Sentencia C-351 de mayo 20 de 2009 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D- 7453.

Magistrado Ponente:

Dr. Mauricio González Cuervo.

Demanda de inconstitucionalidad: de los artículos 15, parágrafo 1º de la Ley 388 de 1997 (parcial) y 40 de la Ley 3 de 1991.

Demandantes: Alejandro Florián Borbón, Rodrigo Uprimny Yepes, María Paula Saffón Sanín, Claudia Marcela Acosta y María Mercedes Maldonado.

Bogotá, D.C., mayo veinte de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «1. Textos normativos demandados.

Los ciudadanos Alejandro Florián Borbón, Rodrigo Uprimny Yepes, María Paula Saffón Sanín, Claudia Marcela Acosta y María Mercedes Maldonado presentaron demanda de inconstitucionalidad del artículo 15, parágrafo 1º, de la Ley 388 de 1997, y del artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, cuyos texto son los siguientes (lo demandado con subraya):

"LEY 388 DE 1997

(Julio 18)

Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.

ART. 15.—Normas urbanísticas.

(…)

PAR.—Las normas para la urbanización y construcción de vivienda no podrán limitar el desarrollo de programas de vivienda de interés social, de tal manera que las especificaciones entre otros de loteos, cesiones y áreas construidas deberán estar acordes con las condiciones de precio de este tipo de vivienda.

LEY DE 1991 

(Enero 15)

"Por la cual se crea el sistema nacional de vivienda de interés social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones".

ART. 40.—El artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, quedará así:

El Gobierno Nacional reglamentará las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos y estabilidad de la vivienda".

(…).

II. Consideraciones

1. La competencia y cuestión preliminar.

1.1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4º de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer la presente demanda por tratarse de leyes expedidas por el Congreso de la República.

1.2. Como cuestión preliminar debe estudiarse la procedencia del análisis de exequibilidad de la norma puesto que los accionantes dirigieron su demanda en contra de algunas de las expresiones del parágrafo del artículo 15 de la Ley 388 de 1997, que no se encuentra vigente. La demanda especificó que se transcribían "literalmente las normas demandadas"(1), reproduciendo el contenido de la Ley 388 del 18 de julio 1997 de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 43.091 del 24 de julio de 1997 y cuya fe de erratas consta en el Diario Oficial 43.127 del 12 de septiembre de 1997(2). Al respecto es necesario resaltar que en el análisis previo realizado por esta corporación, se encontró que el artículo demandado fue modificado por la Ley 902 de 2004, publicada en el Diario Oficial 45.622, de 27 de julio de 2004, cuyo contenido se reproduce a continuación:

"LEY 902 DE 2004

(Julio 26)

Diario Oficial 45.622, de 27 de julio de 2004

Por la cual se adicionan algunos artículos de la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—El artículo 15 de la Ley 388 de 1997 quedará así:

ART. 15.—Normas urbanísticas. Las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos. Estas normas estarán jerarquizadas de acuerdo con los criterios de prevalencia aquí especificados y en su contenido quedarán establecidos los procedimientos para su revisión, ajuste o modificación, en congruencia con lo que a continuación se señala.

En todo caso los municipios que integran áreas metropolitanas deberán ajustarse en su determinación a los objetivos y criterios definidos por la junta metropolitana, en los asuntos de su competencia.

1. Normas urbanísticas estructurales.

Son las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación solo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados. Por consiguiente, las normas estructurales incluyen, entre otras:

1.1. Las que clasifican y delimitan los suelos, de acuerdo con lo establecido en el capítulo IV de esta ley.

1.2. Las que establecen áreas y definen actuaciones y tratamientos urbanísticos relacionadas con la conservación y el manejo de centros urbanos e históricos; las que reservan áreas para la construcción de redes primarias de infraestructura vial y de servicios públicos, las que reservan espacios libres para parques y zonas verdes de escala urbana y zonal y, en general, todas las que se refieran al espacio público vinculado al nivel de planificación de largo plazo.

1.3. Las que definan las características de las unidades de actuación o las que establecen criterios y procedimientos para su caracterización, delimitación e incorporación posterior, incluidas las que adoptan procedimientos e instrumentos de gestión para orientar, promover y regular las actuaciones urbanísticas vinculadas a su desarrollo.

