Sentencia C-335 de agosto 1º de 1996 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

IMPUESTOS DE ENTIDADES TERRITORIALES

PROHIBICIÓN DE GRAVAR CIERTAS ACTIVIDADES

EXTRACTOS: «Los siguientes son los textos de las normas acusadas, con la advertencia de que se subraya lo demandado:

De la Ley 14 de 1983, el artículo 11 en su totalidad, que corresponde al artículo 181 del Decreto 1333 de 1986.

“LEY 14 DE 1983

(Julio 6)

Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones

(...)

ART. 11.—En ningún caso los inmuebles por destinación harán parte del avalúo catastral”.

De la Ley 14 de 1983, en su artículo 39, que corresponde al artículo 259 del Decreto 1333 de 1986, en la parte que se subraya:

“ART. 39.—No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes:

1. (...).

2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los departamentos y municipios las siguientes prohibiciones:

a) La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que este sea;

b) La de gravar los artículos de producción nacional destinada a la exportación;

c) La de gravar con el impuesto de industria y comercio la explotación de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos, cuando las regalías o participaciones para el municipio sean iguales o superiores a lo que corresponderá pagar por concepto del impuesto de industria y comercio;

d) La de gravar con el impuesto de industria y comercio, los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud;

e) La de gravar la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una transformación por elemental que ésta sea;

f) La de gravar las actividades del Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema”.

2. Lo que se debate.

Según el actor, las normas demandadas quebrantan la Constitución, porque al determinar que los inmuebles por destinación no harán parte del avalúo catastral, y al prohibir a los municipios y departamentos establecer algunos gravámenes, limitan la “potestad plena” de gravar la propiedad inmueble que tienen tales entidades.

3. En materia tributaria, la autonomía de los departamentos y municipios está li mitada por la Constitución y la ley.

Según el artículo 287 de la Constitución, “las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”. De conformidad con esta norma, es claro que la autonomía no es absoluta, sino limitada por la propia Constitución, y por la ley.

En concordancia con la norma citada, establece el inciso segundo del artículo 288, también de la Constitución, que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley. Las competencias, pues, se definen y concretan “en los términos que establezca la ley”.

Siguiendo los principios enunciados, la Constitución al referirse al tema tributario en relación con los departamentos y los municipios establece:

“ART. 300.—Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas:

4. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales”.

“ART. 313.—Corresponde a los concejos:

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.

Estas normas determinan inequívocamente que la potestad impositiva de los departamentos y municipios tiene que ejercerse de conformidad con la ley. No es, por lo mismo, aceptable sostener que en esta materia cada departamento y cada municipio puede ejercer su competencia dentro de los límites que él mismo quiera trazarse. Sostener semejante tesis implicaría la consagración del desorden y el caos en lo que tiene que ver con los tributos departamentales y municipales, pues los departamentos y los municipios podrían establecer tributos y contribuciones sin otro límite que el inexistente de la imaginación. En tales circunstancias, se quebrantarían, ahí sí, dos principios fundamentales de la Constitución: el primero, el que señala que Colombia está organizada en forma de República unitaria (art. 1º); el segundo, el de la igualdad ante la ley (art. 13).

En síntesis: en materia tributaria los límites que la ley puede establecer a los departamentos y a los municipios, obedecen a la finalidad de asegurar que, dentro de tales límites, todas las personas residentes en Colombia estén sometidas al mismo régimen impositivo. En el caso que se analiza, esos límites son razonables, y no vulneran la autonomía relativa de los municipios.

4. Examen de las normas acusadas.

Es evidente que cuando el artículo 317 de la Constitución determina que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”, se está refiriendo a los inmuebles por naturaleza de que trata el artículo 656 del Código Civil.

Por ello, no quebranta la Constitución el artículo 11 demandado, al establecer que “En ningún caso los inmuebles por destinación harán parte del avalúo catastral”. Basta releer el ar-tículo 658 del mismo Código Civil, para entender por qué los inmuebles por destinación no deben incluirse en el avalúo catastral:

“ART. 658.—Se reputan inmuebles, aunque por su naturaleza no lo sean, las cosas que están permanentemente destinadas al uso, cultivo y beneficio de un inmueble, sin embargo de que puedan separarse sin detrimento. Tales son, por ejemplo:

Las losas de un pavimento.

