Sentencia C-339 de julio 8 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1927

Magistrado Ponente:

Dr. Carlos Gaviria Díaz

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10, el parágrafo 1º del artículo 14 y el parágrafo del artículo 20 de la Ley 48 de 1993.

Demandante: María Teresa Garcés Lloreda

Santafé de Bogotá, D.C., ocho de julio de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

2. Norma acusada.

Seguidamente se transcribe el texto completo del artículo 20, resaltando la fracción que es objeto de demanda.

“LEY 48 DE 1993

“Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento y movilización”.

(...).

ART. 20.—Concentración e incorporación. Cumplidos los requisitos de ley, los conscriptos elegidos se citan en el lugar, fecha y hora determinados por las autoridades de reclutamiento, con fines de selección e ingreso, lo que constituye su incorporación a filas para la prestación del servicio militar.

PAR.—La incorporación se podrá efectuar a partir de la mayoría de edad del conscripto hasta cuando cumpla 28 años, salvo las excepciones establecidas en la presente ley para los bachilleres”.

(...).

6. Consideraciones de la Corte.

6.1. Competencia

La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política.

6.2. Cosa juzgada constitucional

Ha sido prolija la jurisprudencia de la Corte en torno al principio de la cosa juzgada constitucional, que significa “no solamente el carácter definitivo e incontrovertible de las sentencias que aquélla pronuncia, de manera tal que sobre el tema tratado no puede volver a plantearse litigio alguno”(1). Sino también la prohibición a todo funcionario y organismo de reproducir las normas que la Corte haya declarado inexequibles por razones de fondo, o por el contrario, la autorización para aplicarlas cuando las encuentre consonantes con la Carta Política; mientras permanezcan vigentes los mandatos constitucionales frente a los cuales se hizo el cotejo.

Se intenta construir de este modo, un marco interpretativo que permita concordar el contenido de las leyes que expide el Congreso con los preceptos constitucionales existentes y, que por otro lado, oriente la conducta de la administración al momento de aplicarlas garantizando los derechos que la Constitución reconoce a todos los miembros de la comunidad.

En este orden de ideas la cosa juzgada constitucional “ampara las sentencias proferidas por la corporación, otorgándoles un carácter definitivo que impide plantear nuevas controversias sobre lo decidido”(2). Esa imposibilidad de revivir lo ya resuelto explica el rechazo de las demandas presentadas en contra de disposiciones que han sido objeto del control de constitucionalidad, “situación que se torna más evidente cuando la respectiva providencia no llama la atención acerca de la existencia de elementos importantes que, por no haber sido tenidas en cuenta, abran la posibilidad de efectuar un nuevo examen”(3).

Como consta en el expediente, mediante auto del 11 de diciembre de 1997 el magistrado ponente rechazó la demanda presentada contra los artículos 10 y 14 de la Ley 48 de 1993, pues frente a tales disposiciones ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Se trata de disposiciones que esta corporación declaró exequibles en la sentencia C-511 de 1994(4).

Ante esta circunstancia la Corte, como ya se expresó, únicamente emitirá pronunciamiento sobre el aparte acusado del artículo 20 de la Ley 48 de 1993.

6.3. Vigencia de la norma demandada

Como se afirma en algunas de las intervenciones reseñadas, con la expedición de la Ley 418 de 1997 “por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”, se adicionaron en ciertos casos y se derogaron de manera tácita en otros, algunas disposiciones de la Ley 48 de 1993 relativa a la organización del servicio de reclutamiento y movilización en nuestro país.

Sin embargo, advierte la Corte que la ley primeramente citada tiene una vigencia transitoria, según se lee en el artículo 131, la cual es de dos (2) años contados a partir de su promulgación, hecho que tuvo ocurrencia el 26 de diciembre de 1997, con su inserción en el Diario Oficial 43.201. Quiere esto significar que las normas de la Ley 48 de 1993 que sean incompatibles o contrarias a las contenidas en aquélla quedan suspendidas hasta tanto transcurra el término antes señalado, salvo que se expida otra ley que las modifique, adicione o revoque.

Este hecho no es óbice para que la Corte ejerza el control de constitucionalidad sobre disposiciones legales con vigencia suspendida, como es el caso de la que aquí se acusa, a pesar de que el artículo 13 de la Ley 418 de 1997, cuyo texto vale la pena transcribir, la haya modificado transitoriamente y, que dicho sea de paso, consagra expresamente la prohibición de incorporar a filas a menores de 18 años que es precisamente lo que pretende la demandante.

