Sentencia C-332 de marzo 22 de 2000 

SALA PLENA 

PROMOCIÓN DE SERVICIOS FINANCIEROS MEDIANTE INCENTIVOS

PROHIBICIÓN DE TRASLADAR EL COSTO DE LA PROMOCIÓN AL USUARIO

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de acuerdo a la publicación de la Ley 35 de 1993 en el Diario Oficial Nº 40.710 del 7 de enero de 1993, destacándose en negrilla lo demandado:

“LEY 35 DE 1993

(Enero 5)

Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora.

El Congreso de la República de Colombia,

DECRETA:

CAPÍTULO I

Intervención en las actividades financiera, bursátil y aseguradora

CAPÍTULO II

Inspección, vigilancia y control en las actividades financiera, aseguradora y bursátil

ART. 20.—Promoción comercial mediante incentivos. Todas las instituciones financieras y aseguradoras podrán ofrecer directa o indirectamente y bajo su responsabilidad premios por sorteo, establecer planes de seguro de vida a cargo de compañías de seguros debidamente autorizadas para el efecto u otros incentivos, con el fin de promover su imagen, sus productos o servicios, de manera gratuita y exclusivamente entre sus clientes, en las condiciones que señale el Gobierno Nacional. Éste deberá dictar normas con el fin de prevenir que el costo de los premios o seguros se traduzca en mayores cargas o en menores rendimientos o retribuciones al ahorrador o usuario del producto o servicio promocionado.

(...).

2. La unidad normativa del artículo 20 de la Ley 35 de 1993 con el numeral 2º del artículo 99 del Decreto 663 de 1993.

Debe la Corte comenzar por esclarecer, que no le asiste razón al apoderado de la Superintendencia Bancaria cuando afirma que el pronunciamiento de constitucionalidad debe recaer, no sobre el artículo 20 de la Ley 35 de 1993, de acuerdo al planteamiento de la demanda, sino sobre el artículo 2º del Decreto 663 de 1993, por cuanto, según su entendimiento, este último lo habría derogado al incorporarlo.

Esta Corte, en oportunidades anteriores, ya ha tenido ocasión de esclarecer que el esquema de repartición de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República que el constituyente de 1991 previó respecto de “las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público” en los artículos 150, numeral 19, literal d y 189, numeral 25 de la Constitución Política, y que reitera el artículo 335 id., se corresponde a la tipología de las “leyes marco” que, precisamente se caracteriza porque, al primero le corresponde expedir las normas o pautas generales así como señalar los objetivos y criterios, y al segundo, le compete ejercer la función interventora propiamente dicha y expedir la regulación concreta, con sujeción a los lineamientos generales trazados en la ley.

Así, por ejemplo, en sentencia C-560 de 1994, de la que fue ponente el H.M. José Gregorio Hernández Galindo, a este respecto, señaló:

“...es preciso diferenciar el tipo de funciones... que corresponde ejercer al Estado respecto de las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público atribuciones éstas que la Constitución Política... que, mediante el sistema de ley marco, ha dejado en cabeza del Congreso y del Presidente de la República, encargando al primero las responsabilidades de expedir normas o pautas generales y de señalar objetivos y criterios, y encomendando al segundo el ejercicio concreto de la función interventora, con arreglo a la ley.

Así lo disponen con meridiana claridad los artículos 150, numeral 19, literal d, y 189, numeral 25, de la Constitución Política...”.

Lo anterior explica que la circunstancia de que el contenido normativo consignado en el artículo 20 de la Ley 35 de 1993, se haya también previsto en el numeral 2º del artículo 99 del Decreto 663 de 1993, no produce su derogatoria, comoquiera que se originan en distintas fuentes de validez formal y material.

