Sentencia C-318 de mayo 5 de 2010

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-7911

Magistrado Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 18 (parcial) de la Ley 1005 de 2006, “por la cual se adiciona y modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002”.

Actores: Samuel Moreno Rojas y Yuri Chillán Reyes

Bogotá, D.C., cinco de mayo de dos mil diez.

EXTRACTOS: «II. La disposición demandada

A continuación se transcribe el texto del artículo 18 de la Ley 1005 de 2006 y se subraya el aparte demandado.

Ley 1005 de 2006

(Enero 19)

Diario Oficial 46.157 de 20 de enero de 2006

“Por la cual se adiciona y modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002”.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 18.—Apartes entre paréntesis inexequibles. Organismos de tránsito. El Ministerio de Transporte, fijará las pautas a las cuales se deben sujetar los organismos de tránsito, para su (creación), funcionamiento y (cancelación).

PAR.—El Gobierno Nacional, determinará el régimen de sanciones aplicables a los organismos de tránsito, en un plazo no mayor de noventa (90) días calendario, después de sancionada esta ley.

De todas maneras no se autorizará trámite de especies venales a los organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo por concepto de pagos o contribuciones con el Ministerio de Transporte, el Simit o con entidades que hayan recibido por delegación o por ley funciones en el tránsito.

“(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. La competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución.

2. Cuestiones previas.

Del texto de la demanda que ahora ocupa la atención de la Corte, de las intervenciones que ha suscitado y del concepto del Procurador General de la Nación se deduce que hay algunos asuntos que deben examinarse preliminarmente.

En efecto, algunos intervinientes plantean que no había legitimación para promover la acción pública de inconstitucionalidad, mientras que los propios demandantes dedican el apartado inicial de su libelo a demostrar que no existe cosa juzgada constitucional y el Jefe del Ministerio Público, por su parte, estima que la demanda es sustancialmente inepta y solicita que se profiera fallo inhibitorio. En este orden de ideas, la corporación se referirá a la legitimación y, de resultar indispensable, abordará lo atinente a la cosa juzgada y a la aptitud de la demanda.

2.1. La legitimación para demandar.

Los actores, Samuel Moreno Rojas y Yuri Chillán Reyes manifiestan actuar en su calidad de Alcalde Mayor de Bogotá y de secretario general de la Alcaldía Mayor de Bogotá, respectivamente, motivo por el cual en algunas intervenciones se sostiene que carecen de legitimación para presentar demandas de inconstitucionalidad, por cuanto para instaurar la acción pública que con tal finalidad prevé la Constitución, se exige demostrar la condición de ciudadano, mas no acreditar la titularidad de unos cargos públicos, dentro de cuyas funciones, por lo demás, no se encuentra la de impetrar acciones en defensa de la Constitución.

Sobre este particular el Procurador General de la Nación afirma que, pese a haber aducido los cargos públicos que actualmente ejercen, en el expediente constan las respectivas presentaciones personales que, en el caso, son suficientemente demostrativas de la calidad de ciudadanos correspondiente a los señores Moreno Rojas y Chillán Reyes, así como de la legitimación que, en cuanto ciudadanos, les asistía para presentar la demanda de la referencia.

La Corte comparte la apreciación vertida en la vista fiscal, pues ya en otras ocasiones ha puesto de presente que la acreditación de la calidad de ciudadano surgida de la presentación personal satisface las exigencias propias de la legitimación para actuar y, de otra parte, ha estimado que “no existe ninguna clase de ciudadano que no goce de este derecho político para presentar las acciones de que trata el artículo 241 de la Constitución, ni siquiera los magistrados encargados de resolver por vía judicial de dichos procesos, esto es, ni siquiera los magistrados de la Corte Constitucional”(1).

2.2. La cosa juzgada constitucional.

En la demanda se cuestiona la constitucionalidad del inciso segundo del parágrafo del artículo 18 de la Ley 1005 de 2006, “por la cual se adiciona y modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002”, y los demandantes consideran que en relación con el aparte censurado no se configura la cosa juzgada constitucional.

La aseveración de los actores proviene de que, mediante Sentencia C-931 de 2006(2), la Corte Constitucional resolvió sobre una demanda presentada en contra de la parte inicial del artículo 18, de acuerdo con cuyo tenor literal “El Ministerio Transporte, fijará las pautas a las cuales se deben sujetar los organismos de tránsito, para su creación, funcionamiento y cancelación”.

En esa oportunidad la corporación declaró la inexequibilidad de las expresiones “creación” y “cancelación”, en tanto que el aparte “El Ministerio de Transporte, fijará las pautas a las cuales se deben sujetar los organismos de tránsito para su funcionamiento”, fue declarado exequible, “en el entendido que las pautas que dicte el Ministerio de Transporte deben tener un carácter eminentemente técnico y solo pueden referirse a aquellas funciones del orden nacional que por ley deban ejecutar los organismos de tránsito o a las que el gobierno nacional decida delegarles”.

Como se observa, la demanda, el examen de constitucionalidad y la resolución adoptada recayeron sobre un apartado distinto del que ahora es objeto de tacha y, además, los contenidos que entonces se estudiaron difieren de los atacados en la presente ocasión, que se refieren a la no autorización del “trámite de especies venales a los organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo por concepto de pagos o contribuciones con el Ministerio de Transporte, el Simit o por entidades que hayan recibido por delegación o por ley funciones en el tránsito”, luego es claro que, como lo indican los demandantes, en relación con el inciso por ellos demandado, no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

2.3. La aptitud de la demanda.

El Procurador General de la Nación estima que la demanda es sustancialmente inepta, ya que “la resolución de asuntos concretos propios de las decisiones que dentro de sus competencias realizan los otros jueces”, el pronunciamiento sobre la interpretación adecuada de las leyes que le corresponde a la rama judicial en aplicación del derecho o los juicios de conveniencia sustentados en “un cálculo estratégico en el que resulta menos oneroso impugnar las normas” que acatarlas, son cuestiones ajenas al control de constitucionalidad.

El Procurador añade que el último de los supuestos “resulta además de impertinente, no ético, cuando el que impulsa la demanda para desconocer una ley es la alta administración de un establecimiento público del orden nacional, departamental, municipal o distrital, que se sustrae al cumplimiento de un mandato legal que le exige una acción específica” y que, en la presente oportunidad, los demandantes están obligados por el precepto impugnado, por cuanto “consagra un mandato vinculante a dichos cargos y no a la ciudadanía en general”.

La vista fiscal puntualiza que la implementación del sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito, así como la naturaleza de la Federación Colombiana de Municipios y la autorización a esta entidad para implementar y mantener actualizado el sistema ya han sido analizados por la Corte Constitucional y que, en realidad, lo que los actores buscan es “reabrir un debate ya superado por la jurisprudencia constitucional, con efectos de cosa juzgada constitucional”.

En lo referente a la posible violación del derecho a la igualdad, el Procurador sostiene que no cabe atribuir a la disposición cuestionada un vicio que, en realidad, proviene de “la negligencia o renuencia de las autoridades públicas en acatar la ley”, pues el segmento demandado no se ocupa de sancionar a la ciudadanía, sino de establecer una consecuencia respecto del “ente que omita encontrarse a paz y salvo con el sistema”, por todo lo cual no resulta “ajustado a los valores constitucionales ni éticamente coherente que los entes locales pretendan eludir sus obligaciones con otras instituciones haciendo uso de los mecanismos de defensa de la Constitución, con el objetivo de incentivar la cultura del no pago del Estado con el mismo Estado”, ni hay razones claras, ciertas y específicas “que alcancen a generar una duda de constitucionalidad en relación a que el precepto impugnado confiere una sanción a la ciudadanía y que por tanto vulneró el derecho fundamental al debido proceso”.

En el mismo sentido, el ciudadano Diego Alejandro Bernal Acosta señala que mediante el ejercicio de la acción se busca evitar que el Distrito Capital “pague una millonaria suma al Simit o a la Federación Colombiana de Municipios”, razón por la cual se promueve “la captura de la acción pública de inconstitucionalidad”, poniéndola al servicio de “pretensiones privadas” y de la cultura del no pago, dado que es “de público conocimiento que el Distrito Capital no se encuentra a paz y salvo por concepto de pagos al Simit y le debe una millonaria suma”, tema que también es abordado en otras intervenciones.