“ART. 13.—Los menores de 18 años de edad no serán incorporados a filas para la prestación del servicio militar. A los estudiantes de undécimo grado, menores de edad que, conforme a la Ley 48 de 1993, resultaren elegidos para prestar dicho servicio, se les aplazará su incorporación a las filas hasta el cumplimiento de la referida edad, excepto que voluntariamente y con la autorización expresa y escrita de sus padres, opten por el cumplimiento inmediato de su deber constitucional. En este último caso, los menores reclutados no podrán ser destinados a zonas donde se desarrollen operaciones de guerra ni empleados en acciones de confrontación armada.

Si al acceder a la mayoría de edad el joven que hubiere aplazado su servicio militar estuviere matriculado en un programa de pregrado en institución de educación superior, tendrá la opción de cumplir inmediatamente su deber o de aplazarlo para el momento de la terminación de sus estudios. Si optare por el cumplimiento inmediato, la institución educativa le conservará el respectivo cupo en las mismas condiciones; si optare por el aplazamiento, el título correspondiente sólo podrá ser otorgado una vez haya cumplido el servicio militar que la ley ordena. La interrupción de los estudios superiores hará exigible la obligación de incorporarse al servicio militar.

La autoridad civil o militar que desconozca la presente disposición incurrirá en causal de mala conducta sancionable con la destitución” (subrayas fuera del texto).

Otro argumento que se puede esgrimir en favor del pronunciamiento de la Corte sobre la norma acusada es la existencia de casos en los que el antiguo régimen continúa teniendo plena vigencia, toda vez que la nueva regulación comenzó a regir a partir del 26 de diciembre de 1997 y, por tanto, bajo el imperio de las antiguas reglas se conformaron contingentes en los que se encuentran actualmente bachilleres menores de edad prestando el servicio militar.

En este orden de ideas, corresponde determinar a la Corte Constitucional si la fracción demandada del parágrafo del artículo 20 de la Ley 48 de 1993 vulnera o no la Carta Política.

6.4. El aparte demandado del parágrafo del artículo 20 de la Ley 48 de 1993.

El parágrafo precitado prescribe que la incorporación a filas para la prestación del servicio militar se puede efectuar a partir de la mayoría de edad del conscripto hasta cuando cumpla 28 años, “salvo las excepciones establecidas en la presente ley para los bachilleres”, siendo este último aparte el acusado, el cual conforma unidad normativa con los artículos 10 y 14 de la misma ley, los cuales fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-511 de 1994(5), razón por la que se rechazó la demanda contra ellos. En dichos preceptos se consagra la obligación de todo varón colombiano de definir su situación militar a partir de la fecha en que cumpla la mayoría de edad “a excepción de los estudiantes de bachillerato, quienes la definirán cuando obtengan su título de bachiller” (art. 10). Igualmente, se establece que los alumnos de último año de estudios secundarios, “sin importar la edad”, deberán inscribirse durante el transcurso del año lectivo por intermedio del respectivo plantel educativo, en coordinación con la dirección de reclutamiento y control de reservas del ejército (art. 14). En consecuencia, los argumentos que expuso la Corte en esa oportunidad serán los que fundamenten la constitucionalidad de lo hoy demandado. No sin antes anotar que el magistrado ponente respeta y acata tal jurisprudencia pero no la comparte, por los motivos que consignó en el salvamento de voto a tal determinación.

En esa sentencia la Corte después de referirse a la obligación constitucional que tiene todo colombiano de prestar el servicio militar y la facultad que tiene el legislador para regularlo, aceptó que dicho servicio fuera prestado por menores de dieciocho años, siempre y cuando se cumplan las normas de protección consagradas en la convención de los derechos del niño, de ahí que en la parte resolutiva se haya consignado: “En relación con los menores de más de 15 años y menores de 18 años se cumplirán las normas de protección consagradas en la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989, adoptada en la Resolución 44/25 de la asamblea general de las Naciones Unidas y ratificada por Colombia (L. 12/91)”.

