Sentencia C-319 de julio 14 de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA

INEXEQUIBLES UNAS DISPOSICIONES DE LA LEY 5ª DE 1992

EXTRACTOS: «Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional, a resolver la demanda que ante esta Corporación presentó el ciudadano Carlos Navia Palacios contra los artículos 296 a 304 de la Ley 5ª de 1992, “por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.

En cuanto concierne a las normas demandadas, cabe observar lo siguiente:

• Las causales de pérdida de la investidura (art. 296) 

El artículo 296 de la Ley 5ª de 1992 enumera las causales que dan lugar a la pérdida de la investidura. De conformidad con dicho precepto, ésta se produce, por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o del régimen de conflicto de intereses; por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura; por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse; y, por indebida destinación de dineros públicos o por tráfico de influencias debidamente comprobado.

La Corte encuentra que este aspecto de la regulación contenida en la Ley 5ª de 1992 se ciñe a la Constitución, toda vez que la norma que se estudia se limita a reiterar, en los mismos términos, la previsión consignada en el artículo 183 C.P. Por ello, la Corporación declarará exequible el señalamiento de las causales que hace la parte primera del artículo 296, como también la exoneración por fuerza mayor, en los casos de inasistencia a las sesiones o de posesión, que prevé el parágrafo primero ibídem.

Consideración aparte merece lo normado en el parágrafo segundo del mismo artículo 296, al cual enseguida se referirá la Corte.

• El requisito del previo pronunciamiento judi cial en los casos de indebida destinación de dine ros públicos o de tráfico de influencias debida mente comprobado (art. 296 par. 2º y 297) 

El parágrafo segundo del artículo 296 mencionado, concordante con el artículo 297 de la Ley 5ª de 1992, de una parte, y el artículo 298 de la misma ley, de la otra, regulan el procedimiento a seguirse según la causal aducida como motivo determinante de la solicitud de pérdida de investidura.

En ese sentido, el parágrafo segundo del artículo 296 en comento, dispone que en los casos en que se solicite la pérdida de la investidura por haber incurrido el congresista en “indebida destinación de dineros públicos” o en “tráfico de influencias debidamente comprobado” se requerirá, para efectos de que el Consejo de Estado decrete la pérdida de la investidura, “previa sentencia penal condenatoria”.

Esta Corporación estima contraria a la Carta Política la exigencia de previa sentencia penal condenatoria, en los dos casos a que se ha hecho referencia. En ello, comparte el criterio del señor Procurador General de la Nación, que prohija el del H. Consejo de Estado.

En efecto, en sentir de esta Corte, por razón de su naturaleza y de los fines que la inspiran, la pérdida de la investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la transgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan.

Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el constituyente erigió en causal de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal.

La jurisprudencia(6) constitucional, en su largo recorrido, ha tenido oportunidad de examinar esta cuestión, y de decantar las razones que hacen constitucionalmente válida la coexistencia de los regímenes disciplinario y penal para los servidores del Estado y para los agentes transitorios de ejercicio de funciones públicas, por proteger cada uno de ellos intereses diferenciados, que la sociedad tiene en alta estima.

Particularmente relevante es la Sentencia Nº 61 de agosto 12 de 1982 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia(7), que para entonces ejercía la guarda de la integridad de la Constitución.

A dicho pronunciamiento pertenecen los siguientes apartes que explican la razón de ser de un régimen disciplinario o correccional, distinto del penal, para el funcionario o empleado público, que esta Corte hace suyos:

“La función pública supone el ceñimiento de quienes a ella se vinculan, a las reglas señaladas por el orden jurídico como el estatuto del funcionario, que exige condiciones y requisitos de aptitud, capacidad e idoneidad para desempeñarla a cabalidad, siempre y cuando esas regulaciones normativas se deriven de un mandato constitucional, hayan sido proferidas por el organismo o funcionario competente para expedirlas y no atenten contra alguno de los derechos o libertades reconocidos por la Carta.

