Sentencia C-317 de junio 30 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Demanda D-1908

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

Normas acusadas: Artículos 4º (parcial) y 75 (parcial) de la Ley 181 de 1995.

Demandantes: Carlos Mario Isaza y Carlos Alberto Paz Lamir.

Santafé de Bogotá, D.C., junio 30 de 1998.

La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrara Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz.

(...).

II. Del texto objeto de revisión

A continuación se transcriben las normas demandadas y se subrayan las partes acusadas.

“LEY 181 DE 1995

Por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física y se crea el sistema nacional del deporte.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 4º—Derecho social. El deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, son elementos fundamentales de la educación y factor básico en la formación integral de la persona. Su fomento, desarrollo y práctica son parte integrante del servicio público educativo y constituyen gasto público social bajo los siguientes principios:

(...).

ART. 75.—El Instituto colombiano de deportes, Coldeportes, como organismo del orden nacional contará:

1. Además de los recursos que destine la nación para los gastos de funcionamiento e inversión de Coldeportes, el gobierno destinará los recursos provenientes del impuesto al valor agregado IVA correspondientes a los servicios de: restaurantes y cafeterías (901); hoteles y demás establecimientos de alojamiento (902); servicios de diversión y esparcimiento, actividades de discotecas salas de baile y centros similares (910); revelado estudios fotográficos y fotocopias (918).

2. Las partidas que como aporte ordinario se incluyen anualmente en el presupuesto general de la nación.

3. El producto de las rentas que adquiera en el futuro, por razón de la prestación de servicios o cualquier otro concepto, de acuerdo con su finalidad.

4. Las demás que se decreten a su favor.

(...)”.

Fundamentos.

Competencia.

1. En los términos del artículo 241-4, la Corte Constitucional es competente para conocer la presente demanda.

La definición de las partidas que integran el gasto público social.

2. El artículo cuarto de la ley demandada señala que el fomento, desarrollo y práctica del deporte son parte integrante del servicio público educativo y “constituyen gasto público social”. El primer aspecto de la controversia constitucional gira en torno de la calificación hacendística que la ley introduce al calificar las erogaciones del erario dirigidas a financiar tales actividades como gasto público social.

Se aduce por parte de los demandantes que corresponde a la ley orgánica de presupuesto, en los términos del artículo 350 de la C.P., definir las partidas que integran el componente de la ley de apropiaciones denominado “gasto público social”. En consecuencia, efectuar dicha calificación no es del resorte de una ley ordinaria.

Este cargo podría rebatirse con base en la misma definición que de “gasto público social” hace la ley orgánica de presupuesto, a cuyo tenor: “Se entiende por gasto público social aquel cuyo objeto es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión” (D. 111/96, art. 41). De otro lado, se podría agregar que la Ley 60 de 1993 (art. 22), dictada en desarrollo del artículo 357 de la C.P., definió como “área prioritaria de inversión social”, financiable con los recursos que corresponden a los municipios en los ingresos corrientes de la nación, la educación física, la recreación, el deporte, la cultura y el aprovechamiento del tiempo libre. En resumen, con fundamento en las normas citadas se alega que el deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre en cuanto objeto de gasto público tienen la misma naturaleza que la que ostenta el gasto educativo —en últimas se trata de actividades de esta misma índole—, y, en todo caso, se orientan al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, por lo cual, como lo reconoció la última ley citada, constituyen claramente un área o sector “prioritario” de inversión social.

3. A juicio de esta Corte, corresponde a la ley orgánica de presupuesto definir las partidas que integran el componente de la ley de apropiaciones denominado “gasto público social”. En efecto, esta nomenclatura resulta pertinente en las distintas fases de preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, de modo que “la ley orgánica respectiva”, a la cual alude el artículo 350 de la C.P., no es otra distinta de aquélla. La clasificación realizada por la ley orgánica, debe ser acatada en cada período fiscal por la ley anual de presupuesto. En este sentido, en la ley anual de presupuesto se procede a agrupar las partidas que conforman el bloque del gasto público social siguiendo en un todo los criterios fijados en la indicada ley orgánica. Es un asunto enteramente ajeno a la ley ordinaria el de preceptuar la manera general como ha de prepararse, aprobarse y ejecutarse la ley anual de presupuesto. Aparte de la palmaria vulneración de la reserva de ley orgánica que se configura cuando la ley ordinaria pretende cumplir la misión asignada a la orgánica, no sobra advertir que en estas materias las únicas reglas oponibles y vinculantes a la hora de aprobar el presupuesto son las contenidas en el estatuto orgánico.

