Sentencia C-332 de mayo 17 de 2017

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Referencia: Expediente D-11.653

Magistrado Ponente:

Dr. Antonio José Lizarazo Ocampo

Demandantes: Iván Duque Márquez y otros

Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo 1 de 2016, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.

Bogotá, D.C., diecisiete de mayo de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. El texto demandado

A continuación, se transcribe el Acto Legislativo 1 de 2016, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.

“ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016

ART. 1º—La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:

ART. TRANS.—Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Con el propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto, de manera excepcional y transitoria se pondrá en marcha el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, por un período de seis meses, contados a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Este procedimiento podrá ser prorrogado por un período adicional de hasta seis meses mediante comunicación formal del Gobierno Nacional ante el Congreso de la República.

El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes reglas:

a) Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz serán de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, y su contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera;

b) Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán trámite preferencial. En consecuencia, tendrán absoluta prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida sobre él;

c) El título de las leyes y los actos legislativos a los que se refiere este artículo, deberá corresponder precisamente a su contenido y a su texto procederá esta fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”;

d) El primer debate de los proyectos de ley se surtirá en sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes respectivas, sin que medie para ello solicitud del Gobierno Nacional. El segundo debate en las plenarias de cada una de las cámaras;

e) Los proyectos de ley serán aprobados con las mayorías previstas en la Constitución y la ley, según su naturaleza;

f) Los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. El tránsito del proyecto entre una y otra cámara será de 8 días.

g) Los proyectos de acto legislativo serán aprobados por mayoría absoluta;

h) Los proyectos de ley y de acto legislativo sólo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional;

i) Todos los proyectos y de acto legislativo podrán tramitarse en sesiones extraordinarias;

j) En la comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votación;

k) Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia. Las leyes estatutarias tendrán control previo, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución. El control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará sólo por vicios de procedimiento en su formación. Los términos de esta revisión para leyes y actos legislativos se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados.

En lo no establecido en este procedimiento especial, se aplicará el reglamento del Congreso de la República.

ART. 2º—La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:

ART. TRANS.—Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltase al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos.

Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses siguientes a su expedición.

ART. 3º—La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:

ART. TRANS.—Plan de inversiones para la paz. El Gobierno Nacional durante los próximos veinte años incluirá en el plan plurianual de inversiones del plan nacional de desarrollo, un componente específico para la paz priorizando los ciudadanos y las entidades territoriales más afectadas por la pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad institucional y el conflicto armado. Estos recursos serán adicionales a las inversiones ya programadas por las entidades públicas del orden nacional y territorial y se orientarán a cerrar las brechas sociales, económicas e institucionales en dichas entidades territoriales.

El gobierno podrá efectuar los ajustes institucionales y normativos necesarios para ejecutar el componente de paz del plan plurianual de inversiones.

Las autoridades departamentales, municipales y distritales tendrán la facultad de hacer los ajustes necesarios a sus planes de desarrollo para adecuarlos al plan de inversiones para la paz durante los seis meses siguientes a la adopción de este.

Al inicio de cada legislatura el Presidente de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo presentarán al Congreso un informe detallado sobre la ejecución de los recursos y cumplimiento de las metas del componente para la paz del plan plurianual de inversiones.

ART. 4º—La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:

ART. TRANS.—En desarrollo del derecho a la paz, el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera constituye un Acuerdo Especial en los términos del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949.

Con el fin de ofrecer garantías de cumplimiento del Acuerdo Final, una vez este haya sido firmado y entrado en vigor ingresará en estricto sentido al bloque de constitucionalidad para ser tenido en cuenta durante el periodo de implementación del mismo como parámetro de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final.

En desarrollo del derecho a la paz, el procedimiento legislativo especial para la aprobación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, incluirá un “procedimiento de ley aprobatoria del acuerdo especial” con los siguientes criterios procedimentales especiales: envío al Congreso para su incorporación al derecho interno por medio de una ley; tramitación como ley ordinaria: radicación del proyecto ante la secretaría del Senado y publicación, debate en comisiones constitucionales conjuntas del Senado y Cámara, votación, debate en plenario del Senado; y debate en plenario de la Cámara. El tránsito del proyecto entre comisión y plenaria será de 8 días, las votaciones serán únicamente de aprobación o improbación de todo el texto; control de constitucionalidad de la ley aprobatoria del acuerdo especial; sanción presidencial y publicación en Diario Oficial; el gobierno se obligará a presentar esta ley aprobatoria inmediatamente sea firmado y aprobado el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, y entrado en vigor el presente acto legislativo.

El procedimiento legislativo de aprobación de leyes o actos legislativos para la implementación o desarrollo del Acuerdo Final, será el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, establecido en el artículo 1º de este acto legislativo, y estará en vigencia para la aprobación de normas de implementación y desarrollo del Acuerdo Final durante el tiempo establecido en el mismo artículo.

El control constitucional relacionado con la aprobación de la ley aprobatoria del Acuerdo Especial, será único y automático.

El control constitucional relacionado con la implementación del Acuerdo Final mediante leyes ordinarias o leyes estatutarias, será único y automático.

ART. 5º—Vigencia. El presente acto legislativo rige a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.

(…).

VII. Consideraciones de la Corte

1. La competencia.

Este tribunal es competente para conocer de una demanda de inconstitucionalidad que se presente contra un acto legislativo por vicios de competencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 241.1(12) y 379(13) de la Constitución. Desde la Sentencia C-551 de 2003(14) la Corte ha señalado que la función constitucional consistente en controlar los actos reformatorios de la Constitución por vicios de procedimiento en la formación, “no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere competencia para que examine si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de competencia”.

2. Cuestión previa: inhibición de la Corte en relación con el artículo 4º del Acto Legislativo 1 de 2016.

En contra del artículo 4º del Acto Legislativo 1 de 2016 los actores formularon cargos por sustitución de la Constitución y por defectos procedimentales. Uno de los cargos por exceso en el ejercicio de la competencia de reforma está enfocado en el control de constitucionalidad establecido en el último inciso, de acuerdo con cuyas voces “El control constitucional relacionado con la implementación del Acuerdo Final mediante leyes ordinarias o leyes estatutarias, será único y automático”. Los demandantes sostienen que el principio de separación y el principio de independencia judicial han sido sustituidos por el control único de constitucionalidad que, en su opinión, limita el ejercicio de las competencias que la Carta de 1991 confía a la Corte Constitucional.

Adicionalmente, en la demanda se cuestiona la constitucionalidad del artículo 4º por la incorporación del Acuerdo Final en el bloque de constitucionalidad y por su asimilación a un acuerdo especial, en los términos del artículo 3º, común a los Convenios de Ginebra, decisión que los demandantes estiman contraria al artículo 93 de la Carta que “establece expresamente qué instrumentos son los integrantes del bloque de constitucionalidad”, al artículo 150-16 superior que “establece con quién se suscriben tratados internacionales” y al artículo 214-2 de la Constitución que “establece claramente el respeto a las reglas del derecho internacional humanitario como integrantes del bloque de constitucionalidad”.

En cuanto a los vicios procedimentales, adujeron la transgresión del principio de consecutividad y explicaron que la inclusión del Acuerdo Final en el bloque de constitucionalidad, así como su adscripción en la categoría de los acuerdos especiales, fuera de revestir a ese Acuerdo de una muy elevada condición, “solamente fue aprobada a partir del primer debate de la segunda vuelta en la honorable Cámara de Representantes”.

Previamente es indispensable anotar que el Acto Legislativo 1 de 2016 fue tramitado mientras se adelantaba el proceso de negociación en La Habana y que en el comunicado conjunto 69, de 12 de mayo de 2016, las partes hicieron saber que habían acordado que el Gobierno Nacional introdujera en el proyecto de acto legislativo, que entonces surtía su trámite en el Congreso de la República, el texto que fue aprobado como artículo 4º de la reforma constitucional para la paz.

Tras el resultado del plebiscito de 2 de octubre de 2016, fueron renegociados varios aspectos del Acuerdo Final y, entre ellos, lo tratado en el artículo 4º acusado cuya derogación fue solicitada, pues, conforme se plasmó en el acuerdo del 7 de noviembre de 2016, la fórmula para blindar el acuerdo de paz varió, de modo tal que aun cuando se mantiene el reconocimiento del Acuerdo Final como Acuerdo Especial, ya no se incorpora en su totalidad al bloque de constitucionalidad y para ello se propuso la adopción de un nuevo artículo transitorio en el que se reconoce que los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de Derecho Internacional Humanitario o a derechos constitucionales fundamentales o conexos, serán tenidos como parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas de implementación y desarrollo del Acuerdo Final, durante los tres períodos presidenciales posteriores.

Mediante el Acto Legislativo 2 de 11 de mayo de 2017, “Por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución, con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, fue derogado expresamente el artículo 4º del Acto Legislativo 1 de 2016.

En efecto, el artículo 2º del Acto Legislativo 2 de 2017 dice: “El presente Acto Legislativo deroga el artículo 4º del Acto Legislativo 1 de 2016 y rige a partir de su promulgación hasta la finalización de los tres períodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final”. Esta derogación significa que la Corte debe inhibirse de emitir pronunciamiento respecto del artículo 4º del Acto Legislativo 1 de 2016, por sustracción de materia.

3. La aptitud de la demanda.

Entra la Corte a ocuparse de la aptitud de la demanda que contiene acusaciones por sustitución de la Constitución en contra de los artículos 1º, 2º, 3º y 5º del Acto Legislativo 1 de 2016, mediante el cual se adoptaron “instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.

En lo atinente a las acusaciones por exceso en el ejercicio del poder de reforma, la Corte reitera que la carga de presentar razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, recae sobre la parte actora y se incrementa cuando se persigue la declaración de inconstitucionalidad con fundamento en la teoría de la “sustitución” de la Carta, debido a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan”(15), sin que la importancia de los problemas especiales que acompañan la eventual configuración del vicio de competencia alcance a desvirtuar las connotaciones propias del carácter público de la acción de inconstitucionalidad y la consideración del principio pro actione en la valoración del libelo demandatorio.

De acuerdo con la jurisprudencia relativa a los requisitos mínimos que debe reunir un cargo para desencadenar el juicio destinado a examinar la constitucionalidad de un precepto, la acusación es clara cuando la ilación de los argumentos la provee de un sentido tal que permite entender la discrepancia de los demandantes con lo aprobado por el Congreso de la República.

La censura es cierta siempre que los significados que se le atribuyan al precepto demandado deriven de su texto y no constituyan una suposición o una conjetura carente de asidero en la formulación normativa aportada por el legislador o por el correspondiente órgano reformador, cuando de enmendar la Carta se trata.

Para que el cargo sea pertinente se exige que el cuestionamiento tenga relevancia constitucional, de modo que se evidencie la posible vulneración de disposiciones de rango superior y la demanda no se limite a hacer visible un conflicto que solo se produzca entre preceptos situados en un nivel inferior al que le corresponde a la Constitución, a ventilar razones acerca de las dificultades prácticas que podría tener la ley o la reforma para su aplicación efectiva o a demostrar su inconveniencia política.

La especificidad del cargo radica en la exposición de razones orientadas a explicar de qué manera la disposición acusada vulnera la Constitución, lo que, tratándose de las reformas constitucionales y de la sustitución, le impone al actor exponer los motivos por los cuales el Congreso, al reformar la Carta, desconoció la preceptiva superior que le otorga la competencia únicamente para reformar o, en otros términos, señalar por qué el acto legislativo objeto de censura, en lugar de ser una reforma auténtica de la Carta constituye, en realidad, una sustitución de la misma.

Finalmente, los cargos son suficientes si el demandante aporta los elementos indispensables para emprender el juicio de constitucionalidad solicitado y, de otra parte, si los elementos aportados logran despertar en el máximo juez constitucional una duda o inquietud mínima acerca de la posible vulneración de la Carta a causa de las acusaciones esgrimidas en la demanda.

La sustitución de la Constitución, formulada como cargo de inconstitucionalidad, precisa de los actores la individualización de “los elementos constitutivos del escrutinio judicial” y, con ese propósito, los demandantes deben basarse en la metodología del juicio de sustitución, ya decantada por esta Corte y que comprende una premisa mayor, una premisa menor y la conclusión surgida de su cotejo, siendo del caso aclarar que no cabe llevar ese deber al extremo de pedir la satisfacción de tecnicismos desautorizados por el carácter público de la acción o un elevado grado de profundidad en su presentación.

Así las cosas, cada cargo debe incorporar varias referencias normativas conformadoras del eje definitorio de la Carta cuya identidad se estima a tal punto transformada que la reforma habría introducido un elemento totalmente opuesto al preexistente, desde luego, una exposición referente a la reforma y a la manera como ésta desconoce el eje definitorio invocado como premisa mayor y, por último, una conclusión surgida de la comparación de los dos elementos anteriores, conclusión que, en el caso de la demanda, ha de mostrar que el cambio operado no es una reforma, sino una sustitución que pervierte la identidad de la Constitución tornándola irreconocible.

A fin de procurar un mejor entendimiento de las acusaciones y de tener mejores condiciones para apreciar su aptitud, se resumirá el contenido de cada uno de los preceptos acusados y, después, se presentarán las razones esgrimidas en la demanda para justificar el exceso en el ejercicio del poder de reforma de la Constitución, en el que, según los demandantes, habría incurrido el Congreso de la República al actuar por fuera de los límites competenciales de su facultad reformatoria.

3.1. El artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 y la demanda.

Con el cometido de “agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final” y “ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto”, mediante el artículo 1º se crea un “Procedimiento Legislativo Especial para la Paz” por un período de seis meses, prorrogable por otro adicional “hasta de seis meses”. De conformidad con las reglas que rigen el aludido procedimiento, son de iniciativa “exclusiva del Gobierno Nacional” los correspondientes proyectos de ley y de acto legislativo, que tendrán un “trámite preferencial” consistente en su “absoluta prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto”, hasta tanto la respectiva cámara o comisión adopte su decisión.

A lo anterior el precepto transitorio agregado a la Constitución por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 añade que el título de las leyes y de los actos legislativos aprobados deberá “corresponder a su contenido” y que el texto estará precedido de una fórmula indicativa de su expedición por el Congreso “en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz”, cuyo primer debate “se surtirá en sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes respectivas, sin que medie para ello solicitud del Gobierno Nacional”, mientras que el segundo debate tendrá lugar “en las plenarias de cada una de las cámaras”.

En cuanto a las mayorías requeridas para la aprobación, se conservan las “previstas en la Constitución y en la ley”, según la índole del proyecto, indicándose, a continuación, que los actos legislativos “serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates”, con un término de 8 días para el tránsito del proyecto entre una y otra Cámara, así como aprobados “por mayoría absoluta”. Tratándose de las modificaciones, se prevé que los proyectos de ley y de acto legislativo solamente tengan aquellas que, además de ajustarse al contenido del Acuerdo Final, “cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional”.

Adicionalmente, se precisa que los proyectos de ley y de acto legislativo “podrán tramitarse en sesiones extraordinarias”, que “en la comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votación” y, por último, se contempla un “control automático y único de constitucionalidad” posterior a la entrada en vigencia de las leyes y actos legislativos, advirtiéndose que en el caso de las leyes estatutarias el control será previo, que tratándose de actos legislativos el control procederá “sólo por vicios de procedimiento en su formación”, y que los términos de esta revisión para leyes y actos legislativos “se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados”.

Los demandantes consideran que el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 transgrede los artículos 113, 241, 243, 374, 375 y 379 de la Constitución y aducen que los mecanismos de reforma constitucional contemplados en el título XIII de la Carta constituyen uno de sus ejes definitorios y un “pilar de carácter inquebrantable”, lo que se manifiesta de manera especial en el artículo 375 superior referente a la reforma constitucional mediante acto legislativo, el cual deberá tramitarse “en dos vueltas, durante dos períodos ordinarios y consecutivos”, con “un total de ocho (8) debates”, a razón de “cuatro (4) en cada legislatura consecutiva”.

En criterio de los ciudadanos demandantes, el artículo 379 de la Carta, al señalar que las reformas sólo podrán ser declaradas inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el título XIII, de una parte refuerza “el carácter obligatorio de surtir los ocho (8) debates para poder reformar la Constitución” y, de la otra, contribuye a demostrar que esa “prescripción procedimental trasciende la simple esfera formal y se convierte en un pilar fundamental que impide reformas arbitrarias y abreviadas que pongan en peligro la integridad del texto normativo superior”.

Estiman los actores que el eje definitorio así identificado resulta desconocido por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, en cuanto reduce a la mitad el número de debates totales y disminuye a una sola el número de vueltas, con lo cual se equipara el procedimiento reformatorio de la Carta al previsto para la adopción de las leyes ordinarias, siendo que la reforma, en guarda del orden constitucional, requiere un mayor análisis facilitado merced a un número superior de debates. Indican los actores que este elemento estructural está ausente del procedimiento abreviado previsto en el precepto censurado, cuya aplicación le “permite al Congreso dar un golpe de Estado constitucional sin retorno, abusando de su poder de constituyente derivado y abriendo una puerta a la creación de normas constitucionales sin procedimientos ortodoxos y reglados”.

A continuación los demandantes aluden a los principios de separación y equilibrio de poderes como “pilares esenciales de la Constitución” que, a su juicio, habrían sido vulnerados por los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, los cuales, en su orden, prescriben que los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz “solo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional” y que “en la comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votación”.

Los actores alegan que los dos literales sustituyen la Constitución, “debido a que se rompe el equilibrio de poderes al desequilibrar los balances entre estos entregándole una prerrogativa superior al Ejecutivo sobre el Legislativo”, con violación adicional de la separación de poderes incluida en el artículo 113 superior, causada por la creación de “una injerencia indebida de la Rama Ejecutiva en los asuntos del Legislativo al supeditar la facultad reformadora de la Constitución de este último, a un aval del Ejecutivo” que limita “las capacidades de reforma constitucional de la Rama Legislativa”.

En la demanda se aduce que el artículo 374 de la Carta, al otorgarle poder de reforma constitucional al Congreso no ató ese poder “a límites impuestos por el Ejecutivo”, ni estableció “que las reformas del Legislativo deban ceñirse a acuerdos previos hechos por el Ejecutivo o a avales previos de otra Rama del poder público” que, de tal forma, concentra un poder excesivo capaz de desequilibrar la separación de poderes, pues “el Ejecutivo impondrá su autorización sobre el Legislativo cuando esta última rama quiera una reforma a los actos legislativos propuestos”.

Una valoración de los argumentos vertidos en la demanda permite apreciar que los actores presentan acusaciones aptas, ya que aportan los elementos integrados en el juicio de sustitución. Así, tratándose del procedimiento especial para la paz, los mecanismos de reforma constitucional previstos en el título XIII de la Carta son erigidos en eje definidor de la identidad de la Constitución, en cuanto sirven de sustento al principio de rigidez constitucional, al que contraponen el procedimiento simplificado de aprobación de los actos legislativos previsto en el artículo censurado, para deducir la sustitución que predican en su libelo.

Respecto de los literales h) y j), en la demanda se invocan los principios de separación y equilibrio de poderes como premisa mayor, posiblemente desconocida por el aval previo del Gobierno Nacional que requieren las modificaciones de los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados para implementar el Acuerdo Final y por la exigencia de que las decisiones recaigan sobre la totalidad de cada proyecto con las modificaciones avaladas por el gobierno, lo que constituiría una injerencia del poder ejecutivo en las funciones del legislativo, intromisión dotada de una entidad tal que sustituiría la Constitución.

También se refieren los libelistas al literal k) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, de conformidad con cuyas voces “los proyectos de ley y acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”, control que será previo en el caso de las leyes estatutarias y que, tratándose de los actos legislativos “se hará solo por vicios de procedimiento en su formación”.

En relación con este literal, los demandantes hacen énfasis en que los principios de equilibrio y separación de poderes se complementan, ya que dentro del principio de separación se introdujo el de “equilibrio y autocontención”, para que “ninguno de los poderes avasalle al otro”. Acto seguido los actores se detienen en la autonomía del poder judicial como eje definitorio de la Constitución y puntualizan que “la limitación en forma de control único de constitucionalidad que se hace a la Corte por parte del Legislativo (…) le impone unos límites desproporcionados al poder judicial, desconociéndose los principios de separación y equilibrio de poderes y de independencia de la Rama Judicial, que constituyen ejes fundamentales y pilares de la Constitución”.

Tras citar el artículo 241-1 de la Carta que encarga a la Corte Constitucional de decidir las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, los actores advierten que “la Constitución no establece controles únicos de constitucionalidad”, ni límites al poder de revisión constitucional y concluyen que su establecimiento limita el espíritu de la Constitución, rompe el equilibrio de poderes y la independencia de la Rama Judicial.

Los libelistas aseveran que el límite impuesto a la Corte Constitucional pone en entredicho el principio de equilibrio y división de poderes “expresado en la independencia de la Rama Judicial”, sujeta en este aspecto únicamente a la cosa juzgada constitucional establecida en el artículo 243 superior, que no afecta la independencia de la Rama Judicial y, en cambio, “genera garantías al proscribir cualquier tipo de nueva revisión sobre los asuntos tratados y juzgados previamente”.

La parte demandante afirma que el mecanismo de revisión única establecido en el literal acusado “vulnera y limita el actuar de la Corte Constitucional”, ya que permite “una sola revisión limitándola a una sola vez e impidiendo la revisión de constitucionalidad de aquellos elementos de los actos legislativos que no han sido sometidos al efecto de cosa juzgada”, creándole así “una barrera infranqueable ante aquellos temas que no sean revisados en esa única instancia y que no se encuentran bajo la protección jurídica de la figura de la cosa juzgada constitucional”.

Finalmente, los demandantes observan que al indicar que el control constitucional de los actos legislativos procederá sólo por vicios de procedimiento, el literal cuestionado reitera el artículo 241-1 de la Constitución, ya interpretado por la Corte Constitucional cuando ha resuelto acerca de su competencia para conocer la denominada sustitución de la Constitución, de donde deducen que la prescripción es redundante e incapaz de limitar la facultad de esta corporación para adelantar el control de los vicios de competencia generadores de sustitución constitucional, de tal forma que una interpretación en sentido diverso “cercenaría los poderes de la Rama Judicial y quebrantaría los pilares fundamentales de la Carta Política”.

Al examinar las acusaciones planteadas en contra del literal k) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, la Corte observa que no son aptas para dar lugar a la realización del juicio de sustitución, por falta de los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia.

Conforme se ha indicado, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad son ciertas cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica que realmente se desprenda del precepto que sea objeto de acusación(16).

En esta oportunidad los demandantes dirigen su censura en contra del carácter “único” del control de constitucionalidad y afirman que la Constitución ya establece controles únicos de constitucionalidad, sin detenerse a considerar que, más allá de la denominación, las características del control de constitucionalidad especial, previsto en el literal k) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, permiten establecer similitudes con otras modalidades de control que, como el previo establecido para la revisión constitucional de los proyectos de ley estatutaria, pretenden una decisión definitiva que favorezca la seguridad jurídica.

Consecuentes con su interpretación del carácter único del control de constitucionalidad comentado, indican que no existe oportunidad para examinar la constitucionalidad de los elementos que no queden amparados por el efecto de cosa juzgada, entre otras razones porque el control único impide la posterior presentación de demandas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.

A este respecto basta examinar el desarrollo de la jurisprudencia constitucional, para corroborar que los controles mediante los cuales se busca una definición definitiva de la constitucionalidad no excluyen el análisis posterior siempre que sea justificado. En el curso de este proceso se ha hecho referencia a figuras jurídicas tales como la cosa juzgada relativa implícita que ameritaría un nuevo pronunciamiento en relación con aspectos que no se hayan abordado al efectuar el control único de constitucionalidad, o como la cosa juzgada aparente en que una declaración de la parte resolutiva carece de sustento en la parte considerativa por haberse omitido el correspondiente análisis, que puede ser procurado mediante un nuevo pronunciamiento.

La posibilidad de nuevo pronunciamiento también surge de una eventual inconstitucionalidad sobreviniente que resulte del cambio de parámetro de valoración constitucional, por lo que, conforme lo sostuvo el Procurador General de la Nación, el carácter único del control de constitucionalidad tiene plena justificación siempre que se mantenga invariado ese parámetro.

Del literal acusado no se desprenden, entonces, las consecuencias que los actores derivan de él y ello no significa nada diferente a que se ha incumplido el requisito de certeza en la acusación que, por ello, es inepta. La falta de certeza se traduce, adicionalmente, en la ausencia de los requisitos de pertinencia y suficiencia.

En efecto, la pertinencia exige la exposición de razones de índole constitucional que no se limiten a la expresión de puntos de vista subjetivos o de conveniencia y, en este caso, las apreciaciones de los demandantes corresponden a respetables opiniones suyas que no tienen asidero en la preceptiva acusada y que, por lo tanto, no pueden ser tomadas como fundamento para efectuar el juicio de sustitución solicitado en la demanda.

Pero, además, ese juicio de sustitución, por sus propias implicaciones demanda de la censura la suficiencia argumentativa que, a causa de lo anterior, se echa de menos en el libelo demandatorio que, evidentemente, no aporta los elementos que serían indispensables para emprender el juicio de sustitución ni alcanza a suscitar siquiera una duda razonable acerca de una eventual inconstitucionalidad por sustitución de la Carta o de los principios de separación de poderes e independencia judicial que los actores invocan como premisa mayor.

Otro tanto puede señalarse en relación con la expresión “sólo por vicios de procedimiento en su formación”, pues aun cuando los actores señalan que solo permite el análisis de la regularidad en el cumplimiento de los distintos pasos del procedimiento especial para la paz, ellos mismos admiten que esa expresión incorpora el examen del vicio de competencia que se encuentra en el origen de la sustitución de la Constitución.

Los demandantes no aciertan a determinar cuál es el alcance que le asignan a la referida expresión para efectos de solicitar su inconstitucionalidad y restringen su análisis a hacer evidente una contradicción en que habría incurrido el Congreso de la República, contradicción que tornaría inocua la incorporación de esa expresión en el literal censurado.

Si no se indica cuál es el alcance que se le otorga a lo demandado es obvio que no se cumple el requisito de certeza, que el comentario acerca de la posible contradicción del Congreso no es pertinente para dar lugar al juicio de sustitución, por cuanto se trata de un argumento vago, indeterminado e indirecto que no concreta una acusación que, por lo demás, también resulta notoriamente insuficiente.

3.2. El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 y los motivos de inconstitucionalidad esgrimidos en su contra.

El artículo 2º contiene unas “facultades presidenciales para la paz”, por obra de las cuales se faculta al Presidente de la República para que, dentro de los 180 días siguientes a la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, expida decretos con fuerza de ley destinados a “facilitar y asegurar” la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final. La habilitación así conferida no podrá ser utilizada “para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayoría cualificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos” y los decretos dictados al amparo de las facultades otorgadas tendrán un control de constitucionalidad automático y posterior a su entrada en vigencia, control que cumplirá la Corte Constitucional, “dentro de los dos meses siguientes a su expedición”.

Tratándose de este artículo, en la demanda se consideran violados los artículos 113 y 150 de la Constitución, porque “al otorgar facultades extraordinarias para expedir decretos con fuerza de ley se está desatendiendo el principio constitucional, guardián del equilibrio y separación de poderes, expresado tácitamente en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política” que, al regular el conferimiento de facultades extraordinarias por el Congreso al Presidente de la República, expresa el respeto por la separación de poderes y asegura su equilibrio al prever la autorización que para tal efecto debe dar el Legislativo.

Consideran los actores que, en contra de esa previsión superior, el Acto Legislativo censurado “sustituye la Constitución al darle facultades plenas al Ejecutivo de reemplazar la función legislativa del Congreso, sin necesidad de autorización previa” proveniente del órgano encargado de hacer las leyes, lo cual “genera injerencias indebidas de una rama del poder público en otra” y también “una ruptura de la separación de poderes”, evidenciada en la concentración de poderes exorbitantes en el Ejecutivo.