Estos dos mandatos (el 20 —en la Constitución de 1886, hoy artículo 6º— que establece que los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades por infracción de la Constitución y las leyes y por extralimitación o por omisión en el ejercicio de sus funciones y el 51 —hoy artículos 123 y 124 de la Carta—, que preceptúa que las leyes determinarán la responsabilidad a que quedan sometidos los funcionarios públicos de todas clases), permiten al legislador la potestad de señalar la responsabilidad por infracción disciplinaria del funcionario, derivada no sólo del incumplimiento de las funciones asignadas, sino de su comportamiento en cuanto perjudique la dignidad de su investidura, o la cabal prestación del servicio atinente a su tarea pública (...).

Todos estos preceptos suponen en común que quien decida asumir función pública, se acoge al régimen estatutario constitucional y legal del funcionario y se somete a sus mandatos, siendo libre de hacerlo o de abstenerse, pero no de sustraerse de ellos una vez adquiera el status de funcionario público. Pues la función pública supone no sólo la tutela implícita de libertad de trabajo y de escogencia de actividad, de oficio o de profesión, sino también la fundamental y explícita garantía de imparcialidad, decoro, dignidad, probidad, aptitud, capacidad e idoneidad que el Estado le debe a sus gobernados. No le basta al funcionario no violar la Constitución y la ley como los demás ciudadanos, sino que a él se le exige además cumplir con los deberes asignados y tener que ceñirse a los mandamientos legales autorizados por la Carta, relativos a su comportamiento en relación con su función, de manera que si no lo hace compromete la investidura que ejerce y queda sometido a la jurisdicción correccional o disciplinaria respectiva”(8).

Igualmente, en sentencia de marzo 7 de 1985 esa misma corporación(9) sistematizó los principios esenciales de su jurisprudencia en lo relativo al régimen disciplinario de la función pública enunciados, entre otras, en la sentencia 61 de agosto 12 de 1982, citada en precedencia, y 129 de noviembre 15 de 1984, al tiempo que avaló la constitucionalidad de la coexistencia de ambos regímenes para los funcionarios públicos, en los siguientes términos:

“1. La razón fundamental del régimen estatutario de la función pública, según la Constitución, es la de garantizarle al gobernado que la tarea pública debe ser desempeñada en beneficio de la comunidad y ante todo, como un deber, en forma objetiva, idónea, proba, eficiente e imparcial y para proteger a los gobernados en su vida, honra, bienes y libertad (...).

4. Frente a nuestro régimen constitucional una misma persona puede ser coetáneamente sindicada, procesada y sancionada por haber incurrido tanto en la comisión de un delito, en su condición de agente del hecho punible, como de una falta disciplinaria, en su calidad de empleado oficial, con motivo de una misma actuación u omisión” (sentencia de junio 5 de 1975, Gaceta Judicial Nº 2393 y 2394, años 1975 y 1976, pp. 86-87).

De ahí que en relación con el artículo 296, parágrafo segundo y 297 de la Ley 5ª de 1992, que pretenden supeditar la exigencia de la responsabilidad disciplinaria a las resultas del proceso penal, esta Corte coincida con el señor Procurador General de la Nación en su concepto, al considerarla contraria a la Carta.

Es frecuente observar cómo a diario se registran casos en que, para diferenciar la acción penal de la disciplinaria, un servidor puede ser procesado penalmente, sin perjuicio de la acción disciplinaria, frente a una supuesta falta o infracción, más aun cuando la Carta Política no exige en parte alguna que previamente a la declaratoria de pérdida de investidura de los congresistas, de que tratan las causales 4ª y 5ª del artículo 183, se requiera “previa sentencia penal condenatoria”.

Además, por cuanto quien conoce de la acción disciplinaria, con plena competencia constitucional, no es el mismo organismo a quien se le ha adscrito la potestad de la sanción penal.

Ello es obvio, pues lo contrario conduciría indefectiblemente a que por el hecho de ser sancionado penalmente por un organismo diferente, tenga otra Corporación judicial (Consejo de Estado) que limitarse a cumplir el proveído que consolida la existencia de un delito, para deducir, además, sin fórmula de juicio, una responsabilidad disciplinaria de pérdida de investidura que acarrearía una doble sanción frente a un mismo hecho, con violación del principio universal non bis in idem.