En relación con este punto, la Corte Constitucional considera que, tanto la acusación presentada en contra de una disposición, como el examen de la constitucionalidad deben recaer sobre el contenido jurídico del precepto atacado, pues a la corporación le corresponde juzgar la ley y establecer su situación respecto de la Constitución, a partir de lo que el precepto demandado significa, de modo que escapa al correcto ejercicio de sus competencias proferir decisiones de constitucionalidad o de inconstitucionalidad con base en hipótesis o supuestos que, aún cuando tengan alguna relación con la disposición enjuiciada, no forman parte del contenido normativo que le es atribuible.

Así pues, cuestiones relativas a las vicisitudes propias de la aplicación del precepto, el mal uso que de él se haga en la práctica, las suposiciones referentes a las consecuencias que eventualmente podría tener o el hecho de que se le considere inane o ineficaz, no son, en principio, causas dotadas de la aptitud suficiente para dar lugar al juicio de constitucionalidad o para fundar la decisión que la Corte debe adoptar.

En la presente causa se ha hecho mención de situaciones particulares que tienen que ver con el incumplimiento del precepto demandado, con el reproche ético o moral causado por ese incumplimiento, con la actitud de los demandantes que algunos intervinientes juzgan como un uso indebido de la acción pública de inconstitucionalidad y, aunque la Corte Constitucional respeta las opiniones en tal sentido vertidas y comprende la preocupación de los intervinientes que las expresaron, tiene que advertir que su evaluación deberá versar sobre el cargo formulado y, eventualmente, sobre el contenido del parágrafo parcialmente cuestionado, mas no sobre factores como los aducidos que, en todo caso, podrán ventilarse en ejercicio de otros medios dispuestos al efecto por el ordenamiento.

El análisis del cargo y el juicio de constitucionalidad que llegara a efectuarse no pueden sobrepasar el contenido surgido de la interpretación del precepto cuestionado y si alguna prueba o elemento de convicción fuera necesario, lo sería para fijar ese contenido, pero no para demostrar cuestiones ajenas a él, ya que si la Corte recabara información sobre aspectos no involucrados en su juicio, actuaría por fuera de su competencia y se expondría a decidir sobre la disposición demandada con fundamento en consideraciones no relacionadas con su contenido que, se repite, en un examen material de la constitucionalidad es el llamado a ser cotejado con los contenidos pertinentes de la Constitución.

Ahora bien, el señor Procurador General de la Nación estima que la afectación de los derechos correspondientes a los usuarios de los organismos de tránsito a los que no se les autorice el trámite de especies venales no proviene de la disposición demandada sino del incumplimiento de esos organismos, que trae como consecuencia, prevista en la normatividad, esa falta de autorización. En su criterio, el incumplimiento es lo inconstitucional y no el precepto acusado.

Ciertamente los actores aducen que la no autorización del trámite de especies venales a los organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo, “por concepto de y pagos o contribuciones con el Ministerio de Transporte, el Simit o con entidades que hayan recibido por delegación o por ley funciones en el tránsito”, tiene repercusiones negativas en los derechos de los usuarios, quienes no tendrían que soportar las consecuencias adversas derivadas de una relación que compromete al organismo de tránsito que no esté a paz y salvo y a las entidades que deberían recibir las sumas, mas no al usuario del sistema que es extraño a esa relación.

Desde luego, cabe pensar que el asunto se limita a exigir del organismo el pago o la contribución para que el problema tuviera solución, pero, a juicio de la Corte, los demandantes plantean argumentos orientados a cuestionar la disposición en sí misma considerada y con independencia de su cumplimiento o incumplimiento. Esos argumentos aportan un contexto de análisis diferente que, lejos de reducir el asunto a debatir acerca del cumplimiento de la disposición o de las consecuencias de su eventual incumplimiento, logra suscitar razonables dudas respecto de la conformidad de la disposición, tal como la adoptó el legislador, con la Constitución. Así las cosas, la Corte encuentra que la demanda es apta y procederá a analizarla.

Para finalizar este apartado, no sobra advertir que para la Corte las peticiones de carácter particular pueden ser ventiladas mediante el ejercicio de otros medios procesales a tal efecto dispuestos, pero, conforme lo ha advertido la misma corporación, esto “no significa que el demandante deba carecer de todo interés particular en los resultados de la demanda, pues puede ser legítimo que intente obtener un provecho propio de la decisión constitucional”(3), como quedó demostrado cuando un ciudadano manifestó que su demanda de inconstitucionalidad pretendía “obtener la nivelación o actualización de su pensión”, no obstante lo cual a la demanda se le impartió el trámite correspondiente, porque, más allá del interés particular expresado, el actor cumplió los requisitos de admisión y formuló un cargo de inconstitucionalidad apto para suscitar el juicio respectivo(4).

3. Los cargos formulados

De acuerdo con lo señalado, la demanda se fundamenta en la afectación de los usuarios, pero adicionalmente menciona, entre otros aspectos, la prestación de los servicios públicos, el cumplimiento de la función administrativa y de los principios que la guían, así como el sacrificio de bienes jurídicos protegidos que generaría una desproporción, en la medida en que se priva a los organismos de tránsito comprometidos de la posibilidad de prestar un servicio y a los usuarios de beneficiarse de ese servicio, con tal de asegurar la cancelación de unas sumas que, aún cuando es finalidad legítima, según los actores, no es más importante que el servicio y los derechos de los usuarios y podría ser perseguida mediante la utilización de otros mecanismos menos nocivos.

Conforme se ha reseñado en los antecedentes, a partir del cargo fundamental, cual es la vulneración de los derechos de los usuarios que se verían privados de la prestación de un servicio público, los actores presentan otros cargos. En primer término estiman que lo demandado vulnera los artículos 2º, 209 y 365 de la Constitución, porque cuando se impide prestar un servicio público, se incumple el fin estatal de servir a la comunidad y también los cometidos de la función administrativa y la finalidad social se los servicios públicos.

Los libelistas añaden que se vulnera el principio de igualdad, por cuanto el artículo parcialmente cuestionado introduce un trato diferente e injustificado entre los usuarios de los organismos de tránsito a los que se les niega el trámite de especies venales y los usuarios de los organismos de tránsito sobre los cuales no pesa esa prohibición.

Además, sostienen que la disposición es inconstitucional por violar el debido proceso, ya que la prohibición del trámite especies venales equivale a una sanción que se aplica sin que haya un procedimiento administrativo preestablecido que deba cumplirse antes de imponerla, y por desconocer el artículo 113 superior que ordena la colaboración entre los poderes, en lugar de la interferencia en el ejercicio de la función administrativa que propicia el parágrafo acusado.

Adicionalmente los demandantes indican que se vulnera el artículo 333 de la Carta, puesto que, al prohibir el trámite de las especies, venales los usuarios tendrán inconvenientes para operar sus vehículos y ello se puede traducir en impedimentos injustificados de sus actividades económicas que dependan de la utilización de vehículos de su propiedad y, por último, proponen adelantar un juicio de proporcionalidad, para demostrar que los derechos de los usuarios de los organismos de tránsito a los que se les impida el trámite de especies venales quedan supeditados a la cancelación de unas sumas, finalidad ciertamente legítima, pero de menor importancia que los derechos fundamentales.

4. Planteamiento del asunto y cuestiones jurídicas a tratar

Resumidos así los cargos, la Corte considera que primordialmente debe ocuparse de analizar el cargo referente a la violación de los derechos fundamentales correspondientes a los usuarios de los organismos de tránsito que, en razón del parágrafo parcialmente acusado, no pueden tramitar especies venales, pues, conforme se ha destacado, es el cargo que sirve de fundamento a los restantes.

Al hilo de ese análisis la Corte incorporará las argumentaciones referentes a los cargos que giran alrededor del básico, siempre que sean pertinentes, de modo que, al final, la decisión se adoptará con fundamento en las consideraciones estrictamente necesarias y, si resulta que el estudio de la constitucionalidad no requiere del examen de cuestionamientos que nada aporten a la decisión que se deba adoptar, así lo indicará la corporación.

De otra parte, es importante destacar que el examen que la Corte debe adelantar es integral y por ello, procede confrontar el precepto demandado con las disposiciones constitucionales que, en atención a la materia, sean pertinentes, lo cual, de una parte puede conducir a tener en cuenta los contenidos superiores invocados por los actores, pero de otra parte, también a involucrar en el estudio contenidos constitucionales pertinentes que los demandantes no hayan enunciado en su libelo.