La Corte observa que el cargo esgrimido es apto y que los principios de separación y el equilibrio de poderes vuelven a ser invocados por los actores, proponiéndolos, otra vez, como ejes transversales que el Congreso de la República habría desconocido al otorgar, mediante un acto reformatorio de la Constitución, unas facultades extraordinarias que hubieran podido ser conferidas de acuerdo con el artículo 150-10 de la Carta, también vulnerado, a su juicio, en razón de la concentración de poderes exorbitantes en el poder ejecutivo.

3.3. El artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2016 y los cargos de la demanda.

En su artículo 3º, el Acto Legislativo 1 de 2016 ordena incluir en la Constitución un artículo transitorio relativo al “Plan de inversiones para la paz”, que obliga al Gobierno Nacional a incluir durante los próximos 20 años en el plan plurianual de inversiones del plan nacional de desarrollo, “un componente específico para la paz priorizando los ciudadanos y las entidades territoriales más afectadas por la pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad institucional y el conflicto armado”. Puntualiza la disposición que los recursos “serán adicionales a las inversiones ya programadas por las entidades públicas del orden nacional y territorial y se orientarán a cerrar las brechas sociales, económicas e institucionales en dichas entidades territoriales”.

Con el propósito de adecuarlos al plan de inversiones para la paz, se establece que, durante los 6 meses siguientes a la adopción de éste, las autoridades departamentales, municipales y distritales “tendrán la facultad de hacer los ajustes necesarios a sus planes de desarrollo”, confiándosele, finalmente, al Presidente de la República, a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo, presentar, al inicio de cada legislatura, “un informe detallado sobre la ejecución de los recursos y cumplimiento de las metas del componente para la paz del plan plurianual de inversiones”.

Los actores estiman que esta disposición desconoce los artículos 113, 338 y 345 de la Constitución. En apoyo de su posición aluden de nuevo al principio de separación de poderes y señalan que el artículo 338 superior es indicativo de que la potestad de imponer tributos radicada en el Congreso es pilar fundamental de la Constitución, lo que, además, se desprende del artículo 345 de la Carta, conforme al cual en tiempos de paz “no se podrá recibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos”.

Para los actores, que la facultad impositiva corresponda al legislativo es uno de los ejes definitorios de la Constitución y “el artículo impugnado transgrede esos pilares”, al permitirle al gobierno “efectuar los ajustes institucionales y normativos necesarios para ejecutar el componente de paz del plan plurianual de inversiones”, entregándole una facultad amplia para crear impuestos, modificarlos y generar gasto público que invade el ámbito competencial del órgano legislativo.

Señalan que la facultad de crear impuestos está íntimamente conectada con el principio democrático expresado en la regla no taxation without representation, que hace derivar los impuestos de la facultad del pueblo delegada en el legislativo. A juicio de la parte actora, los planes de inversiones necesitan de los ingresos provenientes de los impuestos, lo cual implica que los ajustes institucionales y normativos de esos planes requieren el poder para modificar las estructuras de la hacienda pública y la estructura tributaria, poder que, entonces, se traslada al ejecutivo mediante una ruptura de la separación y del equilibrio de poderes, patente en la intromisión del ejecutivo en las facultades del legislativo relativas a la creación de tributos y la ordenación del gasto.

Advierte la Corte que el cargo formulado en contra del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2016 es inepto por falta de los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia. En efecto, el artículo cuestionado aborda lo atinente a la ejecución de recursos y al cumplimiento de las metas perseguidas por el componente específico para la paz que prioriza “los ciudadanos y las entidades territoriales más afectadas por la pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad institucional y el conflicto armado”.

Que se trata de ejecución de recursos queda claro en el inciso final del censurado artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2003, al ordenar, conforme a un criterio acorde con la separación, el equilibrio, la colaboración y el control entre distintos poderes, que “al inicio de cada legislatura, el Presidente de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo presentarán al Congreso un informe detallado sobre la ejecución de los recursos y cumplimiento de las metas del componente para la paz del plan plurianual de inversiones”.

Nada hay en los antecedentes legislativos ni en la versión final del precepto cuestionado que permita sostener que el Congreso haya variado las competencias relativas a la creación de impuestos para acrecentar el poder del ejecutivo y privar al legislativo de las atribuciones que en esa materia le ha confiado la Constitución y tampoco se encuentra que el artículo 3º de la reforma constitucional para la paz modifique la estructura de la hacienda pública.

Se trata, conforme se ha expuesto, de la ejecución de unos recursos y del cumplimiento de unas metas, más no de una atribución de facultades en materia impositiva o presupuestal, objetivos estos que, como lo indicó la Procuraduría General de la Nación necesitan de una modificación explícita y no surgen de la simple aseveración de conformidad con la cual como los planes de inversiones “necesitan de un mecanismo que genere los ingresos suficientes para poder operar, para ello se ha optado generalmente por crear impuestos y contribuciones para poder obtener financiación”.

La interpretación vertida en la demanda carece de asidero en el precepto cuestionado y, debido a esto, se incumple el requisito de certeza y, adicionalmente, los de pertinencia y suficiencia, pues la respetable opinión de los actores no sirve como fundamento para apreciar la constitucionalidad de lo demandado, ni brindan los elementos que se requerirían para adelantar un juicio de sustitución.

3.4. El artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016 y la acusación planteada por los demandantes.

En cuanto a la vigencia, el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016 establece que “El presente acto legislativo rige a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, lo que, en criterio de quienes impugnan su constitucionalidad, desconoce los artículos 77, 78 y 374 de la Constitución.

En sustento de la anterior afirmación, los demandantes explican que el artículo 77 superior, al prever la figura del plebiscito, no lo contempla como mecanismo reformatorio de la Constitución, lo que tampoco hace el artículo 374 de la Carta, en la medida en que prevé la reforma constitucional por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo, estableciendo así un pilar fundamental reforzado por el artículo 78 superior al prescribir que “en ningún caso el plebiscito podrá versar sobre la duración del periodo constitucional del mandato presidencial, ni podrá modificar la Constitución Política”.

Aseveran los actores que el artículo 77 de la Carta es violado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016, “debido a que se está utilizando la figura plebiscitaria como una herramienta para que entre en vigencia una reforma constitucional que hizo curso en el Congreso”, lo cual equivale a crear “un nuevo mecanismo indirecto de reforma constitucional extraño a los pilares establecidos en la Constitución, que definen la naturaleza del plebiscito como un procedimiento no reformatorio de la Carta Política”. Afirman que, en virtud del plebiscito, el acto reformatorio entrará en vigencia, “haciéndose caso omiso de las alternativas consagradas en la Carta Política para poder reformar su contenido, generando que en últimas sea el plebiscito el mecanismo definitorio de la reforma constitucional”.

Sostienen que, de esta manera, se establece “un mecanismo legal que supedita la vigencia del acto legislativo a la aprobación del plebiscito”, con lo que se sustituye la Carta, ya que no se puede modificar la Constitución por esta vía que, en realidad, convierte un mecanismo de participación en mecanismo indirecto de reforma constitucional, pues no otra cosa surge de la supeditación de la vigencia del acto legislativo a la refrendación popular.

Respecto de este cargo, la Procuradora General de la Nación solicita a la Corte que se declare inhibida para emitir pronunciamiento, por incumplimiento del requisito de certeza en la acusación, ya que los demandantes fundan su censura en el plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final, regulado por la Ley Estatutaria 1806 de 2006 y, sin demostrar cómo el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016 viola algún eje axial de la Carta, dedican su argumentación a plantear un problema de constitucionalidad que, en realidad, recaería sobre la mencionada ley estatutaria, cuyo examen condujo a la Corte a declarar la constitucionalidad del plebiscito.

Esta corporación comparte el punto de vista sostenido en la vista fiscal, pues la alusión de la demanda al plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final hace que el cargo se funde en este mecanismo de participación y evada lo efectivamente preceptuado en el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016, lo que comporta el incumplimiento del requisito de certeza, en la medida en que la acusación versa sobre un elemento que no se desprende directamente del precepto en contra del cual ha sido esgrimida, así como de los requisitos de pertinencia y suficiencia dado que el criterio de los actores no es el adecuado para emprender un juicio de sustitución que, además, requiere de una argumentación suficiente que la demanda no contiene.

4. La cosa juzgada constitucional.

Algunos intervinientes han llamado la atención acerca de la configuración de la cosa juzgada constitucional respecto de los cargos esgrimidos en contra de los artículos 1º y 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, habida cuenta de que, al resolver una demanda de inconstitucionalidad, la Corte encontró ajustados a la Constitución algunos de sus apartes, cuya exequibilidad declaró en la Sentencia C-699 de 2016.

4.1. La cosa juzgada constitucional y las acusaciones formuladas en contra del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016.

Para establecer si ha operado el fenómeno procesal previsto en el artículo 243 de la Carta y determinar si a la corporación le corresponde estarse a lo resuelto en oportunidad anterior, es indispensable tener en cuenta que en contra del procedimiento especial para la paz contemplado en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, en la demanda ahora estudiada se plantea un cargo general y, a la vez, acusaciones concretas en contra de los literales h) y j), así como en contra del literal k), mientras que en la demanda que ya fue decidida, valiéndose de una censura parcial, el actor cuestionó la constitucionalidad de la expresión “Este procedimiento podrá ser prorrogado por un periodo adicional de hasta seis meses mediante comunicación formal del Gobierno Nacional ante el Congreso de la República” y también del literal f), de conformidad con el cual “Los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. El tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de 8 días”.

En aquella ocasión algunos intervinientes le pidieron a la Corte integrar la proposición jurídica completa con los literales a), b), c), g), h), i) y k) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, pero la solicitud fue despachada desfavorablemente porque el literal f), entonces demandado, “es comprensible en sí mismo”, “no está reproducido en otras disposiciones” y lo cuestionado por el actor no fue “todo el procedimiento especial de enmienda sino uno de sus engranajes”, dado que las acusaciones estribaron “en que las reformas tengan solo cuatro debates, como los exigidos para la formación de las leyes” y, de otra parte, no versaron sobre otros aspectos como, por ejemplo, la mayoría absoluta o el control automático de constitucionalidad(17).

La corporación estimó que no operaba ninguna causal de integración y que era “improcedente acrecer el cargo con otras disposiciones”, sin perjuicio de que, al enjuiciar el enunciado censurado, tuviera que “interpretarlo en el contexto de la reforma”, debiéndose tener en cuenta que una cosa es “el referente de contexto” y otra “el objeto de un cargo de inconstitucionalidad”(18).

Con fundamento en estas consideraciones la Corte formuló el problema jurídico que consistió en examinar si el Congreso había incurrido en un vicio de competencia por sustitución del principio de rigidez constitucional, “al establecer un procedimiento transitorio de aprobación de actos legislativos que consta de una sola vuelta, cuatro debates y un término de ocho días para la transición entre cámaras”, procedimiento que “solo puede activarse cuando haya refrendación popular, y que en su aplicación exige mayoría absoluta, control automático de constitucionalidad, participación de las dos cámaras, teniendo en cuenta que este mecanismo fue previsto para facilitar la implementación y desarrollo normativo de las reformas pactadas en un acuerdo final para la terminación del conflicto”(19).

Después de efectuar el “juicio de sustitución”, la corporación concluyó que “si bien el Acto Legislativo 1 de 2016 autoriza al Congreso para producir actos legislativos en una sola vuelta con cuatro debates, esta es una pieza funcional dentro de un procedimiento especial de reforma con otros engranajes”, de manera que “cuando todas las piezas del mecanismo se articulan puede observarse que: (i) su objetivo es lograr la paz, fin imperioso del orden constitucional a la vez que un modo de conservar su integridad”, (ii) se trata de “un mecanismo especial, excepcional y transitorio de reforma, que adiciona un procedimiento a los previstos en las cláusulas de enmienda constitucional que no son intangibles”, (iii) con base en este mecanismo especial es posible diferenciar los procedimientos de expedición de actos legislativos y los de expedición de leyes “por sus distintos niveles de dificultad” y (iv) el mecanismo así previsto no afecta los procedimientos ordinarios de reforma constitucional, tampoco petrifica las respectivas cláusulas, por lo que “no suprime ni reduce la diversidad en los mecanismos de enmienda o sus formas de activación”, ni “equipara el poder constituyente a la competencia de revisión constitucional”(20).

La exequibilidad de los segmentos cuestionados, pertenecientes al artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, fue declarada en forma parcial, lo cual significa que recayó sobre los apartes cuestionados por el demandante en esa ocasión y que no se extiende a las proposiciones normativas que no fueron objeto de cuestionamiento, siendo del caso anotar que la cosa juzgada es relativa, pues la declaración de exequibilidad solamente se produjo “por los cargos examinados”(21), luego es posible el análisis posterior de acusaciones de inconstitucionalidad diferentes de las ya decididas.

En este orden de ideas, importa precisar que quienes suscriben la demanda que en esta oportunidad se estudia, cuestionan mediante un cargo general la constitucionalidad del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, acusándolo de sustituir la Constitución por haberse apartado de los procedimientos establecidos en el título XIII de la Carta para proceder a la reforma constitucional y, en tal sentido, indican que la enmienda “transgrede este eje definitorio al reducir a la mitad el número de debates totales, de ocho (8) a cuatro (4), y al disminuir el número de vueltas que deben surtirse de dos (2) a una sola vuelta, equiparando el número de debates de los actos legislativos reformatorios de la Constitución a leyes ordinarias”.

Una simple comparación entre los términos en que está planteado este cargo y el esgrimido en la demanda que condujo a la expedición de la Sentencia C-699 de 2016 es suficiente para demostrar la coincidencia esencial de las dos acusaciones y para concluir que el problema jurídico que en ambos casos se suscita ya fue resuelto por esta corporación en la providencia citada, de donde surge, con claridad, que en relación con el ataque general que los actores proponen en esta oportunidad contra el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional, correspondiéndole a la Corte, en armonía con esta verificación, estarse a lo anteriormente resuelto.

Ahora bien, fuera de la acusación ya decidida, los demandantes esgrimen un cargo adicional en contra de los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 sirviéndose de argumentos que no han sido objeto de análisis judicial anterior en sede de control de constitucionalidad, por lo que la Corte emitirá pronunciamiento respecto de estos cargos.

4.2. La cosa juzgada constitucional y las acusaciones formuladas en contra del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016.

En cuanto hace al artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, relativo a las facultades presidenciales para la paz, esta corporación observa que en la Sentencia C-699 de 2016 fue resuelto un cargo formulado en contra de su primer inciso y que no fueron objeto de acusación los dos incisos restantes que, respectivamente, se refieren a la imposibilidad de utilizar las facultades extraordinarias para expedir actos administrativos, ciertos tipos de leyes o para decretar impuestos, así como al control de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley dictados en desarrollo de esas facultades.

La acusación entonces esgrimida versó sobre la posible sustitución de la Carta por desconocimiento del principio de separación de poderes, vicio de competencia que el actor estimó configurado por haberle otorgado al Presidente de la República, en ejercicio del poder de reforma y por 180 días, unas facultades extraordinarias no específicas ni precisas y totalmente dependientes del Acuerdo Final que aborda multiplicidad de materias.

El problema jurídico que resolvió la Corte consistió en determinar si el Congreso había incurrido en un vicio de competencia al conferir esas facultades por el término referido y en las condiciones anotadas, “para facilitar e implementar un acuerdo final de terminación del conflicto”, sin que tales facultades se extendieran a la expedición de “actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayoría calificada o absoluta, ni para decretar impuestos”, hallándose sujetas a control automático de constitucionalidad(22).

Después de realizar el juicio de sustitución, la Corte Constitucional concluyó que el Congreso de la República se mantuvo dentro de los límites de su competencia reformadora, pues “no es un exceso del poder de revisión constitucional conferir facultades extraordinarias”, como “lo ha hecho en el pasado, por ejemplo en los Actos Legislativos 3 de 2002, 1 de 2003 y 5 de 2011” que, habiendo sido examinados en su constitucionalidad, superaron el control cumplido por la Corte, a más de lo cual “la habilitación está “temporalmente limitada”, su ejercicio es transitorio, “se funda en normas de la Constitución que buscan asegurar la transición hacia el fin del conflicto”, los decretos que se expidan “con arreglo a estas facultades extraordinarias deben facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final”, tendrán control constitucional automático” y “el Congreso preserva las competencias de control político y jurisdiccional sobre el gobierno y el Presidente de la República”(23).

La exequibilidad del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 fue declarada en lo que fue objeto de demanda y por el cargo analizado que, de nuevo, ha sido propuesto en la presente demanda mediante invocación del principio de separación y equilibrio de los poderes públicos que, según los demandantes, habría sido sustituido “al darle facultades plenas al Ejecutivo de reemplazar la función legislativa del Congreso sin necesidad de autorización previa” proveniente del órgano “al cual pertenecen originariamente”.

Es evidente la coincidencia entre la censura que resolvió la Corte mediante la Sentencia C-699 de 2016 y la acusación ahora presentada, imponiéndose, entonces, como inexcusable conclusión, que también en este caso ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional y que, por consiguiente, habrá de estarse a lo resuelto en la decisión citada, habida cuenta de que, aun cuando en el libelo demandatorio se transcribió la totalidad del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, no se formularon cargos específicos en contra de los incisos referentes a las materias excluidas del ámbito de las facultades extraordinarias conferidas y al control automático de constitucionalidad de los decretos expedidos con base en la habilitación otorgada.

Las anteriores conclusiones son concordantes con la metodología utilizada por los demandantes para estructurar los cargos de inconstitucionalidad presentados, ya que, debido a la existencia de “argumentos múltiples contra diversas partes”, al esgrimir sus acusaciones en contra del artículo 1º precisaron que transcribirían el texto completo, junto con la exposición de los preceptos constitucionales desconocidos para sustentar luego, “con argumentos focalizados en partes específicas del articulado, las razones que dan sustento al cargo y que delimitan el concepto de la violación”, advertencia que también hicieron al demandar el artículo 2º, acompañado a la transcripción del texto completo la mención de las disposiciones constitucionales violadas, después de lo cual pasaron a sustentar “los fundamentos del cargo”, delimitadores del “concepto de violación”.

Hallándose obligada la Corte a estarse a lo resuelto en decisión anterior sobre el cargo general presentado en contra del artículo 1º y, además, en lo atinente a la censura formulada en contra del artículo 2º, dada la ya apreciada aptitud de las respectivas acusaciones, en esta oportunidad, la corporación procederá al análisis de los ataques planteados en contra de los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016. En efecto, como ya se explicó, se descartó el análisis sobre el literal k) del artículo 1º, el artículo 3º y el artículo 5º, por ineptitud de la demanda. Al igual que, por sustracción de materia, se dispuso la inhibición frente al artículo 4º.

Puesto que los cargos de cuyo estudio va a ocuparse la Corte, en concreto, respecto de los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, versan sobre la inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución, es procedente efectuar, de inmediato, una referencia a esta teoría que, al analizar la competencia de la corporación para conocer y decidir la demanda, ha sido caracterizada como un vicio resultante del exceso en el ejercicio del poder de reforma constitucional, defecto competencial que, conforme a la jurisprudencia de la Corte, conduce al cambio de la Carta o de alguno de los ejes definidores de su identidad por un elemento extraño o completamente opuesto al previsto por la Asamblea Nacional Constituyente reunida en 1991.

5. De la competencia de la Corte sobre cargos por vicios de sustitución.

Conforme ha sido reseñado en los antecedentes de esta providencia, cada uno de los artículos del Acto Legislativo 1 de 2016 ha sido acusado de sustituir la Constitución, motivo por el cual la Procuradora General de la Nación (E) solicitó a la Corte declararse “inhibida para pronunciarse sobre los cargos de fondo presentados en la demanda de la referencia, con fundamento en la tesis de la sustitución constitucional, toda vez que no tiene competencia para pronunciarse sobre dichos cargos de fondo formulados contra un acto legislativo”.

Como se deriva de lo expuesto por la vista fiscal, tal solicitud se fundamenta en la posición reiterada en los últimos años por el Ministerio Público, conforme a la cual “la Corte Constitucional no tiene competencia para evaluar o juzgar materialmente los actos legislativos”, por lo que debe descartarse la teoría jurisprudencial de la sustitución de la Constitución, habida cuenta de la incompetencia de este tribunal “para juzgar las reformas constitucionales”.

Al respecto, en lo que atañe al ámbito de competencia de esta corporación, cabe destacar que el artículo 379 de la Carta establece que los actos legislativos solamente pueden ser declarados inconstitucionales por violación de las reglas previstas en el título XIII de la Constitución, que regula los mecanismos de reforma constitucional, precepto que opera de manera coordinada con el artículo 241 del Texto Superior, que incorpora dentro de las funciones de la Corte, la de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, solo por vicios de procedimiento en su formación.

De esta manera, respecto del control constitucional de los actos reformatorios de la Carta, la competencia de este tribunal está circunscrita a los asuntos de procedimiento, razón por la cual, como se señaló en la Sentencia C-1200 de 2003, el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad de un acto legislativo, comprende no solo las normas del citado título XIII superior, sino también “las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento [en] la formación del acto reformatorio”.

La jurisprudencia ha señalado que el proceso de formación de las reformas constitucionales comprende, entre otros aspectos, la competencia de los órganos con poder de reforma como presupuesto previo y necesario. En tal virtud, los límites competenciales derivan, básicamente, del texto de las normas en que se regulan los distintos mecanismos de reforma, los cuales están regulados por el artículo 374 de la Constitución y siguientes. Así, por ejemplo, en el artículo 376 de la Carta están previstas tres limitaciones expresas de esta naturaleza. Para comenzar, el citado artículo señala que el texto de la ley mediante la cual se dispone que el Pueblo en votación popular decida si convoca una asamblea constituyente, debe determinar la “competencia” que tendrá ese órgano, esto es, las materias sobre las cuales habrá de versar la reforma. Es claro, entonces, que si la asamblea excede ese ámbito competencial incurriría en un vicio susceptible de control por la Corte. A ello se agrega que la misma ley debe fijar el “período” dentro del cual la asamblea cumplirá sus funciones. Ello quiere decir que la competencia de dicha autoridad tiene un límite temporal y que esta corporación estaría habilitada para invalidar aquellas reformas que se tramiten por fuera del período fijado en la ley. Finalmente, dispone la norma en cita que, a partir de la elección de una asamblea y durante el plazo señalado para el cumplimiento de sus funciones, “quedará en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución”. Ello significa que durante ese término, este último órgano carece de competencia para adelantar una reforma constitucional por vía de acto legislativo, y que cualquier actuación en esa dirección sería objeto de control por la Corte.

Un nuevo límite se introduce con el Acto Legislativo 2 de 2015, a partir de la modificación realizada al artículo 197 de la Constitución, en el que se dispone que la prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada a través de referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente, lo que excluye la competencia del Congreso para pronunciarse sobre esta materia por vía de acto legislativo e incluso de referendo de iniciativa gubernamental.

Ahora bien, tal como se expresó en la Sentencia C-551 de 2003, a partir de las disposiciones del título XIII de la Constitución, y dentro de una interpretación integral de la Carta, esta corporación ha puesto de presente la existencia de una limitación adicional al poder de reforma, destacando que este último no puede sustituir la Constitución de la cual deriva su competencia. Dos son los referentes argumentativos a los que la Corte ha acudido para explicar la existencia de este límite competencial.

En el primero, se ha referido a la distinción entre el poder constituyente primario y los poderes constituidos, incluido el poder de reforma. Sobre este particular, en la citada Sentencia C-551 de 2003, la Corte puso de presente que la doctrina y la jurisprudencia han distinguido entre el poder constituyente en sentido estricto, o poder constituyente primario u originario, y el poder de reforma o poder constituyente derivado o secundario. Luego de lo cual, precisó que “[e]n el mundo contemporáneo, en desarrollo de los principios democráticos y de la soberanía popular, el poder constituyente está radicado en el pueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una Constitución. Este poder constituyente originario no está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder político de los asociados”. Y, en relación con el poder de reforma, señaló que el mismo “[s]e refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadanía, de modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitución misma. Ello implica que se trata de un poder establecido por la Constitución, y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma. Tales condiciones comprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se trata[,] por lo tanto, de un poder de reforma de la propia Constitución, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitución existente, y es por ello derivado y limitado”.

Como consecuencia de lo expuesto, y como segundo argumento, este tribunal ha resaltado que la limitación competencial en mención, se deriva de la ausencia de una habilitación expresa para que el órgano reformador pueda sustituir la Constitución, en la medida en que el ordenamiento superior ha contemplado mecanismos exclusivamente para reformar la Carta(24). Al respecto, la referida Sentencia C-551 de 2003 dijo que:

“Una cosa es que cualquier artículo de la Constitución puede ser reformado - lo cual está autorizado puesto en eso consiste el poder de reforma cuando la Constitución no incluyó cláusulas pétreas ni principios intangibles de manera expresa, como es el caso de la colombiana - y otra cosa es que so pretexto de reformar la Constitución en efecto ésta sea sustituida por otra Constitución totalmente diferente - lo cual desnaturaliza el poder de reformar una Constitución y excedería la competencia del titular de ese poder.

La tesis de que el titular del poder de reforma puede sustituir la Constitución enfrenta dificultades insuperables y por ello es insostenible en nuestro ordenamiento constitucional.

[E]sa interpretación contradice el tenor literal de la Constitución. Así, el artículo 374 de la Carta señala que “la Constitución podrá ser reformada…”. Es obvio que esa disposición, y en general el título XIII de la Carta, no se refieren a cualquier Constitución sino exclusivamente a la Constitución colombiana de 1991, aprobada por la asamblea constituyente de ese año, que actuó como comisionada del poder soberano del pueblo colombiano. De manera literal resulta entonces claro que lo único que la Carta autoriza es que se reforme la Constitución vigente, pero no establece que ésta puede ser sustituida por otra Constitución. Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la Constitución de 1991, debe entenderse que la Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución. Y es que el título XIII habla de la “reforma” de la Constitución de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o sustitución por otra Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente originario”.

A partir de estos referentes, este tribunal ha señalado que el poder de reforma es un poder derivado y limitado que carece de competencia para asumir el papel que le corresponde al constituyente primario y no puede, por consiguiente, por la vía del procedimiento de reforma, sustituir la Constitución.

En la reciente Sentencia C-373 de 2016, al hacer referencia a los distintos precedentes sobre la materia, esta corporación reiteró que la sustitución de la Constitución es un vicio de competencia en el cual incurre el reformador de la Carta cuando, al actuar como constituyente secundario o derivado, en lugar de introducir enmiendas a la Constitución, según las exigencias de los cambios políticos, económicos, sociales, etc., “inserta en ella elementos que cambian su sentido, haciéndola radicalmente distinta a la adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991(25), lo que puede acontecer de manera total o parcial y también de modo permanente o transitorio”(26).

Según lo anterior, el examen orientado a determinar si en ejercicio del poder de reforma el constituyente originario ha excedido el ámbito de su competencia no es un análisis material del acto reformatorio que, como lo ha sostenido la Corte, siempre comporta cambio e incluso contradicción con las cláusulas que son objeto de modificación, sino un examen que se realiza en función de la competencia y en atención a los términos en que está se encuentra reconocida, para establecer si el órgano reformador atendió los límites de su atribución, aunque haya cumplido a cabalidad los distintos pasos del procedimiento que permiten realizar la reforma constitucional.

Así conviene destacar que en la Sentencia C-1040 de 2005 se caracterizó el juicio de sustitución, al indicar que, por su intermedio, no se realiza “una comparación entre la reforma y la Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada”, sino que su objeto se centra en verificar si el órgano de producción normativa se excedió en sus competencias al suprimir o sustituir un eje esencial o elemento estructural o identitario(27) de la Carta Política. En la misma línea, en la Sentencia C-293 de 2007, la Corte señaló que “la reforma que le compete al Congreso de la República puede contradecir el contenido de normas constitucionales, incluso de manera drástica, pues toda reforma implica transformación, pero el cambio no ha de ser tan radical que sustituya el modelo constitucional actualmente en vigor o que conduzca a reemplazar un eje definitorio de la identidad de la Constitución por otro opuesto o integralmente diferente”.

