en lo pertinente, que con el proyecto de ley se supeditó el goce efectivo del derecho a la salud a la sostenibilidad fiscal (lit. i) y, de contera, se disminuyó el núcleo esencial del derecho; situación que se agrava con la aprobación de la Ley 1697 de 2013.

Asimismo, señaló que tampoco están identificados los recursos que el Gobierno utilizará para garantizar la progresividad, a pesar de que en el texto se plantea que se dispondrá, por ley, de los medios apropiados y suficientes para ello.

5.2.6.2.3. Contraloría General de la República.

Advirtió que de acuerdo a lo estipulado en su auto del 31 de marzo de 2014, el proyecto de ley impone restricciones al derecho a la salud a partir de la forma en la que concibe la sostenibilidad fiscal (art. 6º, lit. i).

Haciendo énfasis en el literal j) del artículo en comento expresa que para financiar el sistema el proyecto de ley, dejando de lado al Estado y a los actores fuertes del sistema, impone sobre los usuarios un fuerte deber de financiación, al estructurarse el sistema en términos de “mutuo apoyo a las personas, que serán deudoras solidarias de los servicios prestados por el sistema (...) sin definir claramente cuál sería la solidaridad y carga social que soportaría el resto del sistema...”.

En este sentido, del articulado se desprende la intención de que el derecho fundamental a la salud esté subordinado a lo económico y financiero, lo cual resulta contrario a la misma ley estatutaria y al principio de estabilidad fiscal.

5.2.6.2.4. Fecoer.

Sostuvo que soportar el sistema en sostenibilidad fiscal y hacer depender de ella la vinculación directa al acceso progresivo (lit. g), implica la restricción al núcleo esencial del derecho y, con ello, un duro golpe al ejercicio de la tutela.

Aseveró que el artículo 2º, en conjunto con el 5º y 6º, enfocan la ley en asegurar la sostenibilidad fiscal, entendiendo la salud como un conjunto de prestaciones, garantizadas con la contribución de los ciudadanos de acuerdo a la capacidad de pago. De ello se extrae que la ley es favorable solo a principios y valores basados en el negocio y en el libre mercado.

5.2.6.2.5. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá.

Opinó que la expresión “con necesidad”, que se encuentra en el literal g del artículo 6º, limita el derecho fundamental a la salud y su garantía de acceso, por cuanto no hay servicios en salud que no se requieran con necesidad.

De igual forma, el criterio de progresividad (desarrollado a lo largo de todo el texto y puntualmente, como principio, en el lit. g), implica restricciones, lo cual no tiene cabida en la regulación del derecho fundamental a la salud.

5.2.6.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 6º.

La expedición del precepto corresponde al legislador estatutario, pues define los principios que regentan el derecho fundamental a la salud.

El artículo 6º comprende dos temas de especial importancia para el derecho fundamental a la salud. De un lado, se enlistan los elementos que integran el derecho y, de otro, se consagran los principios. Por ello, se estimará lo concerniente a los elementos y posteriormente se revisaran, por separado, los principios que el legislador estatutario decidió incorporar para normar tal derecho.

En cuanto a los elementos, contenidos en los literales a, b, c y d del inciso 1º, cabe aludir a la comprensión que el legislador les ha dado en relación con el derecho a la salud. De un lado, se manifiesta que estos elementos están interrelacionados y, de otro, se les califica de esenciales. Para la Corte, estas connotaciones no riñen con la preceptiva constitucional, pues, esa calificación de esenciales e interrelacionados es la que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, les atribuyó en el párrafo 12 de la Observación 14 a los mismo elementos. Para la Sala, la condición de esencial resulta importante en la medida en que a partir de dichos elementos se configura el contenido esencial del derecho, el cual aparece como un límite para las mayorías, de tal modo que decisiones del principio mayoritario que cercenen alguno de estos elementos pueden eliminar el derecho mismo y por ello deben ser proscritas del ordenamiento jurídico.

Por lo que tiene que ver con la interrelación, estima la Corte que es perfectamente explicable, dado que la afectación de uno de los 4 elementos, pone en riesgo a los otros y, principalmente, al mismísimo derecho. Si bien es cierto, se trata de elementos distinguibles desde una perspectiva teórica, todos deben ser satisfechos para lograr el goce pleno del derecho. No se entiende como se realizaría este último, si, por ejemplo, se predicase la nuda disponibilidad sin calidad o, más aún sin acceso. Para la Sala, es el goce efectivo del derecho el que exige tal correspondencia mutua entre los diversos elementos que configuran el derecho fundamental a la salud. Es en esa comprensión ajustada a la Constitución que, la Corte no encuentra de recibo el pedimento formulado por el Ministerio Público, cuando depreca la inexequibilidad de la expresión interrelacionados por estimar que, puede fungir como una camisa de fuerza interpretativa que conduzca la incertidumbre en la aplicación de la disposición o se constituya en un pretexto para negar el acceso a la salud. Es el logro del goce efectivo del derecho como telos de las disposiciones revisadas el que signa su lectura y, consecuentemente impide derivar normas que nieguen la materialización del derecho.