En efecto, es bien sabido que la Ley 35 de 1993 corresponde al desarrollo de las competencias atribuidas al Congreso de la República por el artículo 150, numeral 19, literal d de la Carta Política, mientras que el Decreto 663 de 1993 fue expedido por el Presidente de la República, con sujeción en la ley mencionada, en ejercicio de la competencia de regulación normativa prevista en su favor por el numeral 25 del artículo 189 ibíd.

Cosa distinta es que, dada la identidad de contenido normativo entre los preceptos mencionados, haya lugar a integrar la unidad normativa, a lo cual procede la Corte.

Así las cosas, su pronunciamiento comprenderá el enunciado normativo demandado, correspondiente al artículo 20 de la Ley 35 de 1993 y, además, el numeral 2º del artículo 99 del Decreto 663 de 1993 en el que también fue consignado.

3. Los límites constitucionales a la libertad económica y a la libre competencia que, por razón de la prevalencia del bien común, del interés público y de la protección de los usuarios financieros, justifican que se prohiba a las instituciones financieras y aseguradoras, transferir el valor de la propaganda comercial por incentivos al ahorrador o usuario del producto o servicio promocionado.

Ahora bien, en relación con lo demandado del artículo 20 de la Ley 35 de 1993, tiénese que reconoce en favor de todas las instituciones financieras y aseguradoras el derecho de ofrecer directa o indirectamente y bajo su responsabilidad premios por sorteo, así como el de establecer planes de seguro de vida a cargo de compañías de seguros debidamente autorizadas para el efecto y el de emplear otros incentivos, con el fin de promover su imagen, sus productos o servicios, siempre y cuando lo hagan de manera gratuita y exclusivamente entre sus clientes, en las condiciones que señale el Gobierno Nacional.

A ese fin, a renglón seguido, dispone que éste deberá dictar normas, con el fin de prevenir que el costo de los premios o seguros, se traduzca en mayores cargas o en menores rendimientos o retribuciones al ahorrador o usuario del producto o servicio promocionado.

El demandante censura la gratuidad de la propaganda comercial por incentivos, así como que su reglamentación se haya deferido al Gobierno Nacional.

No encuentra la Corte fundamento en los reproches de inconstitucionalidad que se endilgan a los apartes cuestionados del precepto pues, como se verá, lejos de contrariar la Carta Política, estos se acompasan plenamente a sus prescripciones.

Si el demandante afirma su inconstitucionalidad es porque hace una lectura errónea de su contenido y, porque con miras a la prosperidad de sus argumentos acusatorios, de manera errónea también asimila a los costos de producción de un producto o servicio financiero, los costos de una campaña promocional o publicitaria mediante incentivos, y porque, en forma que es también incorrecta, equipara los incentivos con las tasas de interés.

No se necesitan mayores disquisiciones para establecer que unos y otros no son la misma cosa, pues aunque resulte obvio, no está por demás, recordar que mientras los primeros se destinan a la producción del bien o servicio, los segundos financian la promoción de la imagen, los productos o los servicios de una institución financiera o aseguradora. Es claro entonces, que los incentivos, son modalidades de promoción comercial que, ni siquiera de manera remota, podrían llegar a tener similitud con las tasas de interés, comoquiera que estas últimas se relacionan con el rendimiento del capital, que es bien diferente.

En sentir de esta Corte, la prohibición de trasladar los costos de las promociones por incentivos a los usuarios o ahorradores, es el resultado no del desconocimiento de la libertad económica y de la libre competencia, sino de los límites que a los derechos económicos imponen la protección del interés general, la prevalencia del bien común y el deber para las autoridades de proteger los intereses de los consumidores —en este caso, representados por los usuarios de los servicios financieros— que son también postulados fundamentales en el Estado social de derecho, de los que emanan límites y condicionamientos constitucionalmente válidos a su ejercicio.

