Sentencia C-34 de enero 27 de 2009 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sentencia C-34 de 2009 

Ref.: Expediente D-7384

Magistrado Ponente:

Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1151 de 2007.

Actor: Edgar Saavedra Rojas

Bogotá, D.C., veintisiete de enero de dos mil nueve.

EXTRACTOS:«I.Norma demandada

En razón a que se impugna la totalidad de la ley del pan nacional de desarrollo por vicios de forma, que es de gran extensión, no se escribirá dicha normativa, pero se remite al Diario Oficial 46.700 del 25 de julio de 2007, donde aparece publicado el texto oficial e integral de la misma.

(...).

II. Consideraciones y fundamentos

Competencia de la Corte

1. Conforme al artículo 241, ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la Ley 1151 de 2007, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una ley de la República.

Planteamiento del caso y del problema jurídico

2. La demanda y una ciudadana que la coadyuva consideran que la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010 debe ser retirada del ordenamiento jurídico porque no cumplió con el requisito de la publicación de la ponencia en la Gaceta del Congreso con anterioridad a su discusión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 151 de la Constitución y 156 de la Ley 5ª de 1992. De igual forma, sostienen que, de acuerdo con las actas de las sesiones en donde consta el inicio del debate parlamentario, algunos congresistas expresaron su inconformidad en torno al desconocimiento del informe de ponencia porque este no se había publicado ni repartido con anterioridad al inicio del debate, lo cual sumado al hecho de que, tal y como lo dijo el secretario de la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes, la publicación del informe efectivamente se hizo varios días después del día en que se inició el debate, concluyen que se evidenció un vicio en la formación de la ley que no puede ser subsanado, por lo que esta debe declararse inexequible.

A su turno, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio Público coinciden en solicitar que la Corte declare la exequibilidad de la ley impugnada, por cuanto no se desconoció el principio de publicidad que preservan los artículos 151 de la Constitución y 156 de la Ley 5ª de 1992. Así, opinan, que aunque es cierto que el incumplimiento de dicho principio podría generar la inconstitucionalidad de una ley porque es fundamental para la democracia y la capacidad deliberativa de los congresistas, también es cierto que en este caso se preservó a cabalidad porque se utilizó el mecanismo alternativo de publicidad consistente en la reproducción y reparto informal de las copias del informe de ponencia, autorizado por el artículo 156 del reglamento del Congreso. Igualmente, coincidieron en afirmar que la lectura integral de las actas a que hace referencia el demandante muestra con claridad que las dudas que inicialmente plantearon algunos congresistas sobre la publicidad de la ponencia fueron aclaradas y superadas con la demostración de que esta se entregó con anterioridad al inicio del debate.

De otra parte, el interviniente dijo que la Sala debe estarse a lo resuelto en una sentencia anterior en la que declaró la exequibilidad del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, puesto que a pesar de que en esa providencia se hizo un estudio de fondo sobre el contenido de la disposición, implícitamente la Corte avaló el trámite de la ley al no limitar los efectos de la cosa juzgada constitucional.

3. Con base en lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Sala en esta oportunidad está circunscrito a averiguar si en el trámite que finalizó con la Ley 1151 de 2001, se cumplió con el requisito señalado en los artículos 151 de la Constitución y 156 de la Ley 5ª de 1992, según los cuales la ponencia para primer debate de las sesiones conjuntas de las comisiones Tercera y Cuarta del Senado y Cámara debía publicarse previamente a la discusión y aprobación del proyecto de ley. Para ese efecto, es necesario estudiar tres cuestiones previas:

• La primera, como se trata de una demanda de inconstitucionalidad por un vicio en el proceso de formación de la ley, el cual está sometido a término de caducidad, debe estudiarse si la demanda fue presentada oportunamente.

• La segunda, es necesario averiguar si como lo solicitó el Departamento Nacional de Planeación, la Corte debe estarse a lo resuelto en sentencia anterior porque existe cosa juzgada constitucional que impide un pronunciamiento de fondo.

• La tercera, si es apto del cargo de inconstitucionalidad que indica la violación de la Constitución por desconocimiento del reglamento del Congreso.

Así, analizados esos tres aspectos previos, la Sala debe entrar a averiguar si, en efecto, la falta de publicidad del informe de ponencia o su publicación posterior a la iniciación del debate legislativo, genera la inconstitucionalidad de la ley y si, en este caso, se cumplió con la exigencia regulada en el artículo 156 del reglamento del Congreso.

Caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento

4. Al tenor de lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución, los vicios en la formación de la ley caducan en el término de un año, contado desde la publicación de la norma. Eso significa que las demandas de inconstitucionalidad que alegan los defectos en la formación de la ley deben presentarse dentro del término señalado en la Constitución porque el paso del tiempo subsana esos defectos e impide que esta corporación entre a pronunciarse al respecto. Ahora, como en este asunto se discute si el legislador respetó la regla de procedimiento prevista en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, pasa la Sala a analizar este tópico.

