Sentencia C-331 de mayo 9 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-8779

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 106 y 276 inciso 3 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”

Actor: Diana Paola Urrego Trujillo

Bogotá, D.C., nueve de mayo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario Oficial 48102 del 16 de junio de 2011:

“LEY 1450 DE 2011

(Junio 16)

Diario Oficial 48102 de 16 de junio de 2011

Congreso de la República 

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 106.—Control a la explotación ilícita de minerales. A partir de la vigencia de la presente ley, se prohíbe en todo el territorio nacional, la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el registro minero nacional.

El incumplimiento de esta prohibición, además de la acción penal correspondiente y sin perjuicio de otras medidas sancionatorias, dará lugar al decomiso de dichos bienes y a la imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, que impondrá la autoridad policiva correspondiente. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

Las solicitudes que actualmente se encuentren en trámite para legalizar la minería con minidragas a que se refiere el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán rechazadas de plano por la autoridad minera.

PAR.—El Gobierno Nacional reorganizará los municipios verdaderamente explotadores de oro y tomará medidas para aquellos municipios que usurpan y cobran por conceptos de regalías en esta materia sin tener derechos por este concepto; igualmente aquellos excedentes que se demuestren del resultado del uso indebido de estas regalías serán utilizadas como indexación e indemnización a los municipios afectados por la minería ilegal de acuerdo a la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.

ART. 276.—Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

Con el fin de dar continuidad a los objetivos y metas de largo plazo planteados en los anteriores planes de desarrollo, se mantienen vigentes las siguientes disposiciones de la Ley 812 de 2003 los artículos, 20, 59, 61, 64, 65, 81 y 121; de la Ley 1151 de 2007 los artículos 11, 13, 14, 15, 19, 21, 22, 24, 25, 27, 28, 31, 39, 49, 50 excepto su tercer inciso, 62, 64, 67, los incisos primero y tercero del 69, 70, 71, 76, 80, 82, 87, 88, 89, 90, 91, 97, 98, 106, 110, 112, 115, 118, 121, 126, 127, inciso primero del 131, 138, 155 y 156, de la Ley 1151 de 2007. Amplíase hasta el 6 de agosto de 2012, las funciones establecidas en el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009.

Deroga en especial el artículo 9º del Decreto 1300 del 29 de julio de 1932; los artículos 3º y 4º del Decreto 627 de 1974; 19 de la Ley 55 de 1985; 9º de la Ley 25 de 1990; elimínase la periodicidad de dos (2) años prevista en el artículo 2º de la Ley 1ª de 1991 para la presentación y aprobación de los planes de expansión portuaria y en el artículo 15 de la Ley 105 de 1993 para la presentación y aprobación de los planes de expansión vial, 21 de la Ley 160 de 1994; el inciso segundo del artículo 151 de la Ley 223 de 1995; el numeral 5º del artículo de la Ley 549 de 1999; los artículos , 19, 20, 21, 22 y 23 de la Ley 590 de 2000; 10, 11 y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 681 de 2001; parágrafo 3º del artículo 19 de la Ley 769 de 2002 modificado por el artículo de la Ley 1383 de 2010; parágrafo 2º del artículo de la Ley 872 de 2003; 26, inciso 2º del artículo 28 de la Ley 1150 de 2007; 32 y 33 de la Ley 1176 de 2007; artículo 69 de la Ley 1341 de 2009 exceptuando su inciso segundo; parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010 y el parágrafo del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010.

Deroga las leyes 188 de 1995; 812 de 2003 y 1151 de 2007, a excepción de las disposiciones citadas en el segundo inciso del presente artículo.

Del artículo , literal a) numeral 5º de la Ley 1163 de 2007 la expresión “y cruces de información no sujeta a reserva legal de las bases de datos de la entidad” y del numeral 8º suprímase la expresión “Servicios de procesamiento, consulta de datos de identificación”.

Suprímanse del artículo 424 del estatuto tributario los siguientes bienes, partida y subpartida arancelaria: 82.01 Layas, herramientas de mano agrícola y el inciso primero del parágrafo del artículo de la Ley 1281 de 2009.

Del inciso primero del numeral 14 del artículo 879 del estatuto tributario, suprímase la expresión “salvo lo correspondiente a las utilidades o rendimientos que hubiere generado la inversión, los cuales son la base gravable para la liquidación del impuesto, el cual será retenido por el comisionista o quien reconozca las utilidades o rendimientos” (se resaltan y subrayan las expresiones que se demandan).

(...).

VI. Fundamentos de la decisión

1. Competencia de la Corte.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones acusadas hacen parte de una ley, en este caso, de la Ley 1450 de 2011.

Sin embargo, debe precisarse si la Corte es competente para pronunciarse específicamente en relación con el inciso tercero del artículo 106 y la expresión demandada del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, ya que estas disposiciones versan sobre normas de la Ley 1382 de 2010 —arts. 12 y 30 de esa ley— que fueran declaradas inexequibles con efectos diferidos mediante la Sentencia C-366 de 2011. Así, si bien la Ley 1382 de 2010 fue declarada inexequible por la Sentencia C-366 de 2011, expedida el once (11) de mayo de 2011, dicha inconstitucionalidad se declaró con efectos diferidos en el tiempo, por el término de dos años contados a partir de la expedición de la sentencia en mención, de manera que las disposiciones a las que remiten o hacen referencia las normas ahora demandadas de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, se encuentran todavía vigentes y produciendo efectos jurídicos, y lo estarán hasta dos años contados a partir del once (11) de mayo del 2011, tiempo durante el cual, el Congreso debe regular de manera integral lo concerniente al Código de Minas.

Por consiguiente, la Sala concluye que esta corporación es plenamente competente para conocer de los preceptos normativos ahora demandados, a pesar de que su contenido se refiere parcialmente a normas que fueron declaradas como inconstitucionales mediante la Sentencia C-366 de 2011, ya que dicha inconstitucionalidad se decidió con efectos diferidos en el tiempo. Lo anterior implica que no solo la ley del plan nacional de desarrollo podía remitirse o referirse a la normatividad de la Ley 1382 de 2011, en este caso a los artículos 12 y 30 de esa ley, sino que la Corte tiene plenas facultades para entrar a pronunciarse de fondo sobre su constitucionalidad, por tratarse de unas disposiciones que remiten a unos preceptos que todavía se encuentran vigentes, que hacen parte del ordenamiento jurídico y que están produciendo efectos jurídicos.

2. Asunto bajo revisión.

2.1. El libelo argumenta que los artículos demandados de la Ley 1450 de 2011 son violatorios de los artículos 4º, 13, 29, 93, 150 y 151 de la Constitución Política, por cuanto (i) vulneran el principio de igualdad y debido proceso —C.P., arts. 13 y 29— de las comunidades negras, al transgredir los derechos relacionados con las actividades mineras tradicionales de una comunidad poblacional con protección constitucional especial, y al desconocer los procesos y trámites fijados por la Ley 1382 de 2010 para la legalización de la pequeña minería, minería informal y tradicional; (ii) desconocen el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas de conformidad con el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991, y que hace parte del bloque de constitucionalidad; y (iii) violan los artículos 150 y 151 superiores, al desbordar el ámbito de competencia y extralimitar las facultades del ejecutivo, al derogar, modificar o reformar leyes ordinarias a través de la ley del plan nacional de desarrollo, que tiene el status de ley orgánica, lo cual no debe ser objeto del plan nacional de desarrollo, sino de la legislación ordinaria.

