Sentencia C-320 de mayo 2 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sent. C-320/2002, Ref.: Expediente D-3717

Magistrado ponente:

Doctor Alfredo Beltrán Sierra

Actor: Jorge Alberto Rojas Otálvaro

Bogotá, D.C., dos de mayo de dos mil dos.

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 89 de la Ley 617 de 2000, “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

I. Antecedentes

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículo 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Alberto Rojas Otálvaro demandó, inicialmente los artículos 1º, 2º, 3º, 4º a 11 y 89 de la Ley 617 de 2000.

En auto de 12 de septiembre de 2001, el magistrado sustanciador rechazó la demanda contra los artículos 1º, 2º, 3º, 4º a 11, por existir cosa juzgada absoluta y la admitió contra el artículo 89 por existir cosa juzgada relativa, según Sentencia C-837 de 2001. Contra las normas rechazadas, el actor interpuso recurso de súplica. La Sala Plena de la Corte, en auto de 4 de octubre de 2001, confirmó el rechazo.

En consecuencia, en esta acción sólo se examinará la acusación contra el artículo 89 de la mencionada Ley 617 de 2000.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. Norma demandada

A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada.

"Ley 617 de 2000

"Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional".

"ART. 89.—Gastos inferiores a los límites. Aquellos departamentos, distritos o municipios que en el año anterior a la entrada en vigencia de esta ley tuvieron gastos por debajo de los límites establecidos en los artículos anteriores, no podrán aumentar las participaciones ya alcanzadas en dichos gastos como proporción de los ingresos corrientes de libre destinación”.

III. La demanda

Considera el demandante que esta norma viola el artículo 13 de la Constitución, por las siguientes razones que se transcriben en su integridad:

"Es evidente la discriminación infundada, irrazonable y desproporcionada precisamente en disfavor del municipio que tiene un buen comportamiento fiscal en sus gastos de funcionamiento. Puede imprimirse en este concepto el discurso elaborado alrededor de las amnistías tributarias, y en tal sentido no es razonable entender como (sic) se puede dar un tratamiento más drástico que el previsto general y abstractamente para el departamento y municipio colombiano que está por debajo de los límites de gastos de la ley, y recargarle en lo que no puede disponer de aquellos, la carga solidaria de quienes han observado precisamente el comportamiento deseado por el legislador.

“En la práctica veremos como (sic) los municipios que han venido en esas circunstancias no podrán sino al cabo de cuatro años, por lo menos, encontrarse en similares límites de funcionamiento que otras personerías, pero entre tanto, se ha establecido una especie de transición negativa y discriminatoria que redundan en la merma de capacidad funcional de las entidades destinatarias de la ley" (fls. 33 y 34).

IV. Intervenciones

En este proceso intervinieron, en representación del Ministerio del Interior, la doctora Nancy L. González Camacho, y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la doctora María Magdalena Botia de Botia.

Las intervenciones en sus escritos no se percataron de que la Corte sólo admitió este demanda contra el artículo 89 de la Ley 617 de 2000. Es más, la interviniente del Ministerio del Interior no consideró que este artículo hubiera sido demandado, sino que se refirió a los artículos 1º, 2º, 4º a 11 de la ley, que habían sido rechazados. Por ellos no se resumirá esta intervención.

La interviniente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a más de referirse a todos los artículos que no fueron admitidos, defendió la constitucionalidad del artículo 89, así:

"No se comparten las apreciaciones del actor, por cuanto la razonabilidad y proporcionalidad de la norma está dada precisamente, en primer lugar por la motivación de esta ley, que demostró la necesidad de disminuir al máximo los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales para no producir un descalabro macroeconómico de la nación, y en segundo lugar, por la situación fáctica de la respectiva entidad territorial que ha demostrado que puede reducir sus gastos de funcionamiento en un porcentaje superior al general determinado en la ley para las demás entidades territoriales que tradicionalmente han tenido gastos de funcionamiento exagerados y que incluso, requieren de un término de transición para lograr el ajuste fiscal.

"Como la situación de estas entidades territoriales no es igual a la de las demás entidades territoriales, no puede predicarse la vulneración del principio de igualdad, ya que la ley, se limita a mantener la desigualdad de los desiguales".

V. Concepto del Procurador General de la Nación

El señor Procurador General de la Nación, en el Concepto 2767, de fecha 13 de diciembre de 2001, solicitó declarar exequible la norma acusada. Se resumen sus argumentos así:

El procurador precisa, previamente, la existencia de la cosa juzgada relativa que se presenta contra el artículo 89, según la Sentencia C-837 de 2001. Por lo que considera válido este pronunciamiento de fondo.