1.4. Las que establecen directrices para la formulación y adopción de planes parciales.

1.5. Las que definan las áreas de protección y conservación de los recursos naturales y paisajísticos, las que delimitan zonas de riesgo y en general, todas las que conciernen al medio ambiente, las cuales en ningún caso, salvo en el de la revisión del plan, serán objeto de modificación.

2. Normas urbanísticas generales.

Son aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. Por consiguiente, otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, conjuntamente con la especificación de los instrumentos que se emplearán para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definición de derechos y obligaciones.

En razón de la vigencia de mediano plazo del componente urbano del plan, en ellas también debe establecerse la oportunidad de su revisión y actualización e igualmente, los motivos generales que a iniciativa del alcalde permitirán su revisión parcial. En consecuencia, además de las regulaciones que por su propia naturaleza quedan contenidas en esta definición, hacen parte de las normas urbanísticas:

2.1. Las especificaciones de aislamientos, volumetrías y alturas para los procesos de edificación.

2.2. La determinación de las zonas de renovación, conjuntamente con la definición de prioridades, procedimientos y programas de intervención.

2.3. La adopción de programas, proyectos y macroproyectos urbanos no considerados en el componente general del plan.

2.4. Las características de la red vial secundaria, la localización y la correspondiente afectación de terrenos para equipamientos colectivos de interés público o social a escala zonal o local, lo mismo que la delimitación de espacios libres y zonas verdes de dicha escala.

2.5. Las especificaciones de las redes secundarias de abastecimiento de los servicios públicos domiciliarios.

2.6. Las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso.

2.7. El señalamiento de las excepciones a estas normas para operaciones como macroproyectos o actuaciones urbanísticas en áreas con tratamientos de conservación, renovación o mejoramiento integral para las cuales se contemplen normas específicas a adoptar y concertar, en su oportunidad, con los propietarios y comunidades interesadas, estableciendo los parámetros, procedimientos y requisitos que deben cumplirse en tales casos excepcionales.

2.8. Las demás previstas en la presente ley o que se consideren convenientes por las autoridades distritales o municipales.

3. Normas complementarias.

Se trata de aquellas relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento, y que deben incorporarse al programa de ejecución que se establece en el artículo 18 de la presente ley. También forman parte de este nivel normativo, las decisiones sobre las acciones y actuaciones que por su propia naturaleza requieren ser ejecutadas en el corto plazo y todas las regulaciones que se expidan para operaciones urbanas específicas y casos excepcionales, de acuerdo con los parámetros, procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales. Entre otras, pertenecen a esta categoría:

3.1. La declaración e identificación de los terrenos e inmuebles de desarrollo o construcción prioritaria.

3.2. La localización de terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo.

3.3. Las normas urbanísticas específicas que se expidan en desarrollo de planes parciales para unidades de actuación urbanística y para otras operaciones como macroproyectos urbanos integrales y actuaciones en áreas con tratamientos de renovación urbana o mejoramiento integral, que se aprobarán de conformidad con el artículo 27 de la presente ley.

PAR.—Las normas para la urbanización y construcción de vivienda no podrán limitar el desarrollo de programas de vivienda de interés social, de tal manera que las especificaciones entre otros de loteos, cesiones y áreas construidas deberán estar acordes con las condiciones de precio de este tipo de vivienda.

PAR. 2º—Los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, no podrán establecer usos compatibles entre servicios de alto impacto referidos a la prostitución y actividades afines, con usos para vivienda y dotacionales educativos. El Gobierno Nacional reglamentará la materia en un término no mayor de sesenta (60) días.

[…].

ART. 3º—La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga las normas que le sean contrarias.

Visto que la demanda se dirigió en contra de las disposiciones de la Ley 388 de 1997, se concluye que los demandantes atacaron una norma que no se encuentra vigente, lo cual prima facie implicaría la inviabilidad del análisis de exequibilidad, dado el carácter rogado de la acción de constitucionalidad que impide revisar oficiosamente las leyes. Como excepción a esta regla, en la Sentencia C-546 de 1993(3) este tribunal se pronunció sobre la norma que modificó la disposición demandada, argumentando que si bien el artículo modificatorio no fue objeto de reproche, "la Corte Constitucional está en la obligación de emitir pronunciamiento de fondo sobre la norma vigente, como se hará en el caso sujeto a estudio, siempre y cuando los cargos formulados le sean igualmente aplicables. De esta manera se garantiza aún más la participación de los ciudadanos en la defensa de la Constitución, y se cumple cabalmente con la finalidad para la cual se creó la acción de inconstitucionalidad, la que como es de todos sabido, además de ser pública y política, la interpone cualquier ciudadano".

