Sentencia C-317 de abril 24 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-317 de 2003 

Ref.: Expediente D-4300

Magistrado Ponente:

Jaime Araújo Rentería

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 14 y 15 (parciales) del Decreto 1092 de 1996.

Demandante: Emilio Wills Cervantes y María del Pilar Abella Mancera.

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil tres (2003).

EXTRACTOS: «II. Normas acusadas

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a la edición oficial 42.814 de 26 de junio de 1996.

“DECRETO 1092 DE 1996

(Junio 21)

Por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial las que le confiere el artículo 180 de la Ley 223 de 1995,

DECRETA:

CAPÍTULO III

Procedimiento administrativo cambiario

ART. 14.—Formas de notificación. Las citaciones, los actos de formulación de cargos, los actos de pruebas y los que resuelvan el recurso de reposición contra estos últimos, las resoluciones de terminación de la actuación administrativa cambiaria expedidas con posterioridad al pliego de cargos y las resoluciones que impongan sanciones deben notificarse por correo o personalmente.

La resolución que decida el recurso de reposición que procede contra la resolución sancionatoria se notificará personalmente o por edicto, si el recurrente no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación.

ART. 15.—Notificación por correo. La notificación por correo se practicará mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección determinada, conforme a los artículos 12 y 13 de este decreto, y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Esta corporación es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de un decreto con fuerza de ley.

2. Planteamiento del problema.

Consideran los demandantes que las expresiones subrayadas de los artículos 14 y 15 del Decreto 1092 de 1996 quebrantan los artículos 2º, 13, 29 y 209 de la Constitución por cuanto con ellos se incumple el deber del Estado de garantizar la efectividad de los derechos contemplados en la normatividad superior, se discrimina a los sujetos que vivan en lugares apartados, se restringe el derecho de defensa del destinatario de la notificación, violando así el debido proceso; y también se vulnera el principio de publicidad que gobierna la función administrativa.

3. El contexto normativo de las reglas demandadas, su contenido y relación con la Sentencia C-096 de 2001.

Los artículos acusados hacen parte del proceso administrativo cambiario contenido en el Decreto 1092 de 1996, por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

3.1. Para una mejor inteligencia del asunto conviene asumir el examen de constitucionalidad a partir del artículo 15, en tanto define el concepto de notificación por correo en el ámbito del proceso administrativo cambiario. Observándose al punto que el mismo establece una presunción legal que corre a cargo del destinatario del acto correspondiente, con la subsiguiente posibilidad de desvirtuarla al tenor del eventual incumplimiento del principio de publicidad.

En relación con esa especie de notificación el segmento demandado reza: “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”. Expresión que a su vez coincide literalmente con la que fuera declarada inexequible por esta corporación mediante Sentencia C-096 de 2001. En efecto, en atención a la demanda presentada contra el artículo 566 del Decreto 624 de 1989, la Corte declaró inexequible el aparte que decía “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”, el cual formaba parte integral de ese artículo, que al igual que el actualmente analizado, definía el concepto de notificación por correo y establecía una presunción legal; con la única diferencia de que mientras el artículo 566 está referido a los procedimientos administrativos que se adelantan por parte de la DIAN frente a los impuestos que ella administra, por su parte el artículo 15 del Decreto 1092 de 1996 se enmarca en el procedimiento administrativo cambiario que a la misma DIAN le compete realizar. Destacándose en todo caso que, junto con su estricta igualdad literal, los segmentos censurados, de uno y otro artículos, tienen un común denominador: el universo de los procedimientos administrativos que debe surtir la DIAN en consonancia con su especial poder sancionatorio.

Así entonces, en la esfera de unos procedimientos administrativos ampliamente compatibles, nos hallamos ante dos expresiones normativas que son idénticas en su contenido y alcance para con los principios de la publicidad y del debido proceso. Siendo por tanto igualmente predicables las consideraciones planteadas en la Sentencia C-096 de 2001 al caso que ahora nos ocupa, las cuales en lo pertinente dicen:

3. Un acto de la administración es público cuando ha sido conocido por quien tiene derecho a oponerse a él y restringir el derecho de defensa, sin justificación, resulta violatorio del artículo 29 de la Constitución Política.

El conocimiento de los actos administrativos, por parte del directamente afectado, no es una formalidad que puede ser suplida de cualquier manera, sino un presupuesto de eficacia de la función pública administrativa —C.P., art. 209— y una condición para la existencia de la democracia participativa —C.P., Preámbulo, arts. 1º y 2º—.