La Ley 1151 de 2007 fue publicada en el Diario Oficial 46.700 del 25 de julio de 2007 y la demanda de la referencia fue radicada ante la secretaría general de la Corte el 17 de julio de 2008 (fl. 1). Luego, es fácil concluir que la demanda fue presentada dentro del término previsto en la Constitución con lo que se cumple el presupuesto procesal para emitir un pronunciamiento de fondo.

Inexistencia de cosa juzgada absoluta respecto del cargo dirigido contra la totalidad de la Ley 1151 de 2007

5. El artículo 243 de la Constitución confiere a las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional el efecto especial de la cosa juzgada constitucional, puesto que no solo ampara el texto formal objeto de pronunciamiento sino también su contenido material. De igual manera, expande sus efectos a los particulares, a todas las autoridades y, en especial, al legislador a quien limita su libertad futura de configuración normativa.

Así, en reiteradas oportunidades (1) la Corte ha señalado que la garantía de inmutabilidad de la cosa juzgada constitucional, que impide nuevos pronunciamientos y discusiones en torno de la validez de una disposición legal, persigue un doble propósito. Por una parte, salvaguardar la supremacía e integridad normativa de la Carta, y por la otra, garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, en cuanto por su intermedio “se obliga al organismo de control constitucional a ser consistente con las decisiones que adopta previamente, impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el mismo juez en oportunidad diferente y de manera distinta” (2) .

6. Ahora bien, en razón a que la cosa juzgada constitucional se relaciona no solamente con textos normativos cambiantes, con pronunciamientos sobre el fondo de materias muy amplias y con los límites a la competencia de la Corte que impone el control de constitucionalidad por vía de acción (lo que por regla general impide el control oficioso de la ley), esta corporación también ha indicado que la cosa juzgada constitucional puede revestir diferentes” categorías (3) que permiten matizar el grado de rigidez con la que opera la inmutabilidad de la sentencia. Así, por ejemplo, ha distinguido la cosa juzgada formal de la material, para indicar que la primera se refiere a situaciones en las que un ciudadano demanda el mismo texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento anterior por parte de esta corporación, mientras que la segunda se refiere a aquellos eventos en los que a pesar de que una ley no es formalmente igual a otra que ha sido estudiada por la Corte su contenido normativo resulta idéntico a aquella. En otras palabras, “el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia, no solo se presenta cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico” (4) .

De igual manera, esta corporación diferenció el carácter absoluto y relativo de la cosa juzgada. El primero, que es la regla general y no requiere pronunciamiento específico al respecto, supone la confrontación de la norma acusada con toda la Constitución, pues no debe olvidarse que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, existe una presunción de control integral (5) de la disposición acusada porque esta corporación debe confrontarla con la totalidad de los preceptos de la Constitución. Por el contrario, la cosa juzgada relativa implica un control de constitucionalidad parcial de la norma acusada en tanto que únicamente fue confrontada con algunas disposiciones superiores. En efecto, los artículos 21 y 22 del Decreto 2067 de 1991 autorizan este tipo de pronunciamientos cuando la decisión hubiere sido únicamente respecto de vicios de forma o, como ha sido interpretado por la jurisprudencia, cuando se pretende evitar el control oficioso de la ley. En esta última situación, queda abierta la posibilidad de plantear una nueva controversia, obviamente por razones o cargos distintos a los analizados en la sentencia precedente (6) .

7. Así las cosas, aunque a priori podría concluirse que la ausencia de limitación expresa de la cosa juzgada constitucional implica en todos los casos el efecto absoluto de la misma, que impediría un nuevo pronunciamiento por vicios de fondo o de forma, la jurisprudencia de esta corporación ha sido clara en señalar que esa regla general tiene dos excepciones:

La primera, cuando se está en presencia de la cosa juzgada relativa implícita. La jurisprudencia consolidada de esta corporación diferencia la cosa juzgada relativa explícita, como aquella que se consigna expresamente en la parte resolutiva del fallo (7) , de la cosa juzgada relativa implícita, la que se infiere clara e inequívocamente del análisis constitucional hecho en la parte motiva del respectivo fallos (8) . Entonces, aunque la Corte no lo diga expresamente, si del texto completo de la sentencia precedente se deduce que únicamente se analizaron cargos de inconstitucionalidad puntuales y precisos, puede iniciarse un nuevo estudio de constitucionalidad cuando se formulen reparos distintos a los evaluados. En otras palabras, a pesar de que es cierto que, por regla general, cuando la Corte no ha ilimitado expresamente en la parte resolutiva la cosa juzgada, esta debe entenderse absoluta, también lo es que la parte motiva puede contener limitaciones respecto de su alcance que autorizarían un nuevo pronunciamiento en relación con aspectos no estudiados en la sentencia precedente.