En las anotadas condiciones, para determinar si la consecuencia jurídica que el parágrafo parcialmente demandado anuda al hecho de que los organismos de tránsito no se encuentren al día por concepto de los pagos y contribuciones allí mencionados, cual es la no autorización de especies venales a esos organismos, quebranta los derechos de los usuarios u otros contenidos constitucionales, la Corte Constitucional considera indispensable establecer, en primer término, cuál es el contenido jurídico del segmento demandado.

La determinación de ese contenido jurídico implica establecer el régimen atinente a los organismos de tránsito y su relación con las entidades territoriales, así como hacer referencia a las denominadas especies venales e, igualmente, establecer lo relativo a su régimen y relación con las entidades territoriales. Con fundamento en las conclusiones que se extraigan del anterior análisis, la Corte estará en condiciones de identificar las disposiciones y contenidos de la Constitución involucrados en la cuestión, de abordar el problema planteado en la demanda y de decidir si la preceptiva acusada se aviene a esas disposiciones o contenidos superiores o los contradice.

5. Los organismos de tránsito.

De conformidad con el artículo 3º de la Ley 769 de 2002, “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, en la forma como fue modificado por el artículo 2º de la Ley 1383 de 2010, las autoridades de tránsito son el Ministro de Transporte, los gobernadores y los alcaldes, los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital, la policía nacional a través de la dirección de tránsito y transporte, los inspectores de policía, los inspectores de tránsito, corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial, la Superintendencia General de Puertos y Transporte, las fuerzas militares a fin de ejecutar la labor de regulación del tránsito, en aquellas áreas donde no haya presencia de autoridad de tránsito y los agentes de tránsito y transporte.

La enunciación de las autoridades de tránsito la efectúa el artículo 3º citado, “en su orden” y dentro de ella aparecen, en tercer lugar, los organismos de tránsito, que son definidos en el artículo 2º eijusdem como unidades administrativas municipales, distritales o departamentales que tienen, por reglamento, “la función de organizar y dirigir lo relacionado con el tránsito y transporte en su respectiva jurisdicción”.

El artículo 6º del Código Nacional de Tránsito Terrestre señala que, en cada jurisdicción, serán organismos de tránsito los departamentos administrativos, institutos distritales y/o municipales de tránsito, los designados por la autoridad local única y exclusivamente en los municipios donde no hay autoridad de tránsito, las secretarías municipales de tránsito dentro del área urbana de su respectivo municipio y los corregimientos, las secretarías distritales de tránsito dentro del área urbana de los distritos especiales y las secretarías departamentales de tránsito o el organismo designado por la autoridad, única y exclusivamente en los municipios donde no haya autoridad de tránsito.

Por su parte, el artículo 7º de la misma codificación precisa que “cada organismo de tránsito contará con un cuerpo de agentes de tránsito que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción y, en su parágrafo 4º, autoriza a los organismos de tránsito para “celebrar contratos y/o convenios con los cuerpos especializados de policía urbana de tránsito mediante contrato especial pagado por los distritos, municipios y departamentos y celebrado con la dirección general de la Policía”, contratos que “podrán ser temporales o permanentes, con la facultad para la policía de cambiar a sus integrantes por las causales establecidas en el reglamento interno de la institución policial”.

Del anterior recuento normativo se desprende que, en materia de tránsito terrestre, confluyen las competencias de la Nación y las correspondientes a los entes territoriales y que, por lo tanto, se presenta la tensión entre el principio unitario y el principio de autonomía que, según el artículo 287 de la Constitución, les confiere a las entidades territoriales la posibilidad de gestionar sus propios intereses, para lo cual pueden, entre otros aspectos, actuar mediante órganos propios, ya que los artículos 300-7 y 313-6 superiores les otorgan facultad para determinar la estructura de sus respectivas administraciones y crear las dependencias que estimen necesarias para el cumplimiento de sus funciones.

Dentro de esas funciones a las entidades territoriales se les ha asignado las relativas al tránsito, para que las cumplan y hagan cumplir en el ámbito de la jurisdicción que les corresponda y, según esa distribución, los municipios tienen la competencia básica, de modo que, como aparece en el transcrito artículo 6º del Código de Tránsito Terrestre, solo cuando no haya autoridad de tránsito en un municipio, las secretarías departamentales de tránsito deberán cumplir las comentadas funciones.

Como lo ha precisado la Corte en la Sentencia C-931 de 2006, que en adelante se citará(5), la coordinación del principio unitario con la autonomía de las entidades territoriales se procura, en materia de tránsito, merced a la previsión de un conjunto de funciones, “cuyo alcance es nacional, pero para cuya ejecución se integran las autoridades de los distintos niveles administrativos, que, en el ámbito regional y local ejercen competencias diversas”.

Además, la corporación ha precisado que “en aplicación del principio de subsidiariedad, la organización y dirección de lo relacionado con el tránsito y transporte es, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, una competencia primaria de las entidades territoriales, las cuales, con sujeción a la ley y en ejercicio de su autonomía, podrán crear las dependencias administrativas que estimen necesarias para ese efecto”.

Precisamente, en atención a las funciones que se les han encomendado, las entidades territoriales tienen la posibilidad de crear organismos de tránsito, como una manifestación de la autonomía que, según fue expuesto, al tenor de los artículos 287, 300-7 y 313-6 de la Carta, les autoriza para actuar a través de órganos propios en los asuntos de orden local y regional, así como para determinar la estructura de sus administraciones, lo que le atañe a las asambleas departamentales y a los concejos distritales o municipales.

En el sentido indicado, la Corte puntualizó que las entidades territoriales tienen la facultad de decidir “sobre la oportunidad para crear un organismo de tránsito o sobre su estructura orgánica, o las funciones que le sean atribuidas”, pues los “organismos territoriales de tránsito son entidades del orden municipal, distrital o departamental” y, por ello, “su creación o supresión corresponde a los concejos municipales y distritales y a las asambleas departamentales”.

Sin embargo, la corporación advirtió que no cabe llevar la afirmación del principio autonómico “a un punto tal que se produzca una fragmentación en el manejo de los asuntos relativos al tránsito y al transporte en el país” y que, en consecuencia, para el cumplimiento de sus funciones, los organismos de tránsito “deben someterse a ciertas pautas de funcionamiento, sin el cumplimiento de las cuales no estarían en condiciones de adelantar adecuadamente las tareas que les corresponden”.

De esta manera, los organismos de tránsito, en cuanto encargados de velar por el cumplimiento de las disposiciones de tránsito establecidas para todo el territorio nacional en el respectivo código y de cumplir algunas funciones en la materia, deben coordinar su actuación con el nivel nacional y, a su turno, el legislador “puede armonizar las facultades de las autoridades nacionales con las de las territoriales, en relación con el funcionamiento de los organismos de tránsito”.

Finalmente, en armonía con lo expuesto, conviene enfatizar que los organismos de tránsito ejercen competencias que provienen del “ejercicio directo de la autonomía en el ámbito propio de sus respectivos territorios, de la expresa asignación legal o de la delegación “que les haga el gobierno en los términos de la ley”, puesto que “el legislador, al paso que señaló que es responsabilidad primaria de las autoridades locales el manejo del tránsito en sus respectivas jurisdicciones, asignó a los organismos territoriales de tránsito determinadas competencias que tienen ámbito nacional y contempló también la posibilidad de que el Gobierno Nacional delegue en tales organismos las funciones que por ley le corresponden al Ministerio de Transporte”.

6. Las especies venales.

De las funciones delegadas a los organismos de tránsito hacen parte las especies venales, denominación bajo la cual se agrupan una serie de trámites que se encuentran establecidos en el Código Nacional de Tránsito Terrestre, tales como la licencia de tránsito, la licencia de conducción o la placa única nacional de vehículos y de motos, trámites que, de conformidad con lo señalado, son delegados por el Ministerio de Transporte en los organismos de tránsito de las entidades territoriales.

En relación con la especies venales delegadas a los organismos de tránsito del país, el Ministerio de Transporte regula, por ejemplo, el suministro de series y rangos, y también lo relativo a la actualización de inventarios y registros nacionales, el reporte de la información y de los controles que se ejercen sobre las mencionadas especies venales y, a la vez, percibe algunos valores por tal concepto.

Precisamente, el capítulo II de la Ley 1005 de 2006 contiene algunas “disposiciones relacionadas con el valor de los derechos de tránsito de algunas especies venales” y el artículo 15, respecto de la licencia de conducción, de la licencia de tránsito y de la placa única nacional, señala que “deberá contemplarse un 35% que será transferido por el correspondiente organismo de tránsito al Ministerio de Transporte, por concepto de costos inherentes a la facultad que tiene el Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de la especie venal respectiva”.