Veamos cuáles fueron los argumentos que sirvieron de fundamento para llegar a esa conclusión:

“El artículo 45 de la Carta señalado por la accionante, como presuntamente infringido, consagra el derecho del adolescente a la protección y a la formación integral. La norma apunta a obtener del Estado la creación de unos mecanismos de protección y asistencia que defiendan a este colombiano, todavía inexperto y un tanto inerme por su propia edad, contra los riesgos que amenazan su integridad física y su formación intelectual y moral, como la violencia, la corrupción o la explotación económica y sexual. Un mecanismo idóneo para superar las condiciones de crisis que vive nuestra sociedad, violenta e insolidaria, sería ofreciéndole a la juventud mejoras y reales oportunidades para la realización de sus aspiraciones, mediante el diseño y ejecución de planes y programas destinados a lograr de modo integral su formación intelectual, moral y física, según los valores y principios reconocidos en la Carta Política, que le permitan su realización como persona.

“No podría afirmarse, que la incorporación de un joven al ejército constituya el desconocimiento de su derecho a la educación o a su formación integral, cuando, por el contrario, esa circunstancia contribuye al descubrimiento de valores socialmente enriquecedores que aquilatan y fortalecen su personalidad, como el sentimiento de solidaridad con las instituciones y con la comunidad en la medida en que se convierte en un protagonista de la defensa de la sociedad y de la paz.

“Otro tanto puede decirse en relación con los demás derechos que se estimen violados por la peticionaria, pues es fácil advertir que el servicio militar, como un deber constitucionalmente amparado, no supone la desprotección del conscripto ni un obstáculo para su desarrollo humano, si, como lo enseña el artículo 16 de la Constitución Política, tal derecho no se entiende vulnerado cuando media una limitación impuesta por “el orden jurídico”. De manera que existe estricta concordancia entre la obligación del servicio militar (art. 216) y el derecho que consagra el artículo 16 de la Carta, en la medida en que el orden jurídico no es un límite abusivo del desarrollo de la personalidad.

“Finalmente, es necesario anotar, que si la Constitución atribuyó a la ley, como se ha visto, la facultad de regular todo lo relacionado con la prestación del servicio militar y de establecer los casos generales de exención a tal deber, no resulta, en principio, contrario a la Constitución, que la ley ordene a los bachilleres definir su situación militar una vez concluyan sus estudios, pues ninguna norma de jerarquía constitucional, ha dispuesto que antes de la mayoría de edad no se puede cumplir con dicha obligación” (C. Const., Sala Plena, sent. SU-277/93, M.P. Antonio Barrera Carbonell).

“Es preciso señalar que la Convención sobre los Derechos del Niño, Nueva York, del 20 de noviembre de 1989, adoptada en la Resolución 44/25 de la asamblea general de las Naciones Unidas, ratificada por Colombia (L. 12/91), expresa una tendencia concordante con lo expuesto: “ART. 38.—Los Estados partes se comprometen a respetar y velar por que se respeten las normas del Derecho Internacional Humanitario que les sean aplicables en los conflictos armados y que sean pertinentes para el niño.

“Los Estados partes adoptarán todas las medidas posibles para asegurar que las personas que aún no hayan cumplido los quince años de edad no participen directamente en las hostilidades”.

“Los Estados partes se abstendrán de reclutar en las fuerzas armadas a las personas que no hayan cumplido los quince años de edad. Si reclutan personas que hayan cumplido quince años, pero que sean menores de dieciocho años, los Estados partes procurarán dar prioridad a los de más edad”.

“Igualmente el artículo 77 del protocolo adicional a los convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (protocolo I), revisado en su constitucionalidad por esta Corte mediante sentencias C-574 de 1992 y C-88 de 1993, magistrado ponente, Dr. Ciro Angarita Barón, habiendo sido declarado exequible el protocolo, sin perjuicio de la inexequibilidad de la Ley 11 de 1992, preceptúa el citado artículo lo siguiente:

“ART. 77.—Protección de los niños.

1. Los niños serán objeto de un respeto especial y se les protegerá contra cualquier forma de atentado al pudor. Las partes en conflicto les proporcionarán los cuidados y la ayuda que necesiten por su edad o por cualquier otra razón.