4. La educación tiene una relación muy estrecha con el deporte, la complementariedad y coincidencias, no se contunden en el plano constitucional ni en el de la hacienda pública. Pese a la conexidad innegable que existe entre las actividades aludidas, como derechos constitucionales que se reconocen a la persona, se consagran en normas distintas y se integran con elementos propios (C.P., arts. 67 y 52). La inspección del Estado sobre el campo de la educación (C.P. art. 67), no es exactamente igual a la que se ejerce sobre la actividad deportiva (C.P. art., 52). Inclusive cuando la Constitución enumera las funciones de las asambleas departamentales se refiere separadamente al deporte y a la educación (C.P. art., 300-10). De otro lado, por el hecho de que la Constitución determine que el situado fiscal habrá de destinarse a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale (C.P. art., 356), no podrá concluirse que esto indica que el deporte también resulta incorporado como rubro financiable dado que constituye una asignatura escolar y que su práctica no es ajena a la conservación de una vida saludable. En fin, sin ignorar el ligamen íntimo entre deporte y educación, la misma Ley 60 de 1993, al definir las áreas prioritarias de inversión social y fijar los porcentajes de aplicación de los fondos municipales procedentes de la participación en los ingresos corrientes de la Nación, distinguió los dos campos, así: “1. En educación, el 30% (...). 4. En educación física, recreación, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre, el 5%”.

Por lo expuesto, no se puede sostener que el gasto público social en educación sea equivalente al gasto en deporte, recreación y aprovechamiento del tiempo libre. Si así fuese, por lo demás, resultaría inexplicable que el deporte —en la hipótesis refutada integrante del concepto que las normas fiscales reservan a la “educación”—, además de beneficiarse de la financiación derivada del situado fiscal y de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación, gozase de otra renta de destinación específica, la cual ni siquiera se extiende a la educación entendida en su acepción más estricta.

5. Las leyes orgánicas requieren para su aprobación la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara (C.P. art., 151). La exigencia constitucional que se traduce en un quorum especial sustenta la preeminencia de este tipo de leyes, a las cuales las ordinarias deben sujetarse. En lo que ahora ocupa la atención de la Corte, el requisito que se satisface con la conformación de un consenso democrático superior en número al ordinario, permite justificar al menos parcialmente la importante consecuencia que se sigue de la concreta inclusión de partidas de gasto público social en la ley de apropiaciones: “Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (C.P., art. 350). La prelación del gasto público social —además de la consideración que merece su finalidad—, obedece a la determinación genérica del legislador orgánico, apoyada en un asentimiento más amplio que el ordinario. Este efecto de prelación del gasto social, por lo tanto, no puede darse a partir de la calificación de gasto público social hecha por una simple ley ordinaria.

6 Aunque pueda afirmarse que la ley demandada se limita a aplicar el criterio general de gasto público social formulado en la ley orgánica —“se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de (...) y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población”—, la Corte estima que la delimitación del anotado concepto debe hacerse en la ley orgánica y proyectarse de manera específica en la ley anual de presupuesto. En este caso, la ley ordinaria que se interpone entre la orgánica y la de presupuesto, pretende con base en la definición de la primera precisar su alcance definitivo. Sin embargo, en esa empresa, por lo dicho no autorizada, se expone a convertir toda erogación del presupuesto en gasto público social, puesto que en un Estado social de derecho, difícilmente las apropiaciones son ajenas —de manera inmediata o mediata— al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población. A este respecto, bastará leer con atención lo que prescriben los artículos 1º y 2º de la Constitución Política para corroborar la exactitud de este aserto.

De otra parte, según el artículo 350 de la C.P., no es suficiente atribuir a la financiación pública de una actividad el calificativo de “necesidad básica insatisfecha” para que se trate como tal, puesto que es indispensable que la misma ley establezca métodos para determinar, con miras a la distribución territorial del gasto, el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa. Si esto no se cumple, el efecto de prelación no puede darse. Si bien en cada presupuesto se expresa en términos concretos el espectro de necesidades básicas que se pretenden satisfacer y que se ampara bajo la denominación de gasto público social, el legislador orgánico en los diferentes momentos históricos tiene el deber de acuñar la categoría genérica de este componente de la ley de apropiaciones, de modo que en ella se reflejen las grandes carencias de la población y se pueda avanzar a través de los sucesivos ejercicios presupuestales en la profundización de la justicia distributiva.

La excepcionalidad de las rentas de destinación especifica.

7. Según los demandantes la disposición legal examinada crea en favor de Coldeportes, con cargo a los recursos provenientes del impuesto al valor agregado, IVA, una renta nacional de destinación específica, lo que vulnera la prohibición contenida en el artículo 359 de la Constitución Política. En el lado opuesto, los defensores de la exequibilidad, aducen que los gastos que se cubren con dicho gravamen, tienen el carácter de “inversión social” y, por tanto, la medida legal se respalda en la excepción consagrada en el numeral segundo del citado artículo de la Carta.

