Sentencia C-338 de julio 8 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1921

Magistrado Ponente:

Dr. Vladimiro Naranjo Mesa

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 175 (parcial) de la Ley 201 de 1995.

Actores: Yolanda Obando M.

Santafé de Bogotá, D.C., ocho de julio de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

II. Texto de la norma acusada

El tenor literal de la norma es el siguiente, con la aclaración de que se subraya lo demandado.

“Ley 201 de 1995

ART. 175.—Incompatibilidades. Los cargos y empleos de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo son incompatibles:

b) Con la gestión en nombre propio o ajeno ante las entidades públicas. Con la celebración por sí o por interpuesta persona de contrato con ellas;

...

e) Con la gestión profesional de negocios ajenos y el ejercicio de la abogacía o de cualquiera otra profesión u oficio, salvo la docencia, siempre que no interfiera con el desempeño del cargo;

(...)”.

VI. Consideraciones de la Corte

1. La competencia

Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.

2. Lo que se debate

Como quedó expresado en el acápite correspondiente a los fundamentos de la demandada, la actora considera que los literales b) y e) del artículo 175 de la Ley 201 de 1995, desconocen los derechos de igualdad, petición, libertad de expresión y de escoger profesión u oficio y el acceso a la administración de justicia, reconocidos en los artículos 13, 20, 23, 26 y 229 de la Constitución Política.

Aduce, refiriéndose al literal b), que prohibir en forma absoluta a los funcionarios de la Procuraduría General y de la Defensoría del Pueblo la gestión en nombre propio o ajeno de asuntos ante las entidades públicas, implica un tratamiento desigual y discriminatorio sin justificación ninguna y, por ende, un total desconocimiento de sus derechos ciudadanos a formular peticiones, presentar reclamaciones o solicitar información sobre asuntos personales —impuestos, tasas, contribuciones, cesantías, etc.— que nada tienen que ver con el desempeño del cargo.

Con respecto al literal c) consigna la actora que el hecho de que los abogados, funcionarios de la procuraduría o de la defensoría, no puedan presentar reclamaciones judiciales ni puedan asumir la defensa de sus intereses o la de sus parientes más cercanos en juicios de diversa índole, limita el libre ejercicio de las profesiones u oficios e impide el libre acceso a la administración de justicia. El mismo criterio lo aplica para quienes, laborando en dichas entidades en profesiones u oficios distintos a la ciencia del derecho, no pueden realizar actividades personales o familiares ajenas a las de su cargo.

2.1. El régimen sancionaforio de los servidores públicos.

Tal como lo dispone el artículo 6º de la Constitución Política y como lo ha reiterado esta corporación en abundante jurisprudencia, todos los servidores públicos —miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (art. 123 de la C.P.)— son responsables ante las autoridades no sólo por infringir la Constitución y las leyes, sino también, por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

Esta responsabilidad que tiene su origen en la propia Constitución Política, se refleja, tomando en consideración los diversos controles que existen en el ordenamiento jurídico para garantizar el adecuado funcionamiento del Estado, en una responsabilidad política, penal, civil, fiscal o disciplinaria del servidor público. En cuanto a la responsabilidad disciplinaria, cabe anotar que ésta se deriva de las diferentes sanciones que puede llegar a imponerle la administración al funcionario, luego de cumplido el respectivo proceso disciplinario, como consecuencia del incumplimiento de sus deberes, o del claro desconocimiento de las prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades establecidas por la Constitución y las leyes, las cuales están encaminadas a fijar parámetros de comportamiento razonables y justos para un adecuado y eficaz desempeño de la función pública(1).

A través del régimen sancionatorio se persigue entonces regular las relaciones que existen entre los servidores públicos y la administración, de manera que la función administrativa, que se encuentra al servicio de los intereses comunes, se cumpla con fundamento en los principios de imparcialidad, celeridad, transparencia, eficacia y moralidad como lo ordena el artículo 209 de la Constitución Política(2). Así lo entendió esta corporación al señalar, en anterior pronunciamiento, que a través del derecho disciplinario se “busca garantizar la buena marcha y buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados (C.P., arts. 2º y 209)”(3).