2. Las partes en conflicto tomarán todas las medidas posibles para que los niños menores de 15 años no participen directamente en las hostilidades, especialmente absteniéndose de reclutarlos para sus fuerzas armadas. Al reclutar personas de más de 15 años pero menores de 18 años, las partes en conflicto procurarán alistar en primer lugar a los de más edad.

3. Si, en casos excepcionales, no obstante las disposiciones del parágrafo 2º, participaran directamente en las hostilidades niños menores de 15 años y cayeran en poder de la parte adversa, seguirán gozando de la protección especial concedida por el presente artículo, sean o no prisioneros de guerra.

4. Si fueran arrestados, detenidos o internados por razones relacionadas con el conflicto armado, los niños serán mantenidos en lugares distintos de los destinados a los adultos, excepto en los casos de familias alojadas en unidades familiares en la forma prevista en el párrafo 5º del artículo 75”.

“Estas normas de convenios internacionales, ratificados por Colombia, vinculan al Estado conforme lo consagra la C.P. e integran el ordenamiento jurídico colombiano en cuanto a la especial protección que se le otorga a los menores, y especialmente en relación con quienes tienen más de quince (15) años pero son menores de dieciocho (18) años para que, en la prestación del servicio militar y en cuanto a sus riesgos se les reconozca esta especial protección.

El artículo 14, debe interpretarse en concordancia con el artículo 10 de la Ley 48 de 1993, que preceptúa la obligación de los colombianos mayores de dieciocho años de definir su situación militar, haciendo igualmente referencia a la excepción que se formula para los estudiantes de bachillerato, la cual tiene su origen en la necesidad prevista por el legislador, de que dichos estudiantes no se vean obligados a truncar sus estudios cuando habiendo cumplido dieciocho años no los hubiesen terminado, casos en los cuales se les prorrogará su período hasta cuando ello ocurra”.

De otra parte, cabe agregar que la Carta Política respondiendo a una concepción contemporánea del Estado no sólo rodea al hombre de garantías para su realización en los distintos ámbitos de la existencia; también le encomienda, “en la dimensión de los deberes autoconstructivos y de las cargas de autobeneficio”(6) el cumplimiento de ciertas obligaciones que siguiendo claros principios de solidaridad y sociabilidad buscan responder eficazmente los retos del desarrollo de la comunidad. El conjunto de deberes genéricos y específicos que se imponen a los colombianos en relación con la fuerza pública son un claro ejemplo de este tipo de cargas encaminadas al mantenimiento del bienestar común.

Por un lado, existe una serie de obligaciones atribuibles a todo ciudadano cuya finalidad es coincidente con los objetivos propios de las instituciones oficiales y en particular con los de la fuerza pública. “Respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la independencia y la integridad nacionales”, “defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica” y “propender al logro y mantenimiento de la paz” son compromisos que deben cumplir todos los asociados y que señala expresamente el orden superior como reglas fundamentales de convivencia (C.P., art. 95).

La misma Constitución Política señala de manera concreta, el específico deber de cumplir con el servicio militar defiriendo a la ley la fijación de las condiciones que eximen de su prestación y las prerrogativas que se derivan de su cumplimiento (C.P., arts. 216, 217 y 218). Es precisamente con esa finalidad que se expiden normas como las que ahora se estudian.

En ese orden de ideas se ha sostenido, que no resulta, en principio, contrario a la Constitución, “que la ley ordene a los bachilleres definir su situación militar una vez concluyan sus estudios, pues ninguna norma de jerarquía constitucional ha dispuesto que antes de la mayoría de edad no se puede cumplir con dicha obligación”(7).

Además, hay que advertir que el servicio militar como deber constitucionalmente amparado, “no supone la desprotección del conscripto ni un obstáculo para su desarrollo humano, si, como lo enseña el artículo 16 de la Constitución Política, tal derecho no se entiende vulnerado cuando media una limitación impuesta por el orden jurídico”(8).

Es más, la misma Ley 48 de 1993 establece que los soldados bachilleres —entre quienes se pueden encontrar menores de edad—, no sólo deben recibir la formación militar inherente a su calidad de soldado, sino que deberán ser “instruidos y dedicados a la realización de actividades de bienestar social a la comunidad y en especial a tareas para la preservación del medio ambiente y la conservación ecológica”(9).