Esta consideración, íntimamente ligada al principio pro actione que inspira el control abstracto de constitucionalidad, lleva a la Corte a abocar el análisis del artículo 1º de la Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, en especial porque en este caso, los apartes del precepto demandado fueron reproducido de manera idéntica en la norma posterior y se impone la aplicación de principios determinantes para la administración de justicia, tales como la economía procesal, la celeridad, la prevalencia del derecho sustancial y el carácter público de la acción impetrada.

2. Problemas jurídicos.

2.1. Deberá determinarse si la expresión "de precio" del primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, indica que aquel es el criterio normativo único para el establecimiento de las especificaciones de los lotes, áreas de cesión para el espacio público y áreas construidas de las viviendas de interés social y si, en tal virtud, vulnera el derecho a la vivienda digna, a la igualdad, el espacio público y la protección especial que debe dispensarse a las personas más vulnerables en la medida en que desconocería otros criterios, tales como la habitabilidad, la accesibilidad a los servicios públicos y sociales y la adecuación cultural, de conformidad con los estándares internacionales, relacionados con la vivienda digna.

2.2. Igualmente, si la expresión "cesiones" del primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, en cuanto se ata al precio de la vivienda de interés social, vulnera los derechos constitucionales citados en precedencia.

2.3. Y, finalmente, si el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, en cuanto faculta al Gobierno Nacional para reglamentar las condiciones mínimas que debe tener la vivienda de interés social, especialmente en cuanto al espacio, los servicios públicos y la estabilidad de la misma, desconoce: (i) el derecho a la vivienda digna y el deber de promoción de la vivienda de interés social; (ii) la reserva de ley; (ii) la facultad de las entidades territoriales para promover la vivienda digna y para ordenar el desarrollo de su territorio, y; (iii) la competencia de los concejos municipales para determinar los planes de ordenamiento territorial.

Por su pertinencia para el examen de las acusaciones la Corte comenzará por referirse (i) al alcance del derecho a la vivienda digna, (ii) las competencias concurrentes de regulación normativa en materia de ordenamiento del territorio y reglamentación de los usos del suelo; (iii) las cesiones obligatorias gratuitas.

3. Consideraciones generales.

3.1. Exigencias de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad.

3.1.1. Las demandas ciudadanas que se presentan ante la Corte Constitucional están sujetas a los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, artículo 2º, que fijan como requerimientos para la presentación efectiva de la acción: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (ii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iii) cuando fuere del caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado, y (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demandada.

3.1.2. En lo que respecta al requisito relacionado con "las razones por las cuales dichos textos se estiman violados", esta corporación ha establecido algunos "criterios dirigidos a racionalizar la función judicial(4), que parten del presupuesto de que la Corte no está llamada, según el artículo 241 de la Constitución Política, para adelantar un control oficioso de las leyes, sino a revisar aquellas que han sido demandadas(5)"(6). Así, se ha sostenido que no es suficiente atacar una norma por ser contraria a la Constitución, alegando una vulneración indeterminada de ella, sino que es necesario acompañar la acusación de argumentos que expliquen y justifiquen dicho señalamiento. De esta forma, tomando en consideración las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001(7), las razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes(8), así: (i) Claras, cuando son comprensibles(9) y siguen un hilo conductor argumental, que permite al lector entender el contenido de la demanda y las justificaciones que esgrime el ciudadano en contra de la norma que acusa(10). (ii) Ciertas, esto es que recaen indudablemente sobre una proposición jurídica real y existente(11); es decir, se refieren verdaderamente al contenido de la disposición acusada(12), y no hacen alusión a otras normas vigentes que no son objeto de la demanda(13) o a otras normas simplemente deducidas por el actor(14). (iii) Específicas, es decir, que reflejan de forma concreta la manera como la disposición acusada vulnera la Carta, a fin de evidenciar la oposición objetiva que se alega entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución. (iv) Pertinentes, lo que supone que las razones que se formulan en contra de una norma acusada, deben ser de naturaleza constitucional, esto es, fundadas en la apreciación y comparación del contenido de la norma Superior con el precepto demandado, y no en argumentos simplemente legales(15), doctrinarios(16), subjetivos(17) o fundados en consideraciones de conveniencia(18) que son ajenas a un debate constitucional. (v) Suficientes, es decir, aquellas razones que incluyen todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche(19) y que despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.