2.2. Los ministerios de Minas y Energía, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y el Departamento Nacional de Planeación, solicitaron a la Corte la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas, y por tanto denegar las pretensiones de la presente demanda y declarar ajustados a la Constitución Política los artículos 106 y 276 inciso 3 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, al considerar que (i) no violan el derecho a la igualdad de las comunidades afrodescendientes, sino que contienen regulaciones generales dirigidas a toda la población, sin contener discriminación alguna por las razones definidas en el artículo 13 C.P.; (ii) que el legislador goza de un amplio margen de configuración legislativa en materia minera, de manera que puede determinar las condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables, de conformidad con los artículos 150 y 360 C.P.; (iii) que no se está irrespetando la normatividad especial establecida para los grupos étnicos, consagrada en el capítulo XVI de la Ley 685 de 2001 en sus artículos 121 y siguientes; (iv) que lo que hace el artículo 106 es prohibir en todo el territorio nacional la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el registro minero nacional, y lo que hace el artículo 276 es derogar las disposiciones que le sean contrarias, específicamente el parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, lo cual no atenta contra los derechos de las comunidades indígenas y afrodescendientes, grado de afectación que por lo demás no se demuestra en la demanda; (v) que por no afectar directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, estas disposiciones no requerían de consulta previa; (vi) que el cargo por violación de los artículos 150 y 151 no debe prosperar, por cuanto la demandante yerra al considerar que la ley del plan nacional de desarrollo no es una ley ordinaria; (viii) que no puede existir consulta previa para preservar una actividad ilegal atentatoria contra el medio ambiente sano y para preservar unas conductas ilegítimas, y que lo que buscan los artículos en discusión, es evitar una práctica ilegal, garantizar la no explotación en términos industriales, lo cual no afecta la diversidad étnica y cultural; (ix) que en todo caso, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, expedido por la Ley 1450 de 2011, puso a consideración de las minorías el documento que de manera general establece los objetivos y metas de mediano y largo plazo, o bases del plan, y que este proceso de consulta focalizada, abarcó cada uno de los pueblos tribales residentes en el país; y (x) que no se ha presentado vulneración alguna al derecho constitucional del debido proceso, con motivo de las normas demandadas, ya que la vulneración de este derecho hace referencia a la existencia de irregularidades formales que afectan los procedimientos consagrados por la ley.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corte la inhibición por carencia actual de objeto, al encontrar que el procedimiento que la actora aduce violado, hace parte de una norma que fue declarada inconstitucional en su totalidad por ausencia de consulta previa mediante la Sentencia C-366 de 2011, situación que en su concepto pone de presente la carencia material de objeto, pues el legislador solamente derogó una norma que la Corte encontró contraria al ordenamiento, razón por la cual la Corte debe declararse inhibida para fallar.

La Defensoría del Pueblo intervino para solicitar a la Corte que adelante un juicio de constitucionalidad en el que (i) tenga en cuenta si se cumplió con la consulta previa a las comunidades étnicas, de conformidad con los parámetros, criterios y requisitos fijados por el artículo 330 C.P. y la jurisprudencia constitucional en la materia, y de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT; (ii) analice la posible afectación de los derechos asociados a la minería tradicional de las comunidades afrodescendientes; y (iii) determine el alcance de las disposiciones derogatorias del artículo 276 de 2011, teniendo en cuenta los efectos de la inexequibilidad diferida de la Sentencia C-366 de 2011.

La Universidad Javeriana solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas demandadas, ya que considera que (i) el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 es inconstitucional, ya que no tiene en cuenta el derecho que tienen las personas que pertenecen a una comunidad poblacional especial como las zonas mineras de comunidad negra. Así mismo, considera que este artículo es igualmente inconstitucional en lo referente a que el gobierno pueda reglamentar la materia, ya que siendo una ley orgánica le corresponde este atributo al Congreso. (ii) De otra parte, observa que el artículo 276 es inconstitucional por cuanto la ley del plan nacional de desarrollo no tiene la capacidad de ser derogatoria, sino de contemplar propósitos y objetivos nacionales a largo plazo. Igualmente, encuentra que este artículo viola el debido proceso de las comunidades afectadas, por cuanto deroga el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, al ordenar rechazar las solicitudes para legalizar la minería con minidragas, y afirma que la ley derogada tiene efecto por el tiempo que la Corte ha establecido, es decir dos años. (iii) Finalmente, considera que no hubo consulta previa del Congreso o del gobierno a las comunidades afectadas, lo cual afecta el bloque de constitucionalidad sustentado en el artículo 93 de la Constitución Política, y se hizo caso omiso al plazo de dos años que la Corte estableció en la Sentencia C-366 de 2011.

La Universidad de Ibagué intervino para solicitar declarar la exequibilidad del contenido del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 PND, a excepción del inciso tercero de esta norma que considera debe ser declarada inexequible por vulnerar el derecho al debido proceso consagrado en la Constitución Política, y declarar la exequibilidad del artículo 276 inciso 3 (parcial), debido a que este no resulta ser contrario a ningún precepto constitucional.

La Universidad del Rosario solicitó a la Corte declarar la exequibilidad por los cargos formulados del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, siempre y cuando el gobierno demuestre la manera en que realizó la consulta previa con las minorías étnicas.

2.3. El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar exequibles los dos primeros incisos y el parágrafo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, e inexequibles el tercer inciso de ese artículo y la expresión “parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010”, contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011.

Sostiene que la expresión demandada del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, deroga una norma inconstitucional vigente en el momento, lo cual va en contra de la modulación que en su momento hizo la Corte en la Sentencia C-366 de 2011, con efectos vinculantes erga omnes, razón por la que solicitó a la Corte que declare inexequible esta expresión.

En relación con la prohibición contenida en el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, afirma que sus dos primeros incisos y su parágrafo, en cuanto aluden al uso de equipos mecánicos en actividades sin título minero, a la imposición de sanciones por tal uso, y a las medidas adecuadas para reorganizar los municipios que en realidad explotan oro y para sancionar a los municipios usurpadores en esta materia, así como para indemnizar a los municipios afectados por minería ilegal; no son contrarios a la Carta, ya que la minería ilegal genera graves consecuencias ambientales, de orden público, laborales, fiscales y sociales, razón por la cual no puede pretender hallar cobijo en el ordenamiento superior. Por lo anterior, el Ministerio Público solicitó a la Corte que declare exequibles los dos primeros incisos y el parágrafo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011.

Finalmente, en cuanto al inciso tercero del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, que dispone el rechazo de plano de solicitudes para legalizar minería con minidragas, a las que alude el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, la vista fiscal solicitó a la Corte que declare la inexequibilidad de ese inciso, en razón a que las solicitudes deberán ser estudiadas y resueltas con fundamento en el ordenamiento jurídico vigente, esto es, de manera motivada y no rechazadas de plano.

3. Problema jurídico y esquema de resolución.

El problema jurídico que la Sala debe resolver en esta oportunidad, es si el artículo 106 y la expresión demandada del 276 de la Ley 1450 de 2011, vulneran la obligación de realizar consulta previa a las comunidades étnicas, de conformidad con los artículos 330 y 93 superiores, y el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT; así como los derechos a la igualdad y al debido proceso, de conformidad con los artículos 13 y 29 superiores.

Para resolver este problema jurídico, la Corte reiterará su jurisprudencia en relación con (i) la propiedad y explotación minera en Colombia; (ii) el debido proceso administrativo; (iii) la consulta previa a las comunidades étnicas, especialmente la consulta previa respecto de la ley del plan nacional de desarrollo; para posteriormente (iv) entrar a analizar la constitucionalidad de las normas demandadas de la Ley 1450 de 2011.

4. Jurisprudencia en relación con la propiedad y explotación minera en Colombia.

En reciente pronunciamiento(2) la Corte hizo un recuento jurisprudencial en relación con la propiedad y explotación minera en Colombia, reglas jurisprudenciales que se reiteran en esta nueva oportunidad:

(i) Los artículos 332, 334, 360 y 80 de la Constitución Política, consagran: (a) la propiedad del Estado del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos de conformidad con las leyes preexistentes; (b) la facultad de intervención del Estado en la explotación de los recursos naturales y uso del suelo, así como la planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales; (c) el deber del Estado de conservación de los recursos naturales no renovables, y el derecho sobre los recursos económicos o regalías que se deriven de su explotación, así como la facultad para conceder derechos especiales de uso sobre esos recursos, a través de concesiones(3); (d) el concepto de Estado como propietario de los recursos naturales no renovables, el cual comprende el conjunto de todas las autoridades públicas, a todos los colombianos y a todas las entidades territoriales(4); (e) la amplia libertad de configuración del legislador, que es quien debe determinar, por disposición de la Carta, las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos(5).

(ii) De otra parte, la Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas oportunidades en relación con la figura jurídica de la concesión para el uso y explotación de recursos naturales no renovables, como el agua, los metales preciosos o las salinas(6), encontrando que el otorgamiento de concesiones para la explotación de recursos naturales, de conformidad con el conjunto de las disposiciones constitucionales y legales que le son aplicables, tiene un claro sustento constitucional(7).