Así, se busca por un lado asegurar que el cumplimiento de la obligación constitucional de prestar el servicio militar se articule adecuadamente con los derechos propios del adolescente que deben protegerse, y por otra parte, que con su incorporación al ejército descubra valores socialmente enriquecedores que aquilatan y fortalecen su personalidad, “como el sentimiento de solidaridad con las instituciones y con la comunidad en la medida en que se convierte en un protagonista de la defensa de la paz y de la sociedad”(10).

Se reitera con claridad: en el cumplimiento de este tipo de obligaciones se deben respetar rigurosamente los derechos y garantías que la Constitución, las leyes y los tratados internacionales ratificados por Colombia garantizan a todos los integrantes de la fuerza pública, y que tienen especial campo de aplicación cuando se trata de menores de edad que se incorporan al servicio militar. Se acatan de este modo, no sólo las reglas constitucionales que velan por los derechos de los jóvenes, ni las disposiciones que sobre la materia trae el Código del Menor; sino que también se reafirma el compromiso estatal expresado con la ratificación de la Convención de los Derechos del Niño (L. 12/91) y del protocolo I de la convención de Ginebra, que prohiben el reclutamiento de menores de 15 años, obligando a todos los Estados signatarios a “brindar un tratamiento especial a quienes presten el servicio militar siendo mayores de quince pero menores de 18 años en el sentido de no ser enviados a zonas de confrontación militar, ni expuestos a situaciones riesgosas que pongan en peligro sus vidas”.

Así las cosas, es claro que los menores de edad, mayores de quince años y menores de dieciocho, pueden ser incorporados a prestar el servicio militar, pero no pueden destinarse a actividades relacionadas con los conflictos armados, tampoco pueden participar directamente en las hostilidades, ni ser expuestos a situaciones de peligro que atente contra sus vidas, pues la Constitución ordena su protección en todo momento y lugar, con carácter prevalente (art. 44). Por tanto, las fuerzas armadas deben evitar el reclutamiento de tales menores y preferir siempre el alistamiento de los de mayor edad, como lo consagra el protocolo adicional a los convenios de Ginebra sobre la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales y la Convención de los Derechos del Niño, sobre el respeto a las normas del Derecho Internacional Humanitario.

Conviene insistir también, en que a la luz de la Constitución y los tratados internacionales antes citados, no se permite vincular menores de quince años a las fuerzas armadas, lo cual ha sido reafirmado por esta corporación en las sentencias C-511 de 1994 y SU-200 de 1997.

En conclusión, la Corte considera que con la declaración de exequibilidad de la fracción demandada del artículo 20 de la Ley 48 de 1993 en los términos anteriormente expresados, no se están vulnerando derechos que la Constitución reconoce a todos los asociados, y en particular a los jóvenes que prestan el servicio militar. Simplemente se reitera la jurisprudencia de esta corporación que busca armonizar el cumplimiento de obligaciones de beneficio colectivo con el respeto de garantías reconocidas a los individuos que atienden un deber constitucional.

6.5. El mandato por la paz, la vida y la libertad.

Como la actora pretende atribuir al mandato por la paz, la vida y la libertad, valor de norma constitucional dictada por el constituyente originario y, en consecuencia, considera necesario que se confronten también con él las normas demandadas, se procede a analizar esa pretensión.

1. La Constitución colombiana introdujo varias formas de democracia participativa, las cuales enumera en el artículo 103: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Algunas de ellas fueron incorporadas por el constituyente como posibles mecanismos para reformar la Carta, v.gr.: el referendo y la asamblea constituyente; se mantuvo además la competencia del Congreso para actuar como constituyente delegado (C.P., art. 375).

2. Ninguna de esas formas se observó en la convocación y en la votación del mandato por la paz, la vida y la libertad, como se verá en seguida:

El referendo. “ Es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. El referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local” (L. 134/94, art. 3º).

La solicitud para que se someta a referendo un texto normativo, debe ser presentada ante el Registrador Nacional del Estado Civil por un número de ciudadanos no menor al diez por ciento del censo electoral nacional, departamental, municipal, distrital o local, según el caso.

El referendo puede ser aprobatorio o derogatorio. El primero tiene lugar cuando se somete a la aprobación del pueblo un proyecto de acto legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo o de una resolución local de iniciativa popular que no haya sido adoptada por la corporación pública correspondiente (L. 134/94, art. 5º). En el segundo se convoca al pueblo para que decida si deroga alguno de los actos citados, es decir, si una norma debe continuar rigiendo o no (L. 134/94, art. 4º).