La segunda, cuando la categoría del vicio analizado en precedencia es distinto al que se somete a nueva consideración. Los artículos 241 a 243 de la Constitución y 21 del Decreto 2067 de 1991, muestran que, para efectos del control de constitucionalidad y de la cosa juzgada, existe una clara diferencia entre los vicios de fondo y forma, pues no solo tienen distinto trato jurídico para evaluar la oportunidad en que se analizan (mientras que los primeros pueden alegarse en cualquier tiempo siempre que la norma esté produciendo efectos jurídicos los segundos caducan en un año), sino también le imponen a la Corte importantes límites a su competencia. En efecto, el artículo 243 de la Constitución regula la cosa juzgada relativa cuando la Corte ha declarado la inexequibilidad de una norma por vicios de forma, pues autoriza al legislador a reproducirla mediante un nuevo proceso legislativo que se desarrolle en los términos previstos en la Constitución y la ley. Igualmente, el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, impone la cosa juzgada relativa cuando una norma ha sido declarada exequible por vicios de forma, en tanto que expresamente faculta a la Corte a emitir un nuevo pronunciamiento por vicios de fondo. Además, como lo ha advertido esta corporación en varias oportunidades, en el control de constitucionalidad por vía de acción, el análisis de los vicios de procedimiento es rogado, por lo que si estos no han sido alegados por los ciudadanos demandantes el juez constitucional no puede revisarlos de oficio.

8. En consecuencia, en aquellos casos en los que una nueva demanda de inconstitucionalidad se presenta contra una norma que ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, es indispensable analizar si operó la cosa juzgada relativa, ya sea porque la sentencia anterior la limitó expresa o implícitamente, o porque el estudio versó únicamente por vicios distintos a los que en esa última oportunidad se formulan. De ahí que si la sentencia de la Corte declaró la exequibilidad de una norma únicamente por vicios de forma, una nueva demanda puede plantear vicios de fondo que deben ser resueltos por esta corporación. Y, viceversa, si en una sentencia esta Corte ha declarado la exequibilidad de una norma únicamente por vicios de fondo, una nueva demanda puede plantear vicios de forma que, presentados oportunamente, deben ser estudiados por este tribunal.

9. Ahora bien, en el asunto sometido a consideración de la Sala en esta oportunidad, el Departamento Nacional de Planeación sostiene que el hecho de que la Corte hubiese declarado la exequibilidad de la primera parte del inciso primero del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007 en Sentencia C-507 de 2008, sin que hubiese limitado la cosa juzgada, permite concluir que ahora esta corporación no puede pronunciarse sobre los cargos de la demanda porque ese fallo avaló implícitamente el procedimiento surtido en el proyecto de ley que nuevamente se cuestiona.

La lectura de la Sentencia C-507 de 2008 (9) , permite inferir tres conclusiones: la primera, es cierto que la Corte no limitó expresamente la cosa juzgada ni en la parte motiva ni en la parte resolutiva del fallo. La segunda, la Sala confrontó, entre otros, el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007 con los artículos 49 y 69 de la Constitución, en tanto que se consideró que el pasivo pensional de los ex trabajadores y ex profesores de las universidades públicas comprometía no solo el derecho al pago cierto y oportuno de las pensiones sino también la autonomía universitaria, la cual evaluó a partir del principio de progresividad del derecho a la educación superior. La tercera, en ninguna parte de la sentencia en referencia la Corte analizó vicios de forma en el proceso de formación de la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, por la sencilla razón de que estos no fueron alegados por el demandante. De hecho, la Corte únicamente estudió los artículos demandados, pues al no juzgar necesario integrar la unidad normativa, su competencia estaba limitada exclusivamente a la evaluación de las normas impugnadas. Luego, no es posible concluir como lo hace el demandante que la Corte hubiere avalado implícitamente el trámite en la formación de toda la ley, puesto que esta materia no fue objeto de debate ni lo ha sido en aproximadamente 20 sentencias (10) que ha proferido hasta el momento con ocasión de las demandadas formuladas por ciudadanos contra varios artículos de la Ley 1151 de 2007.

10. Por lo tanto, en este asunto, es fácil concluir que a pesar de que la Sentencia C-507 de 2008 no limitó los efectos de la cosa juzgada respecto de los artículos allí estudiados, esta no cobija los cargos por vicios de procedimiento en relación con la totalidad Ley 1151 de 2007, ni ese pronunciamiento puede entenderse como un aval implícito de la Sala por la regularidad del procedimiento de la ley, el cual, hasta el momento en que se profiere esta sentencia, no ha sido objeto de análisis por parte de esta corporación. En esa medida, la Corte tiene competencia para pronunciarse en relación con el vicio de procedimiento ahora alegado por el demandante.

Pasa, entonces, la Sala a estudiar la tercera cuestión previa: tal y como lo afirma el demandante: ¿el reglamento del Congreso constituye parámetro de constitucionalidad cuya inobservancia generaría la inexequibilidad de la ley?

La violación de una regla de procedimiento prevista en el reglamento del Congreso puede generar inconstitucionalidad de la ley. Reiteración de jurisprudencia

11. En múltiples oportunidades esta corporación (11) ha señalado que por su especial naturaleza y la relevancia normativa que el constituyente otorgó a las leyes orgánicas y estatutarias, estas constituyen parámetro de constitucionalidad porque condicionan el ejercicio de la actividad legislativa y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores. Así, estas leyes de naturaleza supralegal por disposición de la propia Constitución no solamente constituyen un límite a la actuación de las autoridades sino también restringen la libertad de configuración legislativa, pues el legislador ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en ellas.