Ahora bien, el artículo 123 de la Constitución Política, haciendo referencia a los servidores públicos, consagró, como premisa general, el que éstos “... están al servicio del Estado y de la comunidad” y que “ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”. En concordancia con lo anterior, los artículos 113, 117 y 118 del mismo ordenamiento señalan que el Ministerio Público, representado por el Procurador General de la Nación, el defensor del pueblo, los procuradores delegados, los agentes ante las autoridades jurisdiccionales, los personeros municipales y los demás funcionarios que determine la ley, es un órgano de control del Estado, autónomo e independiente al que le corresponde “la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas” (art. 118 C.P.), lo cual justifica plenamente, en razón de su calidad de servidores públicos y de las especiales funciones que les han sido asignadas, la necesaria aplicación de un régimen disciplinario que propenda, precisamente, por la defensa de los intereses generales y el beneficio de la comunidad.

En cuanto a las incompatibilidades, ha de advertirse que, como lo manifestó esta corporación, “...éstas hacen parte del régimen disciplinario y buscan mantener la probidad del servidor público en el ejercicio de sus funciones, a través del señalamiento de impedimentos legales, relacionados con la imposibilidad del ejercicio simultáneo de dos actividades o cargos que puedan poner en entredicho la transparencia debida para el normal desarrollo de la actividad pública”(4). En igual medida, pretenden evitar que se utilice el cargo público para favorecer intereses propios o de terceros en perjuicio del interés general y de los principios que gobiernan la función pública(5).

No puede desconocerse que la condición de servidor público, de la cual gozan también los funcionarios y empleados del Ministerio Público, le otorga a estas personas una gran capacidad de influencia sobre aquellas que igualmente aparecen comprometidas con asuntos de Estado, lo cual podría ocasionar un conflicto de intereses entre dichos servidores y la administración, resultando afectado en gran medida el interés público. Por ello, tal como lo anotó la Corte, “[E]l objetivo de esas disposiciones resulta entonces bastante claro, en cuanto que trata de impedir que se mezcle el interés privado del servidor público, con el interés público, y evitar, por tanto, que pueda valerse de su influencia, para obtener cualquier provecho en nombre propio o ajeno”(6).

En punto a la facultad para establecer las condiciones que hagan viable el ejercicio de la función pública, debe anotarse que ésta emana de la cláusula general de competencia contenida en el artículo 150 numeral 23 de la Constitución Política, que habilita al legislador para “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”. Disposición que, en el caso particular de los funcionarios y empleados del Ministerio Público, se encuentra desarrollada en los artículos 279 y 283 del mismo ordenamiento superior los cuales delegan expresamente en la ley la determinación de las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los miembros de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo para el cabal desempeño de sus funciones públicas.

No obstante lo anterior, debe reconocer la Corte, como lo ha hecho en anteriores pronunciamientos, que la facultad constitucional asignada al legislador para establecer las causales de inhabilidad e incompatibilidad en el ejercicio de cargos públicos, ha de tener su norte en los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad legislativa para evitar que se contraríen los principios y derechos reconocidos por la Constitución Política a todos los habitantes del territorio nacional. Al respecto señaló esta corporación:

“El legislador goza de autorización constitucional para establecer causales de inhabilidad e incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al hacerlo, en tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme reglas razonables y proporcionales, le es posible introducir o crear los motivos que las configuren, según su propia verificación acerca de experiencias anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas costumbres en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés público y el privado de los servidores estatales, sin que necesariamente los fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan que estar explícitamente contemplados en el texto de la Constitución. Exigirlo así significaría quitar a la ley toda iniciativa en materias que son propias de su papel en el plano de la conformación del orden jurídico, despojando de contenido la función legislativa misma”. (Sentencia C-617 de 1997, M.P., doctor José Gregorio Hernández Galindo). (Subrayas fuera de texto).

Así las cosas, ha de concluirse que el señalamiento razonable de incompatibilidades se constituye en pieza fundamental para el logro de los fines del Estado, pues a través de las mismas se logra establecer las diferencias entre el beneficio general, al cual se debe el servidor público en ejercicio de sus funciones, y su interés particular.

Tomando en cuenta las consideraciones expuestas, debe la Corte analizar si las incompatibilidades contenidas en los literales b) y e) de la Ley 201 de 1995 se ajustan a la Constitución Política.