De ahí que el Código Contencioso Administrativo regule, en forma prolija, el deber y la forma de publicación de las decisiones de la administración, deteniéndose en la notificación personal —art. 44—, en el contenido de ésta —art. 47—, en las consecuencias de su omisión, o irregularidad, —art. 48— y en sus efectos —art. 51—. Porque los actos de la administración solo (sic) le son oponibles al afectado, a partir de su real conocimiento, es decir, desde la diligencia de notificación personal o, en caso de no ser ésta posible, desde la realización del hecho que permite suponer que tal conocimiento se produjo, ya sea porque se empleó un medio de comunicación de aquellos que hacen llegar la noticia a su destinatario final —CCA, art. 45—, o en razón de que el administrado demostró su conocimiento —art. 48 ibídem—.

Ahora bien, de la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”, que hace parte del artículo 566 del Decreto 624 de 1989 se deduce que la ley asume que el afectado conoce el contenido del acto, proferido por la administración de impuestos, por el solo hecho y desde el mismo momento de la introducción de su copia al correo.

Así las cosas, el estatuto tributario, en cuanto al momento en el cual se entiende surtida la notificación de un acto administrativo, establece un régimen específico restrictivo que se aparta de lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo, porque el artículo 51 de este ordenamiento, señala que para que el acto se entienda conocido por el afectado, este debe ser enterado, personalmente, de su contenido. Y, cuando la notificación personal no se puede hacer, es posible fijar edicto, empero la notificación se entiende surtida solo cuando el trámite concluye, es decir a la desfijación del pregón —CCA, arts. 45 y 51—.

De otra parte, el código en mención no regula el momento en que se supone el particular se enteró de una comunicación que le fue enviada por la administración, no obstante, cuando la misiva la remite el administrado, dispone que los términos para contestarla se cuentan a partir de su recibo —CCA, art. 6º—.

No sobra señalar que también el Código de Comercio dispone que la oferta pierde su carácter unilateral cuando la conoce el destinatario —C. de Co., art. 846—, que para entender que una oferta fue recibida, se debe sumar, según el medio de comunicación elegido, el término de la distancia —C. de Co., art. 852—, que lo enviado se conserva en el patrimonio del remitente, hasta que no se produzca su entrega real al destinatario —C. de Co., arts. 915 y 929—. Y, la Ley 527 de 1999 dispone que la recepción de un mensaje de datos tiene lugar, no en el momento del envío por el iniciador, sino cuando ingrese en el sistema designado por el destinatario para su recepción —art. 24 lit. a)—.

Entonces la expresión en estudio deberá ser evaluada a fin de determinar si, con la simple introducción al correo, se da cumplimiento a la exigencia constitucional de que la función administrativa se desarrolle conforme al principio de publicidad —art. 209— y si es dable tener como surtida la notificación del acto, por su simple remisión, teniendo en cuenta que este entendimiento determina el inicio del conteo de los términos para contradecirlo, derecho que le asiste, en todo caso, al afectado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 superior.

Ahora bien, para la Corte no se puede considerar que se cumplió con el principio de publicidad, que el artículo 209 superior exige, por la simple introducción al correo de la copia del acto administrativo que el administrado debe conocer, sino que, para darle cabal cumplimiento a la disposición constitucional, debe entenderse que se ha dado publicidad a un acto administrativo de contenido particular, cuando el afectado recibe, efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior por cuanto los hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque coinciden con la realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a su destino en forma simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen formas de correo extraordinarias.

Con relación a la publicidad de los actos del Estado ha dicho la Corte:

“El Estado de derecho se funda, entre otros principios, en el de la publicidad, el cual supone el conocimiento de los actos de los órganos y autoridades estatales, en consecuencia, implica para ellos desplegar una actividad efectiva para alcanzar dicho propósito; dado que, la certeza y seguridad jurídicas exigen que las personas puedan conocer, no sólo de la existencia y vigencia de los mandatos dictados por dichos órganos y autoridades estatales, sino, en especial, del contenido de las decisiones por ellos adoptadas, para lo cual, la publicación se instituye en presupuesto básico de su vigencia y oponibilidad, mediante los instrumentos creados con tal fin.

Es más, el referido principio constituye un fin esencial del estado social de derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla informada sobre los hechos que ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades.

Esta situación, contribuye a facilitar la participación ciudadana de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política y cultural de la Nación (C.P., art. 2º), para efectos de formar “un ciudadano activo, deliberante, autónomo y crítico” (1) que pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado.

(1) C-053 de 1995, M.P.Eduardo Cifuentes Muñoz.