A esa conclusión llegó la Corte en consideración con tres argumentos centrales: i) la interpretación literal de los artículos 151 a 153 de la Constitución muestran con claridad que las leyes orgánicas y estatutarias se ubican en una “posición organizadora en un sistema legal que depende de ellas” (12) , ii) la interpretación histórica de esos artículos demuestra que el constituyente definió las leyes orgánicas como normas “de superior jerarquía, casi constitucional, de naturaleza ordenadora y autolimitante, y sin despojar a las cámaras de su potestad legislativa... imponen un mandamiento al Congreso en orden a regular su función legislativa, señalándoles límites y condicionamientos” (13) , y iii) la hermenéutica teleológica de las normas superiores permite deducir que estas leyes especiales regulan temas trascendentales para la democracia y concretan valores y principios fundamentales paro el Estado social de derecho, los cuales deben entenderse como una prolongación de los intereses superiores que no podían ser regulados en forma detallada en la Constitución (14) .

12. De este modo, tanto las leyes ordinarias como las normas de inferior jerarquía además de que deben ajustarse a todas las disposiciones constitucionales (art. 4º superior), deben estar conformes a lo dispuesto en las leyes orgánicas y estatutarias, puesto que al contradecir estas últimas incurren en una violación indirecta de los artículos 151 y 152 de la Constitución, que puede generar su declaratoria de inexequibilidad. Dicho en otros términos, el desconocimiento de las leyes orgánicas y estatutarias no genera la ilegalidad de la ley ordinaria sino su inconstitucionalidad.

Así las cosas, es perfectamente posible que un ciudadano impugne la constitucionalidad de una ley por un vicio en su formación o por un vicio de fondo cuando el legislador ordinario no hubiere respetado una regla prevista en la ley orgánica o en la ley estatutaria. En efecto, la tesis expuesta ha sido recientemente reiterada por esta Sala en varias oportunidades. Por ejemplo, en Sentencia C-1124 del 12 de noviembre de 2008, la Corte entró a conocer de fondo el cargo de inconstitucionalidad formulado por un ciudadano contra el artículo 61 de la ley del presupuesto para la vigencia fiscal del año 2008 porque, entre otras normas, la consideró contraria al artículo 11 del estatuto orgánico del presupuesto. Para esta Sala, es por todos sabido que “la ley anual de presupuesto debe ser dictada de conformidad con la denominada ley orgánica de presupuesto” (15) . De igual manera, la Corte analizó de fondo las objeciones presidenciales formuladas contra varios proyectos de ley que, a juicio del Gobierno, desconocieron el marco fiscal de mediano plazo contemplado en el artículo 7º de la ley orgánica de presupuesto (16) , puesto que la norma orgánica condiciona la validez de la ley ordinaria. Igualmente, la Sentencia C-482 de 2008, reiteró que “una interpretación armónica de la Constitución impone la conclusión de que cuando el artículo 151 se refiere a la actividad legislativa y remite para ello a los reglamentos del Congreso y de cada una de sus cámaras, emplea la expresión “legislativa” desde una perspectiva orgánica, de tal manera que comprende no solo el ejercicio de la función de hacer las leyes sino también el conjunto de las demás funciones que la Constitución atribuye a la rama legislativa del poder público” (17) .

En conclusión, es apto el reproche de inconstitucionalidad que se formula por violación de una norma de la Ley 5ª de 1992, por lo que la Sala entra a resolver si la ausencia de publicidad del informe de ponencia constituye un vicio de procedimiento y si, en este caso, se cumplió con la exigencia regulada en el artículo 156 del reglamento del Congreso.

Principio de publicidad del informe de ponencia en el proceso de formación de la ley. Reiteración de jurisprudencia

13. De acuerdo con lo expresado por el demandante, el trámite del proyecto de la ley que ahora se demanda está viciado de inconstitucionalidad porque no cumplió con el requisito de publicidad de la ponencia para primer debate señalado en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992. Dijo que la publicación en la Gaceta del Congreso del informe de ponencia para primer debate en las sesiones conjuntas adelantadas por las comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara de Representantes y el Senado de la República se realizó con posterioridad al inicio del debate y, tal y como se evidencia en las actas donde consta el desarrollo de las sesiones, su contenido no fue conocido por los parlamentarios.