Tal visión recortaría en forma grave la competencia del Consejo de Estado, órgano al cual la Constitución le confiere exclusivamente la competencia de decretar la pérdida de la investidura. Se observa además, que sin la plenitud de atribuciones inherentes al ejercicio de jurisdicción en materia sancionatoria, como son las competencias judiciales de instrucción, de acusación y de juzgamiento, no podría constitucionalmente habérsele asignado al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo la competencia de imponer esta sanción, sometiéndola a la existencia de un requisito previo, no previsto en la Carta, como lo es el de la “previa sentencia penal condenatoria” a que alude la norma acusada.

Agrégase a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad separables y autónomos es, por lo demás, lo congruente con las razones que inspiraron al constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad de la investidura de congresista, alejada de cualquier proceso previo de carácter penal.

En razón de lo expuesto, esta Corte declarará la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296, al igual que la del artículo 297, que condicionan la iniciación del proceso de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en el caso de indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias debidamente comprobado, a una previa sentencia penal condenatoria, exigencia ésta que en ninguna parte se encuentra consagrada en la Carta Política.

• El requisito del previo procedimiento congresio nal cuando una de las cámaras, a través de su me sa directiva, solicita la pérdida de investidura, con base en una de las restantes causales (arts. 298, 302 y 303) 

Análoga declaración de inexequibilidad pronunciará la Corte en relación con lo preceptuado en los artículos 298, 302 y 303 de la Ley 5ª de 1992, en cuanto que, respecto de las otras causales previstas en el artículo 296 ibídem, pretenden condicionar el proceso de pérdida de investidura, a adelantarse por el Consejo de Estado, a los resultados con que culminare el procedimiento tramitado internamente por el Congreso que, a ese fin, instituyen, con el carácter de “presupuesto previo de procedibilidad” ante el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

En el contexto del procedimiento previo a seguirse en el Congreso, que dichas normas instituyen, las mismas confieren a las cámaras respectivas la atribución de calificar la ocurrencia de las causales y de hacer “las correspondientes declaraciones” (arts. 298 y 302). Igualmente, conceden al “pleno de cada corporación legislativa”, la atribución de calificar “las violaciones del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses... previo informe de la comisión de ética y estatuto del congresista” (art. 298, num. 1º). Para lo cual además, instituyen “Las comisiones encargadas de conocer y dictaminar sobre el proceder de los congresistas” (art. 303).

Lo allí preceptuado no sólo recorta la competencia incondicionada y exclusiva que tiene el Consejo de Estado, tratándose de una cualquiera de las causales que constitucionalmente originan la pérdida de investidura, sino que además, comporta flagrante desconocimiento de la competencia que la Constitución Política ha radicado, únicamente, en la mesa directiva de la cámara correspondiente y no en la plenaria de las cámaras, ni en las comisiones a que aluden las normas demandadas.

Por tal razón la Corte los declarará inexequibles.

• La solicitud de pérdida de la investidura y el de bido proceso (arts. 299 y 300) 

En este punto la Corte juzga pertinente destacar que, tratándose de un proceso jurisdiccional, de carácter disciplinario, con el que se hace efectiva la exigencia de responsabilidad política a través de la imposición de una sanción, equiparable por sus efectos y gravedad a la de destitución de los altos funcionarios públicos, el proceso de pérdida de investidura, cuando medie solicitud de la mesa directiva de la respectiva cámara y que afectare a un miembro del Congreso, debe estar rodeado de todas las instituciones que consolidan la garantía constitucional del debido proceso, así como de las que aseguren a quien se acusa de la infracción, amplias y plenas oportunidades de ejercitar su defensa.

En esa línea se enmarca el artículo 299 de la Ley 5ª, el cual desarrolla el mandato supremo que se ha mencionado, al disponer que si la investigación adelantada por la mesa directiva es desfavorable al congresista, ésta tendrá la obligación de enviar al Consejo de Estado la solicitud motivada, acompañada de las actas y documentos del caso, para que sea decretada la pérdida de la investidura. Esta norma se ajusta plenamente a la Carta, pues toma medidas tendientes a asegurar la observancia plena de las garantías constitucionales que informan el debido proceso, a que tienen derecho los congresistas.