A propósito del artículo acabado de citar y del artículo 16 de la misma ley, que fue demandado, y de acuerdo con cuyo tenor “la renovación de las actuales licencias de conducción expedidas legalmente no tendrá costo alguno para el titular de las mismas, por una sola vez”, la Corte tuvo oportunidad de verificar que, tratándose de las especies venales delegadas en los organismos de tránsito, también se presenta la tensión entre el principio unitario y el principio de autonomía de las entidades territoriales.

En efecto, mediante Sentencia C-925 de 2006(6), la corporación advirtió que existe “una tensión entre el poder fiscal originario del Congreso y el poder fiscal derivado en cabeza de las entidades territoriales en relación con sus propios tributos, aunado a las cláusulas específicas de protección de sus recursos previstas por el texto superior” que, además, le confiere a los organismos de representación política de las entidades territoriales la facultad de decretar los tributos y contribuciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones, de conformidad con la ley.

En relación con la licencia de conducción, la Corte estimó que “corresponde al concepto jurídico de tasa”, por cuanto “se trata del precio que cobran las autoridades de tránsito por un servicio, consistente en la entrega del documento que acredita la idoneidad para conducir vehículos”. El hecho generador depende de la voluntad del interesado, quien solicita la expedición del documento, evento en el cual se hace obligatorio el pago de la tarifa que “busca cubrir el gasto en que incurre la administración para la expedición del documento y el ingreso de la información correspondiente en el registro nacional de conductores del registro único de tránsito”, según lo previsto en el artículo 8º de la Ley 796 de 2002.

Tratándose de los sujetos, el artículo 17 de la Ley 1005 de 2006 determina que son sujetos activos beneficiarios de la tarifa “el organismo de tránsito y el Ministerio de Transporte, en el porcentaje señalado derivado de la facultad de asignar series, códigos y rangos de la licencia de conducción, licencia de tránsito y placa única nacional”, mientras que el sujeto pasivo es “el titular en el caso de la licencia de conducción y el propietario del vehículo para los casos de la licencia de tránsito y la placa única nacional”.

Por su parte, el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 establece que “corresponde a las asambleas departamentales, concejos municipales o distritales de conformidad con el artículo 338 de la carta Política, y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar el método y el sistema para determinar las tarifas por derechos de tránsito, correspondientes a licencias de conducción, licencias de tránsito y placa única nacional”, tarifas que “estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía”. A su turno, el artículo 168 de la Ley 769 de 2002 indica que los ingresos por concepto de derechos de tránsito solamente podrían cobrarse “de acuerdo con las tarifas que fijen los concejos”.

Con fundamento en la normatividad citada, la Corte concluyó que no existe “una disposición expresa sobre la titularidad de la tasa generada por la expedición de la licencia de conducción”, por lo cual consideró indispensable determinar si constituye una fuente exógena o endógena de financiamiento de las entidades territoriales.

A este propósito, la Corte recordó que la fuente de carácter exógeno está conformada por “la transferencia o cesión de las rentas nacionales y la participación en recursos derivados de regalías o compensaciones”, en tanto que las fuentes endógenas se asimilan a los recursos propios de las entidades territoriales, esto es, aquellos originados y producidos dentro de la respectiva jurisdicción y en virtud de sus decisiones políticas internas, como serían las resultantes de la explotación de bienes de propiedad exclusiva de la entidad territorial o las rentas surgidas de fuentes tributarias propias.

Igualmente la Corte precisó que la identificación de las fuentes endógenas de financiación de las entidades territoriales puede realizarse a partir de varios criterios, el primero de los cuales es de índole formal y radica en que así lo haya dispuesto la ley que crea o autoriza el tributo. Sin embargo, a falta de ese señalamiento, cabe utilizar un criterio orgánico que se basa en una decisión política de los órganos de representación local o regional en cuanto participen de la definición del tributo mediante la incorporación de un factor necesario para perfeccionar el respectivo régimen”. Cuando los criterios anteriores no funcionan, procede ensayar, según la jurisprudencia, un tercer criterio de índole material que radica en que las rentas se recauden integralmente en la jurisdicción de la entidad territorial y se destinen a sufragar sus gastos, sin que haya algún elemento sustantivo que sirva para señalar que se trata de una renta nacional.

A partir de los anteriores criterios, y dado que no hay disposición expresa sobre la titularidad de la tasa, la corporación precisó que, como la Ley 1005 de 2006 y el Código Nacional de Tránsito Terrestre “son unívocos en conferir a los órganos de representación popular de las entidades territoriales la facultad para determinar el método y sistema del tributo”, en aplicación del criterio orgánico cabía concluir que “la tasa bajo estudio es una fuente endógena de financiación de las mencionadas entidades”.

De acuerdo con la Corte, la calidad de sujeto activo del tributo que le corresponde al Ministerio de Transporte y el monto del 35% que debe transferírsele, no desvirtúan el carácter endógeno de estas rentas, porque “la prestación del servicio que origina la tasa es un asunto de competencia propia de los organismos de tránsito municipales y distritales, por lo que resulta forzoso concluir que el monto de la tarifa tiene como finalidad esencial el cubrimiento de los gastos en que incurre la entidad territorial por la expedición de la licencia” y, de otra parte, porque el 35% debe ser “transferido al Ministerio de Transporte”, lo cual, a juicio de la Corte, “lleva a inferir que la tasa es recaudada en su totalidad por la entidad territorial, ingresa integralmente a su presupuesto y luego, como consecuencia del mandato legal, es trasladado el mencionado monto, a fin de retribuir al ministerio por los costos que se derivan de la asignación de series, códigos y rangos de la especie venal respectiva”.

A lo anterior añadió la Corte que la competencia otorgada a los órganos de representación popular de las entidades territoriales para definir el método y el sistema del tributo hace que resulte contradictorio “afirmar que se trata de una fuente de financiación exógena” y reiteró que “la jurisprudencia constitucional otorga carácter prevalente al criterio orgánico en la definición de la titularidad del tributo, en tanto el hecho que la ley confiera a las asambleas y concejos la facultad de definir el método y el sistema del ingreso fiscal de que se trate, involucra necesariamente que los recursos captados pertenezcan a esa entidad territorial”.

7. El parágrafo parcialmente demandado, del artículo 18 de la Ley 1005 de 2006.

Con base en las consideraciones relativas a los organismos de tránsito y a las especies venales, la Corte tiene los elementos indispensables para entender, en su contexto, el contenido y el alcance del parágrafo parcialmente acusado que priva del trámite de las especies venales a aquellos organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo por concepto de pagos y contribuciones con el Ministerio de Transportes, el Simit o con entidades que hayan recibido, por delegación o por ley, funciones en el tránsito.

Tal como lo indican los libelistas, la privación del trámite de especies venales es el medio que el legislador otorga para lograr que los organismos de tránsito se pongan al día y efectúen los pagos y contribuciones para tener de nuevo la oportunidad de tramitar las especies venales. En la demanda se afirma que esa privación es una medida extrema, pues existen medios menos gravosos para procurar que se efectúen los pagos o las contribuciones a favor del Ministerio, el Simit y de las entidades mencionadas en la disposición y que la aplicación del parágrafo implica un sacrificio grande de bienes constitucionalmente protegidos, en aras de un beneficio menor, como para el caso sería la obtención de los pagos y contribuciones.

De lo que se ha expuesto, y en atención a que el control de la Corte es integral e implica la confrontación de lo demandado con toda la Constitución, el debate así planteado involucra la autonomía de las entidades territoriales en dos importantes materias a saber: las rentas pertenecientes a las entidades territoriales y los servicios que estas entidades prestan, aspecto este último dentro del cual cabe analizar el cargo referente a la eventual afectación de los derechos de quienes requieran los trámites de especies venales y no puedan acceder a ellos por faltar la autorización a los organismos de tránsito, a causa de lo dispuesto en el precepto atacado. La Corte analizará el asunto en el orden que acaba de enunciar.

8. El parágrafo parcialmente demandado y la autonomía fiscal de las entidades territoriales.

Como se precisó en la citada Sentencia C-925 de 2006, las rentas provenientes de las especies venales delegadas son recursos endógenos de las entidades territoriales y, según se consignó en la misma providencia, esa condición tiene especial incidencia en el control de constitucionalidad de la ley, pues “el alcance de la potestad legislativa tributaria en lo que tiene que ver con los recursos propios de las entidades territoriales es limitado y excepcional”, porque se trata “de otorgar eficacia a los derechos de las entidades territoriales” y, en particular, a la posibilidad de administrar sus recursos para cumplir sus funciones, “en tanto que es evidente que la garantía del uso autónomo de los recursos de las regiones es un presupuesto ineludible para la viabilidad de la descentralización administrativa”.

