Sentencia C-319 de mayo 2 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-319 de 2002 

Ref.: Expediente D-3783.

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 135 y 140 del Código Contencioso Administrativo.

Demandante: Manuel Alberto Restrepo Medina.

Bogotá, D.C., dos de mayo del año dos mil dos.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

I. Antecedentes

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política, el ciudadano Manuel Alberto Restrepo Medina presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 135 y 140 del Código Contencioso Administrativo.

Por auto de 26 de octubre del año 2001, el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, en consecuencia ordenó fijar en lista las normas acusadas. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al señor presidente del Congreso de la misma y al Ministro de la Justicia y el Derecho, con el objeto que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.

II. Normas demandadas

El siguiente es el texto de las normas demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 36.439 de 10 de enero de 1984.

DECRETO LEY 01 DE 1984

(Enero 10)

“DECRETA:

“ART. 135.—Modificado por el artículo 22 del Decreto 2304 de 1989. Posibilidad de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra actos particulares. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.

El silencio negativo, en relación con la primera petición, agota la vía gubernativa.

Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidades de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos.

ART. 140.—Comprobante de consignación. Si se trata de demanda de impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro público deberá acompañarse el respectivo comprobante de haberse consignado, en calidad de depósito, la suma correspondiente. Terminado el proceso, la cantidad deducida en la sentencia a cargo del contribuyente o deudor, ingresará definitivamente en los fondos del tesoro y se devolverá al interesado el saldo que resultare, si lo hubiere, con intereses comerciales corrientes sobre este saldo desde que se hizo la consignación.

En iguales términos se devolverá la suma depositada en caso de que la sentencia fuere favorable en su totalidad al demandante.

El comprobante de depósito de que se trata se refiere a los casos en que leyes especiales exijan la consignación previa de la suma liquidada o debida. En los demás, bastará que se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto”.

III. Demanda

El demandante considera que las disposiciones legales acusadas vulneran los artículos 13 y 229 de la Constitución Política, en la medida en que establecen un requisito de procedibilidad para acceder a la administración de justicia que puede hacer nugatorio ese derecho.

En efecto, manifiesta que la obligación impuesta por el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo al administrado de agotar la vía gubernativa para poder acudir ante la jurisdicción contenciosa, implica, así la ley no lo diga, el asesoramiento de un abogado con la consecuente erogación económica para quien pretende acudir a la administración de justicia, de suerte que si el afectado por un acto particular no sabe que debe cumplir con ese requisito o, carece de los recursos económicos para ello, se genera una discriminación que viola el derecho a la igualdad ante la ley, así como el libre acceso a la administración de justicia.

Igual situación se presenta en el caso del artículo 140 demandado, en el cual, a su juicio, es más evidente la violación de la Carta Política al establecer como requisito de procedibilidad la presentación del comprobante de consignación previa a manera de depósito judicial o la caución, que en general por asuntos tributarios o créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro público se debe acompañar a la demanda, del monto de una obligación que la propia administración le ha impuesto de manera unilateral, la cual pretende demandar. Así las cosas, considera que si el afectado con un acto particular no cuenta con recursos económicos, bien para efectuar el pago de la obligación, ya para constituir la caución correspondiente, el cumplimiento del requisito de procedibilidad se torna imposible de cumplir debido a su onerosidad, evento en el cual se crea una discriminación que conculca los artículos 13 y 229 de la Carta.

IV. Intervenciones

Intervención del Ministerio de la Justicia y del Derecho

El Ministerio de la Justicia y del Derecho inicia su intervención solicitando estarse a lo resuelto en la Sentencia 86 de julio 25 de 1991, proferida por la Corte Suprema de Justicia, al examinar la constitucionalidad del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo.

En relación al artículo 135 ibídem, pide a esta corporación declarar su exequibilidad, bajo los argumentos que a continuación se resumen:

Considera la entidad interviniente que con la exigencia de agotamiento de la vía gubernativa, se persigue que la administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el objeto de que pueda revocarlas, modificarlas o aclararlas antes de que sean objeto de proceso judicial; adicionalmente, a juicio de la entidad interviniente, esa exigencia se convierte en un instrumento eficaz para la buena marcha de la administración de justicia regulando su ejercicio y su prestación recta y eficaz.