Esta Corte reitera que no es constitucionalmente de recibo, aducir el derecho a la propiedad privada, la libre iniciativa privada, la libertad económica, la libertad de empresa y el derecho a la libre competencia económica como si se tratase de barreras infranqueables que pudiesen impedir la eficaz protección del interés público mediante la adopción de medidas que salvaguarden los intereses de los usuarios de los servicios financieros y aseguradores, pues, ciertamente, el que las empresas financieras y aseguradoras gocen de la posición dominante, puede propiciar desequilibrios que las autoridades deben precaver, en cumplimiento del deber de prevenir abusos que puedan afectarlos, de hacer efectiva la prevalencia del interés público, de salvaguardar los consumidores y de construir un orden justo.

No se olvide que el constituyente de 1991 elevó a la categoría de mandato constitucional la protección de los consumidores y usuarios en el artículo 78 de la Carta; que en el artículo 335 ibídem, dispuso que las actividades financiera y aseguradora “son de interés público”, y que de manera consonante con los anteriores, en el inciso final del artículo 334 señaló que “la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.

Es, pues, claro, que la disposición en comento, es también consecuencia de la libertad de configuración legislativa, en desarrollo de las normas y principios constitucionales arriba indicados.

Es este el sentido del artículo 333 de la Carta cuando preceptúa que “la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común” y que “la libre competencia es un derecho de todos que supone responsabilidades”.

Acerca del correcto entendimiento del precepto constitucional antes mencionado, en sentencia T-461 de 1994, de la que fue ponente el H. M. José Gregorio Hernández Galindo, la corporación expresó:

“El artículo 333 de la Carta señala que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, pero dentro de los límites del bien común, que la libre competencia económica, si bien es un derecho de todos, supone responsabilidades; y que la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija, entre otros factores, el interés social. El artículo 334 ibídem confía al Estado la dirección general de la economía, mientras el 335, específicamente relacionado con las actividades financiera, bursátil, aseguradora y con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, advierte con claridad que ellas sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del gobierno en estas materias (...).

Esta disposición de la Carta, que se sustenta en los principios del Estado social de derecho, debe interpretarse de manera sistemática con otras normas constitucionales, como la del artículo 25, que brinda al trabajo, en todas sus modalidades, especial protección estatal; la del 58 ibídem, que ordena al Estado proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad; la del 57, a cuyo tenor la ley podrá establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas; la del 333, que considera a la empresa base del desarrollo, pero le impone una función social, a la vez que propende el fortalecimiento de las organizaciones solidarias; y la del 334, directamente alusiva a la actividad financiera, que estatuye la democratización del crédito...”.

Así las cosas, el inciso final de la misma disposición constitucional, en cuanto dispone que “El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica”, obviamente, debe interpretarse de manera sistemática con los incisos que lo anteceden, de lo cual resulta que, desde luego, la libertad económica no tiene un contenido absoluto, comoquiera que debe ejercerse dentro de los límites que, a la misma, impone el bien común.

Debe recordarse, así mismo que, de acuerdo al artículo 335 de la Constitución Política, las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación de ahorros del público “son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito”.

Conclúyese de todo lo expuesto que el sentido del inciso penúltimo del artículo 333 de la Carta, no es el que el demandante le da, cuando pretende fraccionarlo y aislarlo de las demás disposiciones constitucionales, para pregonar un supuesto carácter absoluto, en favor de la libre competencia económica.

Cosa bien diferente es que con dicha consagración positiva, el constituyente de 1991 haya proscrito los monopolios, pues, ciertamente, la concentración riñe con los mercados libres y con la libre competencia económica.

No está por demás recordar que esta corporación(1) ha sido enfática en rechazar las interpretaciones de normas constitucionales aisladas que sacrifican su verdadero alcance y significado.

(1) Sentencia C-398 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Así, en sentencia T-368 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) al hacer esta salvedad, se refirió al contexto sistemático a cuya luz deben entenderse las normas de la Constitución Política que consagran las libertades económicas.

Por su pertinencia para el caso presente, resulta relevante citar su reflexión, sobre el particular:

“... el conjunto de normas constitucionales referentes a la actividad económica debe entenderse y aplicarse sistemáticamente, sin fraccionar sus alcances y evitando que la ejecución de algunos de sus preceptos deba edificarse sobre el supuesto de dejar otros inaplicados o inútiles.

Es verdad que la Constitución establece la libre competencia como principio, que ella plasma la libre iniciativa privada y la libertad de empresa, que la libertad económica está garantizada y que la gestión estatal debe cristalizarse en medidas que impidan su obstrucción o restricción, en especial si, éstas surgen merced al predominio de productores u oferentes de productos o servicios considerados en particular.

Pero insiste la Corte en que la Carta Política no ha acogido un modelo económico determinado, exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben ser interpretadas de manera armónica y coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la prevalencia del interés colectivo (art. 1º), por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado (C.P., arts. 333, 334 y 335) y por los principios de razonablidad y proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado.

En un Estado social de derecho, dentro del cual el poder público asume responsabilidades tales como la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, no menos que la de promover la productividad y la competitividad, y que tiene a su cargo la orientación de la política económica hacia el desarrollo armónico de las regiones (C.P., art. 334), la libre competencia no puede erigirse en derecho absoluto ni en barrera infranqueable para la actividad de intervención del Estado. Esta se debe dar, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes, todo lo cual implica indudables limitaciones, correctivos y controles para la iniciativa particular. Se trata, al fin y al cabo, de realizar fines esenciales del Estado como los de promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (C.P., preámbulo y art. 2º), en ejercicio de un papel dinámico y activo inherente a su función básica de dirección general de la economía (C.P., art. 334).

A juicio de la Corte, la libre competencia económica no excluye en modo alguno la injerencia del Estado para alcanzar fines que le son propios, como los indicados en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución...”.

De todo lo anterior, es pues, que, indubitable que, contrariamente a lo que el actor afirma, de los artículos 333 y 334 de la Carta Política no puede, en forma constitucionalmente válida, inferirse la tesis según la cual las restricciones y limitaciones que a las libertades económicas impone la protección a los consumidores en aras del bien común, resultarían inconstitucionales, por supuestamente hacerlas nugatorias.

Desde otra perspectiva, a juicio de esta Corte, tales restricciones son, por lo demás, razonables y constitucionalmente válidas pues se explican por la primacía del interés general, representado, en este caso, en la protección de los intereses de los sujetos económicos que son usuarios del sistema financiero y asegurador.

Basta con leer el contenido normativo cuestionado, en cualquiera de las dos normas que lo consagran, para establecer con claridad que la ratio que justifica la prohibición de transferir a los ahorradores o usuarios de los servicios financieros o aseguradores los costos de las campañas promociónales por incentivos es, precisamente, evitar que los costos causados por las campañas publicitarias o por las promociones comerciales mediante incentivos que, desde luego, se suman a los costos de producción del producto o servicio, sean transferidos en forma soterrada al usuario del producto o servicio promocionado, pues ello, indudablemente, se traduciría en un menor rendimiento o retribución que, sin lugar a dudas, afectaría sus intereses económicos.

Es, pues, claro que los límites a la libertad de establecer los costos de producción de un bien o servicio financiero que, ciertamente, implica la decisión del legislador de obligar a las entidades financieras a asumir los ocasionados por la publicidad que hagan para promocionar su imagen o servicios, mediante incentivos tales como premios, seguros y similares, se vislumbran como razonables por cuanto el derecho a la propiedad privada, la libre iniciativa, la libertad económica y el derecho a la libre competencia económica que el accionante estima conculcados, no son en modo alguno, derechos absolutos. Menos aún en el Estado social de derecho.

Si el actor sostiene que “ninguna otra condición puede imponer la ley para ejercer la iniciativa privada, la libertad de empresa y la libre competencia sin violar los artículos 333 y 334 de la Carta” es porque, pese a admitir que la ley puede limitar tales libertades “en defensa del interés social”, paradójicamente, excluye de esa noción la protección de los intereses de los sujetos económicos que son usuarios del sistema financiero y asegurador, cuando, precisamente, es la prevalencia del interés público y social en el Estado social de derecho, la que conlleva una significativa reducción del contenido absoluto de los derechos económicos.

Como los intervinientes lo observan, no en vano el contenido del precepto acusado que se reproduce en el numeral 2º del artículo 99 del Decreto 663 de 1993, pertenece al capítulo XIV, que trata de “las reglas relativas a la competencia y a la protección del consumidor”.

En este sentido, es el caso anotar que el contenido normativo cuestionado constituye un desarrollo concreto del objetivo de protección al usuario financiero y asegurador, previsto tanto en la Ley 35 de 1993 (art. 1º) como en el estatuto orgánico del sistema financiero (art. 46, concordante con el art. 98, num. 4º) como razón de ser de “la intervención en las actividades financiera y aseguradora” que al gobierno le corresponde ejercer, para, entre otras:

“a) Que el desarrollo de dichas actividades esté en concordancia con el interés público;

b) Que en el funcionamiento de tales actividades se tutelen adecuadamente los intereses de los usuarios de los servicios ofrecidos por las entidades objeto de intervención y, preferentemente, el de ahorradores, depositantes, asegurados e inversionistas...”.

No existe pues, por este aspecto fundamento en las acusaciones formuladas las que, por tanto, no pueden prosperar.

De otra parte tampoco encuentra la Corte fundamento plausible en la acusación del actor que aduce desconocimiento del numeral 10 del artículo 150 Constitucional y del numeral 11 del artículo 189 Superior. Antes que apoyarse en la Constitución Política esta tacha es, más bien, producto de la desnaturalización que hace de las leyes marco (C.P., art. 150-19), por erróneamente equipararlas a las leyes de facultades extraordinarias (C.P., art. 150-10).

De igual modo, la corporación estima infundado el argumento que aduce transgresión a los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución Política, por supuestamente comportar la regulación normativa cuestionada, la invasión —por el gobierno— de la órbita de competencia del Banco de la República, en materia de fijación de las tasas de interés, pues, como quedó dicho, este se construye sobre un supuesto que es equivocado, que se estructura a partir de la incorrecta asimilación que el demandante hace entre las tasas del interés remuneratorio y los incentivos, cuando salta de bulto que son conceptos perfectamente diferenciables a partir de sus elementos característicos y de su razón de ser.

Al Banco de la República, como autoridad crediticia no le corresponde regular los incentivos promocionales en la actividad financiera y aseguradora. Es al Congreso a quien compete, conforme al numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, “dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno”, al “ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros”, conforme al numeral 25 del artículo 189 de la Carta Política.

Reitera la corporación que, en su sentir, la regulación normativa que se cuestiona es, por el contrario, cabal concreción de la competencia que a estos órganos confiere la Constitución en la materia señalada, según lo reitera el artículo 335 de la misma.

Para concluir, la Corte señala que, como bien lo anota el señor Procurador General de la Nación, mal podría acogerse al argumento del demandante pues ello implicaría el reconocimiento de un arbitrio rentístico a favor de las entidades financieras y aseguradoras, que está proscrito por el artículo 336 de la Constitución Política.

Así habrá de decidirse.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE.

Declarar EXEQUIBLES las frases “de manera gratuita”; y “... en las condiciones que señale el Gobierno Nacional”, del inciso primero del artículo 20 de la Ley 35 de 1993, y del numeral 2º del artículo 99 del Decreto 663 de 1993; e igualmente, el inciso final de estas normas, que dice:

“Este deberá dictar normas con el fin de prevenir que el costo de los premios o seguros se traduzca en mayores cargas o en menores rendimientos o retribuciones al ahorrador o usuario del producto o servicio promocionado”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y cúmplase».

(Sentencia C-332 de marzo 22 de 2000. Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz).

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