Se advierte, además, por un interviniente, que la circunstancia de que con cargo a la misma renta nacional, en virtud de la Ley 60 de 1993, se financie el deporte, la recreación y el uso del tiempo libre, aparte de suponer una doble erogación fiscal, haría que en este caso la “destinación específica” figurara simultáneamente en las dos primeras excepciones a la prohibición que recae sobre este tipo de rentas, lo que en su concepto carece de toda lógica, salvo que se entienda que en el numeral segundo del artículo 359 de la Constitución sólo pueden ampararse gastos de inversión no cobijados dentro de la excepción fijada en el primer numeral de la misma norma. En este evento, la pretensión de apropiar más recursos de los ya arbitrados por la mencionada ley, a través de una nueva renta de destinación específica, no podría hacerse sin contrariar la Constitución y la prohibición de financiación nacional suplementaria de una actividad que se nutre de los recursos del situado fiscal o de las participaciones (L. 60/93, art. 21, par.).

8. La Corte Constitucional de manera reiterada ha considerado que sólo por vía excepcional, siempre que se den los presupuestos taxativamente señalados en el artículo 359 de la Constitución, puede el Congreso establecer una renta nacional de destinación específica. La prohibición constitucional, como se ha expuesto de manera repetida, busca reivindicar las funciones que el presupuesto está llamado a cumplir como el más decisivo instrumento de política fiscal en manos de la democracia y al cual se confía la eficiente y justa asignación de los recursos y el desarrollo económico. El proceso presupuestal, en principio, esto es, salvo las excepciones introducidas en la propia Constitución, no puede ser obstaculizado con mecanismos de preasignación de rentas a determinados fines que le restan la necesaria flexibilidad al manejo de las finanzas públicas y, por consiguiente, menoscaban la función política de orientar el gasto y los recursos existentes a satisfacer las necesidades que en cada momento histórico se estiman prioritarias.

De otro lado, la proliferación de rentas de destinación específica —fenómeno al que se puede llegar con una interpretación expansiva de las excepciones—, al “feudalizar” y “lastrar” el proceso presupuestal, tienden no sólo a restarle significado político, sino que además debilita enormemente el presupuesto como instrumento de cumplimiento del plan de desarrollo. La delicada tarea de gestionar globalmente las metas del plan y hacerlas compatibles con las políticas y posibilidades reales de gasto dentro de cada vigencia fiscal, se torna en extremo difícil cuando una porción sustancial de los ingresos queda inexorablemente atada a los destinos fijados por las leyes creadoras de rentas con destinación específica que limitan por definición el ingreso de los caudales públicos a una caja común para luego, de manera racional, reasegurar la ejecución ordenada y justa de las prioridades trazadas en la ley de presupuesto y en el plan de desarrollo.

Ciertamente todo gasto debe forzosamente estar contemplado en una ley; sin embargo, las leyes a que se refiere la Corte comportan un efecto adicional que consiste en atar a su satisfacción una renta del Estado o una porción de la misma. En este sentido, la ley anual de presupuesto no se limita a la posibilidad de registrar la apropiación, puesto que se conjuga aquí un título de gasto, con una orden de gasto y una destinación específica de una renta. De ahí que sólo en los casos autorizados por la Constitución sea posible darle carta de naturaleza a estas leyes que de manera tan penetrante afectan todas las fases del ciclo presupuestal.

En este caso, la Corte encuentra que con clara violación de la Constitución Política (C.P. art. 359) se ha dado por la ley una destinación específica a una renta nacional. La financiación de un establecimiento público mediante la afectación de una renta nacional con ese propósito, no encuadra en ninguna de las hipótesis excepcionales que enumera el artículo 359 de la C.P. Aunque no cabe descartar que una entidad de esta naturaleza pueda como ejecutora de programas de inversión social, resultar beneficiaria de una renta nacional, ello no podría en ningún evento admitirse al margen de una detenida sopesación de la finalidad concreta del gasto en términos de necesidades básicas insatisfechas, población objetivo, eficiencia fiscal y administrativa, mecanismos de información y control, entre otros factores que intervienen constitucionalmente en el concepto de inversión social.