3.1.3. De este modo, los argumentos "vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales"(20) que no se relacionan de manera concreta con las disposiciones que se acusan, resultan inadmisibles en el proceso constitucional, porque impiden la confrontación efectiva propia del juicio comparativo entre la norma acusada y la Carta, que se celebra(21). Es por esto que la Corte considera que "el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable(22)" para realizar el juicio de constitucionalidad, resaltándose que "la interpretación que ofrece el demandante de la norma acusada ha de corresponder realmente al contenido normativo de la misma. En caso de que no exista tal correspondencia, mal puede la Corte dar curso al proceso, ya que, aunque formalmente se impugna una determinada disposición, sustancialmente se acusa una norma inexistente"(23). Así lo expresó la Corte en la Sentencia C-587 de 1995, con ponencia del doctor José Gregorio Hernández Galindo, en la que se señaló que:

"La Corte debe insistir en que el presupuesto básico para declarar inexequible una norma jurídica es el de que esa norma, examinados en el proceso de su adopción o su contenido, entre en contradicción con postulados o preceptos de la Carta.

La definición acerca de la posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que ser objetiva, por lo cual no es posible deducirla de otros ordenamientos ni de hipótesis no plasmadas en su texto".

3.2. Las competencias concurrentes de regulación normativa de los distintos niveles territoriales en materia urbanística, ordenamiento del territorio, usos del suelo y espacio público.

3.2.1. Las competencias en materia urbanística y de ordenamiento territorial son objeto de distribución constitucional y de coexistencia de competencias concurrentes de regulación normativa entre los niveles central, departamental y municipal, como suele darse en un Estado descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales. Al respecto, esta Corte ha precisado:

"(…) 4. El artículo 1º de la Carta reconoce la autonomía de las entidades territoriales como elemento integrante de una República unitaria y descentralizada. Esta Corte ha explicado que esta autonomía no se agota en la dirección política de las entidades territoriales sino que estas deben además gestionar sus propios intereses, con lo cual se concreta en un poder de dirección administrativa (C.P., art. 287). Igualmente, en numerosas oportunidades, esta Corte ha indicado que, en la medida en que Colombia es también una república unitaria (C.P., art. 1º), es necesario armonizar los principios de unidad y autonomía, por medio del reconocimiento del manejo autónomo por los municipios y departamentos de los intereses locales, pero la aceptación de la supremacía del ordenamiento nacional (sic). Este equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a través de limitaciones recíprocas. Así, la autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, pero esta normatividad (sic) nacional debe respetar el contenido esencial de la autonomía territorial, "que se constituye en el reducto mínimo que, en todo caso, debe ser respetado por el legislador". Este contenido esencial goza entonces de una garantía constitucional. De esa manera se afirman los intereses locales y se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario. Igualmente, esta Corte ha precisado que las entidades territoriales no solo tienen competencias propias, que son de la esencia de su autonomía, sino que poseen derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores, lo que indudablemente supone un cambio cualitativo en la concepción de estos entes"(24).

3.2.2. Así, la Constitución Política defiere al órgano legislativo del poder central una competencia de regulación normativa por la vía general, para hacer efectivos los derechos a la vivienda digna (art. 51), al espacio público y a su destinación al uso común (art. 82). En cuanto concierne a la temática concernida en los cargos formulados, resulta pertinente destacar que, según el artículo 51 de la Constitución Política, "el Estado debe fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna, promoviendo planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda". De igual modo, interesa destacar que en ejercicio de la autonomía que el artículo 287 de la Constitución Política reconoce a las entidades territoriales, compete a los municipios y distritos ordenar el desarrollo de su territorio y reglamentar los usos del suelo, conforme lo disponen los artículos 311 y 313-7 ídem. Cuando los concejos municipales y distritales expiden los "estatutos de uso del suelo" que la Ley 388 de 1997 denomina genéricamente "Planes de ordenamiento territorial", ejercen la atribución que les confiere el artículo 313, numeral 7º de la Constitución Política, la que, según lo ha precisado la Corte debe ejercerse conforme a la ley. Así dice:

ART. 313.—Corresponde a los concejos:

[...].

7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Por otro lado, los artículos 298, 300-2, 311 y 313-2 de la Constitución Política confieren en esta materia un poder regulador a las corporaciones públicas de elección popular de los ámbitos departamental y municipal.