2.2. Constitucionalidad del literal b) del artículo 175 de la Ley 201 de 1995.

En virtud del literal b) del artículo 175 de la ley de la referencia, se les prohíbe a los funcionarios de la Procuraduría General y la Defensoría del Pueblo gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas. Sobre el particular debe aclararse que, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, gestionar significa “Hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera”. No obstante, dentro de una interpretación armónica del artículo 175 de la Ley 201 de 1995, la gestión en nombre propio o ajeno a que hace referencia la norma acusada y que, como se anotó, implicaría cualquier diligencia encaminada al logro de un negocio, no incluye aquellas relacionadas: (1) con la celebración por sí o por interpuesta persona de contratos con entidades públicas, (2) con la gestión profesional de negocios ajenos y (3) con el ejercicio de la abogacía o cualquier otra profesión u oficio, salvo la docencia, siempre que ésta última no interfiera con el desempeño del cargo, establecidas también como incompatibilidades dentro del régimen disciplinario de los funcionarios del Ministerio Público.

En consecuencia, la prohibición acusada se refiere sólo a aquellas gestiones o diligencias que, sin encajar dentro de las incompatibilidades arriba señaladas, se dirigen a obtener un beneficio propio o ajeno de las entidades del Estado, valiéndose de la condición de servidor público. Se trata entonces de conductas que, a todas luces, pueden afectar o poner en peligro los principios de igualdad, moralidad e imparcialidad que orientan el cumplimiento de los fines y funciones del Estado. Por ello, a juicio de la Corte y contrario a lo sostenido por la demandante, el objetivo de tal incompatibilidad es manifiesto: evitar que se mezcle el interés particular del funcionario con el interés público y, a su vez, impedir que aquél pueda utilizar la investidura del cargo para obtener beneficios propios o de terceros.

Así lo entendió esta corporación cuando declaró exequible el literal d) del artículo 88 del Decreto 1333 de 1986, “por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, que consagra tal prohibición para los miembros del Congreso de la República(7). Sobre el particular señaló:

“El objetivo de estas normas es muy claro: se trata de impedir que se confunda el interés privado del congresista, directo o indirecto, con los intereses públicos; evitar que el congresista pueda valerse de la influencia inherente a su función para derivar cualquier tipo de provecho en nombre propio o ajeno”. (Sentencia C-349/94, M.P., doctor José Gregorio Hernández Galindo).

No le asiste entonces razón a la demandante cuando afirma que el literal b) acusado consagra un tratamiento desigual o discriminatorio en perjuicio de los funcionarios del Ministerio Público pues, como lo ha dicho la Corte en extensa jurisprudencia, la aplicación del principio de igualdad no implica, necesariamente, una igualdad matemática o mecánica que le impida al legislador establecer tratamientos diferentes en aquellos casos que presentan características diversas, resultado de las distintas situaciones en que se desenvuelven los sujetos, o de las especiales condiciones que los afectan. La igualdad sólo se rompe en su núcleo esencial, cuando la diferencia no es el resultado de un estudio previo de razonabilidad y proporcionalidad entre los medios empleados y la medida considerada (sentencias C-040 de 1993, C-083 y C-307 de 1996, entre otras).

En consecuencia, la norma bajo examen no desconoce el derecho a la igualdad, no sólo porque existe un principio de razón suficiente en tal prohibición —la prevalencia del beneficio general en contraposición del interés individual del funcionario—, sino porque además, como lo ha explicado esta corporación, “las incompatibilidades existen en razón del cargo que se desempeña y de la función que se asigna al servidor público, derivado de una especial condición de la que no gozan los particulares y que implica, por ende, unas especiales responsabilidades con el Estado y con la sociedad, que de manera alguna pueden ser desconocidas por la Constitución y la ley”(8).

No obstante lo anterior, debe aclarar la Corte que la prohibición de gestionar en nombre propio ante las entidades públicas no se extiende, en manera alguna, a aquellas diligencias que son la simple expresión de los derechos constitucionales de la persona, cuyo ejercicio no puede resultar truncado por la circunstancia de ocupar un cargo público. Es así como un servidor público, funcionario de la Procuraduría General de la Nación o la Defensoría del Pueblo, invocando su calidad de ciudadano, puede presentar peticiones respetuosas a las autoridades (art. 23 C.P.) y, en general, gestionar su propio acceso a la prestación de los servicios públicos en los mismos términos en que lo hacen la generalidad de los ciudadanos pues como se anotó, la incompatibilidad acusada sólo cobija aquellas diligencias que persiguen un provecho propio o ajeno de las entidades del Estado, pero valiéndose de la posición que ocupa el servidor público.