Por otra parte, considera que se trata de una medida que resulta ventajosa para el administrado, pues se amplía su posibilidad de defensa, no sólo en vía gubernativa, sino posteriormente en vía judicial.

V. Concepto del Procurador General de la Nación.

El Procurador General de la Nación inicia su intervención solicitando estarse a lo resuelto en la Sentencia 86 de 25 de julio de 1991, proferida por la Corte Suprema de Justicia, en relación con el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, ahora demandado, corporación que efectúo el análisis de constitucionalidad de dicha norma frente a las disposiciones de la Constitución de 1991, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.

En relación con la demanda contra el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, considera el Ministerio Público, que el derecho de acceder a la administración de justicia, lleva implícito el deber constitucional correlativo de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia y, en ese orden de ideas, se impone al administrado el cumplimiento de cargas procesales, entre las que se encuentra el agotamiento de la vía gubernativa como requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa.

Considera de reserva legal la manera de impartir justicia, la cual se debe efectuar de manera impersonal, general y abstracta, y no para resolver casos hipotéticos muy particulares. Así las cosas, a su juicio, resulta procedente desde el punto de vista constitucional el requisito de procedibilidad exigido por el artículo 135 demandado, razón por la cual solicita a esta Corte declarar su exequibilidad.

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.

2. La cosa juzgada constitucional respecto del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo.

2.1. En relación con el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, con fundamento en la prórroga de competencia consagrada por el constituyente de 1991, en el artículo 24 transitorio, que dispuso que las acciones públicas de inconstitucionalidad que se presentaran antes del 1º de junio de 1991 continuarían siendo tramitadas y deberían ser decididas por la Corte Suprema de Justicia, profirió la Sentencia 86 de 25 de julio de 1991, mediante la cual se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, declarando la inexequibilidad parcial de esa norma, en la parte que establecía como requisito para ejercer el derecho de acción contra un acto de la administración que consagrará un crédito a favor del tesoro público, la obligación de consignar en calidad de depósito la suma correspondiente.

En efecto, consideró la Corte Suprema que se trataba de un requisito desproporcionado, pues obligaba al interesado a cumplir con una sanción impuesta por la administración de manera absoluta, sin permitirle acudir a otras garantías o mecanismos de idéntica naturaleza para asegurar el pago de la multa o suma debida, en la hipótesis de una sentencia desfavorable a sus pretensiones.

Adujo que “[e]l tipo de multa que por hechos contravencionales u obligaciones de orden cambiario, tributario, etc., imponen o liquidan las autoridades del ramo, hace inaccesible la justicia a quienes tienen derecho de controvertir ese acto sancionatorio y la administración, en ese caso, posee la atribución de bloquear la acción de la jurisdicción con la imposición de multas o la definición de obligaciones de magnitudes en ocasiones inalcanzables para los afectados. Pero aunque la sanción no llegara a niveles imposibles desde el punto de vista económico para las personas demandantes, el artículo 140 compele a tomar semejante obligación sin alternativa alguna, antes del juicio y quebrantando, así, la garantía que la Constitución de 1991 en su artículo 229 ha consagrado expresamente a quienes necesitan de las definiciones judiciales para establecer la legalidad del acto administrativo que decreta tal obligación”.

No obstante, declaró la constitucionalidad del aparte normativo del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “bastará que se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto”, aduciendo que “[n]o se trata entonces de que el principio solve et repete haya quedado eliminado totalmente, sino que en adelante “si se trata de demanda de impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro público” habrá de prestarse la caución correspondiente en los términos de la parte del artículo 140 in fine del Código Contencioso Administrativo, que es declarada exequible en este fallo”.

Así las cosas, por haberse realizado el análisis de constitucionalidad del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, a la luz de las disposiciones de la actual Constitución Política, se presente respecto de dicha norma, el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, consagrado en el artículo 243 de la Carta. Por lo tanto, deberá estarse a lo resuelto en la Sentencia 86 de julio 25 de 1991, proferida por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.