Sin embargo, como también se trata de conciliar el principio unitario con el autonómico y de coordinar las competencias de las entidades territoriales con las funciones del Congreso de la República, establecidas en el artículo 150 superior, la Corte ha considerado que, en ocasiones, se abre un margen mayor a la intervención legislativa respecto de los recursos propios de las entidades territoriales y que ello ocurre cuando la intervención aparece expresamente señalada en la Constitución, la medida es necesaria para proteger el patrimonio de la Nación o resulta conveniente para mantener la estabilidad económica interna o externa y cuando las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exijan por trascender el ámbito simplemente local o regional(7).

La Corte ha explicado que la autonomía de los departamentos, distritos y municipios “no constituye una barrera infranqueable válida para enervar o paralizar en forma absoluta la facultad del legislador al punto de impedirle revocar, reducir o revisar un tributo a favor de aquellos”, pero también ha advertido que una intervención semejante debe hallar justificación en circunstancias de gran peso, de modo que procedería “cuando los intereses nacionales vinculados al desarrollo de una política económica general así lo demanden, en aras de afianzar, por ejemplo, un proceso de estabilización macroeconómica a través de una política fiscal, porque aquí hay un juego de intereses en el cual prima la solución de las necesidades públicas generales sobre las regionales y locales”(8).

Tratándose de las especies venales y a propósito de la licencia de conducción, la corporación no encontró “una norma constitucional que prevea la intervención de legislativo en relación con las tasas generadas por derechos de tránsito”, e igualmente estimó que “no concurren razones que permitan inferir que la restricción en comento esté fundada en el imperativo de proteger el patrimonio de la Nación, conjurar amenazas sobre el presupuesto nacional o garantizar la estabilidad económica interna o externa”, pero, en cambio, encontró que la intervención legislativa tenía justificación, en razón de la trascendencia en el nivel nacional de las materia relacionadas con el tránsito(9).

A la anterior conclusión arribó la Corte tras considerar que un documento como la licencia de conducción autoriza a una persona para conducir vehículos en todo el territorio nacional, fuera de lo cual el artículo 1º del Código Nacional de Tránsito, modificado por la Ley 1383 de 2010, señala que las disposiciones de ese código rigen en todo el territorio nacional y regulan la circulación de peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público, o en las vías privadas que internamente circulen vehículos, así como la actuación y procedimientos de las autoridades de tránsito.

La Corte estima que la anterior conclusión es válida en el caso que ahora ocupa su atención, pues, como más adelante se puntualizará, la no autorización del trámite de especies venales a los organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo constituye una medida de presión para que se pongan al día y, de otra parte, el legislador no hizo explícita una situación que comprometiera gravemente el patrimonio público o el presupuesto nacional o que urgiera garantizar la estabilidad económica interna o externa. A lo anterior cabe agregar que de la materia abordada por una ley, cuyo propósito es la adición y modificación del Código Nacional de Tránsito Terrestre, no se desprende que el legislador persiguiera finalidades tan importantes como las anotadas.

Así pues, la única justificación que cabe es la relacionada con el alcance nacional de las cuestiones atinentes al tránsito, ya que, conforme lo enfatizó la Corte, los efectos del trámite de las especies venales “no se restringen a la jurisdicción de cada región, sino que tienen implicaciones en el ámbito nacional, habida cuenta del carácter general de la regulación sobre tránsito terrestre”(10).

Ahora bien, que una intervención legislativa referente a la autonomía fiscal de las entidades territoriales tenga justificación en una de las situaciones en las que se abre un margen mayor a la potestad configuradora del legislador no significa que, por esa sola circunstancia, sea legítima y que, sin más razonamientos, deba ser declarada constitucional. En efecto, aún en estos casos, la Corte ha precisado que “verificada la concurrencia de uno de los supuestos fijados por la jurisprudencia constitucional para la intervención del legislador en los recursos endógenos de las entidades territoriales, debe la Corte analizar si esa restricción se ajusta a criterios de necesidad, utilidad y proporcionalidad, al fin constitucional buscado por el legislador, de forma tal que resulte protegido el grado de autonomía de las entidades territoriales”(11).

8.1. La finalidad de la medida adoptada en el parágrafo parcialmente demandado.

Para examinar la legitimidad de la medida, en primer lugar, conviene tener en cuenta que, como se ha expresado, el aparte demandado del parágrafo del artículo 18 de la Ley 1005 de 2006, al impedir la autorización del trámite de especies venales a los organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo, por conceptos de pagos o contribuciones con el Ministerio de Transporte, el Simit o con entidades que hayan recibido, por delegación o por ley, funciones en el tránsito, busca establecer un medio para lograr que, efectivamente, los organismos de tránsito cancelen las sumas debidas por los conceptos mencionados en el precepto.

Que esa es la finalidad surge del trámite legislativo de la Ley 1005 de 2006, pues en el primer debate surtido en la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes el presidente de la Comisión manifestó que “como el Ministerio es quien autoriza que los organismos de tránsito ejerzan su función de ofrecer especies venales como por ejemplo, el pase, la licencia de tránsito, la matrícula de un vehículo, hay varios organismos de tránsito que a veces no se encuentran a paz y salvo con el Ministerio de Transporte, que el Ministerio tenga el instrumento para decirle, estos organismos que están a paz y salvo pueden expedir, los otros no pueden expedir hasta que no se pongan a paz y salvo (...). Esa sería la intención del artículo”(12).

En cuanto hace al Ministerio de Transporte, la obtención de las sumas dejadas de pagar por los organismos de tránsito le permitiría asumir los costos inherentes a la facultad que tiene de asignar series, códigos y rangos de la especie venal respectiva. En lo atinente al sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito, Simit, que ha ocupado gran parte de la discusión surtida en la presente causa, la Corte ha indicado que mediante su creación se pretende facilitar el cobro de las sumas debidas por ese concepto en cualquier parte del territorio colombiano, lo que “trae como consecuencia una mayor posibilidad de recaudo de las sumas de dinero causadas por ese concepto a las entidades territoriales”(13).

El artículo 10 del Código Nacional de Tránsito Terrestre autoriza a la Federación Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado el referido sistema a nivel nacional, por lo cual, en los términos del mismo artículo, “percibirá el 10% por la administración del sistema cuando se cancele el valor adeudado”, luego es claro que el pago de las sumas debidas por los organismos de tránsito le facilita a la Federación administrar el sistema, tal como se lo ha encomendado la disposición citada.

Desde esta perspectiva, la finalidad consistente en asegurar que el Ministerio de Transporte, la Federación Colombiana de Municipios y las demás entidades que hayan recibido, por delegación o por ley, funciones en el tránsito cuenten con los recursos provenientes de pagos o contribuciones que los organismos de tránsito no les han cancelado es una finalidad legítima, como, incluso, lo admiten los actores, para quienes la disposición “pretende dar las herramientas necesarias para asegurar la implementación y operación de los sistemas de información de tránsito y transporte creados en la Ley 769 de 2002”.

8.2. La proporcionalidad de la medida adoptada en el precepto acusado.

Sin embargo, conforme lo ha sostenido la Corte, la demostración de la legitimidad del fin “no permite predicar, por sí sola, la constitucionalidad de la norma demandada, pues habrá de determinarse si la restricción dispuesta por el legislador se muestra proporcional respecto del grado de autonomía de las entidades territoriales”(14). La proporcionalidad que se debe observar implica que, a pesar de la intervención legislativa en la autonomía de las entidades territoriales, el legislador reconozca la competencia de estas entidades y no las torne ilusorias o vacías, so pretexto de la intervención.

Así lo ha reconocido la Corte en varias oportunidades al indicar, por ejemplo, que en materia tributaria, cuando la Carta estatuye que los cuerpos de elección popular de las entidades territoriales deben ejercer sus competencias de conformidad con la ley, no se da lugar “a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador”, pues este, aún cuando tiene competencia para fijar pautas y directrices, “tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar”(15).

En otra ocasión la Corte consideró inadmisible la tesis según la cual el sometimiento de la autonomía de las entidades territoriales a la Constitución y a la ley autoriza la intervención del legislador “en la gestión de los intereses propios de estas entidades cuando lo considere oportuno”, pues “el legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía, constituido, entre otras cosas, por el derecho de las entidades territoriales a administrar sus propios recursos” y debe abstenerse de privar “completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales, definidos según sus propias necesidades y prioridades”(16).