Por lo demás, la disposición respeta la asignación de competencia que, en esta materia, se radica en cabeza de la mesa directiva de la cámara correspondiente, según el artículo 184 constitucional, para que eleve ante el Consejo de Estado la solicitud de pérdida de la investidura, previa la observancia en este caso del debido proceso y del derecho de defensa en favor del congresista, en los términos mencionados.

Análoga consideración cabe hacer respecto de lo normado en el artículo 300 de la Ley 5ª de 1992, que con ese mismo propósito, impone a los secretarios de las cámaras, la obligación de comunicar por escrito a la comisión de acreditación documental, después de cada sesión, la relación de los congresistas que no concurrieren a las sesiones ni participaren en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura. Dicho informe es absolutamente imprescindible para que las mesas directivas de las cámaras puedan determinar si se configura o no la causal 6ª de pérdida de la investidura, prevista por el artículo 297 de la Ley 5ª de 1992, y formular la solicitud respectiva ante el Consejo de Estado.

Se trata, pues, de una disposición que establece un mecanismo de verificación por parte del Congreso de la República (mesas directivas), en relación con la presencia y participación de sus miembros, en cumplimiento del objetivo pretendido por el constituyente de 1991, que preserva adecuadamente el derecho de defensa, al preconstituir la prueba documental necesaria para que las mesas directivas de las cámaras puedan documentar la ocurrencia de los hechos contemplados en la causal 6ª de pérdida de la investidura, y formular la solicitud pertinente ante el Consejo de Estado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 184 de la Carta Política, anteriormente citado.

Estas normas se declararán, pues, exequibles.

• La naturaleza jurisdiccional-disciplinaria de la sanción de pérdida de investidura y las compe tencias del Consejo de Estado 

Desde otra perspectiva complementaria, esta Corte ha señalado que la pérdida de investidura encarna el ejercicio de una función típicamente jurisdiccional, de competencia del Consejo de Estado, en cuanto concierne a su declaratoria (arts. 184 C.P.).

La Constitución no hizo claridad acerca de si, para estos efectos, habría de entenderse por “Consejo de Estado” el Pleno de esa corporación, o el de los integrantes de su Sala Contencioso Administrativa, que ejerce las funciones jurisdiccionales. Como tampoco lo hizo, cuando expresamente en su artículo 237, numeral 1º señaló que “Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”.

Debe, pues, la Corte interpretar la connotación con que constitucionalmente se emplea dicho término en el artículo 184 de la Constitución Política cuando preceptúa que “La pérdida de investidura será decretada por el Consejo de Estado”, y en el artículo 237, numeral 5º de la misma, que corrobora esa función, conforme al cual “Son atribuciones del Consejo de Estado... conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con la Constitución y la ley”.

Empero, para esta Corporación resulta claro que una cosa son las funciones jurisdiccionales del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y otra distinta las que corresponden al mismo Consejo de Estado (Sala de Consulta y de Servicio Civil) como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración, de exclusiva competencia de ésta.

Es así como el artículo 236 de la Carta Política señala que: “El Consejo de Estado se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley...”.

Y no hay duda que la atribución de la pérdida de la investidura de los congresistas de que trata el numeral 5º del artículo 237 de la Constitución Nacional es de naturaleza jurisdiccional y no propia de la función consultiva. Y de que además, dentro de las que atañen al Consejo de Estado en pleno, nunca ha estado la referente a las materias que tengan que ver con la función jurisdiccional.

En efecto, la pérdida de la investidura está revestida de un proceso especial que surge, bien por solicitud de la mesa directiva, o por iniciativa ciudadana.

En cambio, la función consultiva se deriva de la iniciativa exclusivamente gubernamental, y sin que, desde luego, tenga en este caso injerencia alguna la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Es evidente que las dos salas integran la Sala Plena del Consejo de Estado pero en ningún caso para conocer de asuntos jurisdiccionales.

La pérdida de la investidura, entendida como función jurisdiccional, así como la anulación de una credencial de congresista, derivada de un proceso electoral cuya competencia se encuentra adscrita a una de las Salas Contenciosas del Consejo de Estado, son materias que regula la ley, pero nunca la que versa sobre el reglamento del Congreso, pues se violaría en este caso el principio de unidad de materia.