Es el desbordamiento en el ejercicio de la facultad concedida para la reforma de la Constitución lo que constituye el vicio de competencia, como defecto o irregularidad de procedimiento, que no es un vicio material o sustancial, puesto que la activación del poder de reforma comporta necesariamente la variación o cambio de los textos superiores sometidos a ajuste o revisión. El punto esencial es que la reforma sea susceptible de adscripción en los elementos estructurales que le confieren identidad al Texto Superior, la cual no puede ser desvirtuada, desbordada, derogada o subvertida, pues de serlo, se traspasarían los límites del poder constituyente derivado o secundario, dando lugar a una sustitución para la cual el órgano reformador carece de competencia. Lo anterior ocurre no solo cuando la Constitución es reemplazada como un todo (sustitución total), sino también cuando se desnaturaliza uno de sus ejes definitorios y con ello se pierde la identidad de la Carta (sustitución parcial).

Teniendo en cuenta lo anterior, y contrario a lo solicitado por el Ministerio Público, la Corte asume competencia para conocer de las acusaciones que se han esgrimido en contra del Acto Legislativo 1 de 2016, y respecto de las cuales, como ya se anunció, no se producen los fenómenos de cosa juzgada, sustracción material e ineptitud de la demanda(28). En particular, se procederá al análisis de los ataques planteados en contra de los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, examen que tiene su base, según se explicó, en el título XIII de la Carta, el cual constituye parámetro de control de los actos reformatorios de la Constitución, en los estrictos y precisos términos del numeral 1º del artículo 241 del Texto Superior.

6. De la estructura del juicio de sustitución.

Bajo la denominación de juicio de sustitución se ha identificado la metodología elaborada para discernir si en un evento específico se ha producido una reforma o ha operado una sustitución de la Carta. Este análisis parte de la base de que ninguno de los preceptos constitucionales puede ser sustraído de la posibilidad de una reforma constitucional, pues en la Carta de 1991 no existen cláusulas pétreas o irreformables, por lo que este examen no se asimila a un juicio de intangibilidad(29), ni puede servir al propósito de crear preceptos inamovibles, petrificados o de imposible reforma.

En el sentido que se acaba de indicar, esta corporación ha señalado que el control de sustitución se desfiguraría si condujera a “elevar principios o reglas a normas intangibles que el órgano constituido titular del poder de revisión no puede tocar o reformar como si la prohibición de sustituir la Constitución equivaliera a la petrificación de una parte de la Constitución”(30) y para precaver el riesgo de que ello suceda, paulatinamente, la jurisprudencia ha venido construyendo una metodología con el objeto de establecer si, en lugar de la reforma, se ha incurrido en una sustitución de la Carta.

Esta metodología se guía por el principio de autorrestricción judicial, el cual, en el caso concreto, permite cumplir simultáneamente tres objetivos: (i) amparar la identidad de la Constitución de ejercicios arbitrarios del poder de reforma que transformen sus ejes definitorios; (ii) permitir que la Carta se adapte a los cambios sociopolíticos más trascendentales, mediante el uso de los mecanismos de reforma de la Constitución, con miras a mantener la vigencia del compromiso social que le sirve de fundamento; y (iii) evitar, de forma estricta, que el limite competencial derivado de la prohibición de sustitución se confunda con un control material de las reformas constitucionales, tarea que en modo alguno, como se deriva de lo expuesto, hace parte de las competencias de la Corte(31).

La autorrestricción logra descartar los riesgos de una inadecuada aplicación de la sustitución que conduzca a la petrificación de la Carta Política(32), así como permite esquivar el subjetivismo en el que podría incurrir el juez, peligro que, en mayor o menor medida, está presente al examinar las acusaciones por exceso en el poder de reforma, por cuanto es evidente la ausencia en todos los casos de referentes positivos que, anticipadamente, permitan precisar e incluso enumerar con exactitud los elementos definitorios cuyo desconocimiento daría lugar a la sustitución de la Carta o tasar los eventos concretos en que tal supuesto se configuraría.

Analizada la jurisprudencia acerca del juicio de sustitución, se advierte que la Corte ha ofrecido tres tipos de mecanismos destinados a restringir este análisis, de modo que no se incurra en un desbordamiento de las competencias de este tribunal: (i) la cualificación de la acción pública de inconstitucionalidad; (ii) la necesidad de conservar la precisión conceptual sobre la materia y (iii) la sujeción a una técnica particular para adelantar el juicio de sustitución.

En cuanto a la cualificación de la acción pública de inconstitucionalidad, sin perjuicio de su carácter público, la jurisprudencia ha destacado que la aptitud de la demanda contra actos reformatorios de la Carta, más allá de fundarse en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes(33), como ya se explicó en el acápite 3 de esta providencia, impone, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio de competencia, de una mayor carga argumentativa, en atención a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan”(34). En este orden de ideas, contrario a lo que sucede con la acción de inconstitucionalidad contra normas con fuerza de ley, no basta con que el demandante demuestre la oposición entre el precepto acusado y la Constitución, sino que es necesario que se determine adecuada y suficientemente la índole del eje estructural que se estima subvertido, la manera en que el acto demandado impacta en él y la forma como se genera la sustitución(35).

En lo que se refiere a la exigencia de conservar la precisión conceptual sobre la materia, la jurisprudencia ha insistido en la importancia de distinguir el juicio de sustitución respecto de otras categorías jurídicas que no son susceptibles de control. Al respecto, la Corte ha señalado que: “[e]l problema que afronta el juez constitucional es el de delinear un método para determinar cuándo se presenta una sustitución de la Constitución y, al mismo tiempo, evitar que al responder a esa pregunta termine efectuando un control de violación de la Constitución como el control de fondo ordinario que ejerce sobre las leyes inferiores a la Carta. (…) Desfiguraría dicho control de sustitución (i) tratar la reforma constitucional como una ley de rango infraconstitucional que carece de fuerza jurídica para modificar la Constitución; (ii) elevar principios o reglas a normas intangibles que el órgano constituido titular del poder de revisión no puede tocar o reformar como si la prohibición de sustituir la Constitución equivaliera a la petrificación de una parte de la Constitución; (iii) anteponer al poder de revisión supuestos contenidos normativos supraconstitucionales intocables; (iv) efectuar una comparación entre contenidos específicos de la Constitución original y el contenido de la reforma como si el segundo no pudiera contradecir los primeros al reformarlos; (v) limitarse a señalar la inclusión de excepciones o restricciones introducidas por la reforma a la Constitución original sin analizar si las enmiendas en su conjunto constituyen una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitución original ha sido remplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución total o parcial de la misma”(36).

Finalmente, la sujeción a una técnica particular para adelantar el juicio de sustitución ha conducido al desarrollo de una metodología que, a manera de silogismo, se desenvuelve en tres etapas. Para comenzar, se debe proceder a la construcción de una premisa mayor compuesta por “los aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio”(37), paso al que sigue el examen del acto reformatorio acusado de sustituir la Carta a fin de fijar cuál es su alcance, no en abstracto, sino en relación con los elementos que, de acuerdo con la construcción de la respectiva premisa mayor, identifican la Constitución o el eje definitorio que se estima sustituido (premisa menor), para que, en un tercer momento, el contraste entre la premisa mayor y la menor, aportada por la concreta reforma analizada, brinde las condiciones necesarias para comprobar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia, esto es, si la reforma es tal o se ha desbordado hacia la sustitución, caso en el cual ha de quedar claramente establecido que el texto constitucional, o alguno de sus elementos definitorios, ha sido reemplazado por otro opuesto o integralmente diferente.

Cabe advertir que la fijación de la premisa mayor exige precisar cuál es el eje definitorio posiblemente sustituido por el acto reformatorio del que se trate, evaluar su incidencia en la estructura constitucional y caracterizarlo como auténtico elemento que fija la identidad configuradora de la Carta. En atención a lo anterior, la enunciación clara de la premisa mayor no puede limitarse a la invocación de una sola disposición o artículo aislado, sino que debe servirse de “múltiples referentes normativos”(38) para proyectar la especificidad o impacto que tiene en la Constitución y, con base en ese punto de partida, apreciar el alcance del acto reformatorio acusado de haber sustituido la Carta mediante su comparación con los elementos que conforman el eje definidor previamente identificado. La postulación del eje axial es el resultado de un razonamiento hipotético o abductivo(39), orientado a encontrar el elemento identitario de la Constitución, con base en un proceso interpretativo que tome en consideración las diferentes normas que integran la Carta y el bloque de constitucionalidad, en conjunción con criterios históricos y jurisprudenciales(40).

En suma, la figura de la sustitución de la Constitución, la cual se determina a través del juicio de sustitución, hace referencia a los límites competenciales del legislador o constituyente derivado al momento de reformar o modificar la Constitución, en cuya tarea debe respetar no solo los procedimientos impuestos, sino también los elementos definitorios o ejes axiales, sin los cuales la Carta se ve reemplazada por otra. En todo caso, cabe aclarar que la sustitución “no es un concepto completo, acabado o definitivamente agotado que, por ejemplo, permita identificar el conjunto total de hipótesis que lo caracterizan”(41). Por el contrario, su desarrollo implica volver una y otra vez al examen sobre los elementos básicos, como lo hará la Corte en esta oportunidad, a partir del ámbito regulatorio que se incorpora con la reforma introducida en el Acto Legislativo 1 de 2016.

7. Las enmiendas constitucionales que desarrollan mecanismos de justicia transicional no son in genere sustituciones a la Constitución.

A partir de la consideración sobre la materia que regula el Acto Legislativo 1 de 2016, es importar resaltar que la Corte ha concluido que reformas constitucionales que contienen instrumentos propios de la justicia transicional, no sustituyen por ese solo hecho elementos definitorios de la Carta Política, incluso si a través de ellos se establecen herramientas excepcionales y transitorias, las cuales no resultarían aplicables en períodos ordinarios de institucionalidad. Ejemplo de ello es la declaratoria de exequibilidad de algunas disposiciones contenidas en el Acto Legislativo 1 de 2012, denominado Marco Jurídico para la Paz(42). Esa reforma constitucional incorpora mecanismos dirigidos a (i) la creación de criterios de selección y priorización que permitan centrar esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de los delitos de lesa humanidad, genocidio o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; (ii) la renuncia condicionada a la persecución judicial penal y; (iii) la suspensión condicional de la ejecución de la pena. La Corte concluyó que dichos instrumentos, si bien suponían tratamientos excepcionales en lo que tiene que ver con el deber estatal de investigar y sancionar las más graves conductas, no sustituían el eje estructural de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas de graves crímenes, incorporado a la cláusula de Estado social de derecho.

Para resolver el asunto, la Sala tuvo en cuenta “la necesidad de efectuar una ponderación entre diferentes principios y valores como la paz y la reconciliación, y los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición. Consideró que para alcanzar una paz estable y duradera es legítimo adoptar medidas de justicia transicional, como los mecanismos de selección y priorización”(43). A partir de esta premisa y advertido el hecho que los mecanismos propuestos no desconocían los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, se concluyó que no existía la alegada sustitución. Ello, en todo caso, siempre y cuando en el proceso de reglamentación de la reforma constitucional se previeran mecanismos que garantizasen dichos derechos y que fuese compatible con las regulaciones del derecho internacional de los derechos humanos, que imponen obligaciones precisas al Estado, sobre la materia examinada.

Una situación análoga se predica del fallo en el cual la Corte declaró la exequibilidad de la previsión contenida en el Acto Legislativo del Marco Jurídico para la Paz, que establecía la remisión a una ley estatutaria para la definición de los delitos conexos al delito político, para efectos de permitir la participación en política de los ex combatientes que no hayan sido condenados por crímenes de lesa humanidad o genocidio, cometidos de manera sistemática. En esa ocasión, la Corte concluyó que una disposición de esa naturaleza no afectaba el eje estructural mencionado en el caso anterior (deber estatal de investigar y sancionar las más graves conductas, en tanto derecho primordial de las víctimas). Antes bien, la mayoría de la Sala consideró que esa regla de justicia transicional se enmarca dentro del derecho de participación política, el cual hace parte de los elementos esenciales del modelo constitucional. Así, concluir que una norma de ese carácter sustituye el mencionado eje estructural “incumpliría con el fin primordial de todo proceso transicional, cual es la reconciliación de la sociedad con miras al establecimiento de una paz positiva, la cual implica consolidar reformas estructurales en los procesos de decisión política que sean estables e incluyentes. (…) El camino hacia la paz debe tener en cuenta la necesidad de que las víctimas no se sientan burladas en sus derechos por parte de los mecanismos de protección del Estado; por consiguiente, aunque no existe un derecho absoluto de las víctimas a que los actores del conflicto no participen en política, sí tienen derecho a que los mecanismos de participación que se establezcan no se conviertan en obstáculo para el cumplimiento de los instrumentos de justicia transicional del componente penal del Marco Jurídico para la Paz”(44).

En los términos señalados, la jurisprudencia constitucional ha sostenido la tesis de que las reformas constitucionales que desarrollan modelos de justicia transicional en contextos de paz, no obstante implantar mecanismos extraordinarios, no aplicables en periodos ordinarios de institucionalidad, y la introducción de excepciones a mandatos constitucionales específicos, no comportan en sí mismos una sustitución de la Constitución.

Ahora bien, en relación con lo anterior, es relevante precisar que, conforme a la doctrina de la Corte, incluso en el marco de medidas de justicia transicional, aun cuando la Constitución reconoce la paz como fin primordial del Estado, su consecución debe partir del principio de separación de poderes y colaboración armónica entre las ramas del poder público (C.P., art. 113).

En la Sentencia C-379 de 2016, donde la Corte llevó a cabo la revisión previa y automática de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, esta corporación puso de presente que el cumplimiento de los fines de las medidas de transición hacia la paz pasa por “la acción concurrente y coordinada de diferentes poderes públicos”. Recabó al respecto, que el hecho de que el Presidente de la República sea la autoridad competente para firmar un acuerdo final de paz, “no implica que este sea el único poder constituido sobre el que recae la obligación de adelantar acciones tendientes a la consecución de la paz. De hecho, ello resultaría un imposible en el Estado colombiano fundado sobre el principio de división de poderes y la colaboración armónica de las ramas del poder público”. Sobre esa base, indicó que si bien la competencia de restablecer el orden público y firmar un acuerdo final de paz le corresponde al ejecutivo, “las otras ramas del poder público también deben desarrollar lo que les corresponda dentro de la órbita de sus respectivas atribuciones en esta materia”.

De igual manera, en la Sentencia C-699 de 2016, al examinar el Acto Legislativo 1 de 2016, que ahora es objeto de un nuevo estudio de inconstitucionalidad por cargos diferentes, esta corporación aludió al principio de separación de poderes como rasgo de la identidad de la Constitución, destacando la necesidad de preservar su integridad, como una forma de evitar la concentración excesiva o una distribución arbitraria del poder público. Sobre este particular, se dijo en el aludido fallo: “En la Constitución de 1991 se acogió el principio de separación de funciones con sus ulteriores desarrollos, en virtud de los cuales (i) a cada una de las ramas y órganos del Estado se le asigna una función principal identificable y en principio diferente a la principal de las demás, pero susceptible de conjugarse con otras funciones accesorias diferentes; (ii) esa distribución de funciones debe atender a la naturaleza del órgano o la rama, y no es entonces suficiente una división de funciones si no se adjudican en atención los atributos de poder público de quien las detenta; (iii) cada una debe ajustar sus actuaciones al principio de colaboración armónica; (iv) y todas están sujetas al control de otras ramas u organismos del poder público(45). Este principio es una forma de evitar la concentración excesiva o una distribución arbitraria del poder público, por considerarse que esto propicia el abuso, el irrespeto de los derechos y las libertades constitucionales e interfiere en la eficacia de la función del Estado”.

De ese modo, el principio de división y colaboración armónica de poderes, no solo se mantiene intacto en los contextos de transición de un conflicto armado hacia escenarios de pacificación, marcados por normas instrumentales a ese fin, sino que cobra una especial centralidad, como eje definitorio sobre el cual descansa el sistema constitucional. Este carácter fundamental en tales procesos excepcionales y extraordinarios de transición surge, por un lado, de la necesidad de una articulación y acción coordinada entre las funciones institucionales de cada rama, en orden a alcanzar la paz. Por otro lado, la colaboración armónica supone, como señala la jurisprudencia citada, que cada rama del poder público contribuye desde sus esferas competenciales y las atribuciones conferidas por el Constituyente al logró común de la paz, de manera que el ejecutivo conserva sus especiales potestades en materia de orden público y las otras ramas detentan competencias especializadas para contribuir al mismo fin. En esta medida, el principio de división de poderes despliega aquí también su función de activar el mecanismo de pesos y contrapesos, con el fin de impedir usurpación de funciones de una rama por la otra.

Así las cosas, aun en escenarios de justicia transicional, no es posible sustituir las funciones de las ramas del Poder Público. Si bien los procesos de paz se desarrollan en un marco de medidas extraordinarias en el cual el Presidente de la República tiene un papel primordial (C.P., art. 189-4), no puede llegarse al punto de anular o vaciar las competencias constitucionales, en particular, las del Congreso de la República, cuando precisamente lo que se busca es generar mayores consensos, garantías de participación y espacios de reflexión en la adopción de decisiones, que legitimen y fortalezcan la consecución de una paz estable y duradera.

En consecuencia, en criterio de la Corte, aun cuando es evidente que las enmiendas constitucionales que desarrollan mecanismos de justicia transicional no son in genere sustituciones a la Constitución, siguiendo los criterios señalados, también es cierto que pueden adoptarse medidas transicionales —reformatorias de la Constitución— que, en ciertos aspectos, sustituyan la Carta, situación que puede tener lugar cuando a través de ellas se reemplace un eje definitorio de la identidad de la Constitución, como puede ser el caso de la separación y el equilibrio de poderes.

A partir de lo anterior y verificado el precedente sobre el juicio de sustitución, la Sala adelantará el examen respectivo, conforme a la metodología explicada en los fundamentos jurídicos anteriores.

8. La premisa mayor: la separación y el equilibrio de poderes.

La identificación de la separación de poderes como eje estructural de la identidad de la Carta Política es acertada, dado que este principio ha tenido una importancia tal que es un criterio relevante al momento de averiguar si un documento normativo tiene o no el carácter de Constitución, pues, conforme fue indicado en el artículo 16 de la Declaración Francesa de Derechos, “una sociedad en la que no esté asegurada la garantía de los derechos, ni determinada la separación de poderes, carece de Constitución”.

En concordancia con esta tradición, la jurisprudencia de la Corte ha reconocido en el principio de separación de poderes uno de los ejes transversales de la Carta de 1991 que podría ser objeto de una sustitución, en razón de las finalidades inspiradoras de su incorporación en el ordenamiento superior del Estado. Ello se explica con el argumento de que la radicación de las distintas tareas en diversas instancias no atiende fundamentalmente a un propósito de eficacia en su realización, sino a la indispensable limitación en el ejercicio del poder, aunada a la garantía de los derechos surgida de esa mutua contención. En otras palabras, en las democracias constitucionales el poder político debe ser limitado y dividido, pues ese es un rasgo propio que las distinguen de otras formas de ejercicio de la actividad estatal, en especial aquellas de tipo tiránico o autárquico.

El control al ejercicio del poder como consecuencia de la mutua contención entre autoridades requiere evitar la concentración de las funciones en un solo órgano y, por consiguiente, asignar las que han sido tenidas por atribuciones básicas de la actividad estatal a distintos centros de mando, de manera que cada uno se encargue principalmente, por separado, de legislar, ejecutar o juzgar, sin que en el desarrollo de los respectivos cometidos se invada el campo de actuación constitucionalmente asignado a una rama u órgano distinto, interfiriéndolo en forma desmedida o privándolo de sus competencias, en aras de la prevalencia de alguno de los otros poderes.

Con los mismos objetivos se ha mantenido la tradicional separación que, sin embargo, se ha visto sometida a los cambios provenientes del reconocimiento o la aparición de funciones como la electoral o la de control que complementan las encargadas a cada una de las ramas del poder público, o de la instauración de nuevos modelos de relación entre ellas, puesto que la delimitación funcional rigurosa proclive a “una distribución precisa y equilibrada de las labores estatales” generadora de una armonía espontánea, ha cedido su espacio a un modelo que, aun cuando preserva la especialización de las tareas estatales, procura la colaboración recíproca orientada a un mejor desempeño de la actividad estatal y al control que surge como consecuencia de la implementación de un delicado mecanismo de frenos y contrapesos(46).

La Constitución de 1991 abandonó el modelo absoluto y rígido de separación de poderes y adoptó “un sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes”(47). Así surge del artículo 113 Superior que, tras instituir como ramas del poder público a la legislativa, la ejecutiva y la judicial, señala que además “de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado” y agrega que los diferentes órganos estatales “tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.

En términos de la jurisprudencia constitucional, la separación de poderes cumple dos funciones esenciales: (i) garantizar las libertades y derechos de los ciudadanos, a través de la protección frente a la conformación de poderes públicos omnímodos; y (ii) racionalizar la actividad del Estado y el ejercicio de ese poder político, mediante la instauración de órganos especializados, autónomos, independientes y con competencias definidas por la Constitución y la ley(48). Estas funciones se cumplen a partir de un arreglo institucional que mantenga contenidos los poderes públicos, de modo que ninguno esté en la posibilidad de vaciar de contenido las facultades y competencias de otro, objetivos que se satisfacen a través de un sistema de controles inter orgánicos que hagan efectivos los frenos y contrapesos entre ellos. A su vez, ese mismo modelo debe contar con herramientas que faciliten la acción coordinada de tales poderes, por medio de la colaboración armónica y con el objeto de cumplir con los fines esenciales del Estado.

Siguiendo lo expuesto, la Corte ha asumido que a cada una de las ramas del poder público le asiste una función básica y predominante, la cual, por su propia naturaleza, “le confiere identidad”(49), ello sin perjuicio de entender que el principio de separación de poderes resulta morigerado “por las exigencias constitucionales de colaboración armónica entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones” y también por la participación que unos órganos tienen en el desempeño de lo que competencialmente le corresponde a otros, pues el balance de poderes, propio de la flexibilización del principio, comprende “la intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a otros” y la consecuente posibilidad que cada órgano tiene “de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus respectivas funciones”(50).

La participación de unos órganos en el ámbito competencial de otros se presenta “como un complemento, que, según el caso puede ser necesario o contingente”, ejemplo de lo cual es la iniciativa gubernamental en materia legislativa, o “como una excepción a la regla general de distribución funcional”, hipótesis esta última en la que se inscribe “el ejercicio de determinadas funciones judiciales por el Congreso o la atribución de funciones jurisdiccionales por medio de una ley en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”(51).

Las principales maneras como los órganos pertenecientes a las distintas ramas del poder público se relacionan entre sí “también hacen parte de la configuración constitucional del principio de separación de poderes” y tienen una especial manifestación en el control de la actuación de los órganos “ya que, hallándose orientadas las competencias de cada órgano hacia la actualización de una de las funciones estatales típicas, su ejercicio frena o sirve de contrapeso a otros órganos en el cumplimiento de las competencias que les son propias”(52). En consecuencia, se estará ante la sustitución del principio de separación de poderes cuando, a pesar de que en apariencia las funciones de los poderes públicos mantienen su distinción, se prevén enmiendas que inhabilitan el ejercicio de tales competencias o las hacen materiales impracticables(53).

El control inter orgánico hace parte de la estructura constitucional y es expresión de unas relaciones fundamentales que tienen lugar entre las ramas del poder público, de conformidad con el diseño adoptado por el constituyente, cuyo cambio sustancial es capaz de trastocar el sistema completo, habida cuenta de que “con fundamento en la pluralidad de órganos y en su separación, la organización del poder ejecutivo y la manera como, de acuerdo con esa organización, se desarrollen sus relaciones con los demás poderes y, en especial con el legislativo, se determina el específico tipo de sistema de gobierno contemplado en una Constitución”(54). Lo anterior no significa que una enmienda constitucional que varíe la configuración constitucional de la separación de poderes sea inconstitucional por su sola incidencia en ese principio. Para que ello suceda, conforme a los argumentos expuestos, debe acreditarse que la enmienda constitucional tuvo una entidad tal que vació de contenido las competencias de uno de los poderes públicos, a través de la intromisión indebida de una de las ramas en la otra.

Tratándose de la sustitución de la Carta por desconocimiento del principio de separación de poderes, la Sentencia C-1040 de 2004 sobre la reelección presidencial inmediata y por una sola vez, contiene la declaración de inconstitucionalidad de un precepto del Acto Legislativo 2 de 2004 que le otorgaba al Consejo de Estado la facultad para regular las garantías electorales de los candidatos distintos al presidente en ejercicio en caso de que el Congreso no alcanzara a expedir una ley estatutaria en el término que el mismo acto reformatorio establecía.

En esa oportunidad esta corporación estimó que tal habilitación implicaba el reemplazo transitorio del órgano legislativo, porque su función había sido atribuida a un órgano de la Rama Judicial “que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir normas legales sin participación de los ciudadanos y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y público, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que actúen de manera oportuna antes de las elecciones de 2006”(55).

La inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución también fue declarada en la Sentencia C-141 de 2010 relativa a la segunda reelección presidencial que resultó opuesta al principio de separación de poderes, dado que “la concentración del poder en el ejecutivo y su desbordamiento inciden negativamente en el pluralismo”.

En aquella ocasión, la Corte estimó que los controles recíprocos que recaen sobre el Presidente de la República hacen posible el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos, preservando el equilibrio propio de la separación de poderes, instaurada, precisamente, “para asegurar ese equilibrio, imponer la moderación en el ejercicio del poder, prevenir la arbitrariedad y contener la tendencia del ejecutivo a desbordarse en detrimento de los otros poderes y órganos públicos”, hasta generar una desfiguración “de las características de los sistemas presidenciales” hacia su “versión deformada conocida como presidencialismo” y caracterizada “por ese predominio exagerado y por la tendencia a superar el lapso máximo de ejercicio del mandato presidencial para mantener vigente la figura del caudillo y su proyecto político”(56).

En otros casos, la corporación ha reconocido las modificaciones como auténticas reformas y ha declarado la constitucionalidad de los actos legislativos, bajo el entendimiento de que los principios de separación de poderes y de reserva de ley no tienen un carácter absoluto. Así sucedió cuando fue examinada la constitucionalidad del Acto Legislativo 3 de 2002 que transitoriamente facultó al Presidente de la República para expedir las disposiciones que permitieran la entrada en funcionamiento de un nuevo sistema penal, si el Congreso no las expedía en el término que la misma reforma estableció(57).

La Corte puntualizó que la regla de distribución de competencias puede ser excepcionada “en situaciones determinadas y bajo precisas condiciones” que se satisfacían en ese supuesto, pues la habilitación al ejecutivo era subsidiaria, materialmente limitada, destinada a la expedición de las regulaciones indispensables para que entrara a funcionar el nuevo sistema y, además, temporal, de manera que aunque su ejercicio podía dar lugar a la expedición de preceptos con rango de ley, quedaban sujetos al control de constitucionalidad y el legislador conservaba las facultades para derogarlos, modificarlos o sustituirlos(58).

De igual modo, el criterio de sostenibilidad fiscal, introducido en la Constitución por el Acto Legislativo 3 de 2011, superó el examen de constitucionalidad por sustitución, habiéndose mantenido el incidente de impacto fiscal que puede ser propuesto respecto de las decisiones de las Altas Cortes, sin que ello comporte la desfiguración del principio de separación de poderes, porque, lejos de desconocerlo, el incidente proporciona “una instancia de interlocución entre los poderes públicos que se explica en el principio de colaboración armónica”(59).