A lo anterior, la corporación agregó que “la autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía”, ya que “si aquella desaparece, esta se encuentra condenada a permanecer solo nominalmente”, motivo por el cual “para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación —o recursos propios strictu sensu— deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador”(17).

Más adelante la Corte precisó que “al contrario de lo que ocurre con la potestad para crear o establecer tributos, a los organismos territoriales se les reconocen atribuciones mucho más amplias para administrar sus rentas presupuestales, es decir, para asumir gastos y comprometer sus ingresos, a menos que la propia Constitución haya preestablecido el destino del recurso”(18).

Tratándose de las especies venales, en la tantas veces citada Sentencia C-925 de 2006, la Corte declaró la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 1005 de 2006, de acuerdo con cuyas voces “la renovación de las actuales licencias de conducción expedidas legalmente no tendrá costo alguno para el titular de las mismas, por una sola vez” y determinó que la medida es legítima, porque se trata de una renovación para adoptar una nueva configuración más segura y no cabe imponer a los conductores el deber de asumir el costo, “cuando este servicio no se origina en su propio interés, sino en una medida estatal de renovación”.

Además de legítima, la Corte consideró que la medida es proporcional respecto del grado de autonomía de las entidades territoriales, ya que, al adoptarla, el legislador reconoció las competencias de estas entidades “en relación con el tránsito terrestre, en especial las relacionadas con la expedición de determinados documentos, la definición de las tasas que sean aplicables a estas actuaciones y el recaudo de los ingresos respectivos”, fuera de lo cual la imposibilidad de recibir “en un caso particular y concreto” las rentas de las que son titulares “no configura un tratamiento desproporcionado en contra del grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales”.

La Corte añadió que las entidades territoriales “continúan ejerciendo la potestad tributaria respecto de las mencionadas tasas en todos los demás eventos y, además, la eliminación de la tasa es aplicable por una sola vez”, lo que “deja a salvo el ejercicio de la facultad de recaudo respecto de las demás tarifas correspondientes a derechos de tránsito”.

Al juzgar, con base en los criterios precedentes, la situación ahora examinada, la Corte advierte que la no autorización del trámite de especies venales a los organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo es una medida radical y extrema, pues su aplicación priva totalmente al organismo de tránsito y a la entidad territorial respectiva de la posibilidad de adelantar los trámites y de recibir a cambio las correspondientes rentas endógenas, con lo cual las funciones a cargo del ente territorial se entorpecen notoriamente y se afecta en forma grave la autonomía que, sin recursos, queda vaciada de su contenido y reducida a una figuración apenas nominal.

En otros términos, la falta de autorización del trámite de especies venales no deja siquiera un margen mínimo al recaudo de tarifas por concepto de derechos de transito, dado que cercena en su totalidad la fuente de la que el ente territorial recibe las rentas propias, de modo que la medida prevista en el parágrafo parcialmente demandado desatiende la autonomía de las entidades territoriales que, como garantía institucional, tiene un núcleo esencial indisponible para el legislador. Según lo dispuesto en el artículo 362 de la Constitución, ese núcleo básico de la autonomía cobija “a los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales”, que son “de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares”.

En conclusión, al impedir el trámite de especies venales a los organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo por los conceptos antes destacados, el legislador intervino en la autonomía fiscal de las entidades territoriales de una manera desproporcionada, ya que la medida desconoce sus competencias relacionadas con el tránsito y, en particular, el recaudo de los ingresos provenientes del trámite cuya autorización se niega.

Frente a lo anterior se podría argumentar, como lo han hecho algunos intervinientes y el Procurador, que le bastaría al organismo de tránsito atrasado ponerse al día por todo concepto y recuperar así la autonomía perdida de su ente territorial. En contra de este argumento conviene reiterar lo expuesto en la primera parte de estas consideraciones, en el sentido de que lo juzgado por la Corte no es la eficacia de la disposición cuestionada, ni su cumplimiento o incumplimiento, sino su contenido normativo, así que, de conformidad con ese contenido y con independencia del cumplimiento o del incumplimiento del mandato incorporado en el precepto por parte de los organismos de tránsito, lo cierto es que la medida legislativa adoptada, en sí misma considerada, resulta desproporcionada cuando se aprecian sus efectos sobre la autonomía fiscal de las entidades territoriales, autonomía que goza de una protección constitucional reforzada, más aún cuando se trata de los denominados recursos endógenos.

Para los fines de apreciar la constitucionalidad de la medida puesta en tela de juicio, no se trata, entonces, de evaluar que las entidades territoriales hayan incumplido y tengan la posibilidad de recuperar la autonomía fiscal de la cual se les ha privado por su previo incumplimiento, pues lo importante es, precisamente, que se les priva de esa autonomía y que la han perdido a causa de una intervención legislativa desproporcionada y, por lo mismo, inconstitucional.

Quienes afirman que basta conminar al cumplimiento para superar la situación también contribuyen a demostrar la tesis que sostiene el carácter desproporcionado e inconstitucional de la medida, ya que el presupuesto o condición lógica de una recuperación es que algo se haya perdido y, por lo tanto, no habría lugar a recuperar la autonomía si previamente no se le hubiera desconocido a las entidades territoriales. La Corte fija su atención en el desconocimiento total de la autonomía y, de conformidad con las consideraciones hechas, estima que ese desconocimiento proviene de una intervención legislativa desproporcionada y que tal intervención vulnera la Carta.

En efecto, tratándose del aspecto examinado se priva a los entes territoriales de la autonomía fiscal y de los consiguientes recursos, en aras de asegurar el pago de unas sumas que, ciertamente, facilitan el cumplimiento de unas funciones asignadas al Ministerio o a la Federación Colombiana de Municipios, funciones que tienen importancia, pero que distan mucho de equivaler a la autonomía territorial constitucionalmente garantizada.

9. El parágrafo parcialmente demandado, el servicio público en materia de tránsito y los derechos de los usuarios.

Los demandantes aducen que la medida contemplada en el parágrafo parcialmente acusado vulnera los derechos de los usuarios del servicio público en materia de tránsito y transporte, por cuanto la no autorización del trámite de las especies venales impide que los interesados cuenten con la posibilidad de adelantar las gestiones necesarias en su propio municipio y en esta apreciación los acompaña la Universidad del Rosario, en cuya intervención se pone de presente que “no es legítimo en un estado constitucional de derecho que el órgano de regulación facilite cualquier forma que redunde en la parálisis del servicio público”, puesto que “se trata de una actividad cuya prestación es continua y por ello se justifica el poder de dirección y control de la administración titular”.

Aunque los actores mencionan varios derechos que podrían resultar vulnerados, la Corte estima indispensable precisar que el derecho fundamental principalmente comprometido es el previsto en el artículo 24 de la Constitución, de acuerdo con el cual “todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional”.

Así lo recoge el Código Nacional de Tránsito Terrestre en su artículo primero, modificado por la Ley 1383 de 2010, al indicar que, “en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 24 de la Constitución Política, todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público”.

Por su parte, la Corte Constitucional ha destacado que una de las razones de la autonomía territorial radica en “el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político de solucionar los problemas locales”, motivo por el cual “cada departamento o municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel” y, en tal sentido, el artículo 287 superior habla de la “gestión de sus intereses”(19).

En concordancia con lo anterior, la Corte, al resolver una demanda presentada en contra de apartes de los artículos 2º, 3º y 119 de la Ley 769 de 2002 consideró que “los límites recíprocos entre los principios de unidad y autonomía territorial resultan aplicables en torno de las competencias que, en lo atinente a la regulación de los servicios públicos, y en particular al servicio público de transporte establece la Constitución”(20).

En este sentido la corporación recordó que, de conformidad con el artículo 150-23 de la Carta, le corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán la prestación de los servicios públicos y que, según el artículo 365 superior, tales servicios son inherentes a la finalidad social del Estado que, en todo caso, mantendrá la regulación, el control y vigilancia de dichos servicios; al paso que “los artículos 298, 300-1 y 2º, 311 y 313-1, de la Constitución, así mismo confieren en esta materia determinadas competencias a las corporaciones públicas de elección popular de los ámbitos departamental y municipal”(21).

