Sentencia C-354 de junio 10 de 2015

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-9537

Magistrado Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Actor: Salvador Ramírez López

Demanda de inconstitucionalidad contra: inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (parcial) “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”

Bogotá D.C, diez de junio de dos mil quince.

EXTRACTOS: «1. Texto normativo demandado.

El ciudadano Salvador Ramírez López demandó la inconstitucionalidad de la interpretación del Consejo de Estado de la expresión “y el monto de la pensión de vejez”, contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El texto demandado del citado artículo —resaltado con subraya— es el siguiente:

LEY 100 DE 1993

(Diciembre 23)

Diario Oficial 41.148 de 23 de diciembre de 1993

“Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.

(…).

ART. 36.—Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley.

El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. (Aparte tachado declarado inexequible por la Sentencia C-138/95).

(…)”.

(…).

II. Consideraciones

1. Competencia.

La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadano colombiano, contra la interpretación que el Consejo de Estado hace del inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (parcial), el cual, por virtud del Acto Legislativo 1 de 2005 parágrafo transitorio 4º, continúa produciendo efectos hasta el año 2014. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse al respecto (C.P., art. 241.4).

2. Cuestiones previas.

Teniendo en cuenta lo expuesto en precedencia, la Sala considera necesario abordar de manera previa dos cuestiones planteadas por el Ministerio Público. En primer lugar, es necesario establecer si en la presente oportunidad se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y en el caso de que esta resulte inexistente, se abordará, en segundo término, el análisis sobre si es procedente o no proferir una decisión de fondo, pues toda vez que solicitó un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial en la formulación de los cargos, se impone un estudio a la luz de los requisitos que ha exigido la jurisprudencia para la interposición de acciones contra interpretaciones judiciales.

3. Inexistencia de cosa juzgada constitucional.

3.1. El alcance de la Sentencia C-168 de 1995.

3.1.1. Cargos examinados y respuesta constitucional.

La Sentencia C-168 de 1995 se ocupó de examinar la constitucionalidad de los artículos 11 (parcial), 36 (parcial) y 288 de la Ley 100 de 1993. En particular y en lo relativo al cuestionamiento en aquella oportunidad formulado en contra del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ahora demandado, la Corte examinó tres cargos.

a) Cargo por violación del artículo 58 de la Constitución

Este cargo exigía establecer si el segundo inciso del citado artículo 36 desconocía la prohibición de afectar los derechos adquiridos (C.P., art. 58) de los trabajadores afiliados al régimen anterior y que no habían cumplido las condiciones para acceder a la pensión.

La Corte concluyó que este cuestionamiento no podía prosperar. Para ello señaló, luego de una amplia explicación de la noción de derechos adquiridos, que era necesario distinguir entre aquellas personas que eran titulares de un derecho y aquellas que no. Indicó entonces:

“El derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y queda cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con la expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada o extinguida por el legislador. Y es en esta última categoría donde debe ubicarse la llamada “condición más beneficiosa”. Se puede concluir que quien ha satisfecho los requisitos de edad y tiempo de servicio o número de semanas cotizadas, exigidas por la ley para acceder a una pensión de jubilación o de vejez, tiene un derecho adquirido a gozar de la misma. Pero quien aún no ha completado el tiempo de servicio o llegado a la edad prevista en la norma legal, no tiene un derecho sino que se halla apenas ante una simple expectativa de alcanzarlo en el momento de reunir la condición faltante” (resaltado fuera de texto).

Con base en lo anterior, la Corte encontró que la norma acusada armoniza con el ordenamiento superior en tanto “la reiteración que hace el Constituyente en el artículo 53 de que no se menoscaben derechos de los trabajadores, no tiene el alcance que arguye el actor, sino el de proteger los derechos adquiridos de los trabajadores, mas no las simples expectativas”.

b) Cargo por violación del artículo 53 de la Constitución

El segundo de los cargos examinados hacía necesario definir si la modificación a las normas pensionales que se derivaba del inciso segundo del artículo 36 vulneraba el principio de la condición más beneficiosa aplicable a los trabajadores (C.P., art. 53) al desconocer los regímenes preexistentes más favorables.