De esta manera, si la decisión que adopta el Consejo de Estado, como atribución constitucional, sobre pérdida de la investidura, es producto de una actuación jurisdiccional, no hay duda que dicha función encaja dentro de la competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y no de la plenaria de la misma corporación, ya que como función jurisdiccional, la pérdida de investidura termina con una sentencia de la Corporación.

Así, pues, estima la Corte que la pérdida de la investidura entraña una función jurisdiccional en forma inequívoca, y en el caso de las normas en comento, el término “Consejo de Estado” alude al pleno de su Sala Contencioso Administrativa, para estos efectos. No a la reunión de ésta con la Sala de Consulta y Servicio Civil, pues, por disposición del mismo constituyente, la división del Consejo en salas y secciones persigue dar efectividad al mandato constitucional que obliga al legislador a “separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley”.

En esas condiciones, no podía el legislador al expedir una ley que trata sobre el “reglamento del Congreso” como lo hizo en el numeral 3º del artículo 298, asignarle una función judicial al pleno del Consejo de Estado, pues ello, además desconoce los principios de autonomía e independencia que rigen la administración de justicia y los que informan la organización y división de trabajo al interior de esa Corporación judicial.

Es esta una razón adicional para declarar la inconstitucionalidad del artículo 298, numeral 3º, conforme al cual “De estas causales conocerá el Consejo de Estado en pleno”.

• La transgresión del principio de unidad de mate ria 

Sobre este principio, la jurisprudencia de la Corte(10) ha señalado que:

“La exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El Estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República.

42. La ausencia de control interno por parte de la respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanación del defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia, tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable. Por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la vulneración del indicado principio puede ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la ley.

43. La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.

Anótase que el término “materia”, para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”.

Es bien sabido que la Ley 5ª de 1992 concreta la atribución constitucionalmente conferida al Congreso de la República, de dictarse su propio reglamento (artículo 151 C.P., concordante con el artículo transitorio 14 de la misma).

Es ésta una ley orgánica que tiene por objeto regular el ejercicio de la actividad legislativa. En tal virtud, ella necesariamente debe tomar en consideración el conjunto de funciones que cumple el Congreso de la República, para sujetar su ejercicio periódico a unas reglas y procedimientos uniformes, cuya determinación constituye, precisamente, su objeto.

Pero, además, es parte esencial de su regulación lo relativo al estatuto de quienes transitoriamente ostentan la investidura. Este, desde luego, debe comprender la determinación de las condiciones y situaciones que dan lugar a su pérdida, y del procedimiento a seguirse para su sustanciación, con observancia plena de las garantías que integran el debido proceso y, por ende, de las que aseguren el derecho de defensa del congresista investigado. Ello, solamente para los casos en que se trate del mecanismo de la pérdida de la investidura previa solicitud de la mesa directiva de la cámara correspondiente, no así del que puede solicitar directamente el ciudadano frente a las causales del artículo 183 de la Constitución Nacional.

Este aspecto en modo alguno puede ser ajeno a la materia propia del reglamento del Congreso, toda vez que lo atinente a las condiciones de permanencia o de remoción en el ejercicio de la función pública inherente a la investidura de congresista, es aspecto esencialísimo del órgano, en cuanto se refiere a su composición e integración y, tiene, sin lugar a dudas, incidencia en su funcionamiento.

De ahí que para esta Corte, y por las mismas razones que se han consignado, resulte extraña a la naturaleza del reglamento del Congreso y, concretamente, a la índole propia del estatuto personal que rige la conducta y funciones de sus miembros, que en él se regulen aspectos típicamente adjetivos del proceso de pérdida de la investidura, como los relativos a los requisitos que deben observar los ciudadanos al formular la solicitud, o los que el Consejo de Estado debe cumplir en materia de recaudación de elementos probatorios, antes de iniciar el proceso judicial correspondiente, cuando ésta careciere de pruebas plenas de los hechos que le sirven de causa, de todo lo cual se ocupa el artículo 301 de la Ley 5ª de 1992, sobre el reglamento del Congreso, cuyas materias corresponden a una ley diferente a ésta.