En este orden de ideas, la Carta Política establece la publicidad como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en su artículo 209, obliga a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el fin, no sólo de que estos se enteren de su contenido y los observen, sino que, además, permita impugnarlos a través de los correspondientes recursos y acciones (2) .

(2) Sentencia T-420 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

En esta medida, el principio de publicidad, entendido como el conocimiento de los hechos, se refiere a que las actuaciones de la administración —en general—, puedan ser conocidas por cualquier persona, aún más cuando se trata de actos de la administración que los afectan directamente. Se exceptúan de la regla general aquellos casos en donde las disposiciones legales no permiten la publicidad de los mismos, como por ejemplo, cuando el acto está sometido a la reserva legal. Así lo establece el artículo 74 de la Carta Política, al disponer que “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley”. Entre dichas excepciones, se cuentan “las negociaciones de carácter reservado” (C.P., art. 136, num. 2º).

“Por consiguiente, al imponer una norma, como ocurre en el caso sub examine, que los actos administrativos en ella señalados sólo entran a regir después de la fecha de su publicación, simplemente hace efectivo el mandato constitucional contenido en el artículo 209, según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre otros, en el principio de publicidad (3) ”.

(3) Sentencia C-957 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

“En consecuencia, la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”, contenida en el artículo 566 del Decreto 624 de 1989, debe ser retirada del ordenamiento jurídico por cuanto resulta inconstitucional que los actos proferidos por la administración de impuestos, se entiendan conocidos, por el administrado, antes de que tal conocimiento fuere posible, por cuanto el principio de publicidad persigue que, efectivamente, y sin restricción alguna, los actos jurídicos que exteriorizan la función pública administrativa sean conocidos por los administrados y la simple introducción de la copia al correo no es un medio idóneo para darle cumplimiento a tal exigencia.

Es que, tal como lo afirma la actora, tener como surtida la notificación de una acto proferido por la administración de impuestos, de contenido particular, se relaciona, íntegramente con el respeto del derecho de defensa del contribuyente porque, a partir de su notificación, o del día siguiente —como lo afirma la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público—, se cuentan los términos para controvertirlo.

Por lo anterior, el entendimiento de que el acto fue conocido por su destinatario, sin ser dicho conocimiento posible, así pueda ser controvertido en juicio —como lo sostienen quienes solicitan la constitucionalidad de la disposición—, recorta el tiempo en que el afectado puede contradecir la norma y, si el contribuyente pretende su restablecimiento, lo conmina a demostrar la contraevidencia de tal entendimiento, limitación y carga que, como hacen más oneroso el ejercicio del derecho de defensa, deben encontrar su justificación en el ordenamiento constitucional.

En consecuencia, habrá de determinarse si tener como conocida una providencia desde la introducción de la copia del acto al correo y obligar al afectado, si quiere restablecer los términos establecidos, a excepcionar para obtenerlos, son restricciones del derecho de defensa que guardan relación con los principios de equidad y eficiencia que demanda la Constitución Política del sistema tributario —C.P., art. 363—, en cumplimiento de la función que le ha sido encomendada —C.P., art. 95 num. 9º—.

Conforme al principio de equidad, la carga impuesta al contribuyente debe guardar proporción con el beneficio recibido por la administración tributaria, porque, como el deber de contribuir con los gastos e inversiones del Estado es de por sí una carga para el administrado, debido a que se trata de un desmedro patrimonial, sin contraprestación económica concreta, todo lo que haga más onerosa la situación del contribuyente debe traducirse en un beneficio mayor para la administración, porque, de ser este menor la carga faltaría la equidad y la disposición que la impone, por ende, inconstitucional —C.P., arts. 95, num. 9º y 363—.

Así las cosas, ningún beneficio representa, para la financiación de los gastos e inversiones del Estado, que la ley suponga el conocimiento de un acto que el contribuyente aún no ha podido conocer, porque su cumplimiento solo se puede exigir a partir de que venza el término para contradecirlo y si se pretende que éste se inicie, antes de dicho conocimiento, la administración se verá obligada a soportar una controversia que, además de resolverse siempre a favor del proponente, habrá prolongado, innecesariamente, el cumplimiento de la anhelada decisión.

Por lo anterior, si la Constitución Política reclama eficiencia del sistema tributario, se incumple con tal exigencia al entender que los hechos se suceden en contravía con la realidad, porque la demostración de una evidencia se convierte en un trámite impertinente y toda actuación inoficiosa se debe evitar en una gestión administrativa eficiente.