Igualmente, en relación con los contratos de concesión, la Corte ha encontrado que la extinción de los derechos derivados de la concesión procede exclusivamente por la vía judicial o por la vía administrativa(8). Así mismo, en punto al tema de los procedimientos previstos para los contratos de concesión minera, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado en relación con el procedimiento gubernativo para la celebración de estos contratos, y los aspectos procedimentales del mismo(9). Sobre este asunto, ha analizado igualmente el requisito de registro de estos contratos, contenido en el artículo 332 del Código de Minas, sosteniendo que se trata de un trámite útil, desde el punto de vista administrativo, y exequible, desde el punto de vista constitucional, el cual garantiza la oponibilidad de los mismos frente a terceros(10).

(iii) Ahora bien, esta corporación ha puesto de relieve la amplia libertad de configuración que le compete al legislador en relación con la determinación de las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, de conformidad con el inciso 1º del artículo 360 de la Constitución Política. A este respecto, ha sostenido que el artículo 360 superior, en armonía con la cláusula general de competencia legislativa, contenida en el artículo 150, numerales 1º y 2º de la Constitución Política, le confiere al legislador, una amplia facultad de configuración legislativa con el fin de que determine las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.

Así, en relación con la explotación de recursos naturales no renovables, la Corte se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia sobre la amplia potestad regulativa del legislador para decidir lo concerniente a este ámbito, incluyendo las rentas generadas por la explotación de los recursos naturales no renovables y la participación de las entidades territoriales en ellas(11).

No obstante lo anterior, este tribunal ha sostenido igualmente que la libertad de configuración del legislador en esta materia no es absoluta, sino que se encuentra limitada por criterios de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas. De esta manera, al tratarse de un ámbito en donde le compete al legislador una amplio margen de regulación, el control de constitucionalidad que adelante la Corte, debe llevarse a cabo atendiendo esta amplia libertad, de manera que “solo en aquellos casos en los cuales se evidencie una irrazonabilidad manifiesta en las medidas adoptadas por el legislador, o que la medida sea desproporcionada, o afecte manifiestamente derechos fundamentales, o vulnere prohibiciones constitucionales específicas, la medida pueda llegar a ser declarada inconstitucional(12)(13).

En este mismo sentido, ha sostenido esta corporación que en virtud de los artículos 150 y 360 de la Constitución Nacional, “normas superiores contentivas de la cláusula general de competencia legislativa y de la competencia expresa y específica del legislador para expedir la normatividad que fije las condiciones para la explotación de recursos naturales no renovables, ... es claro que es el legislador quien se encuentra expresamente facultado por la Carta para expedir la normatividad minera y las demás reglas que, de una u otra forma, se relacionen con la explotación de dichos recursos. En punto a este tema, la Sala destaca la relevancia que tiene para la regulación sobre las condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables, la determinación de los trámites, procedimientos, formas y requisitos necesarios para la explotación de dichos recursos, así como de los procesos necesarios con el fin de lograr la formalización y legalización de la explotación tradicional de recursos naturales no renovables o mineros” (resalta la Sala).

Así, de una interpretación sistemática de los artículos 150 y 360 superiores, la Sala reitera en esta nueva oportunidad, la amplia potestad regulativa del legislador para determinar las condiciones y requisitos para la explotación de los recursos naturales no renovables, de tal manera, que el control ejercido por el juez constitucional debe ser respetuoso de esta competencia regulatoria, y solo en casos de manifiesta irrazonabilidad o de afectación desproporcionada del núcleo esencial de otro derecho fundamental, podría el juez constitucional declarar inexequible una medida tomada por el legislador en este ámbito.

(iv) Finalmente, en relación con la explotación de los recursos naturales no renovables, esta corporación se ha pronunciado de manera amplia y reiterada en relación con el impacto ambiental de dicha explotación, la protección del medio ambiente y la biodiversidad, las zonas excluidas de la minería y de minería restringida, y la protección constitucional de las comunidades étnicas. Sobre este último tema, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado específicamente en relación con (i) los recursos naturales existentes en sus territorios, de conformidad con los artículos 7º, 70 y 330 superiores, (ii) el derecho de estas comunidades de velar por la preservación de los recursos naturales; (iii) las zonas mineras de las comunidades étnicas; (iv) el derecho de participación de estas comunidades en las decisiones relativas a la explotación de los recursos naturales en sus territorios indígenas(14), mediante el mecanismos de consulta previa, en concordancia con el Convenio 169 de 1989 de la OIT adoptado por la conferencia general de ese organismo, y aprobado por Colombia mediante la Ley 21 de 1991; y (v) la importancia del reconocimiento y protección de la minería tradicional así como de los procesos de legalización de la misma.

5. El derecho fundamental al debido proceso administrativo de conformidad con el artículo 29 superior.

El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, de conformidad con el cual “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” deben desarrollarse con respeto de las garantías inherentes al derecho fundamental del debido proceso. De conformidad con el texto constitucional, el debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende también a todas las actuaciones, procedimientos y procesos administrativos que aparejen consecuencias para los administrados.

5.1. En primer lugar, esta corporación ha recabado en que el derecho fundamental al debido proceso se encuentra protegido en normas de derecho internacional y consagrado en instrumentos tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos —arts. 10 y 11—, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre —arts. XVIII y XXVI—, El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) —arts. 14 y 15—, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos —art. 8º—, y ha sido desarrollado por la jurisprudencia de órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual ha establecido que el principio del debido proceso se aplica también a los procedimientos de carácter civil y administrativo, jurisprudencia que esta Corte ha reconocido constituye un pauta hermenéutica relevante en el proceso de interpretación, aplicación y determinación del alcance de los derechos constitucionales(15).

5.2. La jurisprudencia de esta corporación también se ha pronunciado de manera pacífica y consolidada acerca del contenido, elementos y características del derecho al debido proceso, el cual es considerado uno de los pilares fundamentales del Estado social y constitucional de derecho. Entre los elementos más importantes del debido proceso, esta Corte ha destacado: (i) la garantía de acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de lograr una pronta resolución judicial; (ii) la garantía de juez natural; (iii) las garantías inherentes a la legítima defensa; (iv) la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables; (v) la garantía de imparcialidad; entre otras garantías(16).

5.3. En materia administrativa, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que los principios generales que informan el derecho fundamental al debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones administrativas que desarrolle la administración pública en el cumplimiento de sus funciones y realización de sus objetivos y fines, de manera que se garantice: (i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados. Todas estas garantías se encuentran encaminadas a garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de derecho(17). Igualmente, esta corporación ha sostenido que estas garantías inherentes al debido proceso administrativo constituyen un contrapeso al poder del Estado en las actuaciones que desarrolle frente a los particulares(18).

De otra parte, la jurisprudencia de esta Corte ha expresado que de la aplicación del principio del debido proceso administrativo se derivan consecuencias importantes, tanto para los asociados, como para la administración pública. Desde la perspectiva de los asociados, de este derecho se desprenden las garantías de (i) conocer las actuaciones de la administración; (ii) pedir y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los actos administrativos, y (v) gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio.

En lo que respecta a la administración, todas las manifestaciones del ejercicio de la función pública administrativa se encuentran cobijadas por el debido proceso, tales como (i) la formación y ejecución de actos administrativos; (ii) las peticiones presentadas por los particulares; y (iii) los procesos que se adelanten contra la administración por los ciudadanos en ejercicio legítimo de su derecho de defensa(19).

Finalmente, es de acotar que el principio del debido proceso administrativo cobra una especial relevancia constitucional cuando se trata del desarrollo de la facultad sancionadora de la administración pública. De esta manera, cuando la Carta consagra el debido proceso administrativo, reconoce implícitamente la facultad que corresponde a la administración para imponer sanciones. En punto a este tema, la jurisprudencia constitucional ha expresado que la potestad sancionadora de la administración persigue: (i) la realización de los principios constitucionales que gobiernan la función pública, de conformidad con el artículo 209 de la Carta, esto es, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; (ii) se diferencia de la potestad sancionadora por la vía judicial; (iii) se encuentra sujeta al control judicial; y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del debido proceso(20).

6. El derecho a la consulta previa de medidas legislativas a las comunidades étnicas. Reiteración de jurisprudencia.

Esta corporación ha desarrollado una amplia, pacífica y consolidada jurisprudencia(21) en torno al tema del derecho a la consulta previa de medidas legislativas o administrativas a las comunidades étnicas, indígenas y afrodescendientes. En esta nueva oportunidad, la Sala realizará una síntesis de las reglas jurisprudenciales en esta materia:

(i) La consulta previa se fundamenta en el principio democrático, el derecho a la participación y el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación, de conformidad con el artículo 40 superior(22), que en el caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes cobra un significado distinto y reforzado, en virtud del reconocimiento de la diversidad étnica y cultural, el pluralismo jurídico, el reconocimiento de estas etnias como comunidades diferenciadas y autónomas(23).