La “destinación específica” de la renta nacional, sin pretender que el legislador la describa en todos sus detalles, no puede simplemente coincidir con el objetivo genérico de una entidad pública o con la simple previsión de que dicho destino será el que corresponda al respectivo proceso de planificación. En el Estado social de derecho, las entidad que conforman el aparato público, en un gran número cumplen funciones directamente relacionadas con el bienestar de la comunidad y el cumplimiento efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales. En realidad, el cometido de lo público no es diferente de la efectividad de los derechos y garantías individuales y sociales. Ahora, por mandato constitucional, la planificación de la actividad estatal abarca el universo de la acción pública que, se repite, en buena parte repercute en la satisfacción de necesidades sociales, como quiera que ésta es su razón de ser. Desde este punto de vista, una parte sustancial de entidades del Estado podría teóricamente estar amparado por rentas de destinación específica, mediante la simple constatación de que por su objeto pertenecen al “sector social” y que sus acciones serán las resultantes del proceso de planificación en el que se imbrica lo público y lo comunitario. De aceptarse este planteamiento, sin duda, las rentas de destinación específica, se convertirían en la regla general cuando en la Carta ellas sólo excepcionalmente pueden consagrarse por el legislador.

A juicio de la Corte la determinación de lo que constituye “inversión social”, susceptible de ser financiada con cargo a una renta nacional de destinación específica, no resulta de un ejercicio semántico. Como se ha advertido por esta corporación, no siempre es fácil distinguir dentro del género gasto social, lo que tiene que ver con la inversión y lo que concierne al funcionamiento. En la práctica la aplicación de estas distinciones está sujeta a una innegable ambigüedad. Por esta razón es indispensable que si el uso de dichos conceptos se traduce en consecuencias importantes en el campo de la hacienda pública, se establezcan condiciones y presupuestos objetivos sin los cuales éstas no puedan producirse. En este orden de ideas, si el principio que prevalece debe ser el de unidad de caja, la justificación de una renta de destinación específica no puede fundarse en el simple objeto del ente, su relación con la efectividad de derechos económicos, sociales o culturales y la aplicación en su ámbito del proceso de planificación. Como ya se expresó, si lo anterior fuera por si mismo suficiente, las rentas de destinación específica pasarían a convertirse en la regla general causando un grave desajuste a los procesos presupuestario y de planificación. Es menester, adicionalmente, probar que las necesidades sociales o el objetivo social que se pretenderían atender con cargo a una renta de destinación específica, no obstante tener carácter prioritario, no pueden razonable y adecuadamente satisfacerse a través del proceso normal de presentación, aprobación y ejecución del presupuesto y de planificación de la acción pública. En verdad, la excepción a la prohibición general sólo está llamada a tener curso favorable cuando la imperatividad y la necesidad de una determinada inversión social, arriesga objetivamente con malograrse si la misma ha de sujetarse al proceso hacendístico general.

En el caso presente, la creación de la renta de destinación específica no se sustenta en motivos que la hagan imperativa y necesaria, puesto que las razones que le servirían de apoyo se limitan a condiciones generales que comparte un numeroso grupo de entidades públicas: su objeto vinculado a un determinado servicio social, ya sea de manera mediata o inmediata; la relación que puede establecerse entre el objeto del ente y un determinado derecho social (deporte) y, finalmente, la aplicación de un determinado proceso de planificación, como es de rigor para cada tipo de actividad pública en el país. La válida fijación de la excepción de la renta de destinación específica, como se ha explicado, no se hace simplemente prescribiendo que un ente público se beneficiará de ella en razón de los gastos de inversión que llegare a tener o de a ejecución de los planes que en su oportunidad acordará. De este modo, sin ningún criterio sustancial y concreto de justicia distributiva, se está creando en favor de una entidad pública, por el simple hecho de pertenecer al sector de servicios sociales del Estado, un privilegio para colocarse en condiciones especiales en lo que tiene que ver con la presupuestación y ejecución del gasto. No sobra advertir que es necesario justificar la renta de destinación específica con argumentos y hechos que vayan más allá de articular conexiones formales entre el objeto del ente y un determinado derecho social, ya que si sólo dicho discurso fuera decisivo para adscribir una renta a un ente público, muchas poblaciones cuyas apremiantes necesidades vitales mínimas no son atendidas y los respectivos entes públicos que precariamente gestionan su satisfacción, entrarían a disputar el otorgamiento de una renta de destinación específica, seguramente con mayor derecho.

Por lo expuesto, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas. Por consiguiente, la financiación de las actividades cobijadas por la renta de destinación específica prevista en el artículo 75 de la Ley 181 de 1995, se hará a través de los procedimientos presupuestales ordinarios. Por lo demás, los recursos del IVA, en lugar de ser afectados como lo dispone el parágrafo primero del artículo 75 recuperarán su condición de fondos sin destinación específica conforme lo estipula el principio de unidad de caja.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional

RESUELVE:

1. Declarar inexequible la expresión “y constituyen gasto público social” del artículo 4º de la Ley 181 de 1995.

2. Declarar inexequible el numeral 1 del artículo 75 de la Ley 181 de 1995.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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