La Corte en esa oportunidad expresó que la infracción del artículo 53 no se había producido. Por un lado, sostuvo que la prohibición de menoscabar los derechos de los trabajadores no era pertinente si se tiene en cuenta que, precisamente, no es posible predicar la existencia de un derecho respecto de aquellas personas que no hubieren cumplido antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 las condiciones para acceder a la pensión. Así mismo, de otra parte, la Sala Plena concluyó que “en el presente evento se acusan normas generales, impersonales y abstractas que cobijan a todos los habitantes del país, por tanto, como se dejó consignado en párrafos anteriores, no es posible determinar in genere si la nueva legislación contiene disposiciones más benéficas para los trabajadores, frente a los regímenes antes vigentes y, mucho menos cuando se trata de meras expectativas”.

c) Cargo por violación del artículo 13 de la Constitución

El tercer cargo requería que la Corte determinara si el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100, al prever el régimen de transición, desconocía el derecho a la igualdad en tanto permitía un trato legal diferenciado entre los trabajadores que en vigencia de la norma anterior no habían consolidado el derecho pensional. Los grupos objeto de comparación se encontraban constituidos, de una parte, por las personas que ostentaban expectativas legítimas y, de otra, por aquellos que apenas iniciaban su vida laboral teniendo tan solo meras expectativas.

La Corte indicó que no era posible afirmar la violación del derecho a la igualdad, en tanto se presentaban diferencias suficientemente relevantes entre las dos clases de personas. En efecto, no resultaba posible asimilar una persona que apenas está iniciando la construcción de su derecho pensional con una que se encuentra en una posición más cercana a la adquisición del derecho. Señaló en esa oportunidad:

“Y sobre la discriminación que, según el actor, se crea entre las personas que quedan comprendidas por el precepto demandado frente a las demás, cobijadas por el régimen anterior, cabe anotar que mal podría considerarse que la situación de las personas que se van acercando por edad o tiempo de servicio a las contempladas en la ley para acceder a la pensión de vejez, es la misma de aquellas que apenas inician una vida laboral, llevan pocos años de servicio o su edad está bastante lejos de la exigida, pues a pesar de que en ambos casos se tienen meras expectativas, las que como tantas veces se ha reiterado, pueden ser reguladas por el legislador a su discreción, sus condiciones, por ser distintas, justifican un trato diferente. Recuérdese que la igualdad formal no es ajena al establecimiento de diferencias en el trato, fincadas en condiciones relevantes que imponen la necesidad de distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos; esta última hipótesis expresa la conocida regla de justicia que exige tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales en forma desigual”.

3.1.1.1. En atención a las consideraciones reseñadas, la Corte dispuso declarar exequible el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el numeral 2º de la parte resolutiva, así:

“2. Declarar EXEQUIBLES los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: “Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos”, el cual es INEXEQUIBLE (resaltado fuera de texto).

(…)”.

3.1.1.2. En síntesis, a través de la Sentencia C-168/95, la Corte realizó el análisis de constitucionalidad de los artículos 11 (parcial), 36 (parcial) y 288 de la Ley 100 de 1993. En particular, respecto del inciso 2º del artículo 36 de la mencionada ley, analizó los cargos de vulneración de los derechos adquiridos (C.P., art. 58), desconocimiento de la condición más beneficiosa (C.P., art. 53) y derecho a la igualdad (C.P., art. 13). Resolviendo que ninguna de tales disposiciones constitucionales fueron transgredidas por la norma acusada.