De manera análoga, resulta también inconstitucional, por ser a todas luces ajeno a la materia propia del estatuto personal del congresista, la inclusión del contenido normativo consignado en el artículo 304 de la Ley 5ª de 1992 el cual, luego de reiterar la competencia del Consejo de Estado de decretar la pérdida de la investidura, señala las condiciones de procedibilidad de la solicitud que, con ese propósito, formule un ciudadano o la mesa directiva de una de las cámaras.

No desconoce la Corte que, por el aspecto de contenido, el inciso primero del artículo 304 sub examine resultaría ajustado a la Carta, en cuanto reproduce lo preceptuado en el artículo 184 de la misma, al indicar que la pérdida de investidura será decretada por el Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano.

Sin embargo, como ya esta Corte lo puso de presente en relación con el artículo 301 de la misma Ley 5ª de 1992, aun cuando es cierto que el constituyente defirió en el legislador la determinación del procedimiento judicial especial a seguirse ante el Consejo de Estado para la pérdida de investidura, con lo cual la materia se sometió a reserva legal (art. 184 C.P., concordante con el art. 237, num. 5º ibidem), no lo es menos que el Congreso no es libre de escoger el tipo de ley por cuyo conducto ejerce sus competencias constitucionales.

No se olvide que el artículo 158 de la Carta Política ordena observar en la función legislativa la unidad de materia, pues sin ella las leyes carecerían de la coherencia y articulación temática, axiológica u ontológica que amerita la trascendental misión que, en beneficio de la sociedad, realiza el Congreso de la República.

De ahí que, aun cuando esta Corte no objeta la constitucionalidad material de los contenidos normativos que se han examinado —los cuales, dicho sea de paso, por este aspecto resultarían ajustados a la Carta, por constituir cabal expresión del postulado constitucional que confiere a los ciudadanos el derecho de participar en el control al ejercicio del poder político, formulando, entre otras, solicitudes de pérdida de investidura, desde luego, con previa y plena demostración de la ocurrencia de la causal, y de las que confieren al Consejo de Estado en forma exclusiva e incondicionada la competencia de decretarla (arts. 184 y 237 C.P.)—, la Corporación sí halla mérito suficiente para cuestionarlos desde el punto de vista formal, ante la aludida falta de unidad de materia.

No cabe duda que los artículos 301, 302, 303 y 304 tratan aspectos de la institución que son por completo ajenos al estatuto personal del congresista. Su naturaleza procesal los hace más propios de la ley especial por la cual el Congreso de la República, en desarrollo de la Carta, debe fijar el procedimiento judicial especial a seguirse ante el Consejo de Estado para adelantar el respectivo proceso, la cual además, debe determinar las condiciones y requisitos de la solicitud que a ese fin formule bien un ciudadano o la mesa directiva de la cámara correspondiente, entre ellos los concernientes a los elementos probatorios que los ciudadanos deben aportar con su solicitud, o que, en su ausencia, el Consejo de Estado debe recabar de la cámara respectiva.

No sobra agregar que los ya examinados artículos 298, numeral 3º, 301 y 304 de la Ley 5ª de 1992 son contrarios al mismo principio, pues si bien el tantas veces citado artículo 184 de la Constitución establece que la pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado “de acuerdo con la ley”, por razones obvias, la ley que regule lo concerniente a dicho proceso judicial, no puede ser la que conforma el reglamento del Congreso.

Por lo demás, el artículo 303 es igualmente inconstitucional en tanto establece unas comisiones que no prevé la Constitución y a las cuales el reglamento del Congreso encarga de “conocer y dictaminar sobre el proceder de los congresistas”.

Así las cosas, la Corporación declarará inexequibles los artículos 301, 302, 303 y 304 de la Ley 5ª de 1992, por transgredir la requerida unidad de materia que la Carta vigente exige respecto de todo precepto legal. Como se ha dicho, la inclusión de estos contenidos normativos en la Ley 5ª de 1992, sobre “reglamento del Congreso”, riñe abiertamente con el artículo 158 constitucional.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, salvo el parágrafo 2º, de dicho artículo el cual se declara INEXEQUIBLE.

2. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 297 y 298 de la Ley 5ª de 1992.