Los tubos de las cañerías.

Los utensilios de labranza o minería y los animales actualmente destinados al cultivo o beneficio de una finca, con tal que hayan sido puestos en ella por el dueño de la finca.

Los abonos existentes en ella y destinados por el dueño de la finca a mejorarla.

Las prensas, calderas, cubas, alambiques, toneles y máquinas, que forman parte de un establecimiento industrial adherente al suelo y pertenecen al dueño de éste.

Los animales que se guardan en conejeras, pajareras, estanques, colmenas y cualesquiera otros vivares, con tal que éstos adhieran al suelo, o sean parte del suelo mismo o de un edificio”.

Obsérvese que la norma comienza diciendo: “Se reputan inmuebles, aunque por su naturaleza no lo sean...”. Si se reputan, es porque no lo son, y sólo para algunos efectos legales se consideran tales.

Además, el incluir en el avalúo catastral los inmuebles por destinación, destinados “al uso, cultivo y beneficio de un inmueble”, implica un trato inequitativo para el dueño que explota económicamente el bien, en cumplimiento de la función social que tiene la propiedad (art. 58 de la Constitución, inc. 2º).

De otra parte, las prohibiciones establecidas por el artículo 39 de la Ley 14 de 1983, 259 del Decreto 1333 de 1986, las puede establecer el legislador, según lo dispuesto por los artículos 287, 300 y 313 de la Constitución. Sostener lo contrario implicaría desconocer que, según las dos últimas normas, las asambleas y los concejos sólo pueden decretar tributos y contribuciones “de conformidad con la ley”.

Es claro que las normas acusadas no quebrantan norma alguna de la Constitución. Por ello, tienen que ser declaradas exequibles. Pero, además, estas normas tienen un ostensible respaldo constitucional, como se verá.

Las prohibiciones contenidas en los literales del numeral 2º del artículo 39, se encuentra que ellas tienen un claro e inequívoco fundamento en el artículo 334 de la Constitución, que asigna al Estado la dirección general de la economía, y dispone su intervención, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en la producción, distribución y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía. ¿Con qué fin? Para mejorar la calidad de vida de los habitantes, y, además, para distribuir equitativamente las oportunidades y los beneficios del desarrollo.

La prohibición de gravar la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, tiene sustento, no sólo en el artículo 334 citado, sino en el artículo 65 de la misma Constitución que garantiza a la producción de alimentos, la especial protección del Estado, y otorga prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, agroindustriales, etc.

En cuanto a la prohibición de gravar los ar-tículos de producción nacional, ella tiene su razón de ser también en el artículo 334, pues en la medida en que se fortalezca el sector exportador crecerá en su conjunto el comercio internacional y habrá de mejorar la calidad de vida. Esta norma, además, implica que, en principio, solamente la Nación puede gravar con impuestos o contribuciones algunas de las exportaciones, cuando ello sea necesario o conveniente, y lo permitan las condiciones mismas de la producción y comercialización internacional de un determinado producto. Es lo que ha ocurrido tradicionalmente con productos como el café.

En cuanto al literal c, además del artículo 334, militan en favor de la prohibición razones de equidad, pues lo que se deja de percibir por el impuesto de industria y comercio, se compensa, al menos, con las regalías o participaciones que percibe el municipio.

El literal d tiene su explicación en la prestación de servicios públicos, como el de la educación y la salud, de una parte; de la otra, en la protección que merecen organizaciones como las asociaciones profesionales y gremios sin ánimo de lucro, los sindicatos y los partidos políticos, elementos de cuya acción, en conjunto, depende la marcha armónica del sistema democrático, en gran medida.

Las razones expuestas en relación con el literal a, justifican la prohibición de gravar la primera etapa de transformación de productos agrícolas, realizada en predios rurales, siempre que tal transformación no implique la existencia de un verdadero establecimiento industrial. Piénsese, por ejemplo, en la etapa de transformación que se cumple en el caso del café (para pasarlo de cereza a pergamino), en los mismos predios donde se cosecha.