El problema jurídico que plantea el asunto sub iudice ha sido resuelto por esta corporación en reiteradas oportunidades (18) , en las cuales ha concluido las siguientes premisas:

i) A pesar de que la Constitución no exige que la ponencia o el informe de ponencia para primer debate sea publicado antes de darle trámite en la comisión correspondiente, este requisito se impone porque así lo dispone el artículo 156 del reglamento del Congreso, el cual constituye parámetro de constitucionalidad.

ii) El incumplimiento del deber de darle publicidad al informe de ponencia configura un vicio de inconstitucionalidad que no puede ser subsanado, en tanto que es una irregularidad grave porque afecta principios constitucionales muy importantes para el proceso legislativo.

iii) El deber de publicar el informe de ponencia antes de iniciar el debate parlamentario se fundamenta en los principios de rango constitucional, tales como el democrático y de publicidad de la función legislativa. En efecto, la Corte ha explicado que solo si se conocen los textos completos del proyecto de ley y de las ponencias puede debatirse adecuadamente la iniciativa, puede formarse la opinión libre e informada de los parlamentarios, se permite que tanto las mayorías como las minorías en el Congreso participen activamente en el debate, se racionaliza la discusión legislativa, se expresan pensamientos con transparencia y puede articularse en debida forma los intereses del Estado y de la sociedad participativa. En síntesis, “la publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria” (19) y “un requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria” (20) .

iv) La interpretación literal del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, muestra que el principio de publicidad de las ponencias se hace efectivo mediante dos vías (21) : la principal, es la publicación del informe de ponencia en la Gaceta del Congreso dentro de los 3 días siguientes a la presentación de la ponencia, esto es, de manera previa al inicio del debate parlamentario. Y, la vía excepcional, es la reproducción del documento por cualquier medio mecánico y la consiguiente distribución entre los miembros de la comisión. En este último caso, “es obvio que debe entenderse que, según la posibilidad prevista en este inciso segundo, la publicación puede hacerse con posterioridad al debate, pues de no ser así, no tendría sentido que el inciso autorizara al reparto de copias de la ponencia” (22) .

v) La validez constitucional de la alternativa excepcional está sometida al cumplimiento de tres requisitos: el primero, que sea autorizado por el presidente de la comisión permanente para agilizar el trámite del proyecto; el segundo, que la distribución de los documentos sea anterior al inicio del debate y, el tercero, que inevitablemente se presente su “posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso” (23) . Debe entenderse que la oportunidad de la publicación oficial del Congreso es un término razonable durante el trámite legislativo del proyecto de ley estudiado.

14. Con base en lo anterior, la Sala estudiará el caso concreto referente a la publicidad de la ponencia para primer debate en el proyecto que finalizó con la Ley 1151 de 2007. Para ello, se tendrá en cuenta, en lo pertinente, los siguientes documentos:

14.1. Acta 5 de 2007, en donde consta que en la sesión conjunta de las comisiones Tercera y Cuarta del Senado y Cámara del 28 de febrero de 2007, la directora del Departamento Nacional de Planeación presentó el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2004- 2010 y contestó algunas preguntas formuladas por los congresistas (publicada en la Gaceta del Congreso 444 del 11 de septiembre de 2007, folio 164 del expediente).

14.2. Acta 6 de 2007, en la cual aparecen algunas proposiciones y comentarios generales sobre el proyecto de ley en cuestión que hicieron los congresistas en la sesión del 7 de marzo de 2007. Esa sesión se desarrolló principalmente con la intervención del ministro de Transporte y la directora del Departamento Nacional de Planeación (publicada en la Gaceta del Congreso 444 del 11 de septiembre de 2007, folio 180 del expediente).

14.3. Acta 7 de 2007, en donde consta lo sucedido en la sesión del 21 de marzo de 2007, la cual inició a las 11:45 de la mañana con una corta intervención del senador Gabriel Zapata, coordinador de ponentes (publicada en la Gaceta del Congreso 445 del 11 de septiembre de 2007). Tal y como consta en ese documento, el presidente de la comisión, representante Bernardo Elías Vidal, ordenó un receso mientras llegaban el ministro de Hacienda y Crédito Público y la directora nacional de planeación, pues dijo que “la mesa directiva aclara que no vamos a discutir ponencia, vamos a dar debate a la ley del plan” (página 3 de la Gaceta 445, folio 304 del expediente). Sin embargo, la sesión se desarrolló con la intervención de los representantes del Gobierno, las preguntas formuladas por los congresistas a ellos y la presentación de proposiciones.

En ese documento consta una moción del representante Germán Reyes Forero, quien afirmó:

“entiendo señor presidente que aquí todavía no está radicada la ponencia, yo soy ponente por ejemplo, y a mí no me ha presentado la ponencia, yo soy ponente por ejemplo, y a mí no me ha presentado la ponencia para la firma, para decidir si se firma o no se firma, entonces hoy aquí no pueden ponerse en el orden del día...” (página 3 de la Gaceta 445 del 11 de septiembre de 2007, folio 304 del expediente).

En igual sentido, el senador Camilo Sánchez Ortega dijo:

“Mi pregunta es la siguiente: ¿dónde están las gacetas y dónde está la ponencia? Porque si no hay vamos a perder el tiempo, hoy traigo por lo menos 30 artículos los cuales me dicen que ya no existen, que ya no van a estar, pero también me cuentan que hay más de 220 artículos nuevos que no conocemos ni hemos leído en ningún momento, por consiguiente es una falta de respeto haber demorado todo para que a pupitrazo limpio salga un plan de desarrollo... no vale la pena que estemos acá porque no tendría razón de ser, si no está radicado porque hasta la noche de ayer no tenía ni siquiera consenso entre la mayoría de los ponentes...” (página 3 de la Gaceta 445, folio 304 del expediente).