(ii) La garantía y reconocimiento de la diversidad de las comunidades tradicionales tiene sustento constitucional en razón de los expresos mandatos previstos por la Carta, tales como el artículo 7º superior, que incorpora el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, el artículo 330 de la Constitución Política, que dispone que los territorios indígenas estarán gobernados por sus autoridades tradicionales, conformadas y reglamentadas según sus usos y costumbres(24). Estas disposiciones se encuentran complementadas con normas imperativas del derecho internacional de los derechos humanos.

(iii) El derecho de consulta previa que le asiste a las comunidades nativas se fundamenta en el derecho de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de su cultura y que, cuando procede ese deber de consulta, surge para las comunidades un derecho fundamental susceptible de protección por la vía de la acción de tutela, en razón a la importancia política del mismo, a su significación para la defensa de la identidad e integridad cultural y a su condición de mecanismo de participación(25).

Así, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las comunidades indígenas y afrodescendientes deben contar con los espacios suficientes y adecuados de participación en las decisiones que incidan en sus intereses, con el fin de evitar la implementación de políticas públicas que erosionen su identidad(26).

(iv) Como parte de los instrumentos constitucionales consagrados en la Carta Política para garantizar la participación de las comunidades étnicas en las decisiones que los afectan, se encuentran: (a) la conformación de las entidades territoriales con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial (C.P., art. 329); (b) el carácter colectivo y no enajenable de la propiedad de los resguardos; y (c) el deber consistente en que la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se lleve a cabo sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades. Para ello, el gobierno deberá propiciar la participación de los representantes de las respectivas comunidades (C.P., art. 330, par.).

(v) La participación de las comunidades diferenciadas en las decisiones que las afectan, tiene igualmente fundamento en el derecho internacional de los derechos humanos, especialmente en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo “sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, incorporado al ordenamiento jurídico interno por la Ley 21 de 1991, que hace parte del bloque de constitucionalidad y tiene carácter vinculante(27). Con fundamento en este convenio esta corporación ha identificado la existencia de un derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas. Ha sostenido que este convenio se encuentra dirigido a “(i) lograr las aspiraciones de los pueblos indígenas y tribales a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven; y (ii) superar esquemas predominantes en muchas partes del mundo, en que dichos pueblos no pueden gozar de los derechos humanos fundamentales en el mismo grado que el resto de la población de los Estados en que viven y que sus leyes, valores, costumbres y perspectivas han sufrido a menudo una erosión”(28).

La Corte ha reconocido también que la consulta previa es el instrumento que “mayor impacto ha tenido en la jurisprudencia constitucional sobre participación de las minorías étnicas..., al punto de ser reconocido por la jurisprudencia examinada en este apartado como un verdadero derecho constitucional de las comunidades tradicionales”. El derecho a la consulta previa encuentra sustento en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, precepto que consagra la obligación de los gobiernos de garantizar la participación de las minorías étnicas en los asuntos que los afectan.

(vi) A partir del reconocimiento del derecho a la consulta previa, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado los siguientes ejes temáticos: (a) diferenciación entre la participación general de los representantes de las comunidades étnicas y la participación específica a través de la consulta previa; (b) identificación de las medidas legislativas que deben ser objeto de consulta previa a las comunidades diferenciadas; (c) previsión de los requisitos y etapas que debe cumplir el procedimiento de consulta, a fin que resulte compatible con los parámetros constitucionales; e (d) identificación de las consecuencias del desconocimiento del derecho de consulta previa(29).

(vii) En cuanto a la diferenciación entre la participación general de los representantes de las comunidades étnicas y la participación específica a través de la consulta previa, la Corte ha precisado que la primera de ellas, se puede llevar a cabo de manera general, sin perjuicio del reconocimiento de la identidad diferenciada de dichas comunidades, lo que exige que esta participación se realice a través de mecanismos concretos y adecuados, que resulten compatibles con las particularidades de esa identidad, a través de medidas tales como la asignación de curules especiales en las corporaciones públicas(30). La segunda modalidad de participación específica de las comunidades étnicas, hace relación a su participación en la toma de decisiones que afecten directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, a través de un procedimiento particular de consulta previa a dichas comunidades, como requisito necesario para garantizar la preservación de su identidad diferenciada.

(viii) Especial atención le ha merecido a la jurisprudencia constitucional el tema relativo a la identificación de las medidas legislativas y administrativas que deben someterse al procedimiento de consulta previa. A este respecto, la Corte ha explicado que existen varios elementos a tener en cuenta: (a) en primer lugar, la afectación directa de las medidas ha adoptarse para las comunidades étnicas. En este sentido, ha explicado que en armonía con lo consagrado por el Convenio 169 de la OIT, “la consulta previa es imperativa respecto de aquellas medidas legislativas y administrativas que afecten directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes”. En forma contraria, las políticas generales que afecten a toda la población y que no incidan directamente en las comunidades diferenciadas, no están sujetas a consulta; (b) en segundo lugar, ha sostenido que una manera de determinar si afecta de manera directa a las comunidades, es establecer si se trata de temas definidos previamente por el convenio, o de temas que tengan una relación intrínseca con su identidad como comunidad étnica o un “vínculo necesario con la definición del ethos de las comunidades indígenas y afrodescendientes”(31); (c) en tercer lugar, la jurisprudencia constitucional ha identificado prima facie, algunos temas que por su propia naturaleza se encuentran en conexión intrínseca con la supervivencia, la identidad y la cultura de las comunidades étnicas, tales como el tema del territorio o de tierras, la explotación de recursos naturales en las zonas donde se ubican o residen estas comunidades, la protección del grado de autonomía que la Constitución les reconoce a las comunidades indígenas y afrodescendientes, la conformación y delimitación del gobierno de estas comunidades y de su relación con los gobiernos locales y regionales, de conformidad con los artículos 329 y 330 C.P. Estos temas, por constituir asuntos neurálgicos y ser de vital importancia para estas comunidades, deben someterse a consulta previa(32).

(ix) De otra parte, la Corte ha precisado que el método para la determinación de temas que afecten a las comunidades étnicas, es casuístico, esto es, se debe esclarecer y determinar en cada caso en concreto cuáles son las medidas que afectan directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, de manera que en concreto se evalúe qué tanto incide la medida en la conformación de la identidad diferenciada del pueblo étnico.

(x) La jurisprudencia ha señalado entonces tres escenarios en los que procede la consulta previa por afectación directa de las comunidades étnicas: “(i) cuando la medida tiene por objeto regular un tópico que, por expresa disposición constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión que cuenten con la participación de las comunidades étnicas, como sucede con la explotación de recursos naturales; (ii) cuando a pesar que no se trate de esas materias, el asunto regulado por la medida está vinculado con elementos que conforman la identidad particular de las comunidades diferenciadas; y (iii) cuando a pesar de tratarse de una medida de carácter general, regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de las comunidades tradicionales, por lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de los derechos de las comunidades o una omisión legislativa relativa que las discrimine”(33).

(xi) En cuanto a las condiciones y etapas de la consulta previa, la Corte ha resaltado que de conformidad con las pautas generales fijadas por el Convenio 169 de la OIT, este proceso (a) debe adelantarse de buena fe; (b) a través de formas y medios de comunicación efectivos con las comunidades étnicas; (c) de una manera idónea, apropiada y adecuada a las circunstancias con el fin de alcanzar un acuerdo respecto de las medidas ha adoptar; (d) debe respetar los parámetros constitucionales relativos a la participación de las comunidades étnicas; (e) no puede consistir en simples trámites administrativos por parte de las autoridades o en meros requisitos formales, sino que debe ser “un proceso sustantivo de raigambre constitucional”(34); (f) debe garantizarse a las comunidades afectadas la información completa, precisa y significativa sobre los proyectos que se pretenden desarrollar en sus territorios o de las medidas legislativas o administrativas del caso; (g) no puede ser extemporáneo a las medidas adoptadas, de manera que por ejemplo, respecto de medidas legislativas, debe llevarse a cabo este procedimiento, antes de radicar el proyecto de ley con el fin de que se garantice una participación efectiva de las comunidades étnicas; (h) no debe entenderse como un escenario de confrontación entre las autoridades gubernamentales y las tradicionales, ni como un proceso adversarial(35), sino como uno de participación activa de estas últimas en decisiones que las afectan de manera directa, de forma que tampoco implica un poder de veto de las medidas legislativas y administrativas por parte de las comunidades étnicas; (i) es posible que las comunidades estén acompañadas por la Defensoría del Pueblo o la Procuraduría General de la Nación, si así lo estiman pertinente; (j) debe realizarse sobre la base del reconocimiento del especial valor que para las comunidades tradicionales tiene el territorio y los recursos naturales ubicados en ellos; (k) debe estar precedido de un trámite preconsultivo, en el cual se defina, de común acuerdo entre las autoridades gubernamentales y los representantes de las comunidades indígenas y afrodescendientes, las bases del procedimiento participativo; y (l) debe realizarse un ejercicio de ponderación de los intereses en juego de los grupos étnicos afectados(36).