También la Corte encontró ajustado a la Constitución el Acto Legislativo 1 de 2007 que, tratándose de la moción de censura, permitió que cada Cámara pudiera obrar independientemente y, después de admitir la posibilidad de modificaciones al diseño constitucional de la separación de poderes, la corporación advirtió que “cuando se introducen reservas a los instrumentos de control inter orgánico previstos en la Constitución, es posible que un órgano se vea fortalecido, en contraste con otro u otros que, como efecto de la reforma, se ven debilitados en sus competencias o sometidos a controles más estrictos o recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la actuación de otros”(60).

No obstante, la Corte señaló que para ser reconocidas como reforma de la Carta y no constituir sustitución, las modificaciones deben mantenerse “dentro del ámbito del principio de separación de poderes como eje definitorio de la identidad de la Carta Fundamental”, dado que la sustitución se configura “cuando se suprime el principio mismo y se reemplaza por otro distinto y de carácter opuesto”, lo cual acontecería si la pretendida reforma propiciara “la concentración de las funciones del Estado en un solo órgano que escaparía, por consiguiente a cualquier esquema de frenos y contrapesos” o dotara de plena autonomía y supremacía a un órgano, al punto de hacerlo “inmune a cualquier tipo de control por otros”(61).

Siguiendo estos ejemplos, la Corte advierte que los casos en que se ha analizado la posible sustitución del principio de separación de poderes, de manera general, se encuentra en la previsión de enmiendas constitucionales que amplían los poderes del ejecutivo, dada la limitación de las facultades de las demás ramas del poder público. Esto se refleja en una tendencia propia de las democracias latino-americanas, evidenciada por la jurisprudencia constitucional y relativa a la hipertrofia del poder presidencial. En términos simples, habida cuenta que tanto el Congreso como el Presidente tienen origen democrático directo y éste tiene las funciones propias de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y de Suprema Autoridad Administrativa, entonces su capacidad institucional es sustantivamente superior a la de los demás poderes públicos. Por ende, aunque son prima facie admisibles reformas constitucionales que amplíen el poder gubernamental, las mismas deben ser compatibles con la integridad del principio de separación e independencia entre los poderes públicos, el cual sería sustituido cuando la configuración institucional resultante luego de la reforma constitucional, se muestre desbalanceada al punto tal que el peso específico del ejecutivo anule o impida el ejercicio efectivo de las competencias originarias de las demás ramas del poder.

Esta fue la conclusión planteada en la decisión de la Corte que declaró inexequible la norma que convocaba a un referendo tendiente a permitir la segunda reelección presidencial consecutiva. En esa oportunidad, se estableció por la Sala que la posibilidad de instaurar tres períodos presidenciales consecutivos llevaría a una concentración intolerable del poder en el Gobierno Nacional, en detrimento tanto del sistema de frenos y contrapesos, como en el ejercicio de las mismas competencias de los demás poderes públicos.

Por lo tanto, se sustituía el principio constitucional en comento, puesto que se desconocía el principio de alternación, el cual es imperativo para mantener la contención del poder presidencial a través de controles inter orgánicos efectivos. En palabras de la Corte, “el acrecentamiento del poder presidencial, aunado al desvanecimiento de los controles o a su existencia puramente nominal, repercutiría de manera grave en la estructura adoptada en la Constitución, pues los controles recíprocos y, en particular, los que recaen sobre el Presidente y su gobierno hacen posible el funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos, sin el cual se pierde todo equilibrio en las altas instancias estatales. A su turno, la falta de equilibrio hace colapsar la separación de poderes que, precisamente, se instaura para asegurar ese equilibrio, imponer la moderación en el ejercicio del poder, prevenir la arbitrariedad y contener la tendencia del ejecutivo a desbordarse en detrimento de los otros poderes y órganos públicos”(62).

La necesidad de preservar los mecanismos de contención al poder presidencial también ha sido planteada de forma reciente por este tribunal, precisamente, a propósito del análisis de la competencia otorgada al Gobierno Nacional para expedir decretos leyes que implementen el Acuerdo Final, contenida en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. La Sala concluyó, al respecto, que la imposición de los requisitos de conexidad y necesidad estricta a esos decretos estaba fundamentada, entre otras razones, en la importancia de consagrar límites a la actividad legislativa extraordinaria del gobierno. De esta manera, “conforme los principios de separación de poderes y bajo una clara convicción de la importancia del debate democrático para la consolidación y evolución institucional al amparo de la actual Constitución, solo podría predicarse la validez de [las] facultades legislativas a favor del Presidente cuando estas fueran conferidas y ejercidas con sujeción a límites materiales y temporales concretos, que no trastocasen el orden constitucional actual”(63).

En conclusión, la Corte reafirma que el principio de separación y equilibrio de poderes es un eje estructural de la Constitución, cuya sustitución escapa al ámbito del poder de reforma de que es titular el Congreso. Esta situación opera, entre otros supuestos, cuando la enmienda constitucional confiere competencias ampliadas a una de las ramas del poder público, en detrimento de las facultades de los demás poderes, llegándose a un vaciamiento de las mismas. Asimismo, la jurisprudencia demuestra que la preservación del principio mencionado, a través del control de las reformas constitucionales por vicios en la competencia del Congreso, debe tener en cuenta la tendencia hacia la hipertrofia del poder presidencial, razón por la cual existe un vínculo estrecho y verificable entre la integridad del principio de separación de poderes y la contención de las competencias del ejecutivo.

8.1. Las competencias deliberativas y decisorias del Congreso como núcleo mínimo de su autonomía, presupuesto para la separación e independencia de los poderes públicos.

Las facultades del Congreso están definidas en la Constitución de manera amplia y comprensiva. Dentro del conjunto de competencias que, en desarrollo del principio de separación de poderes, la Carta le ha atribuido al Congreso de la República interesa destacar, para el análisis que nos concierne en esta oportunidad, por un lado, la cláusula general de competencia en materia legislativa y, por el otro, la participación determinante en los procesos de reforma constitucional.

Por virtud de la primera competencia, al Congreso se le atribuye la capacidad de configuración política del Estado, mediante el desarrollo de la Constitución y el señalamiento en la ley, de los derechos, los deberes, las cargas y las limitaciones que es posible imponer a las personas. Esto es, al Congreso le corresponde, como atribución propia, definitoria de la función que se le confía, hacer las leyes, lo que incorpora la facultad de interpretarlas, reformarlas y derogarlas.

De manera equivalente, también se ha confiado al Congreso de la República un papel preponderante en el procedimiento de reforma constitucional. Así, en la asamblea constituyente, se le otorga la labor de aprobar a través de la ley la posibilidad de someter a los ciudadanos la decisión respecto de su convocatoria, con la competencia, el período y la composición que esa misma ley determine(64). Por su parte, en el caso del referendo constitucional, previa iniciativa gubernamental o de los ciudadanos, le asiste la tarea de incorporar mediante la ley, el texto de reforma que será sometido a decisión popular, garantizando que en su presentación los electores “puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”(65). Por último, se le confía un mecanismo específico de reforma que se tramita íntegramente en el Congreso conocido como acto legislativo, el cual supone adelantar a través de un procedimiento especial y en ejercicio de la atribución de constituyente derivado(66), las reformas, adiciones, modificaciones o derogaciones que se estimen pertinentes a la Constitución, a través de unas exigencias de forma que le dotan a esa función de una rigidez específica superior a la de las leyes, como se advirtió en la Sentencia C-699 de 2016.

La atribución de este haz de competencias al Congreso no es casual, puesto que se trata de una condición insustituible del principio democrático, por una doble vía: por un lado, en razón del carácter de órgano colegiado de representación popular que tiene el Congreso; y por el otro, en atención al carácter abierto, público y deliberativo del proceso a través del cual el Congreso cumple sus competencias. De este modo, la responsabilidad de la legislación y la competencia para reformar la Constitución se confían a un órgano esencialmente representativo, que obra en un escenario deliberativo, con garantía de participación de los distintos sectores sociales, y con capacidad decisoria a través de procesos democráticos. En general, se pretende a través de este conjunto de competencias garantizar la presencia del órgano de representación popular en la configuración política del Estado, sea en el nivel legal, o, de mayor calado, en el escenario de las normas constitucionales.

Esta amplitud en las facultades del legislativo se explica en su condición de depositario de la representación democrática del pueblo, en tanto titular de la soberanía que fundamenta el ejercicio del poder público (C.P., art. 3º). Es por esta razón que se confía al Congreso la competencia originaria para la definición del orden jurídico, bajo el entendido que está investido de la legitimidad necesaria para imponer, con carácter general, reglas jurídicas y, por lo mismo, con carácter vinculante.

Por ello, la jurisprudencia ha concluido que se sustituye la Constitución cuando se confiere a otro órgano, diferente al Congreso, esa misma competencia originaria, puesto que una enmienda de ese carácter vacía la competencia del legislador, generando un grave desequilibrio entre los poderes públicos. Este fue, como ya se advirtió, el razonamiento que tuvo la Corte al estudiar el Acto Legislativo 2 de 2004, el cual instauró la reelección presidencial inmediata. Como se expresó en el fundamento jurídico anterior, esta reforma dispuso de un parágrafo de acuerdo con el cual, en el evento de que el Congreso no expidiese dentro de determinado plazo la ley estatutaria para la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia, el Consejo de Estado debería regular la materia.

A juicio de la Corte, una norma de esta naturaleza desvirtúa el principio de separación de poderes, en la medida en que confiere una competencia privativa del Congreso a un órgano que no hace parte del poder legislativo, no tiene origen democrático directo o indirecto, ni es apto para servir de vehículo de expresión de posturas políticas plurales, cuya inclusión se logra exclusivamente a partir de la participación democrática. Por ende, una enmienda constitucional de este carácter configuraba un exceso en el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso.

La Corte resalta que uno de los elementos que explica el carácter preferente y originario de la competencia del Congreso para la producción normativa es su condición de instancia que garantiza la participación. Esta circunstancia lleva necesariamente a considerar que la función legislativa que protege la Constitución no se agota en la simple actividad de aprobación o negación de las iniciativas, sino que, por el contrario, la debida expresión y conformación de la voluntad democrática de las cámaras depende de la comprobación tanto de la deliberación como de la facultad de aprobar o negar las iniciativas que se someten a su consideración.

En cuanto a la facultad de aprobar o negar los proyectos de ley o actos legislativos, se trata de actuaciones vinculadas a la vigencia del voto de los congresistas, en tanto mecanismo por excelencia para la manifestación de la voluntad democrática de las cámaras, amparado por la legitimidad que le otorga el mandato popular representativo. Por ende, se desvirtuaría por completo la función legislativa cuando los congresistas se vean privados de obtener efectos sustantivos de su voto, en términos de aprobación o negación de los proyectos que se someten a consideración del Congreso. Esto debido a que el ejercicio del voto y la efectividad del mismo hacen parte de la naturaleza misma de la investidura del congresista, por lo que la limitación injustificada de esa competencia atenta gravemente contra la autonomía del poder legislativo y, por ende, contra la separación y equilibrio de las ramas del poder público.

De otro lado, la posibilidad de deliberación de las iniciativas es un presupuesto para el pluralismo político y el respeto de los derechos de las minorías. La idea central que apoya esa conclusión es que mientras el acto de votación está gobernado por el principio de mayoría, la deliberación política es el escenario más incluyente en términos de exposición de las diferentes posturas y, por lo mismo, el que mejor asegura los propósitos del pluralismo y la participación. Por lo tanto, no resultan prima facie admisibles las modificaciones que anulen la capacidad deliberativa del Congreso, puesto que ello desconocería los dos elementos que, desde la perspectiva analizada, configuran el núcleo mínimo de la función legislativa, esto es, la posibilidad de deliberación y la competencia de adopción de decisiones que permitan la configuración política del Estado, en el nivel legal y en el escenario de las normas constitucionales.

Esta ha sido la perspectiva de análisis expuesta sobre la materia por parte de la jurisprudencia constitucional. En la decisión que declaró inexequible el Acto Legislativo 2 de 2003, en razón del vicio de procedimiento derivado de la negación de los efectos prácticos y jurídicos de la falta de aprobación del informe de ponencia dentro del trámite de dicha enmienda constitucional, la Corte dejó sentado como la deliberación es un aspecto inescindible de la función legislativa. Para la Sala, mientras la decisión era un asunto propio del principio de mayoría, la deliberación dependía de la posibilidad de debate. Para sustentar esta conclusión, la sentencia expresó los siguientes argumentos, que por su importancia conviene transcribir in extenso:

“A nivel general, el control de los vicios de procedimiento en la formación de las leyes o en la aprobación de las reformas constitucionales es sin lugar a dudas una de las funciones más trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias contemporáneas. La razón de esa importancia es clara: la soberanía popular hoy se expresa, en gran medida, a través de deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales, que buscan asegurar la formación de una voluntad democrática de las asambleas representativas, que exprese obviamente la decisión mayoritaria, pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sea un producto de una discusión pública, que haya permitido además la participación de las minorías. Y es que en una democracia constitucional como la colombiana, que es esencialmente pluralista, la validez de una decisión mayoritaria no reside únicamente en que ésta haya sido adoptada por una mayoría sino además en que ésta haya sido públicamente deliberada y discutida, de tal manera que las distintas razones para justificar dicha decisión hayan sido debatidas, sopesadas y conocidas por la ciudadanía y que, además, las minorías hayan podido participar en dichos debates y sus derechos hayan sido respetados. Por consiguiente, para esta concepción, la democracia no es la tiranía de las mayorías, pues los derechos de las minorías deben ser respetados y protegidos. Además, en la democracia constitucional, las decisiones colectivas deben ser deliberadas en público pues de esa manera se logran decisiones más racionales, justas e imparciales. El proceso legislativo no debe ser entonces únicamente un sistema de agregación de preferencias o que simplemente legitima acuerdos privados o negociaciones ocultas sino que debe constituirse en una deliberación pública, en la cual los representantes de los ciudadanos, sin olvidar los intereses de los votantes que los eligieron, sin embargo discuten públicamente y ofrecen razones sobre cuál es la mejor decisión que puede adoptarse en un determinado punto”(67).

Es con base en consideraciones similares que la jurisprudencia también ha contemplado que el pluralismo político, junto con el principio de mayoría y el principio de publicidad, son los tres elementos pilares del procedimiento legislativo. En lo que interesa a este análisis, esta corporación ha previsto que, de acuerdo con el principio de pluralismo político, la decisión legislativa debe ser fruto del contraste entre diversas posturas, lo que requiere un escenario que permita la deliberación pública. Así, “objetivo principal del pluralismo político es, como su nombre lo indica, hacer de la manifestación de voluntad de las comisiones, cámaras legislativas o Congreso en pleno, el resultado de un proceso integrador de las fuerzas políticas que lo conforman, de manera que las mismas puedan participar activamente en el proceso de determinación política”(68).

De acuerdo con lo expuesto, la función legislativa se explica a partir de los dos componentes anotados: la posibilidad de deliberación y la facultad de adoptar decisiones por el Congreso a partir de ese proceso público y pluralista. Por ende, la Corte advierte que una reforma constitucional que cercene uno de estos dos elementos sustituye el principio de autonomía de la Rama Legislativa, que es a su vez componente del principio de separación y equilibrio entre los poderes públicos.

No obstante, la Corte también considera pertinente recordar que, en lo que respecta específicamente al componente del pluralismo político, la jurisprudencia ha sido consistente en afirmar que esa condición es acreditada cuando se disponen de instancias que posibiliten el debate, lo que es contrario a que exista una exigencia de determinada cantidad o calidad de deliberación, ni menos que se obligue coactivamente al Congreso a adelantar un proceso deliberativo en toda circunstancia(69). En ese sentido, lo que exige el estándar analizado es que las opiniones plurales, entre ellas las minoritarias, tengan un espacio para que sean libremente expresadas dentro del trámite legislativo, lo que es distinto a que la actividad deliberativa sea obligatoria o, menos aún, a que dichas opiniones plurales tengan un alcance tal que enerven las decisiones que se adopten con base en la vigencia del principio de mayoría. Inclusive, con base en las facultades de deliberación y decisión de las cámaras, puede optarse válidamente por ejercer la votación en bloque, a condición de que sea una decisión fruto de la debida conformación de la voluntad democrática del Congreso(70).

Para la Corte, en este sentido, la definición del debate parlamentario radica no en una obligación ineludible de debatir, sino en la comprobación acerca de la existencia de la oportunidad de intervenir por parte de los congresistas. El concepto de debate, en ese orden de ideas, “se materializa en la garantía reconocida a los miembros del parlamento de la posibilidad de discernir, de hacer pública su opinión, de manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido. Sólo cuando esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el seno de las cámaras no tiene validez. Lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario es la discusión libre de ideas, conceptos y criterios, antes de procederse a la votación del respectivo proyecto de ley”(71).

Por lo tanto, la protección del debate parlamentario no incluye prácticas que se consideren abusivas, entre ellas las que tiendan a extender indefinidamente en el tiempo los debates, conocidas en el derecho comparado como “filibusterismo”, y dirigidas a evitar que determinada iniciativa sea aprobada conforme con el principio de mayoría(72). Esto debido a que esas prácticas no guardan ninguna vinculación con el objetivo central del debate legislativo, que consiste en la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, en tanto paso previo e ineludible para la decisión de aprobar o negar determinado proyecto de ley o de acto legislativo.

8.2. Conclusión sobre el contenido de la premisa mayor.

Según se ha expuesto, la separación y el equilibrio entre los poderes públicos es un eje definitorio de la Constitución, puesto que existe una relación necesaria entre la vigencia de la democracia y la limitación en el ejercicio del poder político. Esa limitación opera tanto como una garantía para las libertades y derechos de los ciudadanos, como un factor para la racionalidad en el ejercicio de las competencias propias del Estado. De esa manera, este eje resulta sustituido, entre otros escenarios, cuando se despoja a una de las ramas del poder de las competencias que le son propias, bien por su derogatoria o bien porque se trasladan a otros poderes. Para el caso nacional y a partir de la evidencia que ofrece el precedente de la Corte, se encuentra que la separación de poderes debe actuar en consonancia con la necesidad de evitar la hipertrofia del gobierno, lo que implica el mantenimiento de fórmulas constitucionales de contención del poder presidencial.

El principio de separación de poderes tiene un componente que interesa para el presente asunto, relativo a la autonomía del Congreso en el ejercicio de las funciones legislativas y de reforma constitucional, en tanto competencias originarias del legislativo, garantizadas institucionalmente por la Constitución. El núcleo mínimo de dicha autonomía descansa en las facultades de deliberación y decisión de ese órgano, lo cual implica (i) la eficacia de la conformación de la voluntad democrática de las cámaras, que se expresa a través del voto y su incidencia en la configuración del orden jurídico; y (ii) la obligatoriedad de contar con espacios para la participación democrática dentro del trámite legislativo, lo cual es imprescindible para la deliberación pública, el pluralismo y la protección de los derechos de las minorías políticas. La participación en este escenario, de acuerdo a como lo ha previsto la jurisprudencia constitucional, excluye aquellas prácticas abusivas que, en vez de redundar en la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, tienden a obstaculizar la toma de decisiones fundadas en el principio de mayoría.

Por ende, se estará ante un escenario de sustitución prima facie del eje definitorio en comento, cuando la reforma constitucional impida o subvierta el ejercicio de las facultades anteriormente enunciadas, las cuales configuran el núcleo mínimo de autonomía del Congreso en lo que respecta al ejercicio de la competencia de producción legislativa.

9. La premisa menor. Contenido de las normas acusadas.

El Acto Legislativo 1 de 2016 introduce normas transitorias a la Constitución, con el objeto de realizar la implementación normativa del Acuerdo Final suscrito entre el gobierno y las FARC. El artículo 1º de dicha reforma constitucional dispone el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, trámite abreviado y preferente para la promulgación de leyes y actos legislativos. De acuerdo con lo previsto en dicha norma, el procedimiento legislativo especial está instituido con “el propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final”.

De manera consonante con este objetivo, el literal a) del artículo mencionado dispone que “los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz serán de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, y su contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera”.

Los literales h) y j), objeto de análisis, determinan reglas particulares del procedimiento legislativo especial, dirigidas a concentrar determinadas facultades en el gobierno, a través de la imposición de restricciones a las competencias ordinarias del Congreso. De acuerdo con el primero, “los proyectos de ley y de acto legislativo solo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional”. Conforme al segundo “En la comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votación”.

Como se observa, el literal h) obliga a que todas las modificaciones a los proyectos de ley o de acto legislativo, tramitados bajo el procedimiento legislativo especial, deben cumplir con dos condiciones (i) que se ajusten al contenido del acuerdo; y (ii) que cuenten con el aval gubernamental. Así, en tanto conforme al literal a), las mencionadas iniciativas tienen reserva de formulación por el ejecutivo, entonces las modificaciones planteadas por el Congreso dependerán necesariamente de la voluntad del gobierno, sin excepción y de forma absoluta.

El literal j), en cambio, lo que reduce es la capacidad deliberativa del Congreso, en la medida en que obliga a que en las diferentes instancias del trámite legislativo la decisión que se adopte respecto del articulado se haga en bloque, incluidas las modificaciones avaladas por el gobierno y en una sola votación. Esto implica, necesariamente, que los congresistas (i) no pueden decidir si abren la deliberación del articulado u optan, acreditado el consenso, por la votación en bloque; ni tampoco (ii) pueden expresar su desacuerdo parcial con la iniciativa, precisamente por la imposibilidad jurídica de someter el articulado a deliberación a partir de cada una de sus partes(73).

Encuentra la Corte que lo previsto en los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 sustituye el principio de separación de poderes, porque comporta una supresión de la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso en materias que de manera originaria le han sido atribuidas por la Constitución, a partir del carácter definitorio de la labor de configuración política del Estado, tanto en asuntos legales como de reforma constitucional, pues la capacidad de determinar los contenidos normativos se transfiere al ejecutivo, como consecuencia del conjunto de restricciones previstas en los actos normativos demandados

El Acuerdo Final ha sido caracterizado por la Corte como un acuerdo político, fruto de la negociación entre el gobierno y el grupo armado ilegal FARC-EP, actualmente en proceso de desmovilización y reintegración a la vida civil. Por ende, el acuerdo carece de un valor normativo en sí mismo, por lo que su aplicación concreta y con carácter vinculante para los demás poderes públicos, diferentes al Presidente, así como para la sociedad en su conjunto, depende de su implementación normativa.

Al respecto, en la decisión de la Corte que avaló la exequibilidad de la ley estatutaria que convocó al plebiscito especial sobre el Acuerdo Final, se dejó definido que dicho documento “debe obligatoriamente comprenderse como una decisión del ejecutivo que contiene una política pública carente de naturaleza normativa autónoma, la cual solo adquirirá en razón de un proceso de implementación, en todo caso posterior y basado en el acatamiento de las previsiones constitucionales sobre producción de normas jurídicas”(74). En esta sentencia, además, la Corte puntualizó que la caracterización del Acuerdo Final como un acto exclusivamente político “(…) hace que el resultado de (la refrendación popular) no tenga un efecto normativo, esto es, de adición o modificación de norma jurídica alguna, entre ellas la Constitución,” y que tales “alteraciones al orden jurídico hacen parte de la etapa de implementación del acuerdo y deben cumplir con las condiciones que para la producción normativa fija la Carta Política y, en especial, deben estar precedidas de un debate libre, democrático y respetuoso de los derechos de las minorías”.

Esta misma consideración fue realizada en la sentencia que declaró la exequibilidad del procedimiento legislativo especial previsto en el Acto Legislativo acusado. En esa decisión se reiteró que el objetivo de dicho procedimiento es la implementación normativa del acuerdo, precisamente en razón a que el mismo carece de valor como previsión jurídica. Por ende, el procedimiento mencionado tiene por objeto facilitar la implementación de dicho documento, que luego de su suscripción tiene la condición de acuerdo político suscrito en desarrollo de la iniciativa gubernamental. De este modo, “el Acto Legislativo 1 de 2016 es una enmienda transitoria a la Carta, que consagra un mecanismo especial para la expedición de actos legislativos, con el objeto de ‘facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera’ (A.L., art. 1º, lit. a). En particular, el mecanismo del cual forma parte la disposición demandada, busca ‘agilizar y garantizar la implementación’ del Acuerdo Final (ídem., art. 1º). Lo cual se justifica en el marco de negociaciones de paz, según los antecedentes parlamentarios, por cuanto otras experiencias comparadas han demostrado la necesidad de una implementación oportuna que no ponga en riesgo lo acordado”(75).

Encuentra la Sala, con base en estas referencias jurisprudenciales, que el Acuerdo Final, en tanto acto político, requiere la labor de implementación normativa, la cual está a cargo de manera preferente en el Congreso, quien (i) tiene la competencia constitucional originaria para la producción normativa; y (ii) está revestido del mandato democrático representativo, lo que le otorga plena legitimidad a sus actividades de deliberación y decisión, en lo que atañe al ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa.

Ahora bien, el procedimiento legislativo especial, aunque tiene raigambre constitucional, ha sido introducido en el orden superior, en virtud de un acto legislativo proferido por el Congreso en ejercicio de su poder de reforma. En ese sentido, ese acto debe cumplir con los límites que impone la vigencia de los ejes estructurales de la Constitución. Como ya se ha señalado, para el caso del ejercicio de la función legislativa, los dos elementos que conforman su núcleo mínimo, y por lo mismo, excluido de la competencia de reforma constitucional por parte del Congreso, son la posibilidad de contar con escenarios idóneos para debatir las iniciativas y la eficacia material del voto de los congresistas. Esta comprobación es importante, puesto que en caso de que la regulación del procedimiento especial mencionado tenga como efecto desvirtuar los dos pilares de la función legislativa, se estará ante un exceso del poder de reforma, en los términos expuestos.

Asimismo, el precedente en comento insiste en que la vinculatoriedad del Acuerdo Final, en la instancia previa a su implementación, radica exclusivamente en el Presidente, quien suscribió tal documento en ejercicio de su competencia exclusiva para mantener el orden público(76). Por lo tanto, si se pretende extender los efectos de lo acordado a los demás poderes públicos y a la sociedad en su conjunto, el vehículo para ello es la implementación normativa sometida a las reglas constitucionales, según se ha expuesto. Correlativamente, tal labor de implementación debe llevarse a cabo bajo la garantía del núcleo mínimo de la autonomía del Congreso, que para el caso del ejercicio de la función legislativa, radica en el carácter inmanente de la facultad de deliberación y decisión respecto de las iniciativas que son sometidas a su consideración.

Según se indicó al momento de determinar el contenido de la premisa menor, para comenzar, el literal h) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 determina que toda modificación que se realice a los proyectos de ley o de reforma constitucional debe contar obligatoriamente con el aval gubernamental. Si se parte de considerar que (i) el Presidente tiene la competencia exclusiva para suscribir acuerdos de paz, en el marco de su función de mantenimiento del orden público, y (ii) según lo estipula el literal a) del artículo mencionado, las iniciativas tramitadas bajo el procedimiento legislativo especial son de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional; entonces el Presidente concentra para sí las facultades de formular los proyectos del Congreso y tener el poder discrecional acerca de qué modificaciones pueden o no ser incluidas en las normas resultantes.

Para la Corte, una concentración de poder de esa naturaleza plantea una grave restricción de las competencias del Congreso, que inciden incluso en aquellas que integran el núcleo mínimo de la función legislativa, antes explicado. Esto en la medida en que sujetar la potestad del legislativo de proponer y eventualmente incorporar modificaciones a las iniciativas presentadas por el gobierno, a la autorización de éste, termina por interferir de manera determinante en la autonomía del Congreso, el cual estaría en una posición restringida de aprobación o negación del articulado propuesto, sin posibilidad ni de deliberación sobre las particularidades del articulado, ni menos de alteración del propuesto, lo que afecta la eficacia del voto, comprendida desde una perspectiva material.