3. Declarar EXEQUIBLE el artículo 299, salvo las frases “En los eventos indicados” y “al día siguiente”, que se declaran INEXEQUIBLES.

4. Declarar EXEQUIBLE el artículo 300 de la Ley 5ª de 1992.

5. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 301, 302, 303 y 304 de la Ley 5ª de 1992.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-319 de julio 14 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara).

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Sucintamente deseo expresar las razones de mi cordial disentimiento, respecto de la decisión de inexequibilidad de los artículos 296, parágrafo 2º y 297 de la Ley 5ª de 1992.

1. La “indebida destinación de dineros públicos”, y el “tráfico de influencias debidamente comprobado”, corresponden respectivamente a los hechos punibles del peculado y del tráfico de influencias, tipificados en el Código Penal. Si un congresista incurre en dichas conductas, comete una infracción de carácter penal, de la cual conocerá en forma privativa la Corte Suprema de Justicia (C.P., art. 186).

2. El Consejo de Estado, a mi juicio, no puede en estos dos casos, decretar la pérdida de la investidura del congresista incurso en esas conductas, si antes no se ha dictado y se encuentra ejecutoriada la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, que ha debido conocer de los hechos y establecer la responsabilidad consiguiente. De lo contrario se desconoce el fuero especial de los congresistas —que en modo alguno equivale a inmunidad—, reconocido por la Constitución para evitar que se interfiera de manera arbitraria e inconveniente el correcto funcionamiento del Congreso y el ejercicio de los deberes y derechos de sus miembros (C. Const., Sent. C-025/93); igualmente, se ignora la competencia privativa de la Corte Suprema de Justicia en esta materia (C.P., art. 186).

3. Si bien la Constitución suprimió el antiguo sistema de la inmunidad parlamentaria, no fue tan lejos como infundadamente se señala en la sentencia, que asume para el congresista la pérdida no sólo de esa prerrogativa, sino de su misma consideración de persona. El derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la CP, se predica de toda persona humana. No se ve por qué deban ser excluidos de este derecho los congresistas. Las empresas moralizantes —que por lo demás considero dignas de estímulo—, en el Estado de derecho, no son de recibo si su precio consiste en extinguir los derechos fundamentales y colocar prejuicios de signo absolutista en el lugar de los principios de justicia y legalidad que lo caracterizan. Según la Constitución, sólo con base en una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, se puede declarar judicialmente culpable de los delitos de peculado y tráfico de influencias a un congresista. Negar esta proposición es negar la garantía del debido proceso para la persona del congresista, en todas sus manifestaciones: derecho al juez natural; tipicidad legal; presunción de inocencia; derecho de defensa; derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. De ahí que considere condición previa a la pérdida de la investidura que decreta el Consejo de Estado, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, sin la cual ninguna autoridad pública puede asumir ni presumir que un congresista ha incurrido en las conductas penales a que se refieren los numerales 4º y 5º del artículo 183 de la CP.

4. El procedimiento que se surte para decretar la pérdida de investidura no tiene el carácter ni la naturaleza de un proceso penal. Lo anterior en razón de su materia y de la jurisdicción que se hace cargo del mismo. De otro lado, no es posible que en un término de veinte días hábiles, tratándose de las conductas referidas, se pueda adelantar la investigación de los hechos, la formulación de los cargos, la práctica de las pruebas solicitadas y la definición de la responsabilidad. Si no se quisiera aceptar la obligada interpretación armónica y sistemática de los diferentes textos constitucionales (C.P., arts. 29, 183, 184 y 186) —que postula la necesidad de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia como requisito previo de la pérdida de la investidura—, la sola consideración del brevísimo término judicial con que cuenta el Consejo de Estado para dictar su fallo, debería abonar la solución legal que la Corte encontró inexequible.

5. Las conductas descritas en los numerales 4º y 5º del artículo 183 de la CP, no son “faltas disciplinarias”, como supone la sentencia. El legislador, en ejercicio de las atribuciones que la Constitución le confiere, ha establecido que esos comportamientos tienen la naturaleza de delitos. En verdad, es difícil imaginar una modalidad de “indebida destinación de dineros públicos” o de “tráfico de influencias debidamente comprobado”, que no quede comprendida en el correspondiente tipo penal. De otro lado, no se advierte cómo pueda configurarse la aludida naturaleza disciplinaria si el Consejo de Estado no tiene una relación de supremacía especial respecto del Congreso.