(xii) Finalmente, en relación con las consecuencias del incumplimiento del procedimiento de consulta previa, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que esto implica (a) la vulneración de un derecho constitucional, y (b) la producción de efectos sustanciales para las medidas de que se trate, tales como “(i) la declaratoria de inconstitucionalidad, total o parcial, de la normatividad correspondiente, al oponerse al derecho de consulta previa; o, cuando ello resulte posible, (ii) la exequibilidad condicionada del precepto, que privilegie una interpretación que salvaguarde las materias que inciden en la definición de identidad de las comunidades diferenciadas”(37).

7. Consulta previa de la ley del plan nacional de desarrollo.

La jurisprudencia de esta Corte, se ha manifestado igualmente en relación con la consulta previa específicamente respecto de las leyes de los planes nacionales de desarrollo(38). En este sentido, se ha referido a la especial naturaleza de la ley del plan nacional de desarrollo y de su proceso de formación frente al deber de realización de consulta previa. Así, ha explicado que la ley contentiva del plan nacional de desarrollo, “por mandato del artículo 339 de la Constitución, está conformada por dos partes distintas, una general, y un plan de inversiones de las entidades públicas nacionales”. Así mismo, precisó que la ley del plan nacional de desarrollo tiene niveles distintos de generalidad, y que “específicamente en la parte constitutiva del plan nacional de inversiones públicas, ha de examinarse cada uno de los programas, proyectos y presupuestos plurianuales que lo conforman, para efectos de establecer si tal programa, proyecto o presupuesto plurianual tendrá una incidencia directa y específica sobre los grupos indígenas o las comunidades afrodescendientes del país, de conformidad con los criterios trazados en la Sentencia C-030 de 2008 y reiterados en la presente providencia - es decir, si cada programa, proyecto o presupuesto plurianual individualmente considerado constituye una de las medidas “susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos”(39).

En cuanto al proceso de formación de la ley del plan nacional de desarrollo, de conformidad con lo establecido en los artículos 340 y 341 superiores, y la existencia del consejo nacional de planeación, en el cual se encuentran representadas las comunidades étnicas del país, la Corte ha explicado que si bien el consejo nacional de planeación cumple una función transcendental dentro del proceso de formulación de este instrumento, más aún, teniendo en cuenta que las comunidades étnicas tienen asiento en dicho consejo; este mecanismo de participación “no suple el deber estatal de llevar a cabo la consulta previa de los proyectos concretos incluidos en el plan nacional de desarrollo con los grupos étnicos potencialmente afectados por ellos en forma directa y específica”, teniendo en cuenta las importantes diferencias que a nivel constitucional existen entre la representación y la participación, como distintas expresiones del principio democrático.

En este sentido, esta corporación ha concluido que existe el deber de realizar una consulta previa a las comunidades étnicas respecto de cada uno de los proyectos individuales, que les afectarán de manera directa y específica y que hacen parte del plan nacional de desarrollo, la cual debe adelantarse de manera integral y con pleno cumplimiento de los requisitos y exigencias constitucionales fijadas por la jurisprudencia constitucional. Sobre este tema, manifestó la Corte:

“5.4. Una lectura detenida de las distintas disposiciones contenidas en la Ley 1151 de 2007 revela que estas prevén varios proyectos susceptibles de incidir de manera directa y específica sobre pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes que residen en las zonas donde estos habrán de ser ejecutados. En efecto, varios proyectos y programas incluidos dentro del plan nacional de inversiones, o resaltados por su importancia dentro de la ley del plan nacional de desarrollo, incidirán directa y específicamente sobre distintos grupos del país independientemente de si su impacto será benéfico o perjudicial, cuestión cuya determinación atañe a las comunidades étnicas —indígenas o afrodescendientes— potencialmente afectadas en ejercicio de su autonomía y sus derechos colectivos. Es claro para la Corte que, respecto de cada uno de estos proyectos individuales, sí existe una obligación estatal específica de realizar consulta previa, en su integridad y con pleno cumplimiento de los requisitos constitucionales precisados por la jurisprudencia constitucional”.

En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha evidenciado que el hecho de que se incluyan proyectos o programas susceptibles de afectar de manera directa y específica a las comunidades étnicas del país, respecto de los cuales se ha omitido la consulta previa, “constituye un vicio a la luz de la doctrina constitucional”, vicio que impide la declaratoria de constitucionalidad de la ley y apareja distintos efectos asociados a su inconstitucionalidad. En el caso de la Sentencia C-461 de 2008, la Corte decidió declarar exequible la Ley 1151 de 2007 “siempre y cuando se entienda que se suspenderá la ejecución de los proyectos —y de los respectivos programas o presupuestos plurianuales— incluidos en la misma que tengan la potencialidad de incidir de manera directa y específica sobre pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma integral y completa la consulta previa específica exigida por el bloque de constitucionalidad, de conformidad con las pautas trazadas para ello por la doctrina constitucional reiterada en la presente providencia” (resalta la Sala), aclarando que debía determinarse en cada caso la procedencia de la consulta respecto de los proyectos o programas incluidos dentro de la ley del plan nacional de desarrollo.

La anterior síntesis de la doctrina y jurisprudencia constitucional permitirá a la Sala entrar a resolver los problemas jurídicos planteados en la presente oportunidad, teniendo en cuenta el requisito de la consulta previa y los requisitos que esta debe cumplir, la especial naturaleza de la ley del plan nacional de desarrollo frente al deber estatal de realizar la consulta previa a los grupos étnicos, así como el respeto por el debido proceso administrativo.

8. Análisis constitucional de las normas demandadas.

8.1. El artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, contiene disposiciones relativas al control a la explotación ilícita de minerales. Al efecto, esta norma prohíbe, en su inciso primero, que a partir de la vigencia de esa ley y en todo el territorio nacional, se puedan utilizar equipos mecánicos, tales como dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos de esa naturaleza, en las actividades mineras sin título minero inscrito en el registro minero nacional. En el inciso segundo, esta disposición consagra que el incumplimiento de esta prohibición, dará lugar a una serie de sanciones, tales como el decomiso de dichos bienes, así como la imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales vigentes, que impondrá la autoridad policiva, sin perjuicio de la acción penal correspondiente y de otras medidas sancionatorias. Así mismo, este inciso dispone que el Gobierno Nacional reglamentará la materia.

En el inciso tercero, este precepto normativo dispone que las solicitudes que actualmente se encuentren en trámite para legalizar la minería con minidragas, que consagra el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán rechazadas de plano por la autoridad minera. La norma a la que hace referencia esta disposición, establece que el Estado dará especial protección para la continuidad de la pequeña minería con el método de minidragas de motores hasta de 60 caballos de fuerza y dará un plazo de hasta dos años para legalizar dicha actividad.

Por su parte, el parágrafo único del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 dispone que el Gobierno Nacional reorganizará los municipios verdaderamente explotadores de oro y tomará medidas para aquellos municipios que usurpan y cobran por conceptos de regalías en esta materia sin tener derechos por este concepto. Así mismo, consagra que aquellos excedentes que se demuestren del resultado del uso indebido de esas regalías serán utilizados como indexación e indemnización a los municipios afectados por la minería ilegal de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.

8.2. El artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, ahora demandado parcialmente, contiene las vigencias y derogatorias de la ley, y al efecto consagra que la Ley 1450 de 2011 rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. La parte de este artículo que ahora se demanda, se refiere a la derogatoria del parágrafo 2º del artículo 12 y del artículo 30 de la Ley 1382 de 2010.