Nótese cómo, conforme a la regulación planteada, la actividad de decisión e incidencia en las iniciativas adoptadas bajo el procedimiento legislativo especial, termina siendo un asunto subordinado a la voluntad del gobierno, a partir del mecanismo de los avales. En consecuencia, se sustituye el eje axial de la separación y equilibrio entre los poderes públicos, configurándose por parte del legislador un exceso en su poder de reforma constitucional. Esto debido a que se excluye al Congreso de la posibilidad de ejercer su margen de apreciación respecto del proyecto que somete el gobierno a su consideración. Igualmente, la restricción a la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso incide, también, en la capacidad para la construcción de consensos políticos y democráticos, necesarios para la legitimidad del proceso de implementación.

La conformación de la voluntad democrática de las cámaras, según se ha explicado, pasa necesariamente por la comprobación acerca de la existencia de posibilidades de deliberación y la eficacia material del voto de los congresistas, a través del cual expresan su voluntad, amparada por la legitimidad democrática que se deriva de la representación popular. En el caso analizado, la exigencia del aval lleva a que, dentro de la práctica parlamentaria, la inclusión de modificaciones a la iniciativa dependa exclusivamente de la voluntad del gobierno. Inclusive, esta circunstancia también incide profundamente en la capacidad de deliberación, pues ante la exigencia del aval las mesas directivas optarán por centrar el debate respecto de aquellas proposiciones que cuenten con el apoyo gubernamental, puesto que en, relación con las demás, la discusión sería inane, habida cuenta que no incidirían en la definición del texto del proyecto respectivo.

De otro lado, debe insistirse en que la actividad parlamentaria, a pesar de estar fundada en el principio de mayoría, debe dirigirse hacia la construcción de consensos, los cuales integren las diferentes posiciones que se derivan del pluralismo político. Esto es lo predicable de un modelo democrático como el previsto en la Constitución de 1991, que propugna decididamente por la inclusión de las diferentes posturas políticas, en especial aquellas minoritarias, a fin de lograr decisiones genuinamente democráticas. Así, “en contraposición con la Constitución de 1886 que circunscribía el ejercicio de la actividad política de los ciudadanos al sufragio universal y libre, la democracia constitucional contemporánea prevé un cambio cualitativo sobre este tópico, que (i) amplía las modalidades de participación democrática en instancias que van más allá que la elección representativa; y (ii) supera la concepción individualista, a través de la previsión de fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido como la necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de género, minorías étnicas, juventudes, etc.”(77).

Este proceso inclusivo no es viable cuando la eficacia de la participación de los congresistas, comprendida como la posibilidad material de incidir autónoma y libremente en el contenido de los proyectos de ley y acto legislativo, termina mediado por el arbitrio exclusivo del poder presidencial. Asimismo, una condición de este carácter conlleva a desbordar indebidamente las competencias, de por sí amplias, de la Rama Ejecutiva, la cual termina por interferir en la función legislativa, con grave perjuicio del debate y la efectividad material del voto, como componentes del núcleo mínimo antes estudiado.

Esta circunstancia, además, se muestra particularmente problemática, desde la perspectiva constitucional, si se advierte que el procedimiento legislativo especial es un mecanismo que hace parte de la transición hacia la paz, en tanto permite la implementación normativa del Acuerdo Final. La Corte ha considerado que la participación es un elemento central para la legitimidad democrática del mencionado proceso de implementación, así como para la estabilidad jurídica del acuerdo y las garantías necesarias para su cumplimiento. De esta manera, este tribunal resalta que “existe un consenso acerca que un componente esencial para la legitimidad democrática de las medidas de transición es la participación de los integrantes de la sociedad en la que tuvo lugar el conflicto, en particular de aquellos que fueron víctimas de violaciones en sus derechos humanos”(78).

En criterio de la Sala, es claro que para el caso objeto de análisis, la vigencia del pluralismo político y la construcción de la legitimidad democrática dentro del proceso de implementación normativa del Acuerdo Final, depende necesariamente de la posibilidad de incidencia material de los diferentes puntos de vista dentro de ese proceso. Concentrar la autorización de modificaciones a los textos en la voluntad exclusiva del ejecutivo es incompatible con dicha perspectiva, puesto que las alternativas de regulación que ofrezcan las diferentes fuerzas políticas, entre ellas las minoritarias, quedarán supeditadas a los objetivos del gobierno, lo cual es opuesto al principio de pluralismo. Un escenario de estas características termina por excluir las posibilidades de construcción de consensos democráticos, puesto que el factor que terminará por definir qué asuntos quedan o no incluidos en la regulación respectiva será la decisión autónoma del poder presidencial, en detrimento de la eficacia del mandato representativo que ostenta el Congreso.

Advierte la Corte que, en este contexto, se evidencia una compleja tensión en asuntos de alta sensibilidad política en la coyuntura actual, como quiera que el acuerdo político al que llegó el Presidente de la República con las FARC está en marcha y requiere de implementación normativa. En este escenario, por un lado, se encuentra la pretensión de que los acuerdos se traduzcan en normas jurídicas, del nivel correspondiente, sea constitucional o legal, como presupuesto para que adquieran fuerza vinculante general, pero, por otro, se expresa que la incorporación normativa del acuerdo político suscrito por el Presidente de la República, debe tramitarse en las instancias de producción normativa correspondientes, específicamente en el Congreso de la República, con pleno acatamiento de las competencias de este órgano.

Para obtener ese delicado equilibrio se expidió el Acto Legislativo 1 de 2016, que contempla un procedimiento legislativo especial para hacer posible la implementación del Acuerdo Final. Observa la Corte que, si bien la transición hacia la paz compromete a todos los colombianos, por virtud del mandato expreso del artículo 22 de la Constitución, para llegar a ella es preciso construir los consensos que sean necesarios, sin que sea posible suprimir la competencia deliberativa y decisoria del Congreso. De este modo, es indispensable el ejercicio democrático en el que todos los participantes sopesen los cruciales asuntos que se encuentran en juego y actúen a tono con las exigencias del principio democrático.

Estima la Corte que no está por demás poner de presente que al paso que, en algunos asuntos, el Acuerdo Final está concebido con un alto nivel de detalle, particularmente cuando se trata de aspectos que atañen directamente a la suerte de quienes por virtud del mismo entran en proceso de reincorporación a la vida civil, en otros asuntos, por el contrario, se enuncian compromisos muy amplios que deberían concretarse en una instancia posterior. Esta diferencia de contenidos tiene necesaria incidencia sobre la manera como habrá de abordarse el debate en el Congreso y, particularmente, en cuanto hace al segundo grupo de materias, plantea una dificultad adicional, porque más allá del contenido del acuerdo, en relación con el cual hay una exigencia política de fidelidad, en el ámbito del propósito común de obtener la paz, en ellos se abre un espacio amplio de decisión para instancias posteriores a la firma del acuerdo, sustraídas, en principio, al ámbito de acción del Congreso, el cual solo podría obrar sobre los textos que le fueren propuestos por el gobierno y sujeto al aval de éste para cualquier modificación que se quisiere introducir.

Ahora bien, como parte de la premisa menor, el literal j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 dispone que “en la comisión y en la plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votación”. Conforme a su tenor literal, esta previsión actúa en consonancia con la exigencia del aval gubernamental y exige lo que en el procedimiento legislativo se denomina como votación en bloque.

La votación en bloque es una herramienta permitida en el trámite legislativo, como un mecanismo para su eficiencia y racionalización(79). Esto respecto de iniciativas en donde se verifique la existencia de consenso sobre su aprobación o negativa, caso en el cual resultaría redundante abrir la discusión y votación del articulado (votación por partes), ante la presencia de una opinión unánime al interior de la célula legislativa correspondiente. Sin embargo, la validez del mecanismo de la votación en bloque no tiene un alcance tal que puede servir de base para desconocer la eficacia de la votación y la posibilidad de deliberación, en tanto contenidos mínimos del ejercicio de la función legislativa, según se ha explicado en esta sentencia. Por ende, este mecanismo supone la existencia de consensos sobre la iniciativa pero, en particular, la obligatoriedad de que se hubiera contado con la oportunidad de debatir, la cual se hubiese declinado por parte de la mesa directiva ante la comprobación de dicho consenso.

Aun cuando el reglamento del Congreso, en desarrollo del artículo 151 de la Constitución(80), consagra distintas formas como se puede discutir y votar una iniciativa, por ejemplo, artículo por artículo, inciso por inciso, por partes o en bloque, cada una de esas alternativas se sujeta a la organización del debate que se realice por el ponente y por el Presidente de la Comisión o de la Cámara, así como a la decisión que, sobre el particular, con total autonomía, adopte el propio Congreso(81). Son los espacios de deliberación los que fijan qué tipo de votación demanda cada proyecto. Precisamente, la práctica parlamentaria demuestra que, así como hay iniciativas que no generan mayor controversia y que, por ende, se impone por razones de celeridad su votación en bloque en un solo momento; en otras ocasiones el carácter estructural de lo sometido a debate hace que las distintas fuerzas, e incluso la protección de las minorías, por ejemplo, por la existencia de proposiciones sustitutivas que deben votarse con anterioridad a la principal(82), impongan la votación por partes, de suerte que en bloque se puedan aprobar aspectos que no tienen ningún tipo de desacuerdo o que sean resultado de un acuerdo parlamentario, y se deje para votación individual, las previsiones normativas que, por su trascendencia, requieran de una declaración expresa del voto de los congresistas. En conclusión, ninguna norma de la Constitución, con excepción de aquella que impone como regla general la votación nominal y pública(83), limita o restringe los espacios de deliberación y decisión que son propios del Congreso, pues la actuación de este poder público debe estar dotado de la autonomía necesaria que le permita expresar la regla de las mayorías, en un contexto acorde con la protección de las minorías, como insistentemente lo ha recordado este tribunal.

Sobre esta base, se ha considerado por la Corte que “la decisión de las mesas directivas en el sentido de no acoger la solicitud de votación por partes del contenido de un proyecto, formulada por alguno de los congresistas o demás sujetos habilitados para proponerla, no constituye, en sí misma, una irregularidad susceptible de viciar el trámite del proyecto en cuestión, toda vez que el artículo 134 del reglamento del Congreso les confiere discrecionalidad para adoptar una decisión definitiva al respecto. Sin embargo, para que el ejercicio de esta facultad discrecional no se torne en arbitrariedad, es preciso verificar que (i) previo a la decisión adoptada por la mesa directiva se haya abierto espacio para exponer los argumentos a favor o en contra de acoger la propuesta de votación por partes; (ii) no se haya alcanzado un consenso al respecto entre los integrantes de la respectiva célula legislativa; (iii) del contexto del debate se infiere que con la votación en bloque del articulado no se sacrifican las finalidades sustantivas que se aseguran con la votación por partes, toda vez que, por ejemplo, ni el autor de la propuesta ni los demás participantes en el debate han identificado aquellos contenidos normativos sobre los que tengan una posición diferente a la que sostienen en relación con el resto del articulado, de modo tal que requieran de la votación por partes a fin de expresar su aprobación respecto de unos contenidos y su desaprobación respecto de los demás; o bien cuando los artículos votados en bloque no fueron objeto de proposiciones sustitutivas, aditivas o supresivas durante el curso del debate, que ameriten someterlos a votación de manera separada”(84) (resaltado no originales).

Por ende, la validez de la votación en bloque depende principalmente que ese mecanismo no haya sido utilizado con el fin de provocar la elusión del debate, comprendido como la irregular omisión de la oportunidad para debatir las iniciativas, en perjuicio del ejercicio de la competencia de oportunidad de deliberación, definitoria de la función legislativa. La elusión del debate tiene lugar cuando las cámaras ejerzan maniobras tendientes a evitar que los congresistas cuenten con la oportunidad de discutir la iniciativa.

Sin embargo, debe aclarase que la prohibición de elusión del debate no es incompatible con la posibilidad que las bancadas acuerden omitir determinadas actuaciones, en virtud de acuerdos políticos que se adopten en ese sentido, siempre y cuando los mismos no eliminen la oportunidad de debatir. Al respecto, la Corte ha señalado que “se entiende como elusión del debate “la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de acto legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo”(85). No obstante, la doctrina transcrita no puede ser interpretada en el sentido de sostener que un acuerdo de bancada dé lugar a la elusión del debate. Por el contrario, la Constitución, —especialmente con posterioridad a la llamada reforma política—, promueve la solidez de los partidos y movimientos políticos y su actuación legislativa coherente y consistente lo cual puede suponer acuerdos de bancada realizados por fuera del debate parlamentario. Lo que prohíbe la Constitución es que estos acuerdos de mayorías se consoliden o se impongan a través de la violación de los derechos de las minorías y, en especial, de la garantía institucional del debate. En otras palabras, lo que la Constitución reprocha es la existencia de pactos cuyo objetivo sea imponer arbitrariamente y con vulneración de los derechos de las minorías la decisión de las mayorías”(86).

El objeto de la norma acusada es, necesariamente, impedir que se cuente con un espacio de deliberación sobre el articulado, obligándose a que en toda circunstancia se haga la votación en bloque. La disposición tiene efectos perentorios, en la medida en que dicho tipo de votación opera por mandato de la enmienda constitucional, sin que las cámaras puedan decidir si desean o no omitir la discusión por partes del articulado. Por ende, en virtud del mandato contenido en ese precepto, se incorpora una afectación a la autonomía del Congreso para definir la posibilidad de deliberación como componente del eje axial que da identidad a la función legislativa. Esta circunstancia demuestra un exceso en el poder de reforma, al afectarse la autonomía del legislativo, que en el caso está representada en su libertad para decidir si somete o no, para su discusión, el articulado de un proyecto de ley o de acto legislativo, a cambio del fortalecimiento del papel del ejecutivo en el proceso legislativo.

A este respecto, debe recabarse en que la censura de la Corte no se centra en la posibilidad que el acto legislativo acusado prevea un escenario de votación en bloque, pues esa opción es plenamente válida, según se ha explicado. La sustitución del eje estructural de la separación de poderes, expresado en la autonomía del Congreso, radica en el hecho que se impone la votación en bloque al margen de cualquier decisión que adopten las cámaras sobre ese particular y a través de una transferencia excesiva de competencias al poder presidencial, quien no solo negoció el acuerdo de paz con las FARC EP, sin intervención de los otros poderes públicos, sino que al mismo tiempo tiene la prerrogativa de reserva de iniciativa legislativa, aunado a que también ejerce la autorización exclusiva para las modificaciones al proyecto mediante el mecanismo de los avales. Estas funciones, sumadas a la reducción de la posibilidad misma de la discusión del articulado provocan, sin duda, un profundo desequilibrio entre las competencias gubernamentales y del poder legislativo, en lo que respecta a la aplicación del procedimiento legislativo especial.

Adicionalmente, la norma introduce otra grave restricción que desnaturaliza las competencias del Congreso. En efecto, podría considerarse que, conforme con la norma analizada, no se afectan dichas competencias, en tanto sus miembros pueden bien abstenerse de votar o bien votar negativamente, y de esa forma expresan sus preferencias de manera efectiva. Sin embargo, la Corte resalta que la primera opción es contraria al cumplimiento de las funciones del legislativo, por lo que no puede considerarse como una alternativa válida desde la perspectiva constitucional. La segunda opción, en cambio, reafirma que la previsión acusada incurre en la sustitución de la Carta Política. Precisamente, se afecta de manera determinante la capacidad deliberativa del Congreso, cuando los legisladores no están en posibilidad de manifestar su desacuerdo parcial sobre el proyecto de ley o acto legislativo, pues se verán compelidos a votar en contra de la totalidad de la iniciativa, así su diferencia sea parcial o incluso marginal. Este escenario, sin duda alguna, incide en la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, así como en la índole deliberativa del proceso de producción normativa. Esto porque ocasiona un déficit de deliberación sobre los contenidos del articulado, a la vez que desvirtúa la eficacia del voto del congresista, pues éste no podría reflejar su verdadera convicción tratándose de desacuerdos parciales sobre el contenido del proyecto de ley o acto legislativo. Ello, como se ha expresado a lo largo de esta sentencia, cuando la materia objeto de implementación es amplia, variada y sus destinatarios no son solo el poder ejecutivo, sino las demás ramas del poder público y la sociedad vinculada en el proceso de finalización del conflicto armado.

De esta manera, es claro que lo previsto en el literal j) materia de análisis, implica la imposición de una regla que tiene como consecuencia práctica eludir el debate de las materias contenidas en el articulado, según las circunstancias expuestas, y al margen de cualquier decisión que pueda adoptar el Congreso sobre ese particular. Igualmente, impide la genuina expresión del voto de los congresistas, en tanto la norma es incompatible con la posibilidad de expresar un desacuerdo parcial sobre lo debatido. Ello no solo impide la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras respecto de un tema amplio y altamente significativo para la vida democrática, sino que incide de tal manera en la autonomía del legislativo, que sustituye el principio de separación de poderes, el cual lleva ínsito la autonomía e independencia de cada uno de ellos. Por lo tanto, esa previsión es inexequible al constituir un exceso en el poder de reforma constitucional.

La exigencia del aval y de la votación en bloque en el caso bajo estudio difiere de otros escenarios de reserva de iniciativa gubernamental

La Corte advierte que contra lo expuesto puede plantearse razonablemente que la exigencia del aval gubernamental por parte de la norma acusada, no es contraria al núcleo mínimo de competencias que integran la función legislativa, ni menos configura un exceso en el poder de reforma. Esto debido a que la Constitución prevé la exigencia de aval gubernamental (C.P., art. 155) respecto de asuntos vinculados a (i) la aprobación del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas; (ii) la definición de la estructura de la administración del orden nacional; (iii) la concesión de facultades al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; (iv) al establecimiento de las rentas nacionales y la fijación de los gastos de la administración; (v) la regulación del Banco de la República; (vi) la organización el crédito público; (vii) la regulación del comercio exterior; y (viii) la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. A estos se suman aquellas normas que aprueban tratados internacionales(87), las que regulan el régimen de transferencias y participaciones de las rentas nacionales, la gestión de los monopolios de arbitrio rentístico, el referendo sobre un proyecto de reforma constitucional y la reservación para el Estado de determinadas actividades estratégicas o de servicios públicos.

Por ende, carecería de sentido concluir que se está ante la sustitución de la Constitución, cuando esta desde su versión original señaló determinadas materias respecto de las cuales resulta exigible tanto la reserva de iniciativa gubernamental como el aval, este último como condición para la introducción de modificaciones por el Congreso(88).

En este orden de ideas, se observa como la inclusión del aval en el procedimiento legislativo especial fue defendida trayendo a colación figuras que le son afines. Así, durante el trámite del proyecto de acto legislativo se indicó que había “razón y fundamentación” para establecer en el procedimiento para la paz el aval previo del gobierno, instrumento que “no es exótico en el derecho constitucional”, pues en materia de gasto, “por ejemplo, se requiere algo similar y en otro tipo de iniciativas”(89).

Igual idea fue expuesta en la audiencia que llevó a cabo la Corte Constitucional en este proceso, en la que para justificar la introducción del aval se mencionaron los artículos 341 y 349 de la Constitución. El primero señala que el Congreso “podrá modificar el plan de inversiones públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero” y que “cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”; mientras que, el segundo, al regular la expedición del presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones, establece que “los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y los provenientes del balance del tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso, sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo”. Finalmente, también se aludió al caso de los tratados internacionales, negociados por el Gobierno Nacional y que, según se afirma, no pueden ser variados por el órgano legislativo al aprobarlos.

Indudablemente, como se deriva de las alegaciones realizadas, es cierto que en el orden constitucional y legal ordinario existen previsiones conforme a las cuales se limitan, tanto la iniciativa del Congreso, la forma como expresa sus decisiones, así como su capacidad de introducir modificaciones a los proyectos que le sean propuestos por el Gobierno Nacional. Estas limitaciones que, en el ámbito constitucional, tienen un carácter originario en el Constituyente de 1991, a diferencia de las medidas adoptadas por el constituyente derivado en el Acto Legislativo 1 de 2016, dirigido a regular el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, presentan importantes diferencias que impiden su asimilación o su categorización como una regla de excepción en el ámbito del proceso de creación normativa, a partir de los fines específicos que explican el citado acto legislativo, en tanto su magnitud y trascendencia conducen a que las enmiendas realizadas constituyan una verdadera sustitución de la Carta. No obstante, como paso previo, se identificará cada uno de los escenarios descritos a partir de su configuración constitucional.

En primer lugar, en lo que atañe al requisito del aval gubernamental, se advierte por esta corporación que su exigencia se encuentra prevista en tres ámbitos regulatorios distintos del Texto Superior. El primero corresponde a la reglamentación que existe respecto de la elaboración del plan nacional de desarrollo. Al respecto, el artículo 341 de la Carta señala que el gobierno deberá presentar al Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo el plan nacional de desarrollo, el cual debe someterse a deliberación y aprobación por el Congreso, con miras a garantizar el principio de legalidad que rige el deber de planificación del Estado, en especial, en lo que atañe al manejo de la gestión presupuestal.

De acuerdo con el artículo 339 de la Constitución, el plan nacional de desarrollo se integra por dos partes claramente diferenciadas: la parte general y el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la primera deben consagrarse (i) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo; (ii) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y (iii) las estrategias y orientaciones generales en materia de política económica, social y ambiental. Por su parte, en la segunda, se deben incluir (a) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y (b) la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución en un marco de sostenibilidad fiscal, de acuerdo con lo previsto en el Acto Legislativo 3 de 2011.

Si bien el objetivo principal de la ley del plan nacional de desarrollo es planificar y priorizar las acciones del Estado y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio, el numeral 3º del artículo 150 de la Constitución también permite que además de los citados elementos, se incluyan en esta ley “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. Bajo esta autorización constitucional, la jurisprudencia ha sostenido que la ley del plan no solo prevé instrumentos o estrategias “referentes al cálculo de ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas”(90), sino que igualmente consagra “normas jurídicas de cuyo cumplimiento se deriva la consecución de las metas no solo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar”(91).

De suerte que, desde el punto de vista instrumental, la ley del plan se integra tanto con los parámetros normativos que fijan las estrategias presupuestales, como con aquellas normas jurídicas que permiten realizar los objetivos, metas y orientaciones que en materia de política económica, social y ambiental se consagran en la parte general del plan nacional de desarrollo(92). De esta manera, si bien se ha admitido el carácter multitemático de esta ley, ello no excluye su sujeción al principio de unidad de materia, por lo que las normas que se introducen en el plan deben guardar conexidad directa y teleológica con los objetivos, metas y estrategias de la política económica, social y ambiental objeto de planificación(93). De lo anterior se deriva que, aun cuando la ley del plan puede introducir una importante gama de asuntos al ordenamiento jurídico, su alcance se somete a dos características esenciales: (i) la especificidad de las materias, lo que obliga a que inequívocamente sean efectivas para realizar los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan; y (ii) su naturaleza claramente instrumental, razón por la cual la Corte ha sostenido que no puede ser usada para “llenar los vacíos e inconsistencias que presenten las leyes anteriores”(94), ni para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso, por fuera, como ya se dijo, de los objetivos, metas y estrategias objeto de planificación(95).

Ahora bien, la exigencia del aval tiene un peso claramente limitado y de carácter restrictivo, pues lo que se dispone en el Texto Superior es que, como efecto del debate parlamentario, “cualquier incremento [por parte del Congreso] en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”.

Nótese que la coadyuvancia que se impone a cargo del gobierno, más allá del carácter multitemático de la ley del plan y lejos de someterse a un conjunto extenso y complejo de materias, se reduce (i) a las autorizaciones para aumentar la deuda pública y (ii) a la imposibilidad de disponer de nuevos proyectos de inversión, aspectos que se introducen en el manejo macroeconómico y de hacienda pública del Estado, los cuales corresponden a una función tradicional y originaria de la Rama Ejecutiva del poder público, la cual, sin embargo, se canaliza a través del principio de legalidad, con miras a que el recaudo y el gasto público goce de una previa autorización del parlamento, cuya participación le otorga un sustento claramente democrático.

En este escenario, el aval no constituye una limitación amplia, abierta, vaga e indeterminada, puesto que se circunscribe a tan solo dos asuntos que impactan en el manejo del gasto, en lo relativo a la especificación de los presupuestos plurianuales y de los recursos requeridos para su ejecución, sin que se vacíen las capacidades deliberativas y decisorias del Congreso, pues sin perjuicio de tratarse de una ley de iniciativa gubernamental(96), la propia Constitución dispone que “[e]l Congreso podrá modificar el plan de inversiones públicas siempre y cuando mantengan el equilibrio financiero”. De igual manera, nada impide que las normas instrumentales sean objeto de adiciones, supresiones, enmiendas o ajustes en el curso del debate legislativo, pues como se destacó en las sentencias C-094 de 1996 y C-1062 de 2008, el aval “se refiere únicamente al contenido del plan de inversiones, pero no aplica para las restantes disposiciones que integran el plan de desarrollo, respecto de las cuales el Congreso tiene libertad para introducir modificaciones sin contar con la opinión del gobierno”. Lo anterior, tal como ya se advirtió, siempre que se cumpla con el requisito de la unidad de materia.

Por lo demás, se insiste en que el aval se inscribe dentro la lógica del proceso de preservación de la estabilidad presupuestal, con miras a evitar el excesivo endeudamiento público, por fuera de lo anterior, se amplifica el marco de acción del Congreso, llegando incluso, por vía de la regulación de las leyes orgánicas, y dentro del marco dispuesto por el Constituyente de 1991, a disponer con total libertad sobre la delimitación de las competencias entre los diversos poderes del Estado que participan en el proceso de “preparación, aprobación y ejecución”(97) del plan nacional de desarrollo, fijando las reglas de acción sobre quién prepara, aprueba y ejecuta dicho documento.

El segundo escenario de exigencia del aval gubernamental se encuentra en los artículos 349 y 351 de la Constitución Política, en los que se regula el proceso de elaboración del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. En concreto, en la primera de las normas en cita se dispone que los “cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y los provenientes del balance del tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo”, al tiempo que, en la segunda, se establece lo siguiente:

“ART. 351.—El Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo.

El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341.

Si se elevare el cálculo de las rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del artículo 349 de la Constitución”.

Como se advierte de lo expuesto, la Constitución introduce nuevamente una limitación circunscrita a materias específicas, con exactitud y reducidas a un ámbito preciso de acción. El artículo 349 de la Carta le prohíbe al Congreso, sin la aceptación del Ministro de Hacienda, aumentar el estimativo de las rentas propuestas por el ejecutivo. Esta cautela tiene por objeto preservar la coherencia macroeconómica del presupuesto, al evitar que se valore en exceso los ingresos públicos que respaldan el nivel de gastos que se pretende ejecutar. Se trata de una limitante que opera en el ámbito de la definición de las cuentas públicas, como competencia originaria dispuesta por el texto de 1991, en cabeza de la Rama Ejecutiva.

Aunado a ello, en torno a los gastos, el citado artículo 351 de la Constitución consagra tres hipótesis que permitan evidenciar las atribuciones del Congreso: (i) el Congreso no puede aumentar ninguna partida del presupuesto de gastos presentado por el gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación del ministro del ramo; (ii) el Congreso puede reducir o eliminar partidas del gasto con excepción de aquellas taxativamente mencionadas en la Constitución; y (iii) si se disminuyen o eliminan partidas, tales nuevas rentas podrán aplicarse a la financiación de otras inversiones o gastos, aspecto en el cual el Congreso tiene capacidad deliberativa y decisoria.