El referendo aprobatorio lo consagra la Constitución para los eventos consagrados en los artículos 307, 374 y 377, es decir, para convertir una región en entidad territorial, para reformar directamente la Constitución y para refrendar las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los derechos y garantías a que alude el capítulo I, título II de la Carta, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, siempre y cuando lo solicite, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del acto legislativo, un cinco por ciento de los ciudadanos que integren el censo electoral. La reforma se entenderá derogada por el voto negativo de la mayoría de los sufragantes, siempre que en la votación hubiere participado al menos la cuarta parte del censo electoral.

El referendo derogatorio lo consagra la Constitución en el artículo 170, así:

“Un número de ciudadanos equivalente a la décima parte del censo electoral, podrá solicitar ante la organización electoral la convocación de un referendo para la derogatoria de una ley.

La ley quedará derogada si así lo determina la mitad más uno de los votantes que concurran al acto de consulta, siempre y cuando participe en éste una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral...”.

El referendo no procede respecto de leyes aprobatorias de tratados internacionales, de la ley de presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias (ibíd.).

El mandato por la paz, como más adelante se mostrará, no contiene una norma jurídica nueva, ni deroga una norma vigente. Además, no cumple con ninguna de las exigencias constitucionales y legales que regulan el referendo.

El plebiscito. “Es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del ejecutivo” (L. 134/94, art. 7º).

Por medio del plebiscito el Presidente de la República solicita al pueblo, previo concepto favorable del Senado y la firma de todos los ministros (C.N., art. 104), que emita su opinión en favor o en contra de una determinada decisión del Gobierno. La determinación que adopte el pueblo es de carácter obligatorio.

El mandato por la paz no fue convocado por el Presidente de la República, no cumplió las exigencias estatuidas para ello y su finalidad no se dirigía a apoyar o rechazar una decisión gubernamental.

La consulta popular se encuentra regulada en el artículo 104 de la Constitución: “El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo será obligatoria. La consulta no podrá realizarse en concurrencia con otra elección. “Y en el artículo 105 ibíd., se autoriza a los gobernadores y los alcaldes, para realizar consultas populares sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio, previo el cumplimiento de los requisitos y formalidades consagrados en la ley de organización territorial y en los casos que ésta determine.

La ley estatutaria que regula los mecanismos de participación ciudadana, define la consulta popular, así: “Es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto” (L. 134/94, art. 8º).

La consulta popular puede ser obligatoria o facultativa. Es obligatoria para el ejercicio de las actividades señaladas en los artículos 297, 319 y 321 del estatuto superior, esto es, para la formación de nuevos departamentos, la vinculación de municipios a áreas metropolitanas o su conformación, y el ingreso de un municipio a una provincia ya constituida. En los casos en que se requiera consultar la opinión del pueblo sobre asuntos de trascendencia nacional, departamental o municipal distintos a los mencionados, es potestativo de las autoridades señaladas en la norma precitada, utilizar este instrumento de participación ciudadana.

En el mandato por la paz, el Presidente de la República no convocó al pueblo para que respondiera una pregunta sobre un asunto determinado de interés nacional, ni se cumplieron las exigencias establecidas en los preceptos constitucionales y legales mencionados, para esta clase de actos.

El cabildo abierto. “Es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad” (L. 134/94, art. 9º).

El mandato por la paz no contiene una invitación para debatir en las corporaciones citadas asuntos de interés para la comunidad.

La asamblea constituyente se encuentra regulada en el artículo 376 de la Constitución, así: “mediante ley aprobada por mayoría de los miembros de una y otra Cámara, el Congreso podrá disponer que el pueblo en votación popular decida si convoca a una asamblea constituyente con la competencia, el período y la composición que la misma ley determine”.

El mandato tampoco contiene una convocación para conformar una asamblea constituyente encargada de reformar la constitución.

El acto legislativo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 375 de la Constitución, debe ser tramitado “en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara”.

El mandato por la paz, como claramente se advierte, no es un acto legislativo pues éste debe ser expedido por el Congreso de la República previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución.