En este orden de ideas, no encuentra la Corte que el literal b) del artículo 175 de la Ley 201 de 1995 vulnere ninguno de los derechos invocados por el demandante, razón por la cual se procederá en la parte resolutiva de esta providencia a declararlo exequible, en el entendido que dicha incompatibilidad no se extiende a aquellas gestiones propias del ejercicio de los derechos ciudadanos.

2.3. Constitucionalidad del literal e) del artículo 175 de la Ley 201 de 1995.

La parte acusada del literal e), refiriéndose a los cargos y empleos de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo, dispone que éstos son incompatibles con “el ejercicio de la abogacía o de cualquier profesión u oficio”.

Sobre el particular cabe anotar que ya esta corporación, en la sentencia C-658 de 1996 (M.P., doctor Alejandro Martínez Caballero), había tenido oportunidad de analizar la incompatibilidad del ejercicio de la abogacía por parte de los funcionarios públicos, al declarar exequible el numeral 1 del artículo 39 del Decreto-Ley 196 de 1971 que la consagra.

En esa oportunidad, luego de reconocer que se trata de una facultad que le asiste al legislador para regular el ejercicio de las profesiones u oficios (art. 26 C.P.), dijo la Corte que con dicha incompatibilidad, “... se busca transparencia en el ejercicio profesional, pues el ordinal acusado evita que un servidor público utilice los poderes derivados de su cargo en su ejercicio profesional, con lo cual se controlan ciertos riesgos sociales ligados a la profesión de abogado (C.P., art. 26) y, además, se logra una mayor igualdad entre los litigantes y los justiciables, ya que se impide que la función pública se traduzca en tratos discriminatorios entre las personas (C.P., art. 13)”. Igualmente, sostuvo la Corte que la norma que la contiene “... protege la función pública, pues garantiza su moralidad, imparcialidad y eficacia (C.P., art. 209) ya que asegura que el empleado oficial se dedique esencialmente al cumplimiento de los deberes de su cargo, en la medida en que impide que la satisfacción de intereses particulares por parte del funcionario obstaculice el cumplimiento de las labores de interés general que le han sido encomendadas”.

Así entonces, la disposición acusada consagra una prohibición razonable que se acomoda a los fines constitucionales que persigue —la transparencia en el ejercicio profesional y la protección de la función pública— y, por tanto, no puede afirmarse que la misma viole disposición constitucional alguna, en particular, las referidas a la libertad de expresión y ejercicio de profesión u oficio, pues como lo dijo la Corte en la sentencia antes citada, “...es la persona quien decide libremente asumir una función pública con pleno conocimiento de las exigencias que de ella derivan”.

No obstante, —aclaró la Corte en dicha oportunidad y ahora lo reitera—, “la incompatibilidad establecida por la norma debe ser interpretada de conformidad con la Constitución, y por consiguiente implica la prohibición a los empleados oficiales del ejercicio de la profesión de abogado como tal, pero no significa que estos servidores públicos no puedan efectuar ninguna acción judicial. En efecto, la interposición de algunas acciones judiciales no está reservada a los abogados sino que, conforme a la Carta, son expresión de derechos constitucionales de la persona, cuyo ejercicio no puede ser limitado de manera general a los servidores públicos”. Es, precisamente, lo que ocurre con la garantía constitucional del Habeas Corpus (art. 30 C.P.), la acción de pública de inconstitucionalidad (art. 40 C.P.), la acción de tutela (art. 86 C.P.), la acción de cumplimiento (art. 87 C.P.), las acciones populares (art. 87 C.P.) y las acciones de grupo o de clase (art. 89 C.P.), entre otras. En relación con el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, esta corporación señaló:

“...para esta corporación no existe ninguna clase de ciudadanos que no goce de este derecho político para presentar las acciones de que trata el artículo 241 de la Constitución, ni siquiera los magistrados encargados de resolver por vía judicial de dichos procesos, esto es, ni siquiera los magistrados de la Corte Constitucional.

Se cambia de esta manera la jurisprudencia establecida por la Corte Suprema de Justicia cuando en ejercicio entonces del control de constitucionalidad estableció que todos los ciudadanos tenían esto acción “a excepción de los magistrados de la Corte Suprema, por su alta investidura de jueces únicos de esta acción” (Véase Sentencia de la Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Noviembre 19 de 1969).

Ello porque si un magistrado de esta corporación estima que el orden constitucional del país se encuentra desconocido por una de las normas objeto de su control, tiene el derecho de acusarla mediante las formalidades legales, sin perjuicio de declararse impedido en su oportunidad”. (Sentencia C-003/93, M.P., doctor Alejandro Martínez Caballero).