Por esta razón, si se rechaza que el presupuesto de la competencia del Consejo de Estado sea la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, la identidad del sujeto, del hecho y de los fundamentos, puede conducir a fallos contradictorios y a consecuencias indeseables en términos de justicia y de seguridad jurídica. A este resultado absurdo puede fácilmente llegarse, si se desconoce el sistema diseñado por el constituyente, según el cual la pérdida de investidura, por las causales examinadas, no es independiente de los respectivos procesos penales, sino una consecuencia necesaria de los mismos.

No creo que si se acepta la tesis que prohijo, carezca de sentido la competencia del Consejo de Estado. Si se repasan las causales que conducen a la pérdida de la investidura, se observa que los hechos que las constituyen tienen una conformación predominantemente objetiva; de lo contrario, no sería posible que en veinte días hábiles se pudiese decretar. En realidad, lo que sí desfigura la competencia del Consejo de Estado, es la pretensión de que en ese término pueda llevarse a cabo y resolverse la investigación y la sanción de un hecho que, sin duda alguna, tiene la naturaleza de delito.

6. Desde el punto de vista de la estructura del Estado, la posición que adopta la Corte, introduce un peligroso factor de desequilibrio entre las ramas del poder público. El divorcio de la decisión que adopte el Consejo de Estado respecto del Código Penal —que para estos efectos deja de ser fuente pues se entiende que la función de este organismo judicial es disciplinaria y se desarrolla autónomamente frente a lo penal, pese a ocuparse de los mismos hechos—, contribuye a otorgarle a las causales de pérdida de investidura una portada amplia e indeterminada, que contrasta con la delimitación clara y precisa que pregona el principio de tipicidad. Si a lo anterior se agrega las notas de celeridad y el carácter definitivo de la decisión del Consejo de Estado, puede concluirse que la pérdida de certeza y justicia —fruto de la total autonomía del Consejo de Estado en relación con la materia penal y la jurisdicción ordinaria—, se produce en detrimento de la rama legislativa y puede afectar su normal funcionamiento.

7. La tesis que defiendo en modo alguno pretende favorecer la impunidad ni auspiciar prácticas que socavan el prestigio del Congreso. Por el contrario, sostengo que los responsables deben ser severamente sancionados, pero han de serlo por la Corte Suprema de Justicia —que es su juez natural— si sus conductas corresponden a las tipificadas en el Código Penal, lo que justamente ocurre en las hipótesis contempladas en los numerales 4º y 5º del artículo 183 de la CP. En estas dos situaciones, la pérdida de la investidura, es una consecuencia de las condenas que imponga la Corte Suprema de Justicia, cuyas decisiones, por ende, constituyen un presupuesto para el ejercicio de la competencia que en esta materia le atribuye la Constitución al Consejo de Estado.

8. Históricamente se justifica plenamente la abolición de prerrogativas y privilegios arbitrarios e inequitativos establecidos en favor de los congresistas. De eso precisamente se ocupó el constituyente. Pero que con base en una acción breve y sumaria que puede interponer cualquier ciudadano y debe fallarse en veinte días, una jurisdicción no especializada en materia penal, defina asuntos de esta índole, así sea con otros propósitos, sin tomar en consideración lo que pueda decidir sobre los mismos hechos el órgano judicial que tiene competencia exclusiva para calificarlos, no significa otra cosa que desvirtuar el margen legítimo de autonomía, independencia y estabilidad que en un Estado de derecho democrático debe tener el Congreso.

En fin, la sentencia animada de las mejores intenciones —que yo soy el primero en compartir—, ha producido el efecto seguramente no querido de exhumar el otrora temido fumus persecutionis contra el Congreso y sus miembros que, a raíz de la doctrina que sienta la Corte, se convierte en el hemisferio occidental entre los organismos de su clase en el más vulnerable, no tanto porque se haya deseado castigar implacablemente sus faltas, sino porque ello puede hacerse sin necesidad de respetar el debido proceso.

Eduardo Cifuentes Muñoz. 

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