2.2. No obstante lo anterior, considera la Corte pertinente recordar en esta oportunidad la Sentencia C-318 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, proferida por esta corporación, mediante la cual se declaró la inexequibilidad total del artículo 7º de la Ley 383 de 1997, que modificó el artículo 867 del Decreto 624 de 1989, que establecía como requisito para demandar un acto administrativo que consagra una obligación tributaria, la constitución de una garantía bancaria o de compañía de seguros por un porcentaje del monto discutido, siempre que fuera superior a los diez millones de pesos, por cuanto en dicha sentencia, se hace relación en su parte motiva, a la parte final del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, declarada exequible, como se vio, por la Corte Suprema de Justicia.

Dijo la Corte en esa oportunidad: “[s]i bien, como se ha visto, la imposición de una caución para garantizar el pago de una deuda tributaria, es una medida idónea y acorde con los fines constitucionales, la Corte considera que se debe estudiar con más cuidado la opción alternativa mencionada, que contiene el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo.

Conferir al magistrado encargado de la demanda contenciosa, la facultad de determinar el monto de la caución que habrá de pagar el contribuyente-deudor, significa que cada persona, de acuerdo con su situación individual, tendrá la oportunidad de ser evaluado por el juez. Va de la mano del principio de igualdad, y garantiza —en mayor medida que la norma atacada— que se tendrá en cuenta la capacidad económica del demandante en el momento de exigir de él un depósito temporal de dinero que respalde, al menos en parte, el pago de la deuda existente, y demuestre la seriedad de su pretensión.

Visto así, no se vulneran los derechos constitucionales del demandante; pero es imperativo que la caución, garantía o condición, sea fijada, no de antemano sino luego de admitida la demanda y repartido el proceso, para que el magistrado la ordene de acuerdo con cada caso. De lo contrario, —es decir, como dice la norma demandada— si se exige como un requisito para iniciar un proceso, se está obstaculizando el acceso de una persona a la administración de justicia.

La Corte considera que no es admisible, y que va en contravía del artículo 229 de la Carta Política, exigir una condición para llevar a la justicia, la controversia de un ciudadano con el Estado: no es posible a la luz de los principios contenidos en la nueva Constitución, desechar de plano la admisión de una demanda, por no cumplir con un requisito de esta naturaleza. Efectivamente, mientras el demandante esté en capacidad de constituir la garantía que exige la norma cuestionada [se refiere a la L. 383/89, art. 7º], no se estarían vulnerando sus derechos; pero requerir la constitución de un respaldo de ese tipo, sin tener en cuenta las condiciones de un gran número de posibles demandantes, es un atentado contra su derecho de acción; no todas las personas tienen acceso al mercado financiero, o cumplen con la cantidad de requisitos que exigen las compañías de seguros para constituir una póliza como la que exige esta disposición. Por tanto, la exigencia de una condición imposible o muy difícil de cumplir, afecta el núcleo esencial del derecho al acceso a los jueces y tribunales y, por contera, del derecho a una tutela judicial efectiva, del derecho de defensa y, por supuesto, del derecho a la igualdad.

(...).

Cuando la norma demandada impone un porcentaje fijo para todo aquel que pretende someter su caso a la jurisdicción, no es inequitativa en apariencia, pues toma como base la cuantía de la presunta deuda. Aunque a primera vista puede parecer justa la medida, no toma en cuenta la capacidad real de pago del demandante, ni sus condiciones específicas. No contempla, dentro de las situaciones disímiles que pretende abarcar, aquella en la que el demandante no tenga acceso al mercado financiero, o no pueda llenar las exigencias de una póliza. Con esto, recibe un trato desigual con respecto a otros deudores de obligaciones fiscales que se encuentran en su misma situación, y queda desprovisto de toda posibilidad de solucionar su problema con la administración de impuestos.

La Corte considera que con la medida que contiene el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, se da una solución adecuada a este problema; se cumple la intención del constituyente de garantizar el acceso a la justicia de todas las personas por igual, y la del legislador, de asegurar el funcionamiento del aparato judicial contencioso, y el pago de un porcentaje de las obligaciones que se adeudan al fisco.

18. En consecuencia, habiendo encontrado una solución legal que respeta los derechos constitucionales involucrados y consulta los fines de la ley tributaria y, por ende, consciente de que no existirá un vacío legal en el procedimiento en cuestión, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la norma demandada; en su lugar, el juez contencioso deberá regirse por lo preceptuado en el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo y fijar la cuantía y tipo de garantía que debe constituir el demandante para respaldar su pretensión, demostrar la seriedad de su demanda y, en caso de un fallo adverso a sus intereses, garantizar en parte el pago de su obligación”.