El señor procurador señala que el fin de la Ley 617 consiste en suministrar tanto al Gobierno Nacional como a las autoridades locales y a los organismos de vigilancia y control herramientas adecuadas para el manejo, administración, vigilancia y gerencia de los asuntos públicos, con criterios razonables, coherentes que hagan viable y sostenible las finanzas territoriales.

Como consecuencia de los propósitos buscados con la ley, que se ajustan a la Constitución, para la procuraduría, la norma demandada no viola la Carta, pues, no está dando un trato discriminatorio a los entes territoriales que a la fecha de entrar en vigencia la Ley 617, habían incurrido en gastos inferiores al límite fijado en ella. Lo establecido en el artículo 89 evita que los municipios que ya están dentro de los estándares señalados en ella “incrementen sus gastos por encima de estos límites y en estas circunstancias, el Gobierno Nacional, a través de los convenios de desempeño, se ocupe, junto con las administraciones territoriales de los demás entes territoriales, a alcanzar dichos niveles, acudiendo para ello a las herramientas que la ley establece para la racionalización y saneamiento de los fiscos territoriales, hasta lograr que todos los entes territoriales estén dentro de los límites de gastos establecidos por el legislador" (fl 157).

Por ello, explica el señor procurador, no hay trato discriminatorio para quienes al entrar en vigencia la Ley 617 fueron prudentes en sus gastos, y, en consecuencia, quedaron dentro de los límites allí fijados, porque el legislador consideró que tal comportamiento debía mantenerse. No hay violación del derecho de igualdad, ya que si bien se está en presencia de dos sujetos de derecho, éstos no se encuentran en condiciones iguales. Unos no requieren sanear ni racionalizar el gasto, ya que están dentro de lo establecido en la ley, y, otros que superaron los límites del monto del gasto, cuando se expidió la ley.

Además, la norma estará vigente transitoriamente, mientras todos los entes territoriales logran nivelarse.

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas en leyes, como la que es objeto de esta acción.

2. Lo que se debate.

2.1. Hay que advertir que la Corte, en la Sentencia C-837 de 2001, se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 89 demandado, así:

"Cuarto: Declarar EXEQUIBLE el artículo 89 de la Ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva, en relación con el cargo de violación del artículo 287 de la Constitución".

El examen que realizó la Corte respecto de esta norma, es la siguiente:

"En lo que hace el artículo 89 de la Ley 617, teniendo en cuenta que mediante sentencias C-540 de 2001 y C-579 de 2001 se declaró la exequibilidad sobre límites a los gastos de funcionamiento en el orden territorial, la Corte no encuentra reparo alguno, toda vez que este artículo envuelve una previsión tendiente al adecuado cumplimiento de los límites establecidos con referencia a los ingresos corrientes de libre destinación" (Sent. C-837/2001, M.P. doctor Jaime Araújo Rentería).

De esta forma la Corte resolvió el cargo expuesto en aquella oportunidad contra el artículo 89 y otras normas de la misma ley: artículos 28, 52, 53, 54, 55, 56, 58, 59, 90, 91, 92 y 93, en el sentido de que no viola la autonomía presupuestal, fiscal y administrativa de las entidades territoriales (C.P., art. 387).

2.2. En consecuencia, la Corte limitó en la Sentencia C-837 de 2001 la exequibilidad del artículo 89 al examen del artículo 287 de la Carta, y, por ello, al admitir la demanda contra esta disposición, el magistrado sustanciador advirtió que lo hacía en virtud de existir cosa juzgada relativa, pues, los cargos esgrimidos en esta oportunidad se concretan en la supuesta violación del artículo 13 de la Constitución.

2.3. Ahora, el cargo a examinar es el de violación del principio de igualdad, que para el demandante consiste en que la disposición acusada pone en condiciones de inferioridad a las entidades territoriales que tuvieron un buen comportamiento fiscal en sus gastos de funcionamiento, frente a las que no fueron precavidas en el mismo.

Esta situación, el actor la califica de irrazonable, desproporcionada e infundada, ya que no se entiende la razón para dar un tratamiento más drástico a la entidad responsable frente a las que no lo fueron.