A su turno, el senador Luis Eduardo Duque García manifestó que la ponencia fue radicada el día anterior (mar. 20/2007), que se hizo pública en un medio de comunicación radial y que fue repartida previamente a los congresistas (página 3 de la Gaceta 445, folio 304 del expediente).

En ese mismo sentido, el senador Germán Villegas Villegas dijo que dejaba constancia de que, a pesar de que existieron consensos previos entre el Gobierno y algunos parlamentarios que asistieron en reuniones de trabajo, “la inmensa mayoría de lo acordado no fue incorporado en la ponencia para primer debate, desconociendo de manera flagrante el trabajo serio y paciente de una subcomisión que trabajó por más de 12 horas” (página 3 de la Gaceta 445, folio 304 del expediente).

Lo anterior fue aclarado por el presidente de la comisión, representante Bernardo Elías Vidal, así:

“Señora secretaria, díganos cuándo fue radicada la ponencia para darle respuesta al senador Camilo Sánchez y al senador Duque...

Secretaria: señor presidente, me permito informarle que la ponencia fue radicada hoy a las 9:45 de la mañana” (página 4 de la Gaceta 445, folio 304 rv. del expediente).

A continuación el presidente de la comisión insistió que:

“Para darle validez a la radicación de la ponencia, he dado instrucciones a la secretaria para que basados en el inciso segundo del artículo 156, se entreguen las fotocopias de la ponencia, por favor léalo señora secretaria” (página 4 de la Gaceta 445, folio 304 rv. del expediente).

De igual manera consta que en la sesión del 21 de marzo de 2001 fue anunciada la discusión y votación del proyecto de ley (Gaceta 445 de 2007, pág. 25, folio 326 del expediente).

14.4. Acta 8 de 2007, en donde consta la sesión de las comisiones conjuntas Tercera y Cuarta del Senado y Cámara del 22 de marzo de 2007 (publicada en la Gaceta 520 del 11 de octubre de 2007, folio 112 del expediente). En lo pertinente, en esa oportunidad, el representante Germán Reyes Forero dijo:

“una moción de orden en ese sentido, a mí me preocupa, yo le preguntaba en este momento a la doctora Elizabeth Martínez, si está o no la gaceta, acabo en este momento de llamar a mi oficina y la Gaceta no está todavía, es decir la ponencia no está publicada en la Gaceta, yo les pido, que está bien, estamos de afán, todo el mundo está preocupado por viajar a las regiones... entonces hagamos las cosas bien, para no tener problemas después con la Corte Constitucional...” (folio 117 del expediente, pág. 4 de la Gaceta 520 de 2007).

Al respecto, el presidente de la comisión aclaró: “ya se le suministró copia de la ponencia, que por problemas logísticos de pronto la gaceta sí se ha retrasado, ya le debe estar por llegar, pero ya tienen la fotocopia de la ponencia para primer debate // Entonces senador Zapata, hagamos lectura del informe final de ponencia” (folio 117 del expediente, pág. 4 de la Gaceta 520 de 2007).

14.5. Gaceta del Congreso 85 del 21 de marzo de 2007, en donde aparece publicada la ponencia para primer debate del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2004-2010 (fls. 346 a 638 del expediente).

Tal y como consta en el informe de ponencia, fueron múltiples las proposiciones y sugerencias presentadas por los congresistas al proyecto de ley presentado por el Gobierno, unas de las cuales fueron estudiadas en reuniones y mesas de trabajo efectuadas antes de la elaboración de la ponencia y otras no fueron incluidas en el informe porque requerían mayor estudio. Obviamente, otras proposiciones fueron presentadas en el transcurso del debate legislativo y consideradas en los correspondientes debates. En efecto, en el informe de ponencia se lee:

“el estudio del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional se realizó en mesas de trabajo organizadas en distintos foros regionales, con el fin de socializar el contenido del plan y acoger los aportes de distintos actores, principalmente, de la ciudadanía... los presidentes de las cuatro comisiones económicas del Congreso programaron sesiones conjuntas, con el fin de escuchar la presentación del proyecto por parte de los funcionarios del Gobierno Nacional... con base en los resultados de las subcomisiones de trabajo, las propuestas y las modificaciones presentadas por los honorables congresistas y el Gobierno, el equipo de ponentes preparó el pliego de modificaciones que se acompaña a la presente ponencia...” (Gaceta 85 de 2007, pág. 2).

De igual manera, en el informe de ponencia se hace referencia a 193 proposiciones de congresistas que fueron radicadas entre el 14 y 19 de marzo de 2007, algunas estudiadas en las mesas de trabajo y otras que “se ha considerado que requieren de mayor análisis para determinar su inclusión o no en el articulado” (Gaceta 85 de 2007, pág. 4).

14.6. Oficio 3.401494/07 de 2008, suscrito por el secretario de la Comisión Cuarta Permanente de la Cámara de Representantes, mediante el cual certificó, que “el Proyecto de Ley 201 de 2007 Cámara, fue estudiado, discutido y votado en la sesión conjunta de las comisiones económicas terceras y cuartas de los días miércoles 28 de febrero de 2007, miércoles 7 de marzo de 2007, miércoles 21 de marzo de 2007 y jueves 22 de marzo de 2007” (fls. 49 a 53 del expediente).