3.2. Cargos formulados en la demanda objeto de pronunciamiento.

Los conceptos de la violación planteados en esta oportunidad, tal y como se expresó al adelantar su examen con especificidad, son los siguientes:

a) Cargo por violación del artículo 13 de la Constitución

Según el demandante, el contenido normativo asignado por la interpretación del Consejo de Estado a la expresión “monto”, tiene como efecto el otorgamiento de un beneficio injustificado e inconstitucional derivado de una aplicación diferenciada del régimen de transición, consistente en que los beneficiarios de la transición que son juzgados por la justicia de lo contencioso administrativo reciben un tratamiento privilegiado como consecuencia de la interpretación atacada.

b) Cargo por violación del artículo 48, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2005

El demandante señala que se desconoce el inciso sexto que el Acto Legislativo 1 de 2005 adicionó al artículo 48 de la Constitución, en tanto la unión del concepto de monto pensional con el promedio de liquidación del régimen anterior que se deduce de la norma que se acusa, desconoce la obligación de que exista equivalencia entre los aportes y la liquidación de la pensión, según lo exige la Carta.

c) Cargo por violación del artículo 230 de la Constitución

La demanda también considera que se contraría el artículo 230 de la Constitución, en tanto la proposición jurídica atacada supone un desprendimiento por parte de los jueces del tenor literal de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para, en su lugar, aplicar integralmente el régimen derogado con base en la tesis de la inescindibilidad de la ley laboral y el principio de favorabilidad.

3.3. La cosa juzgada en la jurisprudencia constitucional.

3.3.1. La cosa juzgada constitucional.

Esta Corte ha indicado que la cosa juzgada implica una prohibición en cabeza de los administradores de justicia de pronunciarse sobre lo resuelto. No obstante, se ha precisado que ante la presencia de un pronunciamiento previo respecto de una determinada norma no siempre existe una restricción para un nuevo pronunciamiento. Esta conclusión se funda en la distinción que ha hecho la jurisprudencia constitucional entre cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa, relevante en esta oportunidad, expresando:

“Como reiteradamente lo ha precisado la jurisprudencia de esta corporación, conforme a lo preceptuado por el artículo 243 de la Constitución, los fallos que dicta la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, lo cual significa que tienen carácter definitivo e inmutable, y de este modo se garantiza, por una parte, la aplicación de los principios de igualdad y seguridad jurídica y, por la otra, que este tribunal, como órgano encargado del control constitucional, sea consistente con las decisiones que ha adoptado previamente.

La jurisprudencia constitucional ha diferenciado categorías conceptuales de cosa juzgada, como entre cosa juzgada absoluta y relativa, entre otras, “que resultan del alcance que a la figura de la cosa juzgada constitucional le otorgue el propio análisis de constitucionalidad que realiza la Corte sobre una norma determinada y la decisión respectiva que se adopte”.

En relación con la diferenciación entre cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa, la Corte ha establecido:

“Los conceptos de cosa juzgada absoluta y relativa han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional, indicando que en principio debe entenderse que toda sentencia de constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta”. Así las cosas, la jurisprudencia de la Corte ha previsto determinados supuestos en los que los efectos de la cosa juzgada carecen de carácter absoluto. En estos eventos, la vigencia del principio de supremacía constitucional (C.P, art. 4º), que incorpora la necesidad que la totalidad del ordenamiento jurídico se ajuste a las disposiciones de la Carta Política; permite que la Corte se pronuncie sobre la disposición legal respecto de la cual ya ha existido un pronunciamiento, pero este se ha circunscrito a determinados problemas jurídico-constitucionales”.

Uno de supuestos es el de la cosa juzgada relativa. Para la jurisprudencia, “este fenómeno concurre cuando la Corte restringe el análisis de constitucionalidad de la norma a la materia que fundamentó el concepto de la violación. Esta restricción implica que puedan promoverse nuevas demandas de inconstitucionalidad, a condición que versen sobre problemas jurídicos distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este tribunal.

El mismo precedente contempla la posibilidad que la cosa juzgada constitucional relativa, se compruebe de modo explícito o implícito. El