Así pues, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales les corresponde “reglamentar la eficiente prestación de los servicios”, según lo que al respecto establezcan la Constitución y la ley que, conforme al artículo 288 de la Carta, es la encargada de establecer “los términos en los que, de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las competencias que les son atribuidas por la Constitución”(22).

A juicio de la Corte, “los criterios de distribución de competencias entre los distintos niveles territoriales en materia de servicios públicos y el carácter concurrente de los mismos son integralmente aplicables al servicio público de transporte a que alude específicamente el numeral 2º del artículo 300, conforme al cual a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas corresponde: 2º Expedir disposiciones relacionadas con... el transporte”(23).

A esta conclusión llegó la Corte basada en jurisprudencia anterior, en la cual se había consignado que “es competencia exclusiva del legislador la creación de la normatividad contentiva de las reglas generales que han de regular lo concerniente a los servicios de los sistemas de transporte masivo de pasajeros”, competencia que le permite señalar “las directrices de la política sobre dichos sistemas y la manera de financiarlos” y que no desconoce “las facultades de que gozan las instancias regionales y locales para la gestión autonómica de sus propios intereses, dentro del ámbito de la competencia que les es propia en materia de servicios públicos, pues se trata de niveles de competencia que tienen campos propios y específicos de operación que no se interfieren, sino que se complementan, con arreglo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad”(24).

Ahora bien, en la citada Sentencia C-568 de 2003, la Corte hizo un recuento normativo y recordó que, “en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política”, la Ley 105 de 1993 definió el transporte como “una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados, a cada una de las infraestructuras del sector (aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre), en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica”.

Así mismo, la corporación destacó el contenido de la Ley 336 de 1996 que le otorgó al transporte el carácter de servicio público esencial, resaltó “la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garantía de prestación del servicio y la protección de los usuarios conforme a los derechos y obligaciones establecidos en la Constitución, la ley y los reglamentos” y, a propósito de la seguridad del servicio, puso en el primer plano la protección de los usuarios “como prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte”.

Lo expuesto es plenamente aplicable a la cuestión ahora debatida y en especial a lo relacionado con el trámite de las especies venales que corresponde a un desarrollo del derecho a la circulación establecido en el artículo 24 de la Constitución, ya que, por ejemplo, la licencia de conducción autoriza a su titular para conducir vehículos en todo el territorio nacional. Además, la materia que ocupa a la Corte hace parte de un servicio público esencial, en cuya prestación las entidades territoriales ejercen importantes competencias, por cuanto el tránsito terrestre involucra el ejercicio de derechos correspondientes a personas que tienen un primer nexo con el municipio, el distrito o el departamento en el que habitualmente residen, cumplen sus actividades y realizan sus trámites.

En este orden de ideas, la no autorización del trámite de especies venales a los organismos de tránsito de las entidades territoriales afecta el derecho a la circulación de los usuarios, pues les impone condiciones más gravosas para acceder a los documentos que les autorizan ciertas actividades indispensables para su movilización, pero además, implica la interrupción en la prestación de un servicio público, una de cuyas notas distintivas es, precisamente, la continuidad en la prestación, a más de lo cual afecta el ámbito de gestión de “sus propios intereses” que le atañe a las entidades territoriales.

En contra de lo anterior se aduce que los usuarios tienen a su disposición una cantidad de oficinas que, según alguno de los intervinientes, supera las 200, también que el interés general prevalece sobre el particular y que, en últimas el organismo de tránsito es el responsable que, como tal, tiene en sus manos la solución del problema mediante la cancelación de los pagos y contribuciones adeudadas.

En cuanto a la existencia de otros organismos de tránsito, la Corte considera que el argumento es débil, no solo porque el nexo primario de un usuario sea el municipio, distrito o departamento en que vive, sino también porque la creación de los organismos de tránsito obedece a una evaluación que la respectiva entidad territorial hace de las necesidades de sus habitantes y de las posibilidades reales de satisfacerlas, luego la sola creación de estos organismos ya indica que en la respectiva jurisdicción hay un interés atendible y digno de protección, más aún si se tiene en cuenta que para el cumplimiento de las funciones de los organismos de tránsito, sean del ámbito nacional o delegadas, “estos deben sujetarse a ciertas pautas de funcionamiento, sin el cumplimiento de las cuales no estarían en condiciones de adelantar adecuadamente las tareas que les corresponden”(25).

Adicionalmente, como lo ha señalado la Corte, “en aplicación del principio de subsidiariedad, la organización y dirección de lo relacionado con el tránsito y transporte es, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, una competencia primaria de las entidades territoriales” que, “con sujeción a la ley y en ejercicio de su autonomía, podrán crear las dependencias administrativas que estimen necesarias para ese efecto”(26), siendo obvio que esas dependencias están llamadas a cumplir sus cometidos, no por el interés del propio organismo, sino en función de los derechos y necesidades de los usuarios que requieran la prestación del servicio.

La sola pluralidad de los organismos de tránsito que funcionan en el país no es garantía del respeto al derecho del usuario, pues fuera de que, como más adelante se precisará, se le impone un costo que jurídicamente no debe soportar, es claro que no todas las personas que requieran el trámite de especies venales van a tener la oportunidad de acceder a otro organismo de tránsito en un municipio cercano, pues en la geografía nacional hay zonas apartadas o todavía no comunicadas debidamente, en las cuales el desconocimiento del derecho del usuario se torna aún más evidente, siendo de interés anotar que el número de organismo de tránsito es bajo en relación con el número de municipios que asciende a 1102.

En lo relativo a la pretendida superioridad del interés general sobre el particular, la Corte considera que la regla ha perdido el carácter absoluto que otrora se le asignaba, pues la Constitución misma, en su artículo 5º, le otorga prevalencia a los derechos inalienables de las personas y aunque, ciertamente, los derechos tienen límites, su limitación le corresponde establecerla al legislador con criterios justificados que respeten su núcleo esencial y, por lo tanto, no le basta al juez o a quien aplica el derecho hacer una invocación abstracta del interés general y de inmediato proceder a limitar los derechos o a justificar limitaciones desproporcionadas sin otra pauta que su criterio.

Además, es corriente identificar el interés general con aquello que tenga que ver con el Estado o con las instituciones y el interés particular con lo atinente a la persona, bajo el supuesto de que invariablemente la persona, en cuanto titular del interés particular debe ceder y sucede que esas identificaciones no siempre operan de conformidad con esa concepción. Precisamente, en el caso que ahora se resuelve, si se atiende el contenido de la Ley 336 de 1996, que la Corte en su momento destacó, se tiene que en materia de tránsito y transporte el interés general está dado por la necesidad de brindar condiciones de seguridad y de proteger a los usuarios como “prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte”.

Tampoco se debe olvidar que, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 de la Carta, el interés colectivo e incluso el correspondiente a “un número plural de personas” gozan de protección constitucional y son de tal importancia que la propia Constitución establece que el legislador “regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, lo cual dio lugar a la expedición de la Ley 472 de 1998, que contempló tanto las acciones de grupo, como las populares y les otorgó a estas últimas el carácter de “medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”, dentro de los cuales contempló “el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna”, según se lee en sus artículos 2º y 4º, literal j), respectivamente.

Coincide lo precedente con la enunciación de los fines del Estado que, según el artículo 2º de la Carta, comprenden el servicio a la comunidad y la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, así como con los principios de igualdad, eficacia, economía y celeridad que, según el artículo 209 superior, guían la función administrativa que se cumple “mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones” y, más aún, con la finalidad social de los servicios públicos, cuya “prestación eficiente”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 365 superior, debe ser asegurada por el Estado “a todos los habitantes del territorio nacional”.

Fuera de lo anterior, conviene mencionar que bastante arraigada en la jurisprudencia de la Corte referente a los derechos fundamentales está una regla de conformidad con la cual las discrepancias existentes entre entidades encargadas de la prestación de un servicio público no pueden afectar al usuario de ese servicio. Así, por ejemplo, en materia de salud se impone garantizar el acceso del usuario y prestarle el servicio de inmediato, sin esperar a que dos entidades prestadoras diriman su controversia acerca de cuál debe hacerse cargo y otro tanto acontece en materia pensional cuando, en determinadas circunstancias, se obliga a reconocer y pagar una pensión al trabajador que ha cotizado, aunque el empleador no haya hecho los aportes y mantenga por este hecho una divergencia con la entidad llamada a reconocer y pagar la prestación.