3. El agotamiento de la vía gubernativa como requisito de procedibilidad.

3.1. A juicio de ciudadano demandante el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo viola el derecho de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229) y el derecho a la igualdad (art. 13, ibíd.), porque establece un requisito de procedibilidad como presupuesto para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Aduce que las actuaciones administrativas ante la administración pública no requieren de la representación a través de apoderado y, por lo tanto, la persona afectada con una decisión concreta de la administración puede desconocer por ignorancia jurídica los efectos negativos de su no accionar, por una parte, y, por otra, porque el afectado puede carecer de los recursos económicos para asesorarse de un abogado que lo apodere agotando en forma eficaz la vía gubernativa, circunstancias que crean una discriminación en cuanto al ejercicio del derecho de acción por ignorancia o por carencia de recursos económicos para cumplir con el requisito de procedibilidad exigido en la norma demandada.

3.2. El artículo 135 de Código Contencioso Administrativo, dispone que la demanda para impetrar la nulidad de un acto administrativo particular y concreto que ponga término a un proceso administrativo y restablezca el derecho del afectado con dicho acto, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.

Ahora bien, el agotamiento de la vía gubernativa como presupuesto procesal de la acción contenciosa administrativa, que no es otra cosa que la utilización de los recursos consagrados en la ley para controvertir los actos que profiere la administración y que afectan intereses particulares y concretos, a juicio de la Corte no contrarían la Constitución Política, sino por el contrario permiten dar plena eficacia a los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta.

En efecto, el agotamiento de la vía gubernativa como requisito de procedimiento establecido por el legislador, permite que el afectado con una decisión que considera vulneratoria de sus derechos, acuda ante la misma entidad que la ha proferido para que ésta tenga la oportunidad de revisar sus propios actos, de suerte que pueda, en el evento en que sea procedente, revisar, modificar, aclarar e inclusive revocar el pronunciamiento inicial, dándole así la oportunidad de enmendar sus errores y proceder al restablecimiento de los derechos del afectado, y, en ese orden de ideas, se da la posibilidad a las autoridades administrativas de coordinar sus actuaciones para contribuir con el cumplimiento de los fines del Estado (C.P., art. 209), dentro de los cuales se encuentran entre otros los de servir a la comunidad y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (C.P., art. 2º).

Por su parte, el administrado en caso de no considerar acorde con sus pretensiones el pronunciamiento de la administración una vez agotados los recursos de vía gubernativa, podrá poner en movimiento el aparato jurisdiccional mediante la presentación de la demanda ante la jurisdicción administrativa para que sea el juez el que decida finalmente sobre el derecho que se controvierte. Así, el cumplimiento de ese requisito fijado por la ley, constituye una garantía de más para que el administrado vea plenamente realizado su derecho fundamental al debido proceso.

En múltiples oportunidades tanto esta corporación como el Consejo de Estado se han pronunciado sobre la relevancia de la vía gubernativa, como mecanismo de protección a los intereses del administrado. En uno de dichos pronunciamientos, esta Corte, señaló que: “[c]on dicha institución se le da la oportunidad a la administración de ejercer una especie de justicia interna. Al otorgársele competencia para decidir, previamente a la intervención del juez sobre la pretensión del particular y lograr de este modo la composición del conflicto planteado. Por su parte, para el particular se deriva una ventaja o beneficio consistente en que puede obtener a través de la referida vía, en forma rápida y oportuna, el reconocimiento de sus derechos, sin necesidad de acudir a un largo, costoso y engorroso proceso judicial.

La vía gubernativa se constituye en un mecanismo, que muchas veces es sustituto del judicial, en la medida en que contribuye a satisfacer plenamente la pretensión del interesado y, además, es una institución que garantiza su derecho de defensa en cuanto le permite impugnar la decisión administrativa, a través de los recursos de ley” (1) .