Aun cuando existe una fuerte restricción al Congreso en materia presupuestal, sobre todo en el estimativo de rentas y en el aumento o inclusión de partidas de gastos, no ocurre lo mismo en el resto de escenarios descritos. En tal virtud, se aprecia que el aval no opera como una condición abierta, vaga e indeterminada, pues su ámbito de acción se refiere a materias claramente circunscritas y en un escenario de reparto funcional acorde con la distribución tradicional que en aspectos económicos ha existido entre los distintos poderes públicos, y sin que, por esta vía, se pueda modificar o reformar elementos estructurales del orden jurídico. Cabe insistir, por lo demás, que esta corporación ha señalado que la limitación del artículo 351 del Texto Superior opera tan solo en lo referente al aumento o inclusión de nuevas partidas de gastos, o en la supresión o reducción de aquellas prohibidas por la Carta(98). Por el contrario, por fuera de esta última restricción, se autoriza eliminar o reducir partidas, cuyos recursos pueden ser destinados por el Congreso a otros gastos creados por leyes anteriores, siempre que su cuantía no exceda a las que se disminuyen o eliminan. Por último, como se advirtió en la Sentencia C-490 de 1994, “ninguna [de estas exigencias] (…) se traduce en [una] prohibición general para que el Congreso pueda por su propia iniciativa dictar leyes que tengan la virtualidad de generar gasto público, lo cual, de otra parte, sólo será efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la respectiva partida en la ley de presupuesto”.

El tercer escenario comprende los asuntos respecto de los cuales la Carta Política consagra la iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, en los términos del artículo 154 de la Constitución. La iniciativa legislativa, como ha sido explicado por la Corte(99), implica la posibilidad de presentar una propuesta de regulación ante el Congreso, cuyo efecto consiste en que obliga a este órgano a ocuparse de ella mediante el procedimiento de elaboración de las leyes. Por esta razón, la doctrina ha entendido que la iniciativa opera como una especie de fuerza que obliga al Congreso a encargarse, de manera pública, del examen de un determinado tema, a partir de una propuesta que le ha sido radicada por una autoridad competente para dar inicio al debate legislativo(100).

De lo anterior se deriva una importante consecuencia y es que se vincula el ejercicio de la iniciativa legislativa con un régimen de competencias previamente definido por la propia Constitución, por virtud de la cual la activación del procedimiento legislativo depende de la presentación de un proyecto de ley por parte de las autoridades legitimadas para tal efecto, como ocurre con el Gobierno Nacional. Precisamente, el inciso 1º del citado artículo 154 de la Carta dispone que: “No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3º, 7º, 9º, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. (…)”(101).

Esta iniciativa privativa denota el papel significativo que la Constitución le otorgó al Gobierno Nacional en el desarrollo del proceso legislativo, pues la distribución de la titularidad en la competencia para dar inicio al trámite dirigido a la aprobación de una ley, reservando ciertas materias al ejecutivo, implica mitigar el carácter formal que tiene dicho acto, para vincularlo con una condición primordialmente sustantiva, en la que se entiende que esa prerrogativa opera como una forma de repartición del poder público, asegurando que los temas en los que el gobierno es el único titular, cualquier intento de llegar a expedir una regulación sobre la materia, se sujeta a su “conocimiento y consentimiento”(102), en atención a su rol de promotor del iter legislativo.

Por esta razón, con sujeción a lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992, la Corte ha señalado que si bien la iniciativa privativa se expresa, por lo general, en el acto de presentación del proyecto de ley; excepcionalmente se admite que dicha competencia, cuyo principal efecto es impedir que se legisle sobre las materias de su exclusiva iniciativa, sin su conocimiento y consentimiento, también se lleve a cabo mediante la figura de la coadyuvancia a cualquier proyecto de ley que curse en el Congreso y que se refiera a esos temas, aun cuando no hayan sido presentados por el ejecutivo(103). Precisamente, el parágrafo del artículo 142 de la citada Ley 5ª de 1992 consagra que: “El Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique. La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias”.

Los contextos en que se activa el aval gubernamental han sido descritos por este tribunal en los siguientes términos:

“Ahora bien, respecto de la iniciativa legislativa reservada al gobierno en virtud del inciso segundo del artículo 154 constitucional, es preciso distinguir entre al menos cuatro posibles situaciones: (i) que un proyecto de ley que haga referencia a dichas materias sea presentado por el ministro o por quien haga sus veces ante el Congreso, caso en el cual se daría estricto cumplimiento a lo previsto en el mencionado precepto, (ii) que un proyecto de ley referido en su totalidad a asuntos sujetos a la reserva en materia de iniciativa legislativa haya sido presentado por un congresista o por cualquiera de los actores sociales o políticos constitucionalmente facultado para ello, distinto al gobierno; (iii) que a un proyecto de ley, el cual originalmente no versa sobre las materias sujetas a iniciativa reservada y que por lo tanto no ha sido presentado por el gobierno, durante el trámite legislativo se le incluyen preceptos sobre materias contempladas en el inciso segundo del artículo 154 constitucional y, finalmente, (iv) que a un proyecto con iniciativa reservada, presentado por el gobierno, en el curso del debate legislativo se le incluyan modificaciones que tengan origen en propuestas presentadas por congresistas.

Mientras el primer evento, al menos desde la perspectiva del artículo 154 constitucional, no generaría controversia, las restantes situaciones suscitarían dudas sobre si el proyecto de ley incurrió en un vicio de forma que acarrearía su declaratoria de inexequibilidad. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de las distintas hipótesis planteadas y ha sostenido que mientras en los eventos segundo y tercero se requiere el aval del gobierno, el cual debe ser otorgado de conformidad con lo señalado anteriormente; en la cuarta situación, es decir, cuando en un proyecto que trata de una materia de iniciativa reservada, presentado originalmente por el gobierno ante el Congreso, se introducen modificaciones que tengan origen en las propuestas de los congresistas, el aval no siempre es indispensable. En efecto, en esta última situación se ha distinguido entre aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del gobierno, de las adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren aval”.

Según se deriva de lo expuesto, en las materias sujetas a iniciativa privativa o exclusiva del Gobierno Nacional, el aval opera como una forma de activación del proceso legislativo o como una manifestación especial de consentimiento respecto de un asunto que se inició sin su previa aquiescencia, sin que, por su propia naturaleza, tenga la posibilidad de excluir el carácter autónomo del ejercicio deliberativo del Congreso, en lo que respecta a la configuración de las materias sujetas a su aprobación, en donde caben las adiciones, supresiones o modificaciones que se estimen pertinentes, con la única carga, no sujeta a un control específico del ejecutivo para su aprobación, de no alterar de forma sustancial la iniciativa, esto es, de dar trámite a una regulación radicalmente distinta a la propuesta. De esta manera, la iniciativa abre el espacio de deliberación y aprobación congresional, en materias específicas y claramente delimitadas por la Constitución, sin alterar la esencia de la autonomía parlamentaria y con una única limitante relativa a la custodia de la estructura sustancial del proyecto, cuya verificación no se sujeta a la capacidad decisoria del ejecutivo, sino, eventualmente, a un examen de constitucionalidad a través de los mecanismos ordinarios previstos en la Carta.

Una vez expuestos los ámbitos regulatorios en que se desenvuelve el aval gubernamental, en segundo lugar, le compete a este tribunal referirse a la forma como el ordenamiento jurídico regula la incorporación de los tratados internacionales a través de la ley. Conforme se deriva de varios mandatos previstos en la Constitución(104), en cuanto a los tratados y convenios internacionales existe un control tripartito. Inicialmente, se asigna, de manera exclusiva, el manejo de las relaciones internacionales y, por supuesto, de la negociación de los tratados al Presidente de la República(105). Luego de lo cual, una vez adoptado un texto, se somete a consideración del Congreso, con miras a determinar si lo aprueba o lo imprueba por medio de una ley(106). Por último, tanto el tratado como la ley son enviados a la Corte Constitucional para su análisis y, como consecuencia de ello, declararlos ajustados o no a la Carta(107).

En cuanto al ámbito de intervención del Congreso, su participación se considera esencial como una expresión de control jurídico-político, amparada en razones de soberanía, seguridad e intereses de la Nación, por virtud de la cual, como ya se mencionó, le asiste la facultad de aprobar o improbar los tratados. Como lo ha advertido la Corte, el citado mandato previsto en el numeral 16 del artículo 150 de la Carta Política, no impone la obligación de tener que aprobar en su integridad el tratado, pues su rigor normativo no refiere al alcance de la anuencia congresional, sino a la posibilidad de alterar o no su contenido. Precisamente, en la Sentencia C-227 de 1993, este tribunal manifestó que:

“Si el Congreso puede aprobar o improbar un tratado en su totalidad, es claro que también puede hacerlo parcialmente. En la práctica no será difícil que se presente el caso de un tratado cuyas normas se ajusten todas a la Constitución, excepción hecha de unas cuantas que la contrarían. En tales circunstancias, el Congreso, en ejercicio de sus funciones propias, le impartirá su aprobación y se la negará a las disposiciones inconstitucionales. Y lo mismo podrá ocurrir en tratándose de normas inconvenientes para la Nación, según el Congreso.

Pero si se sostiene que el tratado debe aprobarse o improbarse como un todo, se llega a la conclusión, que no es práctica ni lógica, de que la inconformidad con una sola cláusula obliga a improbar todo el tratado. O, lo que es peor, que se debe aprobar todo dejando de lado los reparos a una o más cláusulas.

En conclusión: si el Congreso puede aprobar o improbar todo un tratado, también puede hacerlo parcialmente”(108).

Bajo el anterior supuesto, se explica el contenido del artículo 217 de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual: “Podrán presentarse propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de tratados y convenios internacionales. // El texto de los tratados no puede ser objeto de enmienda. // Las propuestas de reserva sólo podrán ser formuladas a los tratados y convenios que prevean esta posibilidad o cuyo contenido así lo admita. Dichas propuestas, así como las de aplazamiento, seguirán el régimen establecido para las enmiendas en el proceso legislativo ordinario. (…)”.

Como principio, el Congreso no puede formular enmiendas al tratado, esto es, no puede realizar una modificación o variación de lo acordado por el Presidente de la República, tanto por razón del respeto a la competencia de este último para dirigir las relaciones internacionales, como por el resultado de su negociación con otra parte contratante, el cual no puede cambiarse sin su consentimiento. Sin embargo, se ajusta a la Constitución y así lo declaró esta corporación(109), que el Congreso en el trámite de aprobación de un tratado internacional, haga uso de moción de aplazamiento regulada en el artículo 217 de la Ley 5ª de 1992. En este caso, no se niega ni se modifica el tratado, tan solo se retarda el momento en que el Presidente puede perfeccionar el vínculo internacional, a partir del examen de conveniencia que se haya realizado por el Congreso de la República.

Nótese como, si bien es cierto que en el ámbito internacional solo el Presidente de la República puede formular “reservas” a los tratados(110), esto lo realiza precisamente en cumplimiento de su función de dirigir las relaciones internacionales. Al examinar la constitucionalidad del citado artículo 217 del reglamento, en la mencionada Sentencia C-227 de 1993, la Corte aclaró que, en el campo interno, las reservas a las que alude la norma en cita, corresponden, en realidad, a la no aprobación de alguna o algunas de las cláusulas de un tratado, bajo la explicación previamente transcrita, conforme a la cual el Congreso puede aprobar o improbar un tratado en su totalidad o parcialmente. En este sentido, este tribunal concluyó que el trámite de incorporación de un tratado, “es una demostración de la colaboración armónica de las tres ramas del poder público. Y, por lo mismo, no puede afirmarse que el Congreso cuando, por medio de leyes, hace reservas a un tratado, es decir, lo imprueba parcialmente, o aplaza su vigencia, se inmiscuye en asuntos de la competencia privativa de otras autoridades. No, cuando así actúa lo hace en ejercicio de la función constitucional de ‘aprobar o improbar’ los tratados internacionales”(111).

La formulación de las reservas, en todo caso, se limita a los tratados y convenios que prevean esa posibilidad o cuyo contenido así lo admita. De suerte que, en caso de no ser ello posible, el Gobierno Nacional tendrá que renegociar la parte improbada de un tratado por el Congreso, si así lo considera pertinente(112).

En conclusión, una lectura armónica de la Carta y de las normas que desarrollan el trámite de incorporación de los tratados internacionales, permite inferir que si bien el Congreso no puede formular enmiendas, esto es, no puede variar lo acordado en el ámbito internacional por el Presidente de la República, ello no excluye su competencia para aplazar la entrada en vigencia del tratado, formular reservas e incluso, en general, aprobar parcialmente su contenido, cuyo efecto implica fiscalizar la manera en que se obliga internacionalmente al Estado, a partir del juicio político-jurídico que la Constitución le otorga, como ya se dijo, por razones de soberanía, seguridad e interés de la Nación.

En este contexto, aun cuando se limita la competencia del Congreso para modificar el contenido del tratado, ello se equilibra con otras atribuciones que mantienen los espacios esenciales de deliberación y decisión que le son propios, incluso pudiendo llegar a aprobar parcialmente un tratado o a formular reservas, invocando, para ello, razones de conveniencia o de constitucionalidad derivadas de un examen sometido a su propio arbitrio.

Los argumentos expuestos son útiles para resolver la objeción planteada al inicio de esta apartado. Para ello, debe tenerse en cuenta cuatro aspectos centrales que diferencian la reserva de iniciativa gubernamental en los casos previstos en la Constitución a la regulación objeto de demanda: el carácter amplio de las materias reguladas en el Acuerdo Final; las instancias institucionales destinatarias del proceso de implementación normativa; las consecuencias de la previsión de un aval gubernamental respecto del trámite de actos legislativos; y la distribución original de competencias permanentes entre los poderes públicos.

En cuanto al primer aspecto, se observa que en las hipótesis en que la Constitución prevé la reserva de iniciativa gubernamental, se trata de asuntos precisos y circunscritos, que por lo mismo tienen una incidencia también específica en el amplio margen de configuración legislativa de que es titular el Congreso. En cambio, el Acuerdo Final es un documento amplio, que cubre los ejes de (i) el desarrollo agrario integral; (ii) la participación en política, en particular de los integrantes de los grupos armados en armas; (iii) el fin del conflicto armado; (iv) el problema de las drogas ilícitas; (v) los derechos de las víctimas; y (vi) la implementación, verificación y refrendación de los acuerdos. En este sentido, dicho acuerdo político cubre una multiplicidad de materias, todas ellas tendientes a la fijación de acciones dirigidas a la superación del conflicto armado, lo cual es un asunto que va mucho más allá que el cese de la actividad armada, sino que pasa necesariamente por la regulación de variados ámbitos del orden jurídico. Esto bajo el marco de los contenidos propios la justicia transicional, que comprenden “un amplio espectro de procesos y mecanismos al interior de la sociedad, dirigidos a superar abusos a larga escala sucedidos en el pasado, y con el fin de asegurar la rendición de cuentas, el logro de justicia y la reconciliación. Por ende, la transición para la superación del conflicto armado consiste en procesos y mecanismos tanto judiciales como no judiciales, entre los cuales se incluyen iniciativas de investigación de delitos, búsqueda de la verdad, programas de reparación y reforma institucional, así como la combinación entre estas opciones”(113).

En consecuencia, si las regulaciones que implementen el Acuerdo Final son de diferente índole y versan sobre aspectos disímiles del orden jurídico, se muestra abiertamente opuesto a un principio identitario de la Constitución que esas diferentes expresiones normativas queden atadas en su configuración a la decisión del gobierno. Antes bien, lo que exige el régimen democrático es que, con el fin de dotar de los más altos grados de legitimidad y estabilidad al proceso de implementación, el Congreso esté en posibilidad de ejercer, de manera plena, las competencias que integran el eje axial de la función legislativa, en los términos explicados en esta sentencia. Este propósito es imposible de lograr cuando la introducción de modificaciones en una materia amplia y objeto de determinación, como es el Acuerdo Final, termina dependiendo exclusivamente de la voluntad del poder presidencial.

El segundo aspecto que responde al contra argumento planteado, radica en considerar que mientras las materias respecto de las cuales la Constitución prevé la reserva de iniciativa gubernamental tienen como destinatario principal al mismo poder ejecutivo, las reglas jurídicas obtenidas luego de la implementación normativa del acuerdo impactan a todas las instituciones estatales y a la sociedad en su conjunto.

Tiene pleno sentido que el constituyente haya considerado que las materias críticas para el funcionamiento del gobierno, como los planes de desarrollo o aquellos aspectos presupuestales y fiscales, de relaciones exteriores y de estructura burocrática, estén sometidos a la reserva de iniciativa gubernamental, puesto que es necesario que el poder presidencial tenga la posibilidad de prefigurar las disposiciones que regularán el ejercicio de su propia actividad. De lo contrario, se llegaría un escenario de desbalance entre los poderes públicos, esta vez a favor de la concentración de competencias en el Congreso y en desmedro de la autonomía del gobierno.

Sin embargo, en el caso de la implementación del Acuerdo Final, el escenario es opuesto. Tanto la variedad temática de los asuntos que son objeto de regulación, como el vínculo entre la deliberación democrática y la legitimidad de ese proceso de implementación, obligan a que el Congreso ejerza sus facultades de manera plena. Este escenario es incompatible con la adscripción exclusiva al poder presidencial de las facultades para formular los proyectos de regulación y autorizar las modificaciones a dichas iniciativas.

Se ha señalado en esta decisión que la implementación normativa del acuerdo tiene justificación, entre otras razones, en el hecho de que ese documento, como expresión política, vincula exclusivamente al Presidente, por lo que la adscripción de carácter jurídico y vinculante a lo acordado pasa necesariamente por el uso de los canales previstos en la Constitución para la producción del derecho. Esto debido a que (i) solo dichos canales son válidos en una democracia constitucional para la previsión de normas con carácter vinculante; y (ii) el uso de tales mecanismos garantiza la concurrencia de las diferentes ramas del poder, asegurándose con ello que el proceso de implementación quedará sometido al régimen de controles inter orgánicos. Así, cuando se dispone la obligación absoluta y excluyente de aval gubernamental, no se hace nada diferente que autorizar al gobierno para que desborde su ámbito de competencia e incida de forma indebida en las facultades y prerrogativas de otro poder público.

Este argumento explica la tercera razón que hace que el aval gubernamental exigido en la norma acusada configure una sustitución del principio de separación de poderes. Como se ha explicado en esta sentencia, el Acto Legislativo 1 de 2016 dispone el procedimiento legislativo especial para la aprobación de proyectos de ley y también de actos legislativos. Sobre este último aspecto, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que, en razón de la índole de las reformas a la Carta respecto de otras normas jurídicas, la deliberación resulta particularmente importante en el trámite de los actos legislativos. “Existe un consenso jurisprudencial en el sentido que la exigencia del cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el caso de los actos legislativos es mayor que cuando se trata de normas de índole legal. Ello debido a que la magnitud de las consecuencias, en términos de afectación de la arquitectura constitucional, que conlleva el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, en tanto constituyente derivado, implica la necesidad inexcusable del cumplimiento de los requisitos de trámite que, por su naturaleza, vinculan a las decisiones del legislativo con la deliberación democrática”(114).

Esta mayor exigencia en el cumplimiento de los requisitos de procedimiento no responde, como pudiese pensarse desde una visión formalista, a la vinculatoriedad del trámite en sí mismo considerado. Este estándar se explica en que las reformas constitucionales tienen un efecto directo respecto de las demás disposiciones del orden jurídico, por lo que deben estar supeditadas a los más altos niveles de legitimidad democrática. Esto implica, necesariamente, que los componentes de la función de configuración normativa sean debidamente desarrollados durante el proceso de formación de los actos legislativos, en particular la deliberación que refleje el pluralismo político al interior del Congreso y, con ello, la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras. La norma analizada, como se ha señalado en distintas oportunidades, limita de manera determinante las posibilidades de deliberación, al punto de afectar el contenido mínimo de la función legislativa, a la vez que concentra excesivamente las capacidades del poder presidencial para definir el contenido del proyecto de reforma respectivo. Esta circunstancia resulta agravada frente al trámite de los actos legislativos, donde las exigencias en términos de deliberación plural son más exigentes que respecto de las leyes.

Es por esta razón que, a juicio de la Corte, la Constitución no establece la reserva de iniciativa gubernamental frente a los proyectos de acto legislativo, sino que, antes bien, ha previsto mecanismos específicos para la presentación de estos proyectos, otorgándole la titularidad de esa prerrogativa tanto al gobierno como a un número mínimo de congresistas, diputados y concejales, o a una fracción del cuerpo electoral, según lo prescribe el artículo 375 de la Constitución. Esto demuestra que, en lo que respecta a la formulación de proyectos de reforma constitucional a través de acto legislativo, la intención del constituyente fue permitir que una pluralidad de actores estuviese facultada para el efecto, precisamente ante la necesaria legitimidad democrática que estas normas jurídicas ameritan. Esto es radicalmente distinto a concentrar en el poder presidencial las funciones de no solo formular los proyectos de enmienda constitucional, sino también de autorizar las modificaciones que a los mismos le introduzca el Congreso.

Por último, encuentra la Corte que es posible condensar todas las anteriores consideraciones en una final, conforme a la cual las hipótesis que se han identificado responden al reparto de competencias que, con carácter permanente, hizo el constituyente entre los poderes públicos. En ese reparto, en relación con determinadas materias, básicamente aquellas sometidas al régimen de iniciativa y del aval gubernamental, se consideró necesaria una particular articulación entre el ejecutivo y el Congreso, reservando para el primero, en buena medida, la fijación de los contenidos sustantivos a incorporar en el ordenamiento y guardando para el segundo un papel de verificación, ratificación y control, por vía de la aprobación de aquello que, en primera instancia, ha sido definido por el ejecutivo. Las disposiciones de las que ahora se predica sustituyen la Constitución, alteran de manera radical esa distribución original de competencias, para aplicar el régimen excepcional y claramente circunscrito que se ha señalado, en escenarios en los cuales lo que el constituyente ha previsto es, precisamente, todo lo contrario, esto es, el ámbito de la competencia general legislativa del Congreso y su capacidad para reformar la Constitución, en los cuales lo que se ha dispuesto es que la fijación de los contenidos se haga preponderantemente por el Congreso de la República, con la participación complementaria del ejecutivo, pero preservando siempre la capacidad deliberativa y decisoria del legislativo. Por virtud de las normas analizadas, precisamente, se invierte ese esquema, y aquello que por decisión del constituyente era competencia del Congreso, se transfiere ahora al ejecutivo, quien podría, por vía del acuerdo suscrito con las FARC y el necesario aval para cualquier modificación que se quisiese introducir, predeterminar el contenido, de lo que el constituyente quiso fuese producto de la voluntad deliberativa del Congreso, tanto en ejercicio de su cláusula general de competencia legislativa, incluida la relativa a leyes estatutarias y orgánicas, como de su potestad de reforma constitucional.

De este modo, no obstante que, en efecto, formalmente, la figura contenida en los literales j) y h) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, podría entenderse como una réplica de las previsiones contenidas en otras disposiciones de la Constitución, materialmente, su aplicación en los escenarios para los que se previó dichas disposiciones, resulta absoluta-mente incompatible con el principio de separación de poderes y con la autonomía del Congreso. Precisamente, el citado principio, tal como fue concebido en la Constitución de 1991, particularmente en cuanto hace a las competencias del legislador, se sustituye cuando la capacidad del Congreso en relación con la cláusula general de competencia legislativa y su competencia como poder de reforma, se trasladan sustancialmente al ejecutivo, en cuanto se le reviste de la capacidad de determinar los contenidos de una y otra potestad normativa, limitando la actuación del Congreso a la posibilidad de asentir o disentir en bloque, y exigiendo que, en función de preservar los acuerdos de paz, limite su competencia a la aprobación de lo que se le presente o las modificaciones que sean avaladas por el gobierno.

10. La inexequibilidad parcial del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 no modifica la distribución constitucional de competencias respecto de la suscripción de acuerdos de paz, ni las demás reglas de dicha enmienda constitucional.

La inexequibilidad de los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 tiene como consecuencia que se apliquen las normas constitucionales “ordinarias”, de modo que podrán plantearse e incorporarse proposiciones al articulado presentado por el gobierno, sin que las mismas requieran su aval. Asimismo, las cámaras podrán decidir si votan en bloque las iniciativas o si hacen uso de la regla genérica contenida en el artículo 158 de la Ley 5ª de 1992, y discuten y votan los proyectos artículo por artículo.

Sin embargo, la Corte considera oportuno resaltar que esta modificación en el procedimiento legislativo especial, que surge en razón de la inexequibilidad mencionada, no tiene como efecto derogar las demás disposiciones que regulan el procedimiento legislativo especial, ni mucho menos alterar la distribución de competencias que la Constitución señala para la suscripción de acuerdos de paz y su implementación.

Al respecto, cabe recordar que la suscripción de acuerdos de paz es una competencia propia del Presidente de la República, quien en virtud de la función de conservar el orden público en todo el territorio y restablecerlo donde fuere turbado, está facultado para adelantar procesos de paz y suscribir acuerdos sobre el particular con grupos armados ilegales. Esta competencia, si bien puede ser objeto de delegación en otros funcionarios, en todo caso reside exclusivamente en el ejecutivo. Sobre este particular, se ha recapitulado por esta corporación el precedente aplicable del modo siguiente:

“34. Conforme al numeral 4º del artículo 189 de la Constitución, el Presidente de la República es la autoridad pública competente para “conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuera turbado”. En consecuencia, los gobernadores y los alcaldes tienen el deber de cumplir con las órdenes que el Jefe de Estado emita sobre este asunto. De manera que “ninguna persona ni autoridad dentro del Estado se halla autorizada para actuar con independencia del Presidente de la República y menos en contra de sus determinaciones en lo referente a la conducción de la política de orden público, ni para sustituirlo en parte alguna del territorio por cuanto concierne a las medidas que deban adoptarse para enfrentar los fenómenos que enturbian la pacífica convivencia”(115).

En todo caso, el Presidente tiene la potestad de delegar en otros funcionarios del Gobierno Nacional acciones por medio de las que se busque el restablecimiento del orden público; y, por tanto, sus delegados pueden llevar a cabo diálogos durante un proceso de paz e incluso suscribir acuerdos intermedios o instrumentales. Dichas actuaciones deben llevarse a cabo conforme a lo determinado por el Presidente, quien emite las respectivas instrucciones y lineamientos orientadores de la función de sus delegados. Sin embargo, el Jefe de gobierno es la única autoridad pública autorizada para firmar los acuerdos definitivos de un proceso de paz. Al respecto se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1993, al señalar que “el acto de firma de los acuerdos definitivos, mediante el cual se plasman con carácter vinculante los pactos que constituyan resultado final de los diálogos, está reservado de manera exclusiva al Presidente de la República en su calidad de Jefe del Estado. Dada la índole del compromiso que se contrae y sus repercusiones para el futuro de la colectividad, el contenido del acuerdo de paz no puede quedar en manos de personas distintas a aquella que tiene a su cargo la conducción del orden público (C.N., art. 189, num. 4º). Se trata de decisiones de alta política reservadas, por tanto, al fuero presidencial y que, dada su naturaleza, no son delegables. La figura prevista en el artículo 211 de la Carta no sería aplicable a ellas, en especial si se recuerda que, por mandato de la propia norma, la delegación exime de responsabilidad al delegante, mientras que el ejercicio de las atribuciones de los estados de excepción compromete al Presidente de la República (C.N., art. 214-5), precisamente por su gravedad y trascendencia”. // En ese mismo sentido se manifestó la Corte en la Sentencia C-048 de 2001,(116) en la que afirmó “[n]o obstante la generalidad del deber social de ‘propender al logro y mantenimiento de la paz’ (C.P., art. 95-6), la rama ejecutiva es la principal responsable de cumplir con la obligación de adelantar los medios pertinentes y necesarios para proteger la seguridad de los habitantes del territorio nacional””(117).

No obstante, más allá de la competencia del Presidente para suscribir acuerdos de paz, es claro que si ese acto político requiere la incorporación de determinados contenidos al ordenamiento jurídico, es preciso acudir a las instancias de producción normativa competentes, en particular al Congreso de la República. Ahora bien, no puede perderse de vista que, en los términos del literal a) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, el procedimiento legislativo especial está instituido para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final. Ello quiere decir que, si bien el Congreso es el titular de la función de producción legislativa, en el caso analizado, si se acude a la vía especial allí prevista, la misma debe tener los propósitos que le ha dispuesto la Carta Política, esto es, la de servir de vehículo para la implementación del Acuerdo Final.