3.2.3. Ahora bien, no debe perderse de vista que por disposición constitucional la función deferida por los artículos 300-2 y 298 a las asambleas departamentales, y por los artículos 311 y 313-2 y 7 a los concejos municipales, debe entenderse circunscrita a lo que la Carta determine. Sobre este aspecto, deben recordarse las siguientes premisas, inherentes a la organización del Estado unitario con autonomía de sus entidades territoriales: (i) la autonomía de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se enmarca dentro de los contornos que le fijen la Constitución y la ley (C.P., art. 287); (ii) conforme el artículo 288 ibídem, corresponde a la ley establecer los términos en los que, de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las competencias que les son atribuidas por la Constitución. Una interpretación de los anteriores principios constitucionales conduce a la Corte a afirmar que en materia urbanística, uso del suelo, espacio público y de ordenamiento del territorio, la Carta Política instituyó una competencia concurrente de regulación normativa en cabeza de los niveles central, regional y local, que por su alcance y radio de acción puede caracterizarse así: (i) a la ley le compete establecer por vía general el régimen jurídico, esto es, expedir el estatuto básico que defina sus parámetros generales y que regule sus demás aspectos estructurales; (ii) corresponde a los departamentos y municipios desarrollar la preceptiva legal por la vía del ejercicio de su competencia de regulación normativa, con miras a satisfacer las necesidades locales, teniendo en cuenta las peculiaridades propias de su ámbito territorial.

3.2.4. En este contexto el primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, adquiere su significado. Es del caso recordar su tenor literal:

"PAR.—Las normas para la urbanización y construcción de vivienda no podrán limitar el desarrollo de programas de vivienda de interés social, de tal manera que las especificaciones entre otros de loteos, cesiones y áreas construidas deberán estar acordes con las condiciones de precio de este tipo de vivienda".

Así, el Congreso de la República, en el primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 902 de 2004 —que modificó el artículo 15 de la Ley 388 de 1997—, dispuso que los concejos municipales y distritales no podrán limitar el desarrollo de programas de interés social, al expedir las normas de ordenamiento territorial, reglamentar los usos del suelo en los POT o regular la urbanización y construcción de vivienda, en ejercicio de la atribuciones conferidas por los artículos 311 y 313-7 de la Constitución Política, como garantía para la provisión suficiente de la vivienda de interés social. En suma, ha establecido el legislador que las normas de los concejos municipales y distritales relativas al aprovechamiento del suelo, deben hacer viable el desarrollo de los proyectos de vivienda de interés social, siendo una exigencia avenida con la Carta Política, que en el artículo 51 dispone que "el Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo" el derecho a la vivienda digna. Desde otra perspectiva, la norma acusada constituye nítida expresión de la competencia que el artículo 313.7 de la Constitución Política atribuye al legislador de fijar límites que deberán observar los concejos municipales, al reglamentar los usos del suelo y al vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda de interés social.

4. Consideraciones sobre el caso concreto.

4.1. Las acusaciones contra las expresiones "de precio" y "cesiones" contenidas en el primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 902 de 2004 —que modificó el artículo 15 de la Ley 388 de 1997—.

4.1.1. La demanda apunta a que las voces "de precio" y "cesiones", contenidas en el primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 902 de 2004 —que modificó el artículo 15 de la Ley 388 de 1997—, desconocen los derechos a la vivienda digna y a la igualdad al contravenir contenidos de estos establecidos por esta Corte en su jurisprudencia y los previstos en la observación Nº 4 del Pacto para los derechos económicos que conforme, al artículo 93 de la Carta, integra el bloque de constitucionalidad.

4.1.2. En cuanto a la expresión "de precio" contenida en el primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, específicamente se sostiene que vulnera el derecho a la vivienda digna "ya que señala al precio como único criterio relevante para la determinación de las especificaciones de los lotes áreas construidas de los proyectos de VIS, con exclusión de las condiciones de adecuación, habitabilidad, accesibilidad, ubicación e importancia de los factores culturales de las viviendas"(25). Contra lo afirmado en la demanda, del contenido normativo de la disposición a la que pertenecen las expresiones acusadas, no se colige que el Legislador haya consagrado el precio como único factor para la determinación de las especificaciones de tamaños de los lotes y espacios construidos y para las áreas de cesiones obligatorias gratuitas en los proyectos de vivienda de interés social. En efecto, la norma no excluye la habitabilidad, la accesibilidad a los servicios públicos y sociales y la adecuación cultural como atributos relevantes de la vivienda de interés social: la exigencia de concordancia entre las especificaciones de cesiones y las condiciones de precio tan solo alude a la consideración de esta relación para efectos de no "limitar el desarrollo de programas de vivienda de interés social", propósito coherente con el fin constitucionalmente declarado de "promover[a] planes de vivienda de interés social" (C.P., art. 51).