Las derogatorias del parágrafo 2º del artículo 12 y del artículo 30 de la Ley 1382 de 2010 que consagra el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 y que se demandan en esta oportunidad, se refieren, en lo que toca al artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, a la legalización de los explotadores, los grupos y asociaciones de minería tradicional que exploten minas de propiedad estatal sin título inscrito en el registro minero nacional, y específicamente, se deroga el parágrafo 2º del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, el cual consagra que se considerará legal el barequeo, que consiste en la extracción de materiales de arrastre, siempre y cuando se realice con herramientas no mecanizadas y con una extracción que no supere un volumen de 10 metros cúbicos por día, por longitud de rivera de 200 metros de largo.

De otro lado, el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010 derogado, determina que en los departamentos contemplados en el artículo 309 de la Constitución Nacional, esto es, en los departamentos de Arauca, Casanare, Putumayo, el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada, y en el departamento del Chocó, donde existe la pequeña minería, mediante el método de minidragas de motores hasta de 60 caballos de fuerza, el Estado les dará especial protección para la continuidad en el ejercicio de esta tarea y tendrá un plazo de hasta dos (2) años contados a partir de la vigencia de la Ley 1382 de 2010, para legalizar dicha actividad.

8.3. En primer lugar, la Sala se permite precisar nuevamente, que dado que el alcance normativo de los preceptos demandados se refiere parcialmente a los artículos 12 y 30 de la Ley 1382 de 2010, que fuera declarada inexequible con efectos diferidos mediante la Sentencia C-366 de 2011, esta corporación es plenamente competente para pronunciarse de fondo respecto de las mismas. Lo anterior, en razón a que la declaratoria de inexequibilidad de la normatividad contenida en la Ley 1382 de 2010 se realizó con efectos diferidos en el tiempo, por un lapso de dos años, contados a partir de la fecha de expedición de la Sentencia C-366 de 2011, esto es, a partir del once (11) de mayo de 2011. Por lo anterior, las normas de la Ley 1382 de 2011, a las cuales se refieren parcialmente los artículos 106 y 276 de la Ley 1450 de 2011 ahora demandados, es decir, los artículos 12 y 30 de la Ley 1382 de 2011, no fueron expulsados del ordenamiento jurídico de manera inmediata por la Sentencia C-366 de 2011, sino que el efecto de la inconstitucionalidad para esa normatividad, se extendió en el tiempo por causa de la declaratoria de inexequibilidad con efectos diferidos que se hizo en dicho pronunciamiento, razón por la cual la normatividad de la Ley 1382 de 2011 continúa vigente y produciendo efectos jurídicos, y en consecuencia la Corte tiene plena competencia para pronunciarse de fondo sobre normas que remiten o hacen referencia al contenido normativo de la Ley 1382 de 2011, en este caso, a los artículos 106 y 276 de la Ley 1450 de 2011. Por estas mismas razones, es claro igualmente para la Sala que la Ley 1450 de 2011 o Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, podía también válidamente, desde el punto de vista jurídico y constitucional, referirse o remitirse al contenido normativo de la Ley 1382 de 2011, la cual se encontraba todavía vigente al momento de la expedición de la ley del plan, y se encuentra todavía vigente hoy y produciendo efectos jurídicos, hasta la expiración del plazo de dos años fijado por la Corte en la Sentencia C-366 de 2011 para su expulsión definitiva del ordenamiento jurídico.

8.4. En segundo lugar, la Corte reitera los lineamientos jurisprudenciales que ha trazado en relación con la obligatoriedad de la consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, de las medidas legislativas y administrativas, en cuanto estas los afecten directamente. Por tanto, reafirma que el derecho de consulta previa que les asiste a las comunidades étnicas se fundamenta en el principio democrático, el derecho a la participación, el pluralismo y el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Este proceso debe adelantarse de buena fe, a través de formas y medios de comunicación efectivos con las comunidades étnicas; no puede consistir en simples trámites administrativos por parte de las autoridades o en meros requisitos formales, sino que debe ser un proceso sustantivo de raigambre constitucional. Para tal efecto, debe garantizarse a las comunidades afectadas la información completa, precisa y significativa sobre los proyectos que se pretenden desarrollar en sus territorios o de las medidas legislativas o administrativas del caso, y estar precedido de un trámite preconsultivo en el cual se defina, de común acuerdo entre las autoridades gubernamentales y los representantes de las comunidades indígenas y afrodescendientes, las bases del procedimiento administrativo. En cuanto al método para la determinación de temas que afecten a las comunidades étnicas, es casuístico, esto es, se debe esclarecer y determinar en cada caso concreto, cuáles son las medidas que afectan directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, de manera que en una situación concreta, se evalúe qué tanto incide la medida en la conformación de la identidad diferenciada del pueblo étnico.

8.5. En el presente caso, la Sala constata que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, prohíbe en todo el territorio nacional, la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el registro minero nacional. A la vez, prevé el decomiso de bienes y la imposición de una multa por infracción a esta prohibición, además de medidas especiales para la reorganización de los municipios explotadores de oro.

Así, el precepto normativo contiene disposiciones tales como: (i) una prohibición general de utilización de equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el registro minero nacional; (ii) fija sanciones para el incumplimiento de la anterior prohibición, tales como el decomiso de los equipos mecánicos y la imposición de multas, sin exclusión de otras medidas administrativas o penales a que hubiere lugar; (iii) consagra que las solicitudes que actualmente se encuentren en trámite para legalizar la minería con minidragas, a que hace referencia el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán rechazadas de plano por la autoridad minera; (iv) dispone que el Gobierno Nacional reglamentará la materia y reorganizará los municipios verdaderamente explotadores de oro y tomará medidas contra aquellos municipios que usurpan y cobran por conceptos de regalías en esta materia sin tener derechos por este concepto; y (v) finalmente, determina que aquellos excedentes que se demuestren del resultado del uso indebido de estas regalías serán utilizados como indexación e indemnización a los municipios afectados por la minería ilegal, de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.

La Corte evidencia por tanto que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 contiene una norma general que busca evitar una práctica ilegal, la cual produce serios daños ambientales y se encamina a garantizar la no explotación minera en términos industriales, que no es propia de las comunidades indígenas y afrodescendientes, y por tanto, no las afecta de manera directa y específica. Por el contrario, para esta corporación, es claro que dicho tipo de explotación produce un deterioro irreparable de los recursos naturales que deben preservarse, de manera que es a toda la comunidad nacional, y no solo a los grupos étnicos, a quienes les interesa el control de esa explotación ilícita de minerales. En punto a este tema, la Sala recuerda que la preservación de los recursos naturales renovables y no renovables y el derecho colectivo a un ambiente sano, no fueron consagrados únicamente en favor de los grupos étnicos, sino que se encamina a la protección de bienes jurídicos superiores que interesan a toda la comunidad nacional.

Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que esta disposición del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, (i) encuentra sustento constitucional, al encaminarse al control de la minería ilegal, y buscar con ello proteger un bien superior de orden constitucional como es el medio ambiente; y (ii) que no debió ser objeto de consulta previa a las comunidades étnicas, por tratarse de medidas que no afectan directamente a estas comunidades, sino que consagran una prohibición general de explotación minera con equipos mecánicos que es diferente a las técnicas de minería tradicional y, fijan sanciones por el incumplimiento de dicha prohibición.

En este sentido, esta corporación constata que la disposición contenida en el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, no tiene relación directa con las comunidades étnicas, ya que prohíbe de manera general las prácticas de explotación minera ilegal con equipos mecánicos, lo cual no se aplica a las comunidades étnicas que utilizan formas tradicionales de explotación minera. De esta manera, a juicio de la Sala, esta norma no se aplica a las actividades de minería tradicional, por lo cual no deben verse afectadas las reglas especiales y diferenciales para la actividad minera tradicional en las zonas en que se asientan las comunidades indígenas y afrodescendientes, ya que se debe proteger las actividades de minería tradicional en los territorios de las comunidades indígenas o afrodescendientes, a las cuales no se les debe aplicar la regla general de prohibición y sanción que prevé el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011.