2.4. Quienes intervinieron en este proceso se opusieron a los cargos y solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 89. Señalan que lo establecido en este artículo obedece a la necesidad de disminuir al máximo los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, con el fin de evitar un descalabro macroeconómico. Además, la entidad territorial que se encuentra dentro de la situación prevista en este artículo, ha demostrado que puede reducir sus gastos de funcionamiento en un porcentaje mayor al previsto. El señor procurador señala, también que si bien se trata de dos sujetos de derecho, éstos no se encuentran en iguales condiciones, por lo que no se viola el artículo 13 de la Constitución.

2.5. Corresponde a la Corte examinar si el artículo 89 de la Ley 617 de 2000 viola el principio de igualdad, como lo afirma el demandante.

3. Establecer límites a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, a pesar de éstas estar por debajo de los límites de gastos establecidos en la ley, no lleva, necesariamente, a la violación del principio de igualdad.

3.1. En este proceso no está en discusión la facultad del legislador de establecer límites a los gastos de funcionamiento a las entidades territoriales, pues, como se advirtió, ya la Corte declaró su exequibilidad, en especial en las sentencias C-540 y C-579 de 2001. Lo que se mirará es si al establecerá el legislador que a las entidades territoriales que fueron precavidas en sus gastos de funcionamiento, al punto de que estuvieran por debajo de los topes señalados por la propia ley, se les puede impedir, sin que se viole el artículo 13 de la Constitución, “aumentar las participaciones ya alcanzadas en dichos gastos como proporción de los ingresos corrientes de libre destinación”, como dice el artículo 89 acusado.

3.2. Para la Corte, la limitación establecida en el artículo acusado, no viola el principio de igualdad, pues, si bien puede significar que tales entidades territoriales no pueden incrementar sus gastos de funcionamiento, la ley no está concediendo un privilegio a favor de quienes sobrepasaron los gastos, según las reglas de la Ley 617 de 2000. Por el contrario: dentro del programa general trazado por la ley, de racionalizar el gasto, resulta apropiado que el legislador, en el caso de las entidades territoriales que tuvieron un comportamiento adecuado de sus gasto (que se refleja en que ellos fueron inferiores a los límites fijados en la misma ley), haya optado porque éstos no se incrementen, acudiendo a un criterio de sentido común: estas entidades territoriales demostraron que, con un manejo prudente, podían funcionar adecuadamente por debajo de los límites.

No se trata, entonces, de un castigo a las entidades territoriales precavidas, pues, si bien, la ley no les autoriza incrementar sus gastos, tampoco se los está disminuyendo.

No se requieren profundas explicaciones constitucionales para demostrar que, en este caso, las entidades territoriales precavidas en sus gastos de funcionamiento no están en la misma situación de las que sus gastos fueron superiores a tales topes. Y, con base en esta distinta situación, el legislador les dio a cada una un tratamiento diferente.

Y, en cuanto a que esta limitación del gasto corresponde a “una carga solidaria de quienes han observado precisamente el comportamiento deseado por el legislador" (fl. 34), como afirma el demandante, hay que señalar que no es ésta propiamente una acusación de violación de la Constitución, porque, del principio de solidaridad está impregnada la Carta, a lo largo de su articulado (arts. 1º, 48, 49, 58, 60, 95, 333, 367, entre otros). Según este principio, resulta válido constitucional y legalmente, exigir de las personas y de los ciudadanos, determinadas manifestaciones concretas de solidaridad. Exigencia que se torna más rigurosa cuando tal solidaridad se reclama de las entidades territoriales que, no obstante su autonomía, hacen parte de Colombia, como República unitaria (art. 1º de la Constitución).

En conclusión: no hay violación del artículo 13 de la Constitución porque, las entidades territoriales cuyos gastos estuvieron por debajo de los límites de funcionamiento, no están en la misma situación de la de las entidades que estuvieron por encima de tales límites. Tampoco el artículo 89 acusado está otorgando un privilegio a favor de quienes no fueron lo suficientemente precavidos, y se ubicaron por encima de los topes de gastos de funcionamiento fijados en esta Ley 617. Simplemente, señaló la norma que, los primeros no podían aumentar las participaciones. Es más, respetó el monto de los gastos y no los redujo.

En consecuencia, por no encontrar violado el artículo 13 de la Constitución, se declarará exequible el artículo 89 de la Ley 617 de 2000.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar exequible el artículo 89 de la Ley 617 de 2000, “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”, en relación con el cargo de violación del artículo 13 de la Constitución.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

_______________________________