3. Si a la Corte se le confía la guarda de la integridad de la Constitución y, en consecuencia, se le confiere competencia para ejercer control formal sobre esos mecanismos (C.P., arts. 241 y 379), hace parte de su tarea verificar si las manifestaciones del constituyente se han producido dentro de la formas predeterminadas por la propia Carta como adecuadas para su reforma. El mandato por la paz, la vida y la libertad, como ya se anotó, no encaja dentro de ninguna de las instituciones antes señaladas. Ninguna de las ritualidades preestablecidas se observó en su producción.

4. Ahora bien: si se arguye que no actuó el pueblo como constituyente delegado, sino originario, se estaría entonces frente a un hecho producido por fuera de las formas previstas en la misma constitución para su reforma, que son solamente las que se enunciaron en párrafos anteriores.

Pero aún, si en gracia de discusión, se llegara a aceptar que esa voluntad mayoritaria del electorado hay que interpretarla como una manifestación incondicionada y soberana del constituyente originario (no sujeto a formas predeterminadas), que escapa a todo control de cualquier poder constituido, el problema sería entonces: ¿Cómo saberlo? ¿Qué criterio objetivo de identificación podría usarse para llegar responsablemente a esa conclusión? So pretexto de verificar la existencia de nuevas normas constitucionales ¿no estaría creándolas la Corte y, en consecuencia, subrogándose al constituyente originario?

4.1. En la convocación para votar por el mandato por la paz, la vida y la libertad, no se le comunicó inequívocamente al electorado que el objetivo era reformar la Constitución. Y si así no se hizo, ¿cómo sostener hoy que se ha reformado el estatuto supremo, por voluntad del pueblo, cuando éste desconocía tal finalidad?

4.2. Del contenido del mandato por la paz, la vida y la libertad, no es posible deducir el sello de la normatividad. Veamos el texto:

“Voto por la paz, la vida y la libertad.

Me comprometo a ser constructor de paz y justicia social, a proteger la vida y a rechazar toda acción violenta y acojo el mandato de los niños por la paz.

Exijo a los actores del conflicto armado: no mas guerra: resuelvan pacíficamente el conflicto armado, no mas atrocidades: respeten el Derecho Internacional Humanitario.

• No vinculen menores de 18 años a la guerra.

• No asesinen.

• No secuestren personas.

• No desaparezcan personas.

• No ataquen a la población ni la desplacen por la fuerza.

• No vinculen civiles al conflicto armado”.

Si estos deseos fueran normas jurídicas ¿cómo determinar, y quién debe hacerlo, cuál es la nueva normatividad constitucional vigente? ¿cuántas y cuáles normas de la Constitución de 1991 quedaron modificadas y cuáles sin ningún valor? v.gr.: ¿pueden seguir siendo llamados los ciudadanos a tomar las armas en defensa de la patria dentro de las nuevas pautas radicalmente pacifistas, o el artículo 216 de la Constitución Política ha quedado sin vigencia?

Expresiones como: “no mas guerra: resuelvan pacíficamente el conflicto armado”: “no mas atrocidades: respeten el Derecho Internacional Humanitario”: “no asesinen, no secuestren personas”, “no desaparezcan personas”, “no ataquen a la población ni la desplacen por la fuerza”, son exhortaciones angustiosas a que cese el deplorable, estado de cosas que venimos padeciendo y que, precisamente, fue factor decisivo en la convocación de la asamblea constitucional de 1991. Con la esperanza de que esa terrible situación cesara se aprobó la nueva norma fundamental que hizo de la paz su axioma básico.

Ese es sin duda un deseo generalizado que el “voto por la paz, la vida y la libertad” ratificó de manera elocuente y que, por tanto, debe entenderse como un llamado reiterativo a que la normatividad superior se haga derecho en acción y no como una reforma de la misma.

¿Cómo podría razonablemente atribuírsele alcance de reforma constitucional a directivas como “no asesinen”, “no secuestren personas”, “no ataquen a la población ni la desplacen por la fuerza”, cuando precisamente ellas podrían condensarse en ésta: obedezcamos la Constitución que condena esos comportamientos atroces?