De esta manera, es claro para la Sala que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 o Ley del Plan Nacional de Desarrollo no afecta de manera directa a las comunidades étnicas, razón por la cual no se evidencia la obligatoriedad de consulta previa a estas comunidades, en cuanto la norma no se refiere a las actividades de minería tradicional, y por tanto, estas actividades de minería tradicional quedan salvaguardadas, sin que sea constitucionalmente legítimo que puedan llegar a ser afectadas por la disposición contenida en el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011. En consecuencia, la Sala evidencia que se trata de una medida relativa al control de la explotación ilícita de minerales que no tiene relación directa con la explotación de recursos mineros en los territorios de las comunidades étnicas a través de métodos tradicionales, en cuanto no se está prohibiendo el desarrollo de actividades de minería tradicional. De esta forma, en criterio de esta Corte, la consagración de esta medida en concreto no debió estar precedida de espacios de participación para dichos pueblos, en los términos del parágrafo del artículo 330 C.P. y los artículos 6º y 15 del Convenio 169 de la OIT.

Por consiguiente, al no tratarse de medidas legislativas que afectan directamente a las comunidades étnicas, de conformidad con lo expuesto en este fallo, no debieron someterse al trámite de consulta previa, de acuerdo a los requisitos y etapas explicados en la parte considerativa de esta sentencia.

En punto a este tema, la Sala coincide por tanto, con algunos intervinientes quienes sostienen que las normas acusadas no afectan directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, puesto que se trata de normas de carácter general que afectan a toda la población por igual y que se encaminan a cumplir una finalidad plenamente constitucional, como es el control de la minería ilegal y la protección del medio ambiente. De esta forma, encuentran plenamente ajustada a la Constitución la finalidad constitucional de la norma 106 de la Ley 1450 de 2011, en cuanto la misma se encamina a prohibir la utilización de métodos ilegales para la explotación minera que causen graves daños al medio ambiente, y por tanto no afecta de forma directa a las comunidades étnicas, sino a toda la ciudadanía en general.

En suma, la Corte concluye que el contenido del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 o Ley del Plan Nacional de Desarrollo, contiene diversas e importantes disposiciones relativas al control de la explotación ilícita de minerales, medidas que no son aplicables en los territorios de las comunidades étnicas y por tanto no afectan la explotación minera con métodos tradicionales en los territorios indígenas y afrodescendientes. Estas disposiciones, por ende, no afectan directamente a las comunidades étnicas, puesto que como se indicó, no se refieren ni afectan la actividad minera en los territorios ancestrales. Por consiguiente, la Sala considera que la expedición del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 no requería ser consultada de manera previa y específica a las comunidades indígenas y afrocolombianas, de conformidad con el artículo 330 de la Constitución y el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT y en consecuencia, declarará esta norma exequible, por este cargo.

8.6. No ocurre lo mismo, en cuanto a la expresión del inciso tercero del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, que deroga el parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, las cuales serán declaradas inexequibles por esta Corte.

Como se mencionó, las derogatorias del parágrafo 2º del artículo 12 y del artículo 30 de la Ley 1382 de 2010 que consagra el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 y que se demandan en esta oportunidad, se refieren, en lo que respecta al artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, a la legalización de los explotadores, los grupos y asociaciones de minería tradicional que exploten minas de propiedad estatal sin título inscrito en el registro minero nacional, y específicamente el parágrafo 2º del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, al reconocimiento legal del barequeo, que consiste en la extracción de materiales de arrastre, siempre y cuando se realice con herramientas no mecanizadas y con una extracción que no supere un volumen de 10 metros cúbicos por día, por longitud de rivera de 200 metros de largo.

Por su parte el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, derogado por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, establece que en los departamentos contemplados en el artículo 309 de la Constitución Nacional, esto es, en los departamentos de Arauca, Casanare, Putumayo, el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada, y en el departamento del Chocó, donde existe la pequeña minería, mediante el método de minidragas de motores hasta de 60 caballos de fuerza, el Estado les dará especial protección para la continuidad en el ejercicio de esta tarea y tendrá un plazo de hasta dos (2) años contados a partir de la vigencia de la presente ley, para legalizar dicha actividad.

Frente a la derogación de estas disposiciones por parte de la Ley 1450 de 2011, es de reiterar lo precisado con anterioridad por esta Sala, respecto de la inexequibilidad diferida de la Ley 1382 de 2011 mediante la Sentencia C-366 de 2011, en cuanto a que estas disposiciones continuaban vigentes al momento de la expedición de la ley del plan nacional de desarrollo, y por tanto seguían haciendo parte del ordenamiento jurídico y produciendo efectos jurídicos, de manera que era posible tanto su derogación por parte de la ley del plan nacional de desarrollo, como ahora el pronunciamiento de fondo de la Corte respecto de la constitucionalidad de las normas demandadas que hacen parte de dicha normatividad.

De otra parte, es de precisar que si bien en el artículo 273 de la Ley 1450 de 2011 se dejó constancia de la protocolización de las consultas previas sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 con las comunidades indígenas, afrocolombianas, raizales y palenqueras y pueblos Rom y Gitano; el Departamento Nacional de Planeación explicó en su intervención ante esta Corte, que esas consultas se refirieron al documento que puso a consideración de estas minorías, contentivo de los objetivos y metas de mediano y largo plazo, es decir, de las “bases del plan”, lo que el artículo 339 de la Carta Política denomina como parte general del plan nacional de desarrollo, y se realizó por tanto la consulta en relación con la derogatoria de las normas que autorizaban las actividades de barequeo y minería tradicional, lo cual afecta de manera directa a las comunidades étnicas.

Con base en lo anterior, la Sala arriba a la conclusión respecto de la inconstitucionalidad de estas derogatorias realizadas por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, en razón a la omisión de la obligatoria consulta previa a las comunidades étnicas, por cuanto al tratarse de derogaciones que expulsan del ordenamiento jurídico disposiciones que regulan lo atinente al reconocimiento legal de la pequeña minería y minería tradicional, así como los procesos y trámites de legalización de la pequeña minería y minería tradicional, son temas que afectan de manera directa a las comunidades étnicas, asuntos respecto de los cuales no se surtió la debida consulta previa, y acerca de los cuales, al no haberse regulado en relación con los mismos, su derogación genera un vacío normativo que afecta los derechos constitucionales de las comunidades étnicas, y con ello se afecta especialmente el derecho a la igualdad y el debido proceso administrativo —arts. 13 y 29 superiores—.

Así, la Sala encuentra que al no haber legislado en relación con estos reconocimientos, procedimientos y trámites de legalización de la pequeña minería y minería tradicional, al no haberse agotado el requisito de consulta previa respecto de estos temas, y al dejar un vacío normativo en la materia, estas derogatorias constituyen una vulneración del derecho constitucional de consulta previa, de la igualdad de las comunidades étnicas y del derecho al debido proceso.

Por consiguiente, la Corte constata que estas derogatorias desconocen la especial protección para la continuidad del barequeo o minería tradicional y de la pequeña minería, que afecta directamente a las comunidades étnicas y vulnera el debido proceso para la legalización de tales actividades y el deber de consulta previa a la que debió someterse. Además, con dicha derogatoria se deja un vacío normativo para la regulación de esta materia, al no fijar procedimiento alguno para la legalización o reconocimiento de la minería tradicional, lo cual afecta también el derecho a la igualdad de las comunidades étnicas y el debido proceso para la legalización de las actividades de pequeña minería y minería tradicional de estas comunidades.

Adicionalmente, en relación con este tema, la Sala reitera las consideraciones expuestas en la Sentencia C-149 de 2010, sobre la regulación y derogación de normas de leyes ordinarias mediante la ley del plan nacional de desarrollo, en cuanto a que la ley del plan nacional de desarrollo no puede ser utilizada para “vaciar de competencia al legislador ordinario, toda vez que esta ley tiene por objeto adoptar medidas concretas relacionadas con la “planeación”, es decir, obras o proyectos específicos incluidos en el plan de inversiones, de tal suerte que no resulta constitucionalmente admisible incorporar en la ley del plan nacional de desarrollo, medidas sobre contratación estatal, sistemas de salud o régimen pensional. La inclusión en el plan nacional de desarrollo de materias ajenas al concepto de planeación, conduce en la práctica a evadir el debate democrático que debe darse al momento de tramitar un proyecto de ley ordinaria”, lo cual afecta igualmente el principio de unidad de materia.

Por tanto, una vez determinada la omisión en el procedimiento de consulta previa, debe determinar la Sala la consecuencia jurídica constitucional de la misma, la cual debe conducir prima facie a la inexequibilidad de la norma acusada, por vulnerar el derecho constitucional de participación y de consulta previa de las comunidades étnicas, que constituye un vicio material(40), razón por la cual no le resulta aplicable el procedimiento de subsanación previsto en el parágrafo del artículo 241 C.P., que se aplica exclusivamente para los vicios de procedimiento en la formación de las leyes.