4.1.3. Frente a la expresión "cesiones" del primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 902 de 2004 —modificatorio del artículo 15 de la Ley 388 de 1997—, sostiene en la demanda que entra en conflicto con los derechos constitucionales a la igualdad, a la vivienda digna, al espacio público y a la protección especial de las personas más vulnerables, ya que sujeta las características de las cesiones de suelo para espacio público y equipamiento de las urbanizaciones destinadas a vivienda de interés social a las condiciones de precio de tales viviendas, impidiendo con ello que las cesiones urbanísticas para esta modalidad —interés social— sean fijadas con criterios más adecuados tales como la densidad habitacional y poblacional. Desarrollando lo anterior, considera la demanda que la determinación de las condiciones de las cesiones de áreas con base en el precio de la vivienda hace que su tamaño sea el mínimo y se determine sobre un porcentaje fijo en relación con el valor de los proyectos de construcción, sin tener en cuenta el número de unidades habitacionales y tampoco el número de personas que habitan la urbanización o construcción. Lo anterior genera desigualdad, en opinión de los demandantes, determinada por el hecho de que las personas que habitan viviendas de interés social tendrán acceso a espacios y áreas más reducidos que aquellos que habitan otro tipo de viviendas y conjuntos habitacionales, siendo un hecho que son, precisamente los habitantes de los proyectos desarrollados para vivienda de interés social, quienes más requieren de los mismos. Los accionantes encuentran injustificada tal diferenciación por considerarse que la medida legal resulta inadecuada y desproporcionada para alcanzar el fin constitucional de promover la oferta de vivienda de interés social y hacer efectivo el derecho a la vivienda digna.

Sin embargo, como se dijo anteriormente, del contenido de la norma no es viable colegir que el precio sea criterio único para orientar la configuración de la vivienda de interés social, siendo admisible tener en cuenta otros criterios, factiblemente concurrentes, para la determinación de las zonas de cesión obligatoria en los sectores dedicados a este tipo de construcción. Este aspecto lleva a concluir en la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad que permitan adelantar el control sobre las normas acusadas y a que se impone la inhibición de la Corte para pronunciarse de fondo sobre la demanda. Del mismo modo, en cuanto concierne al cargo por vulneración a la igualdad, cabe recordar que la Corte ha puesto de presente que el concepto de "igualdad" es relacional, debiendo recaer sobre una pluralidad de elementos o términos de comparación, lo que supone determinar los sujetos, elementos o situaciones respecto de los cuales se aduce que existe una diferencia vulnerante de la Constitución. En el escrito de demanda no se precisan cuáles son los grupos comparables ni los criterios de comparación aplicables para hacer el examen de igualdad; la demanda solamente menciona que el área construida y la de las cesiones obligatorias gratuitas en los proyectos de VIS son inferiores a las que tienen los proyectos de viviendas que no son de interés social; tampoco es posible inferir del texto de la demanda con cuáles viviendas se debe realizar la comparación ni cuáles deben ser los criterios para efectuarla.