15. Lo anterior permite concluir lo siguiente:

Primero, a pesar de que el proyecto de ley del plan nacional de desarrollo empezó a justificarse por parte de algunos ministros y por la directora de planeación nacional y a discutirse por algunos parlamentarios desde el 28 de febrero de 2007, la ponencia para primer debate únicamente fue radicada en la secretaría de la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes el 21 de marzo de 2007, a las 9:45 de la mañana. A esa conclusión se llega no solo con la lectura literal de lo afirmado por la secretaria de esa comisión en respuesta a lo preguntado por el representante a la Cámara que presidía el debate, sino también con la lectura integral de las actas 5, 6 y 7 de ese mismo año. En efecto, en estas últimas consta que existieron más de 400 proposiciones de modificación al proyecto de ley presentado por el Gobierno, lo cual originó varias reuniones entre los parlamentarios, los ministros y la directora de planeación nacional, que hizo dispendiosa la elaboración del texto final de la ponencia.

Segundo, mientras que el proyecto de la ley del plan fue objeto de debate desde el 28 de febrero de 2007, el inicio de la discusión de la ponencia para primer debate se realizó el mismo día en que fue radicada, tal y como se aprecia con claridad en el acta 7 del 21 de marzo de 2007.

Tercero, la discusión de la ponencia para primer debate empezó sin que se hubiese repartido la Gaceta del Congreso, pero sí con la copia del informe que fue repartido horas después de la radicación y antes del inicio del debate de la ponencia. En efecto, aparece en el acta 7 de 2007 que la sesión conjunta de las comisiones tercera y cuarta de la Cámara y Senado se inició a las 11:45 de la mañana (dos horas después de la radicación de la ponencia), pero que fue suspendida hasta la llegada del ministro de Hacienda y la directora de planeación nacional. Mientras dichos funcionarios se presentaron, algunos congresistas reclamaron el texto de la ponencia, pero el presidente de la comisión pidió a la secretaria que informe al respecto. Ella manifestó que las copias fueron entregadas en las oficinas de los congresistas de manera previa al inicio de la sesión. Esa aseveración no fue debatida por los congresistas que hicieron el reclamo (senador Camilo Sánchez Ortega y representante Germán Reyes Forero), lo que permite suponer que la ausencia de copias fue un malentendido que fue superado.

Cuarto, el reparto de las copias del informe de ponencia se realizó en forma previa a la iniciación del debate. En efecto, de lo expresado por la secretaria de la comisión en respuesta a la pregunta formulada por el presidente —que se realizó antes de iniciar el debate porque se esperaba al ministro de Hacienda y a la directora de planeación—, se infiere claramente que las copias se entregaron en las oficinas de los congresistas inmediatamente después de radicada la ponencia. Luego, esta reproducción informal cumplió la finalidad de hacer conocer a los congresistas el contenido de la ponencia que se debatiría a continuación.

Quinto, pese a que el artículo 156 del reglamento del Congreso únicamente se refiere al principio de publicidad del informe de ponencia y no hace referencia al contenido del mismo ni al deber de incluir análisis pormenorizado de las proposiciones radicadas por los congresistas, lo cierto es que la ponencia para primer debate del proyecto de ley que se convirtió en la ley del plan de desarrollo para la vigencia 2006-2010 —la que fue publicitada en la forma señalada en la ley— incluyó el resultado del debate previo de algunas proposiciones y las conclusiones de las mesas de trabajo que estudiaron muchas de las propuestas de modificación del proyecto de ley. Luego, es lógico suponer que no se burló el principio de publicidad no solo porque el informe de ponencia incluyó el resultado del debate sobre muchas de las proposiciones presentadas por los congresistas, sino también porque el debate a penas iniciaba y las demás proposiciones pudieron ser conocidas a lo largo de los debates posteriores.

Sexto, el reparto de copias del informe fue autorizado por el presidente de la Comisión Permanente que presidía la sesión, el representante Bernardo Elías Vidal, quien además, en forma expresa, dijo que hacía uso de la facultad que otorgaba el inciso segundo del artículo 156 del reglamento del Congreso e hizo leer su contenido (acta 7/2007).

Séptimo, aunque la publicación en la gaceta del Congreso del informe de ponencia se realizó el mismo 21 de marzo de 2007 (Gaceta 85), ni ese día ni al día siguiente fue repartida a los congresistas, pues en el acta 8 de 2007 se observa la moción del representante Germán Reyes Forero en el sentido de indicar que la ponencia no había sido publicada. No obstante, en esa oportunidad, él no discutió que se hubiese repartido previamente las copias de la misma, pues se limitó a reclamar la publicación oficial del informe. Eso permite inferir que los congresistas conocían el texto de la ponencia y que su publicación aunque fue posterior se hizo en forma oportuna.