En cuanto a los elementos enlistados no cabrían reparos, pues, resulta evidente que el proyecto recoge lo contemplado en la Observación General 14, con lo cual, se acude a un parámetro interpretativo que esta Sala entiende como ajustado a la Constitución. En el documento citado, la disponibilidad, la aceptabilidad, la accesibilidad y la calidad se tienen como factores esenciales del derecho. En sede de tutela y, sobre el punto, esta corporación, ha reconocido el vigor y pertinencia de la observación en los siguientes términos:

“(...) Ahora bien el derecho a la salud contiene una serie de elementos necesarios para su efectivo desarrollo,(262) dentro de los cuales encontramos la accesibilidad al servicio. Esta corporación(263) en aras de desarrollar por vía jurisprudencial el alcance y contenido del derecho a la salud, ha recurrido en diversas oportunidades a la Observación General 14 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU (Comité DESC). La cual en su párrafo 12 expresó que los elementos esenciales del derecho a la salud, son la accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y calidad. Sobre el primero de ellos, de acuerdo con la observación, deben tenerse presentes los siguientes lineamientos (...)” (Sent. T-585/2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)(264) (negrillas fuera de texto).

En lo que respecta a la definición de cada uno de los elementos prevista en los literales a, b, c y d resulta pertinente un estudio por separado.

En el literal a), se define la disponibilidad y en ella se expresa que el Estado deberá garantizar la existencia de servicios y tecnologías e instituciones de salud, así como de programas de salud y personal médico profesional competente. Para la Sala, cabe aquí hacer la misma observación formulada a propósito del inciso 2º del artículo 2º del proyecto, pues, no solo se debe garantizar la existencia de servicios tecnologías e instituciones sino de facilidades, establecimientos, bienes, servicios, tecnologías y condiciones necesarias para alcanzar el más alto nivel de salud. Adicionalmente, se advierte que la definición de este elemento esencial en la Ley en revisión, no incorpora algunos aspectos contenidos en el literal a) del párrafo 12 de la Observación 14 en el que se indica que la disponibilidad comprende los medicamentos esenciales definidos en el programa de acción sobre medicamentos de la OMS. Igualmente quedaron excluidos los factores determinantes básicos de la salud, como el agua potable y las condiciones sanitarias adecuadas.

Para la Sala, la constitucionalidad de este elemento comporta una interpretación amplia que incorpore los componentes faltantes ya referidos y, además, implique que se garantiza la existencia de facilidades, establecimientos, bienes, servicios, tecnologías y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud. No cabe pues, una lectura restrictiva del enunciado en revisión que únicamente comprenda la disponibilidad de conformidad con el tenor del literal a) de la ley examinada. Para la Sala, la apreciación del precepto desde el texto superior supone entonces una enunciación de lo que este elemento esencial comporta y no una consagración taxativa que implique una restricción al goce efectivo del derecho.

En lo que concierne a la aceptabilidad estipulada en el literal b), no cabe reparo alguno, pues, en el sentir de la Corte la decisión del legislador estatutario tiene un alcance congruente con lo estipulado en el literal c) del párrafo 12 de la Observación del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Estima la corporación que la aceptabilidad es el elemento esencial del derecho fundamental a la salud que realiza la dimensión de la autonomía de las personas como portadoras de una identidad cultural, unas convicciones y una cosmovisión. Es en ese sentido que resulta oportuno atender también lo dispuesto en el párrafo 8 de la Observación 14 cuando se declara “(...) El derecho a la salud entraña libertades y derechos. Entre las libertades figura el derecho a controlar su salud y su cuerpo, con inclusión de la libertad sexual y genésica (...)”. Así pues, se procede declarar su exequibilidad.

En lo que atañe a la accesibilidad, contemplada en el literal c), observa el tribunal constitucional que resulta manifiestamente congruente con enunciados contenidos en el texto superior. En tal sentido, el artículo 49 consagra, en lo pertinente, “Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”. Sobre el punto, el constituyente, en el artículo 64, dispuso expresamente para las personas de los sectores rurales, como deber el de “promover el acceso progresivo a (...) los servicios de (...) salud (...) con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”.

En el informe de 2005 la OMS, a propósito de la salud materno-infantil, frente a factores lesivos para la salud como el VIH y las crisis humanitarias, se advertía de las letales consecuencias que para sujetos altamente vulnerables, comportaba la restricción o negación al acceso en prestaciones de salud, precisaba el documento:

“(...) La exclusión de las prestaciones sanitarias genera desigualdades en la supervivencia aún más acusadas entre las madres y los recién nacidos que en los niños (...).

Y seguidamente recomendaba elementos a tener en cuenta para el logro del acceso:

(...) En la evolución hacia el acceso universal a la atención de salud deben tenerse en cuenta los obstáculos contextuales a los progresos, los motivos de exclusión de dicha atención y los diversos patrones de exclusión (...)”(265) (negrillas fuera de texto).

Por otra parte, cabe recordar la misma observación que hizo la Corte a propósito del literal a) cuando advertía que la expresión “servicios y tecnologías” significa facilidades, establecimientos, bienes, servicios, tecnologías y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud. Para esta corporación la interpretación amplia asumida, también implica que los conceptos de accesibilidad, lo que en el proyecto se expresa como no discriminación, accesibilidad física, asequibilidad económica y acceso a la información, se deberán entender en consonancia con lo preceptuado en los numerales (i, ii, iii y iv) del literal b) del párrafo12 de la Observación 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Las precisiones anotadas, se justifican en la medida en que conducen a materializar el goce efectivo del derecho y proscriben circunstanciales apreciaciones lejanas al tono garantista de la Carta y nocivas para el derecho.

En consecuencia, se declarará la constitucionalidad del literal c) del inciso 1º del artículo 6º del proyecto atendiendo las consideraciones anotadas.

Por lo que respecta a la calidad e idoneidad profesional, consignada en el literal d) del proyecto, es oportuno indicar que tal como se refirió en el marco normativo sobre la salud, el