La Corte considera que la misma regla debe ser aplicada al usuario de los organismos de tránsito, en lugar de trasladarle el costo de la imposibilidad de adelantar un trámite que antes era ofrecido por el organismo creado por la entidad territorial en la que, de ordinario, se desenvuelve su vida y desarrolla sus actividades. Esa intención de impedir que el usuario asuma costos que no le corresponden estuvo presente durante el debate que condujo a la expedición de la Ley 1005 de 2006, pues tratándose del ya comentado cambio de la licencia de conducción para procurar mejores condiciones de seguridad, en una de las ponencias se expresó que “No obstante, en la Comisión VI del Senado, estuvimos de acuerdo en que, para facilitar el proceso que se pretende implantar, no debería trasladarse al ciudadano común los costos del registro como tampoco el valor, por una sola vez, del cambio de la licencia de conducción”(27).

Si esa finalidad presidió la discusión referente al cambio de la licencia de conducción, la Corte no ve motivo para estimar que el hecho de que un organismo de tránsito no se halle a paz y salvo, por concepto de pagos o contribuciones al ministerio, a la Federación Colombiana de Municipios y a otras entidades con funciones de tránsito, sí llegue a tener el peso suficiente para desconocer el derecho fundamental de las personas a la circulación y someterlas a asumir los mayores costos causados por la imposibilidad de que, en su lugar de residencia, se tramiten especies venales.

Aparece de nuevo aquí el asunto ya tratado de la finalidad legítima que, sin embargo, es perseguida mediante una intervención legislativa desproporcionada, pues mayor importancia tienen los derechos fundamentales comprometidos y los cometidos del servicio público, sacrificados a la postre, para obtener la cancelación de las sumas adeudadas.

A partir de esta constatación se responde la tercera objeción que consiste en afirmar que se debe declarar la exequibilidad de lo acusado, porque basta que el organismo de tránsito atrasado se ponga al día y que es en su actitud en donde reside la inconstitucionalidad y no en el precepto. Conforme lo expuesto, la Corte reitera que la inconstitucionalidad deriva del contenido del precepto demandado, pues aún siendo legítima la finalidad de obtener el pago de lo adeudado, resulta desproporcionado obtener ese pago con cargo a los derechos fundamentales y a los cometidos del servicio público que, se repite, son desconocidos por el legislador.

En atención a las precedentes consideraciones se impone, entonces, declarar la inexequibilidad de lo acusado y estima la Corte que la claridad de las razones expuestas la releva de adelantar el examen de otros cargos de inconstitucionalidad formulados por los actores, pues algunos encuentran respuesta en los argumentos expuestos y, de cualquier modo, ante la inconstitucionalidad demostrada, resulta inane abundar en razones que no van a conducir a conclusión distinta, fuera de lo cual se debe resaltar que se han abordado los cargos de mayor peso, como es el caso de la afectación de los derechos de los usuarios, mientras que otros importantes motivos de inconstitucionalidad han surgido, con total evidencia, del análisis integral que a la Corte Constitucional le corresponde realizar.

10. Los pagos y contribuciones adeudados por los organismos de tránsito.

La declaración de inexequibilidad que surge como consecuencia del análisis adelantado implica la autorización del trámite de especies venales a los organismos de tránsito, aún cuando no se encuentren a paz y salvo por concepto de pagos y contribuciones al Ministerio de Transporte, al Simit o a las otras entidades que cumplen funciones de tránsito, pero de ninguna manera puede comportar la exoneración de esos pagos y contribuciones, pues la Corte no se ha pronunciado en esta sentencia sobre ellos y es apenas obvio que tales obligaciones están vigentes.

La desproporción de la medida que el legislador estableció en el parágrafo del artículo 18 de la Ley 1005 de 2006 explica su inconstitucionalidad, mas no alcanza a desvirtuar los principios de coordinación y concurrencia que, en materia de tránsito terrestre, orientan las relaciones entre las entidades territoriales dotadas de autonomía, la Nación y el principio unitario.

Lo primero que al respecto observa la Corte es que los pagos y contribuciones están ordenados por disposiciones de ley, tales como el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 en lo relativo al Ministerio de Transporte y el artículo 10 del Código Nacional de Tránsito Terrestre en lo que atañe a la Federación Colombiana de Municipios, preceptos que en nada resultan afectados por lo que aquí se decide.

La Corte comparte el argumento de los demandantes y de la Universidad del Rosario en el sentido de que “existen mecanismos de control y medios judiciales en nuestro ordenamiento jurídico que tienen la virtud de obligar al deudor al pago oportuno de las acreencias, sin llegar al extremo de la parálisis del servicio público” y advierte que el motivo por el cual se dejan de hacer los pagos y contribuciones no puede ser la simple liberalidad o el capricho del organismo de transito o de las autoridades del respectivo ente territorial, caso en el cual los correspondientes organismos de control, dentro del marco de sus competencias, deberán tomar las medidas pertinentes para asegurar el pago e imponer, si es del caso, las condignas sanciones.

El mismo parágrafo del artículo 18 señala, en su primer inciso, que el Gobierno Nacional determinará el régimen de sanciones aplicables a los organismos de tránsito y, por supuesto, el Congreso de la República, en uso del margen de intervención que le corresponde, y sin desconocer la autonomía fiscal de las entidades territoriales ni los derechos de los asociados, podrá modificar las regulaciones existentes o adoptar fórmulas orientadas a obtener las sumas debidas, a asegurar su pago oportuno, establecer sanciones e incluso examinar la posibilidad de implantar formas de compensación.

Ya es una práctica consolidada en la jurisprudencia constitucional que la Corte, sin interferir en las facultades del Congreso de la República ni pretender sustituirlo en el ejercicio de sus competencias legislativas, dentro de un propósito de colaboración institucional le invite a ocuparse de materias importantes y, en particular, de aquellas que generan un problema que queda evidenciado con especial énfasis a raíz de una decisión de inconstitucionalidad, para que, en su condición de legislador y en uso de su facultad de configuración, evalúe las circunstancias y expida las regulaciones legales que permitan hacer frente a la situación que se le pone de presente(28).

En esta oportunidad resulta claro que la declaración de inconstitucionalidad ampara la autonomía de las entidades territoriales y la prestación de un servicio público a los usuarios, pero no la opción de dejar de pagar las sumas que legalmente se deben, motivo por el cual sería deseable que el problema suscitado por la falta de pago fuera abordado por el Congreso de la República, a fin de que arbitre soluciones eficaces para asegurar el pago efectivo o hacer más dinámico su cobro, sin quebrantar la autonomía territorial ni los derechos de los usuarios del respectivo servicio.

No le atañe a la Corte determinar o imponer criterios específicos, ni sugerirle al legislador soluciones únicas o señalar algunas como mejores que otras, tampoco presentarle alternativas perfectamente elaboradas, sino solo invitarle a juzgar la oportunidad de abordar la materia y a proporcionar soluciones dentro de los parámetros surgidos del análisis constitucional adelantado, por todo lo cual, en esta ocasión, respetuosamente lo exhorta a ocuparse de la cuestión surgida de la declaración de inconstitucionalidad y puesta de manifiesto en esta sentencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el segundo inciso del parágrafo del artículo 18 de la Ley 1005 de 2006 que dice: “De todas maneras no se autorizará trámite de especies venales a los organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo por concepto de pagos o contribuciones con el Ministerio de Transporte, el Simit o con entidades que hayan recibido por delegación o por ley funciones en el tránsito”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Sentencia C-003 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(2) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(3) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-447 de 1997.

(4) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-146 de 1998.

(5) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(6) M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(7) Véanse las sentencias C-413 de 1996, C-219 de 1997, C-495 de 1998 y C-089 de 2001.

(8) Cfr. Sentencia C-495 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(9) Sentencia C-925 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(10) Ibídem.

(11) Ibídem.

(12) Cámara de Representantes. Comisión Sexta Constitucional Permanente. Acta 18 de 2004. Gaceta del Congreso 196 del 21 de abril de 2005. Página 18.

(13) Cfr. Sentencia C-385 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(14) Cfr. Sentencia C-925 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(15) Cfr. Sentencia C-413 de 1996.

(16) Véase Sentencia C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(17) Ibídem.

(18) Cfr. Sentencia C-495 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(19) Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cimientes Muñoz.

(20) Sentencia C-568 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(21) Ibídem.

(22) Ibídem.

(23) Ibídem.

(24) Sentencia C-539 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(25) Sentencia C-931 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(26) Ibídem.

(27) Ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 163 de 2004 Cámara, 196 de 2005, Senado. Gaceta del Congreso 351 del 10 de junio de 2005, pág. 14.

(28) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-436 de 1994 y C-016 de 2004.