Igualmente, con respecto al derecho que les asiste a los servidores públicos para interponer acciones de cumplimiento, manifestó la Corte:

“Finalmente, la Corte debe aclarar que los servidores públicos pueden interponer la acción de cumplimiento tanto a nombre propio, es decir en su condición de personas naturales, como también en su condición de representantes legales de cualesquiera personas jurídicas, incluidas aquellas de derecho público cuya representación ellos ostenten en razón del cargo que ocupan.

A esta conclusión se llega a partir del hecho de que en el término “personas” quedan comprendidas tanto las naturales como las jurídicas. Estas últimas, sean de derecho público o de derecho privado, en su condición de personas, valga la redundancia, deben ser reconocidas como titulares de la acción. Por ello, aquellas entidades de derecho público que tienen personería jurídica, pueden interponer la acción de cumplimiento a través de los servidores públicos que sean sus representantes legales”. (Sentencia C-158/98, M.P., doctor Vladimiro Naranjo Mesa).

En cuanto al ejercicio de otras profesiones u oficios por parte de los empleados de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, son aplicables las mismas consideraciones tenidas en cuenta para el ejercicio de la abogacía y la gestión de negocios en cuanto que a través de dichas incompatibilidades se busca proteger la función pública y lograr una mayor transparencia en el ejercicio de las profesiones u oficios. Sin embargo, por tratarse de una situación de hecho equiparable a la de los funcionarios de la rama judicial, resulta pertinente reiterar lo dicho por esta corporación en la sentencia C-037 de 1996 (M.P., doctor Vladimiro Naranjo Mesa) mediante la cual se declaró exequible, en los términos de dicha sentencia, el numeral 4 del artículo 151 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, que contempla la misma incompatibilidad para quienes ejercen cargos en la rama judicial.

Al respecto, dijo la Corte que tal prohibición se ajusta a la Carta Política “... en la medida en que el desempeño de las labores allí previstas impliquen la pérdida del tiempo para el despacho de los asuntos a su cargo o la parcialidad de los funcionarios y empleados [judiciales], pues, por otra parte, es necesario tener en consideración que nadie está exento de poder realizar algún tipo de transacción económica o financiera, sin que ello signifique automáticamente estar incurso en causal de incompatibilidad”.

Así las cosas, reiterando la jurisprudencia de esta corporación contenida en las sentencias C-037 y C-658 de 1996, el literal e) acusado será declarado exequible en la parte resolutiva de esta providencia, pero en el entendido de que la incompatibilidad que consagra no puede ser interpretada de tal manera que, por una parte, se excluya a los funcionarios del Ministerio Público del ejercicio de aquellas acciones judiciales que no están reservadas a los abogados y que son un desarrollo de los derechos fundamentales de la persona y, por otra, que se les impida realizar algún tipo de transacción económica o financiera que no impliquen pérdida de tiempo o parcialidad en el cumplimiento de sus labores.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, la expresión “con la gestión en nombre propio o ajeno ante las entidades públicas”, contenida en el literal b) del artículo 175 de la Ley 201 de 1995.

2. Declarar EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, la expresión “... y el ejercicio de la abogacía o de cualquiera otra profesión u oficio”, contenida en el literal e) del artículo 175 de la Ley 201 de 1995.

Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Vladimiro Naranjo Mesa, presidente—Antonio Barrera Carbonell—Alberto Beltrán Sierra—Eduardo Cifuentes Muñoz—Carlos Gaviria Díaz—José Gregorio Herrera Vergara—Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, secretaria general.

(1) Cfr. la Sentencia C-307 de 1996, M.P. doctor Vladimiro Naranjo Mesa.

(2) Ibídem.

(3) Sentencia C-280 de 1996.

(4) Sentencia C-307 de 1996, M.P. doctor Vladimiro Naranjo Mesa.

(5) Cfr. la sentencia C-426 de 1996, M.P. doctor Hernando Herrera Vergara.

(6) Sentencia C-307 de 1996, M.P. doctor Vladimiro Naranjo Mesa.

(7) No sobra aclarar que la incompatibilidad referida a la gestión propia o ajena ante entidades públicas, tiene fundamento constitucional para el caso de los congresistas pues aparece contenida en el artículo 180-2 del ordenamiento superior.

(8) Sentencia C-307 de 1996, doctor Vladimiro Naranjo Mesa.

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