4.1.4. Para reforzar lo anterior, la Corte advierte que los cargos estructurados en torno a las expresiones "de precio" y "cesiones" parecen dirigidos contra las disposiciones del Decreto 2060 de 2004, reglamentario de las normas legales atacadas. Esto se hace evidente en la propia fundamentación de los cargos, así: "La mejor prueba de que la mención exclusiva del precio que hace la norma acusada conduce a ignorar los demás atributos del derecho a la vivienda digna (C.P., art. 51) es que la misma ha servido de sustento para que se expidan normas sobre áreas mínimas de tamaño de lotes para la construcción de VIS, como el decreto nacional 2060 de 2004, a cuyo tenor (…). La norma antes transcrita establece como áreas mínimas de lotes para la construcción de VIS espacios sumamente reducidos…". Y, en otro aparte se afirma: "El Decreto 2060 de 2004 conduce a unas condiciones de habitabilidad aún más precarias en el caso de proyectos de interés social de lotes multifamiliares (…). Las acusaciones relativas a las cesiones también se atribuyen a lo preceptuado en el citado decreto. En el escrito de demanda, para la sustentación de este cargo, se lee: "(…) la norma abre la puerta para que las cesiones urbanísticas de los proyectos VIS sean inferiores que las cesiones de los proyectos urbanísticos de otra naturaleza. Prueba de ello es que la propia reglamentación de la norma define los tamaños mínimos de las cesiones de los proyectos VIS como un porcentaje fijo sobre el área construida, sin tener en cuenta el número de unidades habitacionales y el número de habitantes de las mismas. En efecto, el artículo primero, numeral segundo del Decreto 2060 de 2004 -reglamentario del parágrafo del artículo 15 de la Ley 388 de 1997 establece (…)"(26).

4.1.5. En este orden de ideas, la Corte encuentra que los cargos dirigidos en contra de las expresiones "de precio" y "cesiones" contenidas en el primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, se dirigen más a atacar una interpretación realizada por el demandante de la norma legal —respaldada, a su juicio, en los contenidos de los decretos reglamentarios— que a señalar una contradicción entre el contenido objetivo de la ley y la Constitución Política. De esta manera, no podría la Corte entrar a definir el fondo del asunto sin desatender los requisitos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 ni las reglas jurisprudenciales de esta corporación. Al respecto, esta Corte ha reiterado que el juicio de constitucionalidad exige una confrontación objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, por cuanto no es posible resolver los cuestionamientos a la constitucionalidad de una norma a partir de argumentos que no se relacionan de manera concreta y directa con las disposiciones que se acusan, al carecer de la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia requeridas para emitir un fallo de fondo. Procede, entonces, inhibirse para pronunciarse sobre los dos primeros cargos por ineptitud sustantiva de la demanda, fundada ella en la interpretación de un desarrollo contingente de la misma y no en el alcance de su contenido normativo. Al mismo tiempo, frente al cargo relacionado con el principio de igualdad, no se cumple con el requisito de especificidad exigido por la jurisprudencia de esta corporación, como atrás se anotó. Lo que no obsta para que las expresiones acusadas sean demandadas con fundamento en estas u otras disposiciones constitucionales.

4.2. Los cargos contra el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, modificatorio del artículo 64 de la Ley 9ª de 1989.

4.2.1. El artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 establece que el Gobierno Nacional reglamentará las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos y estabilidad de la vivienda. En la demanda se considera que el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 vulnera el artículo 150 de la Carta Política, por cuanto la competencia para reglamentar las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social y, en particular, el espacio interior y exterior, que implica las intensidades de uso y aprovechamiento del suelo, es del legislador. Se agrega que, aun admitiendo la tesis contraria, la norma resultaría inconstitucional porque la reglamentación exhaustiva por parte del gobierno impide a las autoridades municipales el ejercicio de sus competencias en materia de garantías, más allá de lo reglado, para la adecuada protección de los atributos del derecho a la vivienda y la determinación de usos del suelo que corresponde a los concejos municipales, vulnerando con ello el principio del rigor subsidiario que ilustra las relaciones competenciales entre los diferentes niveles territoriales del Estado. En suma, que la disposición acusada permite que el Gobierno Nacional dicte medidas regresivas frente a la definición y alcance que podrían tener normas dictadas por los gobiernos municipales.

4.2.2. Contra lo afirmado por los actores, no es cierto que el artículo 334 de la Constitución Política someta a reserva legal la regulación de los usos del suelo, con exclusión de otros niveles normativos. Como ya se analizó, el artículo 310 de la Constitución Política dispone la competencia del municipio, como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, para "ordenar el desarrollo de su territorio". En consonancia con lo allí dispuesto, el artículo 311 —numeral 7º— de la Carta, atribuye a los concejos la función de "reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda". Concordante con lo anterior, el artículo 313 ibídem establece las funciones de los concejos municipales, entre ellas la de reglamentar los usos del suelo (num. 7º).