No cabe duda, entonces, que (sic) la expresión impugnada debe ser excluida del ordenamiento jurídico, porque quebranta el principio de publicidad de la “función administrativa” que la administración de impuestos deba suponer el conocimiento de un acto antes de ser mostrado al contribuyente —art. 209—, y resulta violatorio del artículo 29 superior restringir el derecho de defensa quebrantando los principios de equidad y eficiencia que la Constitución Política reclama del sistema tributario —art. 363—, en razón de que no puede ser equitativo hacer más oneroso el deber del contribuyente de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, conminándolo a demostrar la realidad, y resulta contrario a una gestión eficiente propiciar trámites inoficiosos que, además, prorrogan, sin justificación, el tiempo dado al contribuyente para el cumplimiento de sus obligaciones”.

Consecuentemente, al amparo de las mismas razones transcritas la Sala declarará la inexequibilidad de la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”, contenida en el artículo 15 del Decreto 1092 de 1996.

3.2. El artículo 14 del mismo decreto dispone:

“La resolución que decida el recurso de reposición que procede contra la resolución sancionatoria se notificará personalmente o por edicto, si el recurrente no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación.

Nótese que la expresión: “contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación” alude a la comunicación del aviso de citación y no a la notificación de la resolución que decida el recurso de reposición, pues, en todo caso, por mandato expreso del mismo artículo esta resolución debe notificarse personalmente o por edicto, dándose así cumplimiento al principio de la publicidad, al derecho de defensa, y por consecuencia, al debido proceso.

Cierto es que en la práctica el término para comparecer al acto de notificación personal resulta inferior a diez días —como que no se requiere mayor lucubración para inferir que el conocimiento del aviso de citación no se logra en la fecha de su introducción al correo, sino después—, pero ello no obsta para que el interesado en la decisión pueda presentarse antes del vencimiento del plazo. Y aun sobre la base de su no comparecencia, le corresponde a la DIAN notificarle al recurrente la mencionada resolución a través de edicto, a cuya desfijación se entiende surtida la notificación, y no antes. Quedando así suficientemente servido el principio de la publicidad y por tanto el de la contradicción.

Ahora bien, en relación con la notificación de actos existen dos sistemas básicos, a saber: i) el de recepción del acto; ii) el de su conocimiento efectivo, cuando está de por medio el derecho de defensa del destinatario. Aunque éste no es el caso del artículo en cuestión, conviene recordar que conforme a la regla general el silencio de la Administración debe tomarse en sentido negativo; y por oposición, ese silencio sólo se puede asumir en sentido positivo cuando una norma así lo reconoce taxativamente. Siendo del caso señalar que para la hipótesis del procedimiento cambiario, la no expedición y notificación del acto que decida de fondo el recurso de reposición, dentro del término de siete meses, se configura como silencio administrativo positivo, esto es, se entiende fallado el recurso a favor del recurrente. Lo que sin duda se constituye en una prerrogativa sustancial para este, materializada a partir del incumplimiento de la DIAN frente a su deber de decidir y notificar (personalmente o por edicto) lo resuelto dentro de un plazo de siete meses, sin perjuicio de la suspensión de términos que las normas rectoras prevén (D. 1092/96, arts. 26, 27 y 28). Silencio positivo que, por otra parte, hace innecesaria toda demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Con fundamento en todo lo anterior puede afirmarse que los preceptos inscritos en los artículos 2º, 13, 29 y 209 constitucionales no sufren desmedro alguno en virtud de la existencia y aplicación del segmento del artículo 14 demandado. Pues según se ha podido dilucidar, quedó a salvo el deber que tiene la DIAN de notificar personalmente o por edicto la resolución que decida el recurso de reposición, con el agregado del silencio administrativo positivo que pesa sobre esa entidad, cuando quiera que incumpla el término previsto en el artículo 26 del Decreto 1092 de 1996 para expedir y notificar el acto que decida de fondo el recurso de reposición.

Así las cosas, frente a la expresión acusada del artículo 14 del decreto 1092 de 1996 esta Sala declarará la exequibilidad; al paso que frente al segmento demandado del artículo 15 ibídem, la decisión será de inexequibilidad, según pasa a verse.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos que contempla el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.

RESUELVE:

1. Declárase EXEQUIBLE la expresión “contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación”, contenida en el artículo 14 del Decreto 1092 de 1996, por los cargos examinados.

2. Declárase INEXEQUIBLE la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”, contenida en el artículo 15 del Decreto 1092 de 1996.

3. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

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