Sólo dos de los pronunciamientos que se consignaron en la papeleta del mandato por la paz, la vida y la libertad (el primero y el último) se aproximan, por lo específico y lo concreto de su contenido, a lo que pudiera considerarse normas aptas para conformar una Constitución o un estatuto legal. Tales son, en su orden:

1. No vinculen menores de 18 años a la guerra.

2. No vinculen civiles al conflicto armado.

El primero tiene que ver, precisamente, con las normas que la actora demanda de nuevo (L. 48/93, arts. 10 y 14), pues ya la Corte las había examinado y había pronunciado sobre ellas juicio de constitucionalidad (sent. C-511/94).

Conforme al fallo referido, la situación actual de los menores es ésta: los bachilleres menores de 18 años y mayores de 15, pueden ser incorporados a filas, pero no pueden ser destinados a zonas de orden público, ni expuestos al combate. En caso de que haya necesidad de reclutarlos se deberá preferir siempre a los de mayor edad. Y los menores de 15 años no pueden ser reclutados bajo ninguna consideración.

Esto, desde luego, en lo que dice relación con las fuerzas armadas del Estado, pues en lo relativo a los cuerpos armados irregulares (grupos subversivos y paramilitares), el pronunciamiento no puede tener un sentido distinto al de un llamado angustioso a que su acción delictiva (es decir: objeto de sanción penal), sea menos inclemente y se atenga al menos a un contenido normativo mínimo como el del Derecho Internacional Humanitario.

Y algo similar puede decirse del último. En él hay un claro repudio a instituciones como las cooperativas de seguridad y vigilancia (las llamadas “Convivir”) sobre cuya existencia también tuvo ya la Corte ocasión de pronunciarse. Aunque el fallo fue de constitucionalidad, quedó condicionada su legalidad al cumplimiento riguroso de directrices que se indican en la sentencia, so pena de quedar sujetas, las personas que las integran, al régimen penal consagrado para quienes se asocian con el propósito de cometer hechos delictivos.

Un nuevo examen de la normatividad que rige esas instituciones, sólo sería viable, si se pudiera considerar que “el mandato por la paz”, introdujo reformas a la Constitución del 91, lo que a juicio de la Corte no ha ocurrido, por las razones que acaban de exponerse.

En síntesis, considera la Corte que el mandato por la paz, la vida y la libertad, es una exhortación del pueblo a los órganos del poder y a los ciudadanos para que conformen su acción y su conducta a los principios políticos consignados en el preámbulo y muy específicamente a la directriz contenida en el artículo 22, que prescribe: “La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”.

Tal deseo, respaldado por una votación tan significativa, tiene un indudable valor político y un fuerte contenido moral, y debe obrar a modo de pauta orientadora de la actividad legislativa, gubernativa y judicial, lo mismo que de propósitos y metas de los ciudadanos, pero no es posible, constitucionalmente, erigirlo en parámetros obligados para confrontar con ellos el contenido de las leyes, mucho menos si éstas son anteriores a él y han sido ya objeto de análisis y de pronunciamiento de constitucionalidad por parte de la Corte.

Para concluir considera la corporación que no le asiste razón a la demandante, pues el mandato por la paz, la vida y la libertad, por las razones que se dejan expuestas, no es una norma jurídica y, mucho menos, puede considerarse como un acto reformatorio de la Constitución.

Decisión

En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional, actuando en nombre el pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar exequible en los términos de esta sentencia, el parágrafo del artículo 20 de la Ley 48 de 1993, que prescribe: “...salvo las excepciones establecidas en la presente ley para los bachilleres.”

Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(1) Sentencia C-397 de 1995.

(2) Sentencia C-327 de 1997.

(3) Ibídem.

(4) En aquella oportunidad, y siguiendo la jurisprudencia de la corporación en materia de cosa juzgada, la Corte no delimitó el alcance de su pronunciamiento y por lo tanto el referido fenómeno de la cosa juzgada tiene carácter absoluto.

(5) M.P. Fabio Morón Díaz.

(6) Estas son expresiones utilizadas por la Corte Cfr sentencia C-511 de 1994.

(7) La sentencia C-511 de 1994 declara exequibles los artículos 10 y 14 de la Ley 48 de 1993. En este fallo se reitera la jurisprudencia acogida por la Corte en la sentencia SU-277 de 1993.

(8) Ibídem.

(9) Cfr. artículo 13 de la Ley 48 de 1993.

(10) Cfr sentencia SU-277 de 1993.

(11) Ver resolución tercera de la sentencia T-511 de 1994.

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