16. Así las cosas, para la Sala es claro que no se afectó el principio de publicidad de la ponencia para primer debate del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2004-2010, por cuanto se hizo uso de la alternativa prevista en el reglamento del Congreso que, para agilizar el trámite, permite iniciar el debate con la previa distribución del documento, autorizada por el presidente de la comisión, con la posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso.

En consecuencia, es evidente que, en el asunto sub iudice, no se violó el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, por lo que la Corte declarará la exequibilidad de la Ley 1151 de 2007, en relación con el cargo analizado en esta providencia.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la Ley 1151 de 2007, únicamente respecto del cargo por violación del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, analizado en esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-774 de 2001, C-39 de 2003, C-30 de 2003, C-394 de 2002, C-310 de 2002 y C-4 de 2003.

(2) Sentencia C-310 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(3) Entre otras, pueden verse las sentencias C-113 de 1993, C-925 de 2000, C-774 de 2001 y C-39 de 2003.

(4) Sentencia C-394 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(5) Sentencia C-584 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(6) Sentencia C-584 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(7) Auto del 31 de julio de 2006. Expediente 6418. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Igualmente pueden verse las sentencias C-774 de 2001, C-1169 de 2004 y C-783 de 2005.

(8) Sentencias C-914 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas; C-710 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-712 de 2005, entre otras.

(9) En esa providencia, la Corte se declaró inhibida para pronunciarse respecto del artículo 27, resolvió declarar la exequibilidad de algunos apartes del inciso primero del artículo 38 y la inexequibilidad de los artículos 10 y 129, en su integridad, y de otros apartes del artículo 38 de la de la Ley 1151 de 2007.

(10) Al respecto pueden verse las sentencias C-461, C-539, C-376, C-510, C-1088, C-459, C-840, C-1089, C-714, C-739, C-377, C-665, C-624, C-1084, C-1062, C-535, C-1059, C-386, C-507 y C-377, todas de 2008.

(11) Sentencias C-482 de 2008, C-315 de 2008, C-72 de 2006, C-856 de 2006, C-985 de 2006, C-380 de 2008 y C-1175 de 2001.

(12) Sentencia C-337 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(13) Referencia a la Gaceta Constitucional 79 del 22 de mayo de 1991, contenida en la Sentencia C-22 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(14) Al respecto, ver sentencias C-25 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-473 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(15) Sentencia C-1124 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(16) Entre otras, pueden verse las sentencias C-1113 de 2004, C-500 de 2005, C-729 de 2005, C-72 de 2006, C-929 de 2006 y C-731 de 2008.

(17) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(18) Las siguientes conclusiones fueron extraídas de la ratio decidendi contenida en las sentencias C-915 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-39 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-721 de 2007 y C-1250 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-718 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-665 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-172 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-278 de 2004, M.P. Manuel José, Cepeda y Marco Gerardo Monroy Cabra y C-861 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(19) Sentencia C-386 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(20) Sentencia C-760 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra

(21) En Sentencia C-915 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, la Corte dijo que a pesar de que el reparto de copias previo y publicación posterior es una excepción y que desarrolla en forma menos vigorosa el principio constitucional de publicidad de los debates legislativos, esa norma se ajusta a la Constitución y constituye una “alternativa constitucional”, comoquiera que “no existe ninguna razón para suponer que el reparto de las copias es una alternativa contraria a la Carta. En efecto, el reparto previo asegura la publicidad básica que requiere la ponencia respectiva, en la medida que permite a los miembros de la comisión enterarse de su contenido antes del debate”.

(22) Sentencia C-915 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(23) En cuanto a esta alternativa de publicidad excepcional vale la pena recordar que la Corte la ha considerado válida en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, pues en Sentencia C-916 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, dijo que “no obstante haberse publicado la ponencia con posterioridad a su discusión y aprobación, el requisito exigido en el inciso final del artículo 160 de la Carta, es decir, la presentación previa de ponencia de cualquier proyecto, fue observado durante esta etapa del trámite legislativo. En efecto, conforme al principio de instrumentalidad de las formas que esta corporación ha reconocido que es relevante para estudiar el proceso de formación de las leyes, las reglas de aprobación de los proyectos no tienen un fin en sí mismo, y por ello deben ser interpretadas a la luz de los valores sustantivos que esas reglas pretenden realizar (C.P., art. 228). Ahora bien, es claro que el mandato del artículo 160, según el cual, todo proyecto “deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo” es una regla que busca asegurar la publicidad de la ponencia, de tal manera que los miembros de las comisiones conozcan con anterioridad el proyecto y su ponencia respectiva, y puedan entonces debatir adecuadamente la correspondiente iniciativa. Este mandato constitucional evita entonces que los congresistas sean sorprendidos con proyectos y ponencias que no pudieron estudiar previamente. Ese objetivo puede lograrse tanto con la publicación previa del proyecto en la Gaceta del Congreso, como con su reparto previo a los congresistas y su publicación posterior, tal y como lo autoriza expresamente el artículo 156 del reglamento del Congreso, y tal y como se hizo durante el trámite de la presente ley”. Esa posición fue reiterada posteriormente en la Sentencia C-1250 de 2001 y en reciente oportunidad en las sentencias C-718 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C-721 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

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