(1) Sentencia C-060 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

3.3. Por otra parte, no puede interpretarse como lo hace el actor, que el cumplimiento del presupuesto procesal exigido por el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, sea una forma de negar el acceso a la administración de justicia, argumentando que para la interposición de los recursos se requiere la representación de abogado, lo cual implica la erogación de una suma de dinero con la que muchas veces no se cuenta. Es cierto que el derecho de acción en condiciones de igualdad se encuentra regido por el principio de la gratuidad, en el sentido de que los costos de la función pública de administrar justicia son asumidos por el erario público, pues se trata de una función de interés general en la medida en que es el Estado a quien corresponde brindar a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos.

Otra cosa son los costos que se generen en el trámite de una actuación administrativa o de un proceso, hasta obtener una decisión definitiva, los cuales deben ser asumidos por la parte interesada, como por ejemplo el empleo de una defensa técnica para recurrir ante la administración, que en el caso del agotamiento de la vía gubernativa es facultativa, pero que en el evento de acudirse a la contratación de los servicios profesionales de un abogado, ese gasto debe ser a cargo del recurrente, quien si no cuenta con los recursos económicos para contratar un profesional del derecho, puede acudir a la solicitud de orientación ante la misma administración que profirió el acto (CCA, art. 47), o bien ante los personeros municipales, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, los consultorios jurídicos, e incluso, puede acudir al amparo de pobreza contemplado en el Código de Procedimiento Civil.

No puede aceptarse por la Corte, el argumento esbozado por el actor, de la ausencia de conocimientos jurídicos e incluso del desconocimiento de los efectos negativos que su omisión en el cumplimiento de agotamiento de la vía gubernativa le acarrearía. Esto, porque la ignorancia de la ley no puede ser admitida como justificación para el incumplimiento de los deberes constitucionales y legales de los ciudadanos, quienes no pueden argüir en forma razonable su falta de conocimiento en materias específicas para deducir de allí una imposibilidad del ejercicio de sus deberes esenciales y, con ello, pretender que sean relevados de su cumplimiento.

Así como el Estado tiene obligaciones para con todas las personas, uno de ellos es facilitar el acceso a la administración de justicia (C.P., 229), éstas a su vez tienen un deber correlativo de cumplir la Constitución y las leyes, y colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia (C.P., art. 95-7).

Concretamente, en el caso de las actuaciones administrativas, no puede alegarse por parte de los administrados desconocimiento de la posibilidad que les confiere la ley de acudir en pro de su derecho de defensa, a la interposición de los recursos de vía gubernativa, por cuanto, el Código Contencioso Administrativo contiene un conjunto de reglas de procedimiento a las cuales se deben sujetar los servidores públicos frente a los asociados, precisamente para garantizar entre otros los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa. Así, las autoridades administrativas tienen el deber de comunicar a los administrados la existencia de la actuación administrativa y el objeto de la misma, cuando ésta sea iniciada de oficio y se desprenda de la misma que un particular puede resultar afectado con la misma en forma directa (CCA, art. 28); y, de notificar las decisiones que pongan término a una actuación administrativa directamente al interesado o a su representante o apoderado, con la indicación de los recursos administrativos que la ley pone a su disposición para ejercer su derecho de defensa.

Con todo, si los servidores públicos incumplen son los deberes que les impone la ley, y de su actuación se deriva la imposibilidad para el administrado de agotar la vía gubernativa, bien porque no le fue comunicada la iniciación de la actuación administrativa que afectó sus intereses, ya porque las notificaciones no se realizaron o no se hicieron en debida forma, el afectado con ese incumplimiento podrá acudir directamente a la jurisdicción, sin necesidad de agotar la vía gubernativa, tal como lo prevé el último inciso del artículo 135 demandado.

3.4. Finalmente, el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, no vulnera el derecho de igualdad pues la norma no hace distinción alguna frente a los administrados que se encuentren en la misma situación fáctica y jurídica por ella prevista, evento en el cual, si se pretende acudir ante la jurisdicción administrativa, todos los destinatarios de la norma por igual, tienen el deber de agotar previamente la vía gubernativa.

En síntesis de lo expuesto en esta providencia se concluye que el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo no vulnera la Constitución Política.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo.

2. En relación con el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, estése a lo resuelto en relación con lo decidido por la Corte Suprema de Justicia en Sentencia 86 de 25 de julio de 1991, por existir cosa juzgada.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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