Por tales motivos, la Corte concluye que la expresión acusada del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, debe ser excluida del ordenamiento, de manera que la declaratoria de su inexequibilidad implica que reviven las normas derogadas.

9. Conclusiones.

9.1. De conformidad con todo lo expuesto, la Corte encuentra que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 es exequible, por (i) ser una norma de carácter general, que afecta a todos los ciudadanos por igual y debe aplicarse en todo el territorio nacional; (ii) por tanto, no debió someterse a la consulta previa de las comunidades étnicas, de conformidad con el artículo 330 de la Constitución Política y el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, que hace parte del bloque de constitucional; (iii) no es violatorio del derecho a la igualdad de estas comunidades, pues consagra una prohibición general que no afecta la minería tradicional de estas comunidades; y (iii) tampoco vulnera el debido proceso, por cuanto no se aplica a las actividades de pequeña minería y minería tradicional.

9.2. En segundo lugar, concluye la Sala que la derogatoria del parágrafo 2º del artículo 12 y del artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 es inexequible, por (i) la omisión de la consulta previa obligatoria; (ii) por cuanto al derogar estas disposiciones, se crea un vacío normativo en relación con el reconocimiento, procesos y trámites para la legalización de las actividades de pequeña minería y minería tradicional, lo cual resulta violatorio del derecho a la igualdad —C.P., art. 13— y del debido proceso administrativo —art. 29 superior—, respecto del trámite y procedimiento para la legalización de la minería informal y tradicional de que trata el artículo 12 de la Ley 1382 de 2011 y del procedimiento para el reconocimiento de pequeña minería de comunidades negras asentadas en el Chocó, de que trata el artículo 30 de la Ley 1382 de 2011; y (iii) adicionalmente, en razón a que la ley del plan nacional de desarrollo debe referirse a objetivos, planes y programas específicos de planeación de mediano y largo plazo, y no contener regulaciones relativas a leyes ordinarias, so pena de suplantar al legislador ordinario y con ello vulnerar el principio democrático.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por los cargos analizados en esta sentencia.

2. DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión “parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010” contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, por los cargos analizados en esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(2) Ver la Sentencia C-983 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(3) Consultar la Sentencia C-029 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(4) Ver sentencias C-580 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-128 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, C-402 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, C-447 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-299 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, y C-2561 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(5) Sobre sentencias de constitucionalidad relacionadas con leyes aprobatorias de tratados internacionales sobre la materia ambiental se encuentran, entre otras: C-519 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (Convenio sobre la diversidad biológica), C-200 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz (Convenio internacional de maderas tropicales), C-671 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería (Enmienda al Protocolo de Montreal).

(6) Ver, entre otras, las sentencias T-379 de 1995, C-028 de 1997 y C-647 de 1997, y C-126 de 1998.

(7) Ver las sentencias C-250 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara, C-029 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y Sentencia C-126 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras.

(8) Sentencia C-029 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(9) Ver Sentencia C-891 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(10) Ibídem.

(11) Ver sentencias C-691 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-541 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-845 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, y Sentencia C-2561 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.

(12) A este respeto ver sentencias C-1548 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y C-2561 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.

(13) Sentencia C-2561 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(14) Ver al respecto las sentencias T-380 de 1993, SU-039 de 1997, T-652 y SU-510 de 1998; y las sentencias C-418 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-339 y C-891 de 2002, ambas M.P. Jaime Araújo Rentería, C-620 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre otras.

(15) A este respecto ver las sentencias C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001, C-671 de 2002, T-558 de 2003, T-786 de 2003 y C-1189 de 2005, entre otras.

(16) Ver entre otras las sentencias T-001 de 1993, T-345 de 1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver, entre otras, las sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597 de 2004, T-031, T-222, T-746, C-929 de 2005 y C-1189 de 2005.

(17) Sobre estos temas consultar entre otras las sentencias T-442 de 1992, T-120 de 1993, T-020 y T-386 de 1998, T-1013 de 1999, T-009 y T-1739 de 2000, T-165 de 2001, T-772 de 2003, T-746 de 2005 y C-1189 de 2005.

(18) Ver sentencias T-391 de 1997 y T-196 de 2003, entre otras.

(19) Ibídem.

(20) Ver Sentencia C-506 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(21) Ver al respecto la Sentencia C-175 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, mediante la cual se declaró la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007 – Estatuto de Desarrollo Rural, fundamentada en la vulneración del derecho de consulta previa; la Sentencia C-063 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, en la cual se declaró exequible la norma de la Ley 1122 de 2007 que regula la libre elección de los afiliados al régimen subsidiado de salud, frente al cargo de desconocimiento de los derechos diferenciados de las comunidades indígenas y la posibilidad correlativa que accedan a las empresas promotoras administradas por ellas; la Sentencia C-030 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-461 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Mediante esta última sentencia, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el plan nacional de desarrollo”, en el entendido que “se suspenderá la ejecución de cada uno de los proyectos, programas o presupuestos plurianuales incluidos en la misma que tengan la potencialidad de incidir directa y específicamente sobre pueblos indígenas o comunidades étnicas afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma integral y completa la consulta previa específicas exigida en el bloque de constitucionalidad, de conformidad con las pautas trazadas para ello en la jurisprudencia constitucional”.

(22) Sentencia C-175 de 2009.

(23) Sentencia C-063 de 2010.

(24) Ver la sentencia C-175 de 2009.

(25) Ver sentencia C-030 de 2008.

(26) Consultar la Sentencia C-715 de 2009.

(27) Acerca de la pertenencia del Convenio 169 de la OIT al bloque de constitucionalidad, puede consultarse la Sentencia SU-383/2003, en la que la Corte estipuló lo siguiente: “Resulta de especial importancia para el asunto en estudio, además, reiterar que el Convenio 169 de la OIT , y concretamente el derecho de los pueblos indígenas y tribales a la consulta previa conforma con la Carta Política bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por los artículos 93 y 94 del ordenamiento constitucional, no solo porque el instrumento que la contiene proviene de la Organización Internacional del Trabajo y estipula los derechos laborales de dichos pueblos —C.P., art. 53— sino i) en virtud de que la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que se adopten respecto de la explotación de recursos naturales en sus territorios, prevista en el artículo 330 de la Carta, no puede ser entendida como la negación del derecho de estos pueblos a ser consultados en otros aspectos inherentes a su subsistencia como comunidades reconocibles —C.P., art. 94—, ii) dado que el convenio en cita es el instrumento de mayor reconocimiento contra las discriminaciones que sufren los pueblos indígenas y tribales, iii) debido a que el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados previamente sobre las decisiones administrativas y legislativas que los afecten directamente es la medida de acción positiva que la comunidad internacional prohíja y recomienda para combatir los orígenes, las causas, las formas y las manifestaciones contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia y las formas de intolerancia conexa que afecta a los pueblos indígenas y tribales —Declaración y Programa de Acción de Durban— y iv) debido a que el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos dispone que no se negará a las minorías étnicas el derecho a su identidad. || Asuntos que no pueden suspenderse ni aún en situaciones excepcionales, i) por estar ligado a la existencia de Colombia como Estado social de derecho, en cuanto representa la protección misma de la nacionalidad colombiana —C.P., arts. 1º y 7º—, ii) en razón de que el derecho a la integridad física y moral integra el “núcleo duro” de los derechos humanos, y iii) dado que la protección contra el etnocidio constituye un mandato imperativo del derecho internacional de los derechos humanos”.

(28) Sentencia C-366 de 2011.

(29) Ver sentencias C-030 de 2008 y C-366 de 2011.

(30) Consultar las sentencias C-030 de 2008 y SU-383 de 2003.

(31) Consultar la Sentencia C-175 de 2009, reiterado en sentencias C-030 de 2008 y C-366 de 2011.

(32) Ver Sentencia C-366 de 2011.

(33) Sentencia C-366 de 2011.

(34) Sentencia C-175 de 2009.

(35) Ver Sentencia C-461 de 2008.

(36) Ver sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009 y C-366 de 2011.

(37) Consultar la Sentencia C-366 de 2011, ver también las sentencias C-461 de 2008 y C-063 de 2010.

(38) Ver Sentencia C-461/2008, en donde la Corte conoció de la Ley 1151 de 2007, contentiva del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

(39) Ibídem.

(40) Ver sentencias C-030 de 2008 y C-175 de 2009.