Finalmente, basta recordar las finalidades del Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema, para entender cómo el impuesto de industria y comercio que gravara sus actividades, iría en contra del bienestar de los agricultores y de la población en general. Además, la exención tiene su apoyo en el artículo 64 de la Constitución, que establece el deber del Estado de estimular la comercialización de los productos agrícolas.

Debe advertirse que la limitación impuesta a los municipios en relación con el Instituto de Mercadeo Agropecuario, se justifica, es razonable, por la naturaleza y finalidad de este instituto. Diferente es el caso contemplado en la sentencia C-177 de 1996, que declaró inexequible la norma que eximía del impuesto de industria y comercio a la Caja Agraria y a la Financiera Eléctrica Nacional, empresas éstas que tienen unas finalidades diferentes. La Caja, si bien cumple algunas tareas de fomento, es, por otra parte, un banco comercial.

En conclusión: se declararán exequibles las normas demandadas, pues no quebrantan las normas constitucionales indicadas por el actor, ni ninguna otra.

Lo dicho en esta sentencia no impide que el legislativo, en casos excepcionales, faculte a los municipios para gravar actividades semejantes a las contempladas en las normas acusadas.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Decláranse EXEQUIBLES las siguientes normas:

1. El artículo 11 de la Ley 14 de 1983, que corresponde al artículo 181 del Decreto 1333 de 1986.

2. Los siguientes apartes del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, que corresponde al artículo 259 del Decreto 1333 de 1986:

“Artículo 39.

2. ...; además, subsisten para los departamentos y municipios las siguientes prohibiciones:

a) La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que esta sea;

b) La de gravar los artículos de producción nacional destinada a la exportación;

c) La de gravar con el impuesto de industria y comercio la explotación de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos, cuando las regalías o participaciones para el municipio sean iguales o superiores a lo que corresponderá pagar por concepto del impuesto de industria y comercio;

d) La de gravar con el impuesto de industria y comercio, los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud;

e) La de gravar la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una transformación por elemental que ésta sea;

f) La de gravar las actividades del Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema”.

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(Sentencia C-335 de agosto 1º de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Jorge Arango Mejía).

SALVAMENTO DE VOTO

Me aparto de la decisión adoptada en esta oportunidad por la Corte, ya que, según pienso, al prohibir a los municipios gravar con impuestos municipales a determinados tipos de entidades o establecimientos, el legislador incurrió precisamente en la conducta censurada por el artículo 294 de la Constitución, a cuyo tenor “la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales”.

Es evidente que, si el legislador, de manera imperativa, ordena a unas entidades territoriales —en este caso los municipios— excluir de sus tributos a ciertos antes, está consagrando exenciones. Y lo está haciendo, además, contra la voluntad de las correspondientes entidades territoriales —pues consagra “prohibiciones”—, con lo cual lesiona abiertamente la garantía constitucional según la cual ellas “gozan de autonomía para la gestión de sus intereses” (art. 287, C.P.).

Dice la Corte, con razón, que tal autonomía no es absoluta, pues está limitada por la Constitución y por la ley. Pero, a no dudarlo, la ley, al establecer los límites a su cargo, está a su vez limitada por la Constitución. Y si hay una prohibición impuesta por la Carta a la ley, su desconocimiento por parte de ella no puede entenderse como legítimo ejercicio de la función legislativa.

En otros términos, el legislador puede limitar la actividad de las entidades territoriales sin que ello implique detrimento a su autonomía, pero no puede hacerlo en términos tales que, a su vez, sobrepase sus propios límites, establecidos por el constituyente.

Estimo que la Corte ha debido mantener los principios por ella reconocidos y defendidos en la sentencia C-177 del 29 de abril de 1996, de la cual tuve el honor de ser ponente. La distinción que ahora se introdujo, en consideración a las finalidades de los entes favorecidos, carece de validez frente a la tajante regla del artículo 294 de la Constitución.

Debo repetir una vez más que la bondad y conveniencia de los propósitos que persiga la norma legal examinada por la Corte no pueden ser jamás elementos definitivos para resolver si aquella se aviene o se opone a la Constitución.

José Gregorio Hernández Galindo. 

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