4.2.3. La determinación de las normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios públicos o estabilidad de las viviendas no acarrea usurpación alguna de las competencias de los concejos para reglamentar el uso del suelo y de ordenar el territorio. Se trata de funciones diferentes. Ordenar el desarrollo del territorio, en los términos de los artículos 9º de la Ley 388 de 1997 y 41 de la Ley 152 de 1994, es trazar el conjunto de objetivos, directrices, metas, estrategias y normas adoptadas para orientar y administrar el suelo municipal. El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: (i) la definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales; (ii) el diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital; y, (iii) la definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos (L. 388/97, art. 6º). Y reglamentar los usos del suelo también es determinar en el plan de ordenamiento territorial la destinación permitida para las diferentes áreas urbanas y suburbanas en el respectivo municipio o distrito, como de uso industrial, comercial, residencial, etc. Así, no encuentra la Corte que el contenido normativo de los artículos 333 y 334 que se estiman violados, se relacione razonablemente con la temática de la norma a que pertenecen las expresiones acusadas.

4.2.4. Tampoco advierte la Corte que la competencia del Gobierno Nacional de "reglamentar las normas mínimas de calidad de las viviendas de interés social" desconozca la cláusula general de competencia del legislador en cuyo desarrollo le corresponde "fijar los elementos básicos de configuración de los derechos constitucionales -entre ellos el derecho a la vivienda digna (C.P., arts. 51 y 150)". Por el contrario, el precepto acusado, al conferir al Gobierno Nacional la reglamentación de las normas mínimas de calidad de las viviendas de interés social" parte de la preexistencia de una disposición legal, materia de desarrollo en ejercicio de la potestad reglamentaria. Tal es el sentido de esta disposición cuestionada. De este modo, la existencia de desarrollos reglamentarios en materia de calidad de la vivienda de interés social que excedan contenidos legales o carezcan del supuesto normativo legal a reglamentar, es asunto de control en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En cuanto al control constitucional que realiza esta Corte, la expresión normativa acusada se declarará exequible.

4.2.5. El cargo consistente en que la norma acusada, por tratarse de una reglamentación exhaustiva, mengua la competencia de las autoridades municipales para, eventualmente, mejorar las condiciones relativas a la calidad de las viviendas de interés social en el término de su municipalidad, también debe desestimarse: a más de que esta afirmación no se desprende razonablemente de su texto, carece de sustento pues, lógicamente, lo exhaustivo se opone a lo mínimo. Finalmente, el cargo que alega usurpación de las competencias de los concejos municipales debe desestimarse, pues los propios actores advierten que surge de una interpretación de conformidad con la cual las normas que expide o ha expedido el Gobierno Nacional en materia del espacio de la vivienda de interés social son exhaustivas y no mínimas…".

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, modificatorio del artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, por los cargos examinados.

2. INHIBIRSE para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de las expresiones "de precio" y "cesiones", contenidas en el primer parágrafo del artículo 1º de la Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de la Ley 388 de 1997.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Folio 1 del expediente, numeral I, literal A de la demanda.

(2) Fe de erratas referida a al contenido de los artículos 8º, 52, 96 y 116.

(3) Magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz, fallo proferido con ocasión al estudio de constitucionalidad del literal c) del artículo 3º del Decreto 1888 de 1989, modificado por el artículo 1º del Decreto 2281 de 1989.

(4) Auto de súplica del 29 de julio de 1997, Expediente D-1718.

(5) Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(6) Sentencia C-650 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(7) M.P.: M.J. Cepeda y Rodrigo Uprimny, respectivamente.

(8) Cfr., entre varios, los autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones "específicas, claras, pertinentes y suficientes".

(9) Sentencia C-256 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

(10) Sentencia C-1056 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(11) Ver la Sentencia C-362 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(12) Sentencia C-256 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

(13) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En ella la Corte se inhibió por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se predican de normas jurídicas distintas a las demandadas.

(14) Sentencia C-504 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En ella se dijo que la acusación carecía de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.

(15) Cfr. la Sentencia C-447 de 1997.

(16) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz.

(17) Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.

(18) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En ella la Corte desestimó algunos de los cargos presentados por el actor, que se limitaron a presentar argumentos de conveniencia.

(19) Por ejemplo, cuando se alegue que ha sido quebrantado el trámite en la expedición de un acto, se tendrá que explicar de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración, circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos y pruebas.

(20) Cfr. los autos 097 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño y las sentencias C-281 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-519 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, entre varios pronunciamientos.

(21) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.

(22) Sentencia C-131 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(23) Sentencia C-650 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz (subrayas fuera del texto original).

(24) Sentencia C-643 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(25) Fl. 13.

(26) Fl. 21.