La labor de implementar corresponde, según el uso corriente de esa acepción, a “poner en funcionamiento o aplicar métodos, medidas, etc., para llevar algo a cabo”(118). Esto implica que el Congreso está llamado a prever fórmulas jurídicas que desarrollen los contenidos del Acuerdo Final, sin que haga parte del ámbito propio del procedimiento legislativo especial, previsiones que desconozcan los contenidos del acuerdo. En ese sentido, el Congreso tiene una restricción específica para adoptar medidas que no guardan relación con el acuerdo, puesto que ello desconocería el criterio de conexidad que ha fijado la jurisprudencia constitucional para la validez de las reformas constitucionales y legales adoptadas bajo el procedimiento legislativo especial y las facultades extraordinarias de que trata el Acto Legislativo 1 de 2016.

Acerca de este particular, en la Sentencia C-699 de 2016, que declaró la exequibilidad de dicho procedimiento especial, la Corte estableció que “el procedimiento especial de enmienda solo puede usarse por tanto bajo condiciones estrictas. Únicamente puede ponerse en práctica cuando sea necesario para facilitar y asegurar la implementación del acuerdo final para la terminación del conflicto, y no para introducir reformas constitucionales temáticamente inconexas con dicho acuerdo, pues el Congreso carecería de competencia para implantarlas por este procedimiento, sin perjuicio de que pueda hacerlo por los mecanismos permanentes de revisión, dentro de los límites constitucionales”. Este mismo argumento es plenamente aplicable tratándose de proyectos de ley, los cuales podrán ser tramitados bajo el procedimiento legislativo especial cuando tengan como propósito “agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final”(119), no cuando lo desvirtúen o lo deroguen. Ello debido a que la cláusula del literal a), antes explicada, es predicable tanto de esas iniciativas como de los proyectos de reforma constitucional.

Por ende, si el Congreso omite esta restricción y decide expedir leyes o actos legislativos que tengan por objeto negar el acuerdo, destruirlo o ir en dirección contraria a lo acordado, en todo caso, queda habilitada la posibilidad del gobierno de objetar esas regulaciones, como medio alternativo que de forma suficiente permite al ejecutivo ejercer sus competencias para preservar la fidelidad de lo acordado, sin desnaturalizar la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso. Lo anterior, ocurre, básicamente, por el desconocimiento del requisito de conexidad antes señalado, puesto que la medida legislativa correspondiente cumpliría un fin diferente a facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo. Ello, claro está, sin perjuicio del control automático de constitucionalidad previsto en el literal k) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016.

Así las cosas, el ámbito de regulación del Congreso respecto de la implementación del Acuerdo Final radica en la presentación de diferentes opciones de regulación, pero todas ellas deben estar dirigidas a facilitar dicha labor de implementación del acuerdo. Habida cuenta de la declaratoria de inexequibilidad de la previsión que exigía contar con el aval gubernamental para la introducción de modificaciones a los proyectos de ley, el Congreso está habilitado para introducir dichos cambios, pero, en cualquier caso, esa facultad debe ser ejercida de manera consonante con las disposiciones que regulan el procedimiento legislativo especial, esto es, bajo la obligatoriedad de cumplir con el requisito de conexidad.

De otro lado, también debe resaltarse, como previamente se expuso, que algunos de los contenidos del acuerdo son más específicos que otros. Por ello, en la medida en que debe cumplirse el requisito de conexidad, la amplitud de la potestad normativa del Congreso dependerá de esa especificidad. Así, puede válidamente plantearse que algunos contenidos del acuerdo tienen un grado de especificidad tal que limitan en buena medida el margen de apreciación del legislador. En cambio, otros contenidos más amplios pueden ser desarrollados de diferentes maneras, de modo que en ese caso el margen de apreciación legislativa es mucho más amplio, teniendo como límite la conexidad entre la medida adoptada y la implementación efectiva del acuerdo.

A este respecto, debe insistirse en que las limitaciones al margen de apreciación del Congreso obedecen, no a reconocer que el acuerdo opera como parámetro normativo para el ejercicio de la función legislativa, que evidentemente no lo es, en virtud de ser un acuerdo político, sino al requisito de conexidad, el cual sí tiene naturaleza de parámetro de control de constitucionalidad, conforme a lo regulado por el literal a) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016.

Por último, la Corte señala que aceptar la posibilidad que el Congreso introduzca modificaciones a las iniciativas planteadas por el gobierno, incluso sin contar con su aval, no modifica las previsiones que ordenan el debate legislativo y le otorgan racionalidad y eficiencia. Por lo tanto, amparado en el ejercicio de su competencia deliberativa, el legislativo no puede actuar de manera tal que la discusión de las iniciativas opere como un mecanismo para el bloqueo institucional. Ello conforme con las consideraciones anteriormente planteadas, las cuales demuestran que la deliberación del poder legislativo debe tender necesariamente a la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras y no a obstaculizar la expresión de la misma, a través de mecanismos fundados en el abuso de dicha competencia deliberativa. En este contexto, si bien queda a salvo la competencia del Congreso para determinar los medios que permitan alcanzar los fines del acuerdo, en todo caso, como ya se advirtió, es preciso insistir en que la salvaguarda del debate parlamentario no puede incluir prácticas que se consideren abusivas o irrazonables conocidas como filibusterismo.

En consecuencia, el Congreso debe ser respetuoso de las diferentes previsiones que regulan el ejercicio de la función legislativa, como son (i) la definición de términos y condiciones para la deliberación y las votaciones; (ii) el requisito de conexidad entre el acuerdo y las fórmulas jurídicas que se derivan del proceso de implementación normativa; y (iii) las reglas sobre validez constitucional, las cuales prohíben al Congreso de la República introducir modificaciones que contraríen la Carta Política.

Conclusión

Conforme a los anteriores argumentos, se concluye por la Corte que los literales h) y j) del Acto Legislativo 1 de 2016 sustituyen la Constitución, en la medida en que desvirtúan las competencias de deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las cuales conforman el núcleo esencial de la función legislativa. Estas enmiendas a la Constitución también implican un desbalance en el equilibrio e independencia entre los poderes públicos, a favor del ejecutivo y en desmedro de las prerrogativas propias del Congreso en una democracia constitucional.

Por ende, el legislativo debe conservar su competencia para introducir modificaciones a las propuestas del ejecutivo, incluso sin contar con aval gubernamental, así como para decidir si somete o no a discusión el articulado u opta por la votación en bloque de esas mismas iniciativas. Con todo, en cada una de estas actividades debe cumplirse con las reglas y principios que guían el trabajo legislativo, así como con el requisito de conexidad entre los contenidos del acuerdo y las normas jurídicas que se deriven del proceso de implementación, como previamente se expuso.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. INHIBIRSE de emitir pronunciamiento sobre el literal k) del artículo 1º, el artículo 3º y el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016, por ineptitud de la demanda.

2. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-699 de 2016 en relación con el cargo dirigido contra el literal f) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016.

3. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-699 de 2016 en relación con el cargo formulado contra el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016.

4. INHIBIRSE de emitir pronunciamiento en relación con el artículo 4º del Acto Legislativo 1 de 2016 por las razones expuestas en esta providencia.

5. DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD de los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.»

12 “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: 1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”.

13 “Los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la asamblea constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título [XIII]”.

14 Revisión de constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.

15 Sentencias C-1124 de 2004, C-740 de 2006, C-158 de 2008 y C-968 de 2012, entre otras.

16 C-1052 de 2001.

17 Sentencia C-699 de 2016.

18 Ibídem.

19 Ibídem.

20 Ibídem.

21 Ibídem.

22 Sentencia C-699 de 2016.

23 Ibídem.

24 El artículo 374 de la Constitución dispone que: “La Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo”.

25 Sentencia C-551 de 2003.

26 Sentencia C-588 de 2009.

27 Expresión recientemente utilizada en la Sentencia C-094 de 2017.

28 Véase, al respecto, los acápites 2, 3 y 4.de esta providencia.

29 Al respecto, en la Sentencia C-288 de 2012, se distinguió entre las figuras de la intangibilidad y la insustituibilidad, en los siguientes términos: “El primer fenómeno se presenta cuando en un ordenamiento dado el constituyente decide excluir determinadas normas o materias de la posibilidad de ser reformadas, configurándose lo que comúnmente se ha denominado como cláusulas pétreas. Así, como lo ha definido la Corte, “[l]os alcances de la intangibilidad establecida por el propio constituyente difieren en el derecho constitucional comparado. Dichos alcances obedecen a varios elementos, dentro de los cuales cabe destacar brevemente tres: la definición por el propio constituyente del criterio de intangibilidad, la enunciación constitucional de las normas intangibles y la interpretación expansiva o restrictiva de los textos de los cuales se deduce lo intangible por el juez constitucional. El mayor alcance de la intangibilidad se presenta cuando la definición del criterio de intangibilidad es amplio, las normas intangibles cubren no solo principios básicos sino derechos específicos y aspectos puntuales de la organización y distribución del poder público y el juez constitucional interpreta de manera expansiva las normas relevantes”. Para el caso colombiano se ha aclarado que el criterio de intangibilidad no es aplicable, puesto el Constituyente no excluyó ninguna norma de la Carta del poder de reforma, de modo que cualquiera de sus contenidos puede ser objeto de válida afectación por parte de los mecanismos de modificación constitucional que el mismo Texto Superior prevé”. Por su parte, “[l]a insustituibilidad refiere a la existencia en todo orden constitucional de ejes esenciales y definitorios del mismo, que si llegasen a ser reformulados, afectarían la identidad de la Constitución, convirtiéndola en un texto distinto. Como se indicó, estos aspectos estructurales no están contenidos en la disposición normativa concreta, puesto que no se trata de instaurar cláusulas intangibles, sino que son identificables a partir del análisis de distintas disposiciones constitucionales que concurren en la conformación de dichos ejes. Por ende, si estos asuntos llegaren a ser subvertidos o eliminados a través del ejercicio del poder de modificación constitucional adscrito a los órganos constituidos, no se estaría ante el ejercicio legítimo del poder de reforma, sino ante la sustitución de la Carta Política. Sobre este particular, la jurisprudencia prevé que “[l]a insustituibilidad es distinta inclusive a la manifestación más amplia de intangibilidad. En efecto, la intangibilidad impide tocar el núcleo de un principio fundamental o, en su sentido más amplio, afectar uno de los principios definitorios de la Constitución. La prohibición de sustitución impide transformar cierta Constitución en una totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de una Constitución son relevantes para establecer el perfil básico de dicha Constitución, pero no son intocables en sí mismos aisladamente considerados. De ahí que la intangibilidad represente una mayor rigidez de la Constitución que la insustituibilidad, así como la prohibición de sustituir la Constitución es un límite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de la equiparación del poder de reforma o revisión, que es una competencia atribuida a un órgano constituido, al poder constituyente soberano, que es inalienable y originario”. Nótese cómo el criterio de insustituibilidad parte de reconocer que el juicio de sustitución apela a una diferencia de naturaleza y no de grado. En efecto, los ejes definitorios de la Constitución pueden ser objeto de afectación, incluso de carácter sustancial, sin que ello acarree la sustitución de la Constitución. Según el precedente expuesto, esa conclusión se predica solo cuando el texto resultante de la Carta difiere en su identidad, de modo que no puede sostenerse válidamente que se esté ante el mismo ordenamiento constitucional”.

30 Sentencia C-1200 de 2003.

31 En este sentido, en la Sentencia C-543 de 1998, se mencionó que: “A la Corte Constitucional se le ha asignado el control de los actos legislativos, pero únicamente por vicios de procedimiento en su formación, es decir, por violación del trámite exigido para su aprobación por la Constitución y el reglamento del Congreso. El control constitucional recae entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio”.

32 Sentencia C-1200 de 2003.

33 Así lo ha reiterado la Corte en múltiples oportunidades, apoyándose en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y en el precedente fijado en la Sentencia C-1052 de 2001.

34 Véase, entre otras, las sentencias C-1124 de 2004, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-153 de 2007, C-1058 de 2008 y C-094 de 2017.

35 Sobre el particular se pueden consultar las sentencias C-1200 de 2003, C-288 de 2012 y C-094 de 2017.

36 Sentencia C-1200 de 2003.

37 Sentencia C-970 de 2004.

38 Sentencia C-1040 de 2005.

39 Sentencia C-285 de 2016.

40 Sentencia C-094 de 2017. En la citada Sentencia C-285 de 2016, el tema en comento fue abordado en los siguientes términos: “[e]l juez constitucional puede apelar a las distintas herramientas interpretativas, mostrando, a partir de una lectura trasversal del sistema jurídico, la forma en que a las instituciones básicas que integran la Constitución subyace el referido componente [o eje definitorio], la importancia que el propio constituyente le otorgó durante el proceso de aprobación del texto constitucional, y la función primordial que cumplen estos elementos dentro del ordenamiento superior en su conjunto. A partir de un ejercicio analítico como el descrito, esta corporación ha llegado a concluir que son ejes axiales de la Constitución la supremacía constitucional, la obligación del Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos, la existencia de un marco democrático participativo, el Estado social de derecho, la separación de poderes y la autonomía y la independencia judicial, la separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos, el sistema de carrera administrativa y la separación de poderes y la reserva de ley”.

41 Sentencia C-577 de 2014.

42 Sentencia C-579 de 2013.

43 Ibídem.

44 Sentencia C-577 de 2014.

45 Por eso, por ejemplo, al Congreso de la República se le atribuyó la función de legislar, además la de administrar la rama legislativa y de administrar justicia. Del mismo modo, en algunos casos, la Constitución admite que autoridades administrativas administren justicia o que, en el caso del Presidente de la República, ejerza funciones legislativas extraordinarias o excepcionales.

46 Sentencia C-141 de 2010.

47 Sentencia C-971 de 2004.

48 Sentencia C-288 de 2012.

49 Sentencia C-373 de 2016.

50 Sentencia C-141 de 2010.

51 Ibídem.

52 Sentencia C-373 de 2016.

53 En efecto, al analizarse la constitucionalidad de algunas disposiciones del Acto Legislativo 1 de 2015 que reformaron el sistema de administración de la Rama Judicial, la Corte concluyó que se había sustituido el principio de separación y equilibrio entre poderes, al prever una modalidad de gestión que era inadecuada y permitía la interferencia indebida del Ejecutivo en dicha labor de administración, desconociéndose con ello la autogestión de que es titular el Poder Judicial. Se señaló sobre el particular que “El nuevo esquema de gobierno se estructuró partir de principios opuestos a la prohibición de concentración de funciones y al equilibrio de poderes, en tres sentidos: (i) generando una concentración indebida de poderes y funciones en los presidentes del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, que tienen bajo el actual esquema amplia gama de atribuciones de orden jurisdiccional, legislativo, electoral, y de gobierno judicial, y quienes por tanto, tienen un poder determinante en la configuración y en el funcionamiento, no solo de la Rama Judicial, sino del Estado en general; (ii) provocando un desequilibrio de poderes al interior del consejo de gobierno judicial, en la medida en que mientras los presidentes de las altas cortes, el representante de los jueces y magistrados de tribunal y el representante de los empleados judiciales cumplen sus funciones de manera ocasional y tienen facultades reducidas en la gobernanza judicial, el gerente y los tres expertos mantienen en el control del organismo; (iii) finalmente, provocando un desequilibrio entre el consejo de gobierno judicial y la gerencia de la Rama Judicial, ya que aun cuando formalmente este último se encuentra subordinado al primero, la forma en que se fue configurado el sistema invirtió la relación, ya que el gerente tiene un periodo fijo de 4 años independientemente de su gestión, participa directamente en el consejo de gobierno como miembro del organismo, y debe proveer a este último el apoyo logístico y administrativo del que este carece. Configurado el sistema a partir de una directriz contraria al equilibrio de poderes, tanto los órganos de gobierno y administración como los miembros que la integran carecen de las condiciones para ejercer con solvencia la dirección del poder judicial y de la administración de justicia, y se genera una institucionalidad desestructurada y fragmentada, y por esto mismo, incapaz de realizar y materializar su objetivo misional”. Sentencia C-285 de 2016.

54 Sentencia C-141 de 2010.

55 Sentencia C-1040 de 2005.

56 Sentencia C-141 de 2010.

57 Sentencia C-970 de 2004.

58 Ibídem.

59 Sentencia C-288 de 2012.

60 Sentencia C-757 de 2008.

61 Ibídem.

62 Sentencia C-141 de 2010. Fundamento jurídico 6.3.7.

63 Sentencia C-699 de 2016.

64 C.P., artículo 376.

65 C.P., artículo 378.

66 Ley 5ª de 1992, artículo 6-1.

67 Sentencia C-816 de 2004, fundamento jurídico 137.

68 Sentencia C-141 de 2010, fundamento jurídico

69 “(…) ni la Constitución ni la Ley 5ª de 1992, han establecido condiciones sobre la calidad del debate, o sobre la profundidad con que deben ser analizados los proyectos sometidos a consideración del Congreso. Las reglas existentes están orientadas a determinar unas condiciones para garantizar la posibilidad de existencia de un debate democrático, pero no su calidad o suficiencia. El respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate. Ninguna de las normas constitucionales o legales que regulan el debate parlamentario exigen que el Congreso o cualquiera de sus células legislativas debatan los proyectos de ley o de acto legislativo con una determinada intensidad o que las distintas posiciones sean expuestas bajo ciertas condiciones de calidad, ni mucho menos establecen parámetros materiales para medir su suficiencia. Los requisitos constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen, dado que éstas no tienen un valor en sí mismo”. Sentencia C-473 de 2004.

70 En los términos del artículo 139 de la Ley 5ª de 1992, uno de los eventos en donde se exceptúa la obligación genérica de votación nominal y pública, procediendo la de carácter ordinario, es “cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias”.

71 Sentencia C-087 de 2016. A su vez, este fallo reitera idéntica consideración contenida en las sentencias C-1041 de 2005 y C-490 de 2011.

72 “De conformidad con lo que establece la Ley 5ª de 1992, la comisión o plenaria cuentan con los elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión, en tres circunstancias distintas. En primer lugar, cuando se aprueba una moción de suficiente ilustración, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, si así lo solicita alguno de los miembros de la comisión o de la plenaria, a pesar de que todavía haya oradores inscritos (L. 5ª/92, art. 108). Esta circunstancia garantiza que la intervención de las minorías en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisión de las mayorías. El espacio de deliberación pública debe ser respetado por las mayorías. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la deliberación, la declaración de suficiente ilustración también respeta la voluntad de las mayorías de expresar una decisión, si éstas deciden que cuenta con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión y aprueban cerrar el debate de tal forma que un congresista o grupo de congresistas no bloqueen la posibilidad de decidir a través de tácticas parlamentarias como el ‘filibusterismo’”. Sentencia C-473 de 2004.

73 La jurisprudencia constitucional ha considerado que la votación en bloque no afecta la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, avalándose por ello la competencia discrecional de las mesas directivas para decidir si acceden o no la discusión y votación “artículo por artículo”. Sin embargo, con el fin que dicha competencia no se torne de discrecional a arbitraria, se ha exigido que dentro del debate se verifique que las opiniones disidentes han tenido la posibilidad de expresarse ante la célula legislativa correspondiente. Vid. Sentencia C-044 de 2015.

74 Sentencia C-379 de 2016, fundamento jurídico 142.

75 Sentencia C-379 de 2016.

76 “(…) la Carta Política y la jurisprudencia constitucional han definido que el Presidente de la República es el titular de la competencia para suscribir acuerdos con grupos armados ilegales, tendientes a la superación del conflicto y el mantenimiento del orden público. Esta prerrogativa está fundada en que, conforme a la Constitución, el Presidente de la República es la autoridad competente para mantener el orden público y restablecerlo cuando fuera turbado (C.P., art. 189-4)”. Sentencia C-379 de 2016, fundamento jurídico.

77 Sentencia C-490 de 2011.

78 Sentencia C-379 de 2016, fundamento jurídico 26.

79 En ese sentido, el artículo 129-16 de la Ley 5ª de 1992 dispone que se votará a través del mecanismo ordinario, que tiene carácter excepcional frente a la votación nominal y pública, “cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias”. De allí que concurre la práctica de formular la proposición de omisión de lectura del articulado, con el fin de que, acto seguido, se proceda a la votación en bloque. Asimismo, es importante anotar que la regla general en lo que refiere a la discusión sobre proyectos de ley y actos legislativos es que se efectúe artículo por artículo. En los términos del artículo 158 de la Ley 5ª de 1992 “resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y se discutirá el proyecto artículo por artículo, y aun inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la comisión. || Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los ministros del despacho o los miembros de la respectiva cámara, pertenezcan o no a la comisión”.

80 “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras (…)”.

81 De esta manera, el artículo 158 de la Ley 5ª de 1992 dispone que: “Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la comisión. // Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los ministros del despacho o los miembros de la respectiva cámara, pertenezcan o no a la comisión. // En la discusión el ponente intervendrá para aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se concederá la palabra a los miembros de la comisión y, si así lo solicitaren, también a los de las cámaras legislativas, a los ministros del despacho, al Procurador General de la Nación, al Contralor General de la República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al vocero de la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan”. Por su parte, el artículo 159 de la ley en cita establece que: “Los respectivos presidentes podrán ordenar los debates por artículo, o bien por materias, grupos de artículos o de enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o interconexión de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la confrontación política de las posiciones”. Finalmente, en armonía con lo expuesto, el artículo 134 del reglamento señala que: “Cualquier congresista, un ministro del despacho o quien tenga la iniciativa legislativa y para el respectivo proyecto, podrá solicitar que las partes que él contenga, o la enmienda o la proposición, sean sometidas a votación separadamente. Si no hay consenso, decidirá la mesa directiva, previo el uso de la palabra, con un máximo de diez minutos, para que se expresen los argumentos en favor o en contra. Aceptada la moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en conjunto”.

82 En los apartes pertinentes, el artículo 115 de la Ley 5ª de 1992 consagra que: “En la discusión de las proposiciones se tendrá, por consiguiente, en cuenta: 1. No se admitirá la modificación sustitutiva de todo el proyecto, y más que en la consideración de su aspecto formal lo deberá ser en su contenido material, es decir que no haya cambio sustancial en el sentido del proyecto. // 2. Propuesta una modificación no será admitida otra hasta tanto la respectiva Cámara no resuelva sobre la primera. // 3. Negada una proposición de modificación continuará abierta la discusión sobre la disposición original. Sobre ella podrá plantearse una nueva y última modificación. (…)”.

83 “ART. 133.—Los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. (…)”.

84 Sentencia C-044 de 2015. En esta sentencia se hace una recopilación del precedente sobre las condiciones de validez de la votación del bloque, fijándose la subregla transcrita y que configura la jurisprudencia en vigor sobre la materia.

85 Sentencia C-222 de 1997.

86 Sentencia C-1047 de 2005.

87 Aun cuando este caso no se prevé expresamente el aval en las normas constitucionales, el mismo se infiere de las mismas y, por ello, se encuentra previsto en el numeral 20 del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992.

88 “Así, el artículo 154 C.P. determina que solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno, entre otras, las leyes de que trata el artículo 150-7 antes mencionado. Es por ello que aquellos preceptos que versen sobre la modificación de la estructura de la administración nacional y que no cuenten con el apoyo gubernamental durante el trámite legislativo, expresado bien al momento de presentar el proyecto de ley o mediante la manifestación de aval durante el proceso de discusión y aprobación del mismo, son contrarias a la citada norma constitucional”. Vid. Sentencia C-617 de 2012.

89 Gaceta del Congreso Nº 48 del 22 de febrero de 2016. Intervención del representante Carlos Edward Osorio Aguiar, pág. 60.

90 Sentencia C-305 de 2004.

91 Ibídem. En los mismos términos, en la Sentencia C-376 de 2008, se indicó que: “En efecto, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del plan de desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal, sino que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios. (…)”.

92 Puntualmente, en la Sentencia C-363 de 2012, se manifestó que: “[La] jurisprudencia constitucional ha precisado que las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del plan de desarrollo no son únicamente de carácter presupuestal, sino que también pueden consistir en normas jurídicas, cuyo alcance permita realizar los propósitos allí establecidos, ‘pues es propio de la referida ley adoptar disposiciones destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y metas señalados en la parte general y que se adelanten las inversiones programadas, normas que son de índole instrumental en cuanto están destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo.(…)”.

93 Sentencia C-359 de 2016.

94 Sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-377 de 2008 y C-394 de 2012.

95 Sentencia C-376 de 2008.

96 C.P., artículo 154.

97 C.P., artículo 151.

98 “(…) las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341”.

99 Sentencia C-031 de 2017.

100 Aragón Reyes, Manuel, La iniciativa legislativa, Estudios de Derecho Constitucional, CEP, Madrid, 1998.

101 Énfasis por fuera del texto original.

102 Sentencia C-1707 de 2000.

103 Sentencia C-177 de 2007.

104 C.P., artículos 150.16, 189.11 y 224.

105 C.P., artículo 189.11.

106 C.P. artículo 150.16. No existe como tal una ley que impruebe un tratado, lo que ocurre, en la práctica, es que la ley aprobatoria es negada por el Congreso, circunstancia por la cual el Presidente no puede manifestar el consentimiento obligando internacionalmente al Estado colombiano.

107 C.P., artículo 241. 10.

108 Énfasis por fuera del texto original.

109 Sentencia C-227 de 1993.

110 Convención sobre el Derecho de los Tratados, artículos 7º, 19 y ss.

111 Como conclusiones del fallo en cita se expusieron las siguientes: “1). Corresponde al Presidente de la República celebrar tratados o convenios internacionales que se someterán a la aprobación del Congreso. // 2). La facultad de aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre, permite al Congreso, por medio de leyes, aprobarlos o improbarlos parcialmente, es decir, hacer reservas, según los términos del artículo 217 de la ley 5a de 1992, lo mismo que aplazar la vigencia de tales tratados. // La decisión del Congreso obliga al gobierno, en la medida en que el tratado y la ley aprobatoria sean declarados exequibles por la Corte Constitucional. // 3). En el ámbito internacional, corresponde al Presidente de la República formular las reservas a los tratados, ciñéndose a la correspondiente ley aprobatoria. E igual ocurre en relación con el momento en el cual deba comenzar su vigencia. // 4). Quiso el Constituyente de 1991 que en la conclusión de un tratado participaran las tres ramas del poder público. La norma acusada se limita a desarrollar este principio en lo que atañe al Congreso de la República. // 5). En consecuencia, el artículo 217 de la Ley 5ª de 1992, no quebranta norma alguna de la Constitución, y por ello será declarado exequible”. A lo anterior, añadió que: “Como la ley aprobatoria de un tratado, es una ley ordinaria, no sobra advertir que, aprobado parcialmente un tratado, o aplazada su vigencia, aún queda al gobierno la oportunidad de objetar el proyecto de ley por inconveniente, aduciendo, por ejemplo, su inconformidad con las reservas hechas por el Congreso en el proyecto de ley, o con el aplazamiento mismo de su vigencia. En tal evento, se seguiría el trámite previsto en los artículos 166 y 167 de la Constitución”.

112 La doctrina sobre el particular ha sostenido que: “Lo que sí pude hacer el Congreso sin violar la Constitución es aprobar parcialmente un tratado, omitiendo, por ejemplo, alguno o algunos artículos que considere inconstitucionales o inconvenientes, porque las razones por las cuales aprueba o imprueba son de su arbitrio. La omisión o improbación de parte del tratado lleva a que el gobierno renegocie la parte respectiva, si lo ve conveniente”. “En estricto sentido, las modificaciones al texto de un trato hechas por los otros gobiernos o por sus congresos que no tengan la forma de meras reservas deben ser llevadas por el gobierno colombiano de nueva al Congreso para su aprobación”. Nieto Navia, Rafael. Estudios sobre derecho internacional público, Publicaciones Universidad Javeriana, 1993.

113 Sentencia C-379 de 2016.

114 Sentencia C-040 de 2010.

115 Sentencia C-214 de 1993.

116 Sentencia C-048 de 2001

117 Sentencia C-379 de 2016.

118 Real Academia de la Lengua Española (2014). Diccionario de la lengua española. Vigésima tercera edición.

119 Acto Legislativo 1 de 2016, artículo 1º.

Salvamento parcial de voto

Con profundo respeto por las sentencias proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, disiento parcialmente en relación con el sentido del fallo mayoritariamente adoptado por sus integrantes, en cuanto declaró inexequibles los literales h) y j) del Acto Legislativo 1 de 2016. Lo anterior, por las siguientes razones:

1. La realización del test de sustitución en un contexto de justicia transicional.

En el adelantamiento del llamado “test de sustitución” se suelen presentar fuertes tensiones entre el poder de reforma a la Carta Política, en cabeza del Congreso de la República o del pueblo vía referendo, y los ámbitos competenciales de la Corte Constitucional.

De igual manera, en el ejercicio de un control de constitucionalidad por vicios de competencia colisiona el principio democrático, expresado en la regla de las mayorías parlamentarias, con la preservación de unos valores y principios fundantes del modelo del Estado social de derecho.

En un contexto de justicia transicional, la estructuración del test de sustitución se complejiza, debido al enorme peso que adquiere la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental (art. 22 Superior). De tal suerte que, en estos escenarios particulares, el juez constitucional debe tomar en consideración el contexto histórico en el cual fue adoptada una determinada enmienda a la Carta Política, al igual que los fines y propósitos perseguidos con aquélla. Correlativamente, el principio de la autocontención judicial (principio del self-restraint), cobra una mayor importancia.

Así las cosas, tal y como se explicará más adelante, el test de sustitución ofrece diversos grados o intensidades, en función de si los contenidos de una determinada reforma constitucional, guardan o no relación con la consecución de la paz.

1.1. Las clásicas tensiones que se presentan en la realización del test de sustitución.

A partir de la Sentencia Fundadora C-551 de 2003, mediante la cual se revisó la validez de una ley convocante a un referendo constitucional, la Corte ha precisado algunos aspectos relacionados con el fundamento, alcance y límites al ejercicio de su control en materia de vicios competenciales en punto a reformas al Texto Fundamental.

El ejercicio de un control constitucional por vicios de competencia se inscribe en uno de los debates más álgidos e interesantes del derecho constitucional contemporáneo: por una parte, la tensión que se presenta entre el principio democrático (regla de la mayoría), así como la necesidad de ajustar un texto normativo a las cambiantes realidades económicas, sociales, políticas y culturales de una sociedad; y por la otra, la exigencia de preservar la esencia de lo que constituye uno de los mayores valores de nuestra civilización occidental: la construcción de un Estado social de derecho fundado sobre el respeto por la dignidad humana, los derechos fundamentales y la consecución de la paz.

Los defensores del principio democrático sostienen que los autores de un Texto Fundamental no pueden amarrar ad infinitum a las generaciones futuras. En palabras de Thomas Jefferson: “la tierra pertenece a las generaciones vivientes” (the earth belongs to the living), y por ende, “es absurdo que los muertos puedan, mediante la Constitución, imponer su voluntad a los vivos”, reflexiones que quedaron consignadas en el artículo 28 de la Constitución francesa de 1793: “un pueblo tiene siempre el derecho a revisar, reformar y cambiar su Constitución. Una generación no puede someter a las generaciones futuras”.

Agregan, en los términos clásicos de El Federalista, que: “La imperfección humana no puede producir obras perfectas. El resultado de las deliberaciones de un cuerpo colectivo debe participar forzosamente de los errores y prejuicios, así como del buen sentido y la sabiduría de los individuos que lo integran”(1). En palabras de Carlos Santiago Nino: las Constituciones se asemejan a catedrales en permanente construcción.

Desde esta perspectiva, los diversos mecanismos que prevén las constituciones actuales para su reforma, aseguran que ciertos grupos políticos puedan canalizar, por medios pacíficos, sus aspiraciones ideológicas. Las denominadas cláusulas pétreas carecerían de sentido, por cuanto las mayorías terminarían por acudir a vías no institucionales, con miras a modificar, corregir o actualizar un modelo constitucional vigente(2). Adicionalmente, dicha Carta Política no resultaría ser verdaderamente democrática, “puesto que aunque formalmente se exprese que la soberanía está en el pueblo, se impide su reforma mediante canales institucionales democráticos como el Congreso”(3).

En la otra orilla, los defensores de la prevalencia de ciertos valores y principios esenciales frente a las decisiones mayoritarias, en especial en materia de derechos fundamentales, apoyan sus tesis en argumentos de diversa naturaleza:

En algunos países, como sucede en Alemania, la existencia de cláusulas pétreas, incluso implícitas, responde a motivos históricos(4). El temor del regreso a un sistema autocrático de gobierno, amén de encontrarse ese país en 1949 con una soberanía territorial restringida, condujo a la inclusión en la Ley Fundamental de Bonn, de un conjunto de límites al poder de reforma constitucional. Otro tanto puede decirse de Italia con el fin de fascismo(5).

Autores como Elster(6) comparan los referidos límites al clásico mito de Ulises: el pueblo, ante la incertidumbre del futuro, decide “atarse al mástil”, y preservar los elementos básicos de un Estado social de derecho, ante las envestidas de las mayorías. En este símil, los tribunales constituciones juegan el papel de marineros, evitando que su capitán se desate y conduzca la nave del Estado hacia el abismo.

Un tercer argumento, apunta a que el principio democrático no puede ser comprendido en términos meramente procedimentales. De allí que cuando un Tribunal Constitucional declara sin efectos una enmienda contraria a ciertos principios fundantes de un Estado social de derecho, no está frustrando el querer de las mayorías, sino amparando a los derechos de las minorías.

1.2. Las diversas intensidades del test de sustitución.

La construcción dogmática del test de sustitución ha avanzado en el sentido de fijar unas pautas hermenéuticas que le permitan al juez constitucional identificar los ejes definitorios de la Carta Política de 1991. Hasta el momento, la Corte Constitucional ha reseñado los siguientes:

• Modelo del Estado social de derecho (sents. C-551/2003, C-1040/2005, C-288/2012 y C-373/2016);

• Principio de separación de poderes (sents. C-970 y 971/2004, C-1040/2005, C-288/2012 y C-373/2016);

• Principio de supremacía constitucional (Sent. C-1040/2005);

• Principios orientadores de la carrera administrativa (sents. C-588/2009 y C-249/2012);

• Principio de alternancia en el ejercicio de la Presidencia de la República (Sent. C-141/2010);

• Principio democrático (Sent. C-3030/2010, C-1056/2012 y C-577/2014);

• Principio de moralidad pública (Sent. C-1056/2012);

• Derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación (Sent. C-579/2012);

• Deber del Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos (Sent. C-084/2016);

• Principio de autogobierno judicial (Sent. C-285/2006); y

• Principio de autonomía judicial (Sent. C-373/2016)

Si bien la Corte no ha establecido diversos grados de intensidad al momento de realizar el test de sustitución —a diferencia de lo sucedido en materia igualdad, por ejemplo—, considero que, en el futuro, el Tribunal Constitucional debe avanzar en esa dirección. La introducción de un test de razonabilidad enriquecería y dotaría de una mayor fuerza argumentativa y legitimidad al ejercicio del control judicial sobre los vicios de competencia.

La aplicación de un test estricto de sustitución no resulta plausible al momento de examinar la validez de reformas constitucionales referentes a instrumentos de justicia transicional. Lo anterior por cuanto la evaluación de medidas extraordinarias y transitorias, destinadas a superar una situación de conflicto armado interno, evidencia la existencia de fuertes tensiones entre algunos ejes definitorios la Constitución de 1991. De tal suerte que la consecución de la paz, en tanto que principio, valor y derecho fundamental, puede justificar un cierto grado de limitación pasajera de algún eje definitorio, lo cual resultaría inadmisible en tiempos de normalidad.

El juez constitucional debe examinar si el instrumento de justicia transicional, que puede afectar en cierta forma algunos contenidos de un determinado eje definitorio, persigue la consecución de un fin legítimo (vgr. la consecución de la paz); si igualmente se trata de una medida idónea y necesaria para ello.

Por el contrario, cuando quiera que la Corte se vea abocada a realizar un test de sustitución en relación con un acto modificatorio del Texto Fundamental, que no guarde relación alguna con aspectos transicionales (vgr. supresión de un órgano, creación de inhabilidades, modificaciones en la estructura del Estado, etcétera), deberá aplicar un test de razonabilidad, cuya intensidad variará en función del tema regulado.

En conclusión: la realización de un test de sustitución no puede convertirse en una metodología, en una mera técnica, que escape por completo a consideraciones de orden histórico. De allí que no se trate simplemente de construir un silogismo jurídico, cuya premisa mayor sea un eje fundamental de la Constitución de 1991; una premisa menor conformada por el acto reformatorio al Texto Fundamental, para finalmente derivar una conclusión. Será necesario evaluar si, más allá de valoraciones de carácter lógico-formal, el resultado del juicio de sustitución se acompasa con los tiempos por los que atraviesa la Nación.

1.3. La autocontención judicial (principio del self-restraint).

El ejercicio de un control de constitucionalidad por vicios de competencia en materia de reformas a la Carta Política comporta la aplicación del principio de la autocontención judicial (self restraint). Postulado que adquiere toda su relevancia al momento de examinar la validez de un instrumento normativo de carácter transicional.

Las tensiones derivadas del reparto de competencias entre el legislador, y en este caso el constituyente derivado, y los tribunales constitucionales, han sido resueltas por la jurisprudencia foránea acudiendo a principios tales como la autocontención judicial (judicial self-restraint), las “cuestiones políticas” (political questions), entre otras. Ese concepto hace referencia a que los miembros de las Cortes Constitucionales deben restringir el poder de las corporaciones a las que pertenecen, cuando son inexistentes los límites externos.

En términos generales, según el texto clásico de Thayer (1893), la autocontención judicial configura una limitante competencial de las decisiones adoptadas por cada uno de los poderes públicos del Estado(7).

Posner(8) (1983) entiende la autocontención judicial en términos de antónimo del vocablo “activismo judicial” (judicial activism). El citado autor ha propuesto las siguientes cinco (5) consecuencias de ese concepto, las cuales se traducen en límites al ejercicio de la función judicial, a saber: (i) identificación de las posibles consecuencias institucionales que podría traer el ejercicio de un poder judicial excesivo; (ii) el funcionario jurisdiccional no admitirá que sus decisiones se produzcan con el fin de posicionar sus posturas políticas; (iii) el juez debe ser cauteloso y prudente en sus providencias cuando en ellas se discutan sus posiciones personales y políticas(9); (iv) el funcionario judicial debe evitar los fallos que impliquen creación de derecho o normas de rango constitucional; y (v) el juez debe ser consciente de las competencias que la Constitución asignó y su papel en el sistema político del Estado. Así mismo, debe respetar las otras ramas del poder público(10).

La doctrina de la autocontención judicial fue creada por la Corte Suprema americana para delimitar los ámbitos de aplicación de la judicial review, en las decisiones adoptadas por otros órganos estatales(11). Dicha garantía se concreta mediante una abstención del juez constitucional de abocar el examen de asuntos que desbordan sus competencias.

La Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de América ha utilizado el concepto de autolimitación judicial en dos hipótesis. De un lado, ese tribunal ha empleado esa doctrina para rechazar su jurisdicción sobre los temas relativos a la “doctrine of political question”, que significa desechar los casos que implican una pregunta política y no jurídica. De otro lado, dicha corporación ha aplicado la autolimitación cuando ha decidido declarar una ley inválida, siempre que vulnera claramente una norma de la Constitución(12).

Según Roche, las técnicas de la judicial self-restraint pueden ser de naturaleza procedimental o sustantiva. Se estará ante la primera cuando se evite avocar conocimiento, in limine, de temas que estén por fuera de su competencia; será la segunda, en los supuestos en que el juez entienda que no se está ante un tema de carácter judicial(13).

En pocas palabras, la doctrina de la autocontención judicial se orienta a limitar el grado de subjetivismo que puede acompañar las decisiones de los jueces respecto a la extensión de sus ámbitos competenciales.

En la misma dirección, la Corte en Sentencia C-303 de 2010, con ocasión del examen de una demanda de inconstitucionalidad por vicios de competencia contra la “Reforma Política” de 2009, consideró lo siguiente:

“El ejercicio de esa competencia exige de la Corte una actividad cuidadosa, guiada en todo caso por la autorrestricción judicial, que permita cumplir simultáneamente con tres objetivos: (i) salvaguardar la identidad de la Constitución de ejercicios arbitrarios del poder de reforma que transformen sus ejes definitorios; y (ii) permitir que la Carta se adapte a los cambios socio políticos más trascendentales, mediante el uso de los mecanismos de reforma que prevé el título XIII de la Constitución, esto como condición para la supervivencia del ordenamiento constitucional ante la dinámica propia de las sociedades contemporáneas; y (iii) evitar, de forma estricta, que el juicio de sustitución se confunda con un control material de las reformas constitucionales, tarea que en modo alguno hace parte de las competencias de la Corte”.

En el mismo sentido, en Sentencia C-1040 de 2005, el Tribunal Constitucional se pronunció sobre los límites que tiene el ejercicio de un control de constitucionalidad sobre vicios de competencia:

“La Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución. En esa dirección, esta corporación ha delineado los rasgos generales del método que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes”.

El ejercicio del control de constitucionalidad por vicios de competencia exige que los jueces apliquen el principio de autocontención (self restraint), con miras a: (i) permitir que la Constitución pueda ajustarse a los cambios sociales, políticos, económicos y culturales; (ii) evitar que las mayorías prefieran acudir a vías extraconstitucionales para reformar, o incluso destruir, la Carta Política; y (iii) impedir que el juicio de sustitución sea percibido por los ciudadanos como el ejercicio de un control material, o incluso político, sobre las reformas a la Constitución.

En conclusión: en materia de reformas constitucionales que versen sobre instrumentos transicionales, el juez constitucional debe acatar el principio de la autocontención. De allí que su intervención se torne realmente excepcional.

2. La exigencia de un aval previo del Gobierno Nacional.

El artículo primero del Acto Legislativo 1 de 2016, referente al Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, consagraba la siguiente regla:

“h) Los proyectos de ley y de acto legislativo sólo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional”.

La mayoría de la Corte consideró que la citada disposición sustituía los ejes fundamentales de la democracia y la separación de poderes. Lo anterior por cuanto se trataría de una limitación desproporcionada a la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso de la República en materias que pueden conducir a reformas estructurales del ordenamiento jurídico.

De tal suerte que, si bien resultaba admisible adoptar una reforma constitucional destinada a implementar el Acuerdo Final, tales previsiones no podían “vaciar” de contenido la función del legislador, al privarlo de los espacios esenciales de deliberación que le son propios, pues ello implicaba una limitación que desnaturalizaba las competencias del Congreso de la República y lo subordinaba desproporcionadamente a la actuación del Poder Ejecutivo.

Me aparto de las anteriores conclusiones, por cuanto el instrumento transicional, consistente en contar con un aval previo del Gobierno Nacional, la cual no es ajena al constitucionalismo colombiano, si bien configura una medida que impone ciertas restricciones transitorias a determinados contenidos de un eje definitorio de la Constitución de 1991 —como lo es la separación de poderes—, también lo es que logra superar con creces un test de razonabilidad.

En relación con la finalidad de la medida, encuentro que la previsión de los avales previos del Gobierno Nacional perseguía los siguientes objetivos constitucionales:

• Garantizar la vigencia de la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental;

• Asegurarle al Presidente de la República cumplir con sus atribuciones constitucionales de preservar el orden público y asegurar la consecución de la paz; y

• Facilitar y asegurar el cumplimiento de lo acordado, es decir, salvaguardar la confianza en el proceso de paz.

Se trata de una medida idónea, por cuanto no existe un medio alternativo semejante que permita alcanzar los referidos fines.

El instrumento de las objeciones presidenciales no resulta adecuado para preservar el texto del Acuerdo Final y asegurar su implementación.

La actual regulación del trámite de las objeciones presidenciales se encuentra en los artículos 165, 166, 167, 168 y 241.8 constitucionales; 79.4, 196 a 201 de la Ley 5ª de 1992 y el Decreto 2067 de 1991.

Las objeciones presidenciales pueden ser por inconveniencia o por inconstitucionalidad. El gobierno dispone del término constitucional de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta.

En ambos casos se devuelve el proyecto de ley a la Cámara en que tuvo origen para que tenga lugar un nuevo debate en plenaria. En caso de que ambas cámaras insistan, con la mayoría absoluta de los votos de sus miembros, pueden presentarse dos posibilidades: si el proyecto hubiese sido objetado por inconveniente se remite nuevamente al Presidente de la República, quien deberá sancionarlo sin poder formular nuevas objeciones; si lo hubiese sido por inconstitucionalidad se enviará a la Corte Constitucional, la cual decidirá definitivamente, en el término de seis días, sobre la exequibilidad del mismo.

El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.

Como puede advertirse, las objeciones presidenciales por inconveniencia son inidóneas para garantizar el cumplimiento de lo acordado, por cuanto pueden ser rechazadas por el Congreso de la República. Otro tanto puede afirmarse de aquellas por inconstitucionalidad, ya que no se trata de preservar la supremacía de la Carta Política, sino de asegurar que lo acordado será ejecutado.

Adicionalmente, las objeciones presidenciales contra proyectos de acto legislativo son inviables, tal y como lo consideró el Consejo de Estado en relación con aquellas que presentó el Gobierno Nacional en el año 2012 respecto a la fallida reforma a la justicia.

De igual manera, la medida es necesaria, ya que si los congresistas contaran con la facultad de introducir toda suerte de reformas a los proyectos de ley o acto legislativo, destinados a ejecutar el texto del Acuerdo Final, resultaría imposible cumplir con lo acordado. De hecho, aquél tendría que entrar a renegociarse por completo, o al menos, algunos de sus contenidos.

Aunado a lo anterior, la figura del aval no es ajena a la tradición jurídica colombiana, ni mucho menos al texto de la actual Constitución de 1991.

En materia de hacienda pública, el artículo 349 Superior, prevé que los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y de los provenientes del balance del tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso “sino con el concepto previo y favorable suscrito por el Ministro del ramo”. De manera análoga, el artículo 351 Superior dispone que el Congreso de la República no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el gobierno, ni incluir una nueva “sino con la aceptación escrita del Ministro del ramo”.

En relación con el plan de inversiones, la Corte en Sentencia C-714 de 2008, consideró lo siguiente:

“Los miembros del Congreso tienen la posibilidad de introducir modificaciones a lo inicialmente planteado por el Gobierno Nacional, incluso en relación con el contenido del plan de inversiones públicas, siempre y cuando tengan el cuidado de no afectar el equilibrio financiero del mismo, exigencia que busca salvaguardar la potestad que la Constitución le atribuye al poder ejecutivo de mantener control sobre el volumen de las responsabilidades financieras que deberá asumir para la ejecución del plan de desarrollo durante su cuatrienio. Frente a la introducción de proposiciones que alteren el equilibrio del plan de inversiones, deben los congresistas necesariamente contar con el visto bueno o aval de parte del Gobierno Nacional” (resaltados agregados).

La Corte ha considerado que el Congreso de la República puede introducir modificaciones a los proyectos de ley que han sido presentados por el Gobierno Nacional, correspondientes a temas de iniciativa exclusiva del Ejecutivo y estas modificaciones no requieren del aval gubernamental, salvo que se trate de temas nuevos o de modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del gobierno, y tratándose de proyectos de ley que no hayan sido presentados por el gobierno y que originalmente no incluían materias sujetas a iniciativa legislativa privativa ejecutiva, pero si dichas modificaciones recaen sobre estas materias, se requiere el aval del gobierno(14).

Téngase presente que el artículo 154 de la Carta Política establece que el gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva en una amplia variedad de materias, entre las cuales se destacan: (i) el plan nacional de desarrollo, (ii) la reforma de la estructura administrativa nacional, (iii) la creación, supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, etc., (iii) la reglamentación de la creación de las corporación autónoma regional, (iv) la creación y autorización de constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, (v) las autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, (vi) la fijación de rentas nacionales y gastos de la administración, (vii) las regulaciones del Banco de la República y de las funciones de su junta directiva, (ix) la organización del crédito público, (x) la regulación del comercio exterior y la fijación del régimen de cambio internacional, (xi) la fijación del régimen salarial y prestacional de empleados públicos, (xii) de miembros del Congreso y de la fuerza pública, (xiii) la participación de los municipios y resguardos indígenas en las rentas nacionales y transferencias de las mismas, (xiv) la autorización de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, (xv) la exención de contribuciones nacionales, (xvi) la fijación de servicios a cargo de la Nación y los entes territoriales, (xvii) la organización, administración, control y explotación de monopolios rentísticos, (xviii) la reservación para el Estado de determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, y (xix) las leyes aprobatorias de tratados internacionales.

Se trata de materias que requieren una especial coherencia técnica, relacionadas con la política monetaria, cambiaria, crediticia, fiscal y de administración pública. De ellas depende la preservación de la estabilidad macroeconómica del país, las relaciones internacionales y la seguridad exterior, motivo por el cual la Constitución le reconoció iniciativa exclusiva al Gobierno Nacional.

En conclusión: la figura del aval del Gobierno Nacional, prevista en el literal h) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 superaba un test de sustitución, como quiera que no configura un vaciamiento de las competencias del Congreso de la República ni una supresión de los principios de separación de poderes públicos y del carácter deliberativo y decisorio de aquél.

3. La votación en bloque de los proyectos tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.

El literal j) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 disponía:

“j) En la comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional, en una sola votación”.

A juicio de la mayoría de integrantes de la Sala Plena, la votación en bloque de los proyectos tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz configuraba una sustitución del carácter deliberativo y decisorio del Congreso de la República. No comparto tales conclusiones, por las razones que paso a explicar.

Al igual que con el tema de los avales, la referida votación en bloque persigue unos fines constitucionalmente válidos:

• Garantizar la vigencia de la paz, en tanto que valor, principio y derecho fundamental; y

• Asegurar que las normas de implementación del Acuerdo Final sean adoptadas e implementadas con la celeridad necesaria, permitiendo así preservar la confianza entre las partes.

La medida es necesaria e idónea por cuanto permite que las normas relacionadas con la implementación del Acuerdo Final no tarden tanto tiempo en ser aprobadas por el Congreso de la República. Las experiencias comparadas demuestran que la tardanza en la ejecución de lo acordado mina la confianza entre las partes, e incluso, puede dar lugar al reinicio de las hostilidades.

La aprobación en bloque de artículos tampoco es una figura extraña a nuestro constitucionalismo. Al respecto, el artículo 134 de la Ley 5ª de 1992 dispone:

“ART. 134.—Votación por partes. Cualquier congresista, un ministro del despacho o quien tenga la iniciativa legislativa y para el respectivo proyecto, podrá solicitar que las partes que él contenga, o la enmienda o la proposición, sean sometidas a votación separadamente. Si no hay consenso, decidirá la mesa directiva, previo el uso de la palabra, con un máximo de diez minutos, para que se expresen los argumentos en favor o en contra. Aceptada la moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en conjunto”.

En este orden de ideas, la votación en bloque de proyectos de ley configura una modalidad regulada por nuestro derecho parlamentario.

La realización de votaciones en bloque también ha sido aceptada por la jurisprudencia constitucional. Así, en Sentencia C-880 de 2003 consideró:

“Así las cosas, lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario, es la discusión libre de ideas, conceptos, criterios, antes de procederse a la votación del respectivo proyecto de ley. Es por ello, que si bien la Ley 5ª de 1992 exige, como se señaló, que la discusión del articulado se realice artículo por artículo, no así su votación, pues el artículo 134 de la citada ley, establece la votación por partes. En efecto, esa norma dispone que los congresistas, ministros o quienes tengan iniciativa legislativa, podrán solicitar que las partes de un proyecto sean sometidas a votación separadamente y, que si no se logra un consenso la mesa directiva decidirá “previo el uso de la palabra, con un máximo de diez (10) minutos, para que se expresen los argumentos a favor o en contra. Aceptada la moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en conjunto”.

Así las cosas, en los términos del artículo 158 de Ley 5ª de 1992, la “discusión” o “debate” deben darse artículo por artículo “y aún inciso por inciso”, lo cual es diferente a la forma de votación que sí puede darse en bloques, pues esto no afecta en sí mismo el principio democrático. De hecho, los congresistas pueden votar en contra del proyecto de ley o de acto legislativo.

En conclusión: la votación en bloque de los proyectos tramitados por la vía del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz no desnaturaliza el ejercicio de la función legislativa ni sustituye eje fundamental alguno de la Constitución de 1991.

Los avales gubernamentales y la votación en bloque no son procedimientos ajenos a la función legislativa diseñada originalmente por el constituyente de 1991. Es más, en el cuerpo de la providencia objeto de salvamento se argumenta un supuesto “vaciamiento” de las competencias del Congreso; razonamiento que no tiene asidero alguno, toda vez que esta rama del poder público continúa sesionando y, por ende, cumpliendo sus funciones constitucionales en plena libertad de configuración legislativa.

Se trata, insisto, de instrumentos de justicia transicional sin vocación de permanencia, limitados temática y temporalmente, que de manera alguna le impiden al Congreso de República deliberar y decidir sobre los contenidos de las normas de implementación del Acuerdo Final. De allí que no se cumplan las condiciones de procedencia del test de sustitución, y en consecuencia, procedía una declaratoria de exequibilidad.

Fecha ut supra, 

Alberto Rojas Ríos

1 Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, El Federalista, México, Fondo de Cultura Económica, 1994.

2 B. Ackerman, Constitucional Politics. Constitutional Law, The Yale Law Journal, núm. 99, 1989.

3 Vicente Benítez, Jueces y democracia: entre Ulises y los cantos de sirenas, Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, 2012.

4 La Ley Fundamental de Bonn (1949) de manera expresa (art. 79.3) establecen límites al poder de reforma, los cuales habilitan al Tribunal Constitucional Federal para adentrarse en el estudio de los vicios de fondo de las reformas constitucionales mediante el test de sustitución. La norma dispone: “3. Será ilícita toda modificación de la presente ley en virtud de la cual se afecte a la división de la Federación en Estados, a los fundamentos de la cooperación de los Estados en la potestad legislativa o a los principios establecidos en los artículos 1º y 20”.

5 Según el artículo 139 de la Constitución italiana: “La forma republicana no puede ser objeto de revisión constitucional”.

6 J. Elster, Ulises y las sirenas, Estudios sobre racionalidad, precompromiso y restricciones, Barcelona, Fondo de Cultura Económica, 1989.

7 James Thayer, “The origins and the scope of the American Doctrine of Constitutional Law”, Harvard Law Review, 7 (1893), págs. 129.156.

8 Richard Posner, “The meaning of judicial self-retraint”, Indiana Law Journal, Vol. 59, Nº 1, 1983.

9 Posner, R (1983). The meaning of judicial self-restraint. University of Chicago Law School. Journal Articles.

10 Ibídem.

11 Jorge Portocarreño, “The Role of Formal Principles in Determining the Scope of the Constitutional Control”, Revista Derecho del Estado, Núm. 27, 2011.

12 Barnett, V (1940). Constitucional Interpretation and Judicial Self-Restraint. The Michigan Law Review Association. Vol. 39, Nº 2.

13 John Rocher, “Judicial Self-Restraint”, American Political Science Review, (1955), págs. 762-772.

14 Corte Constitucional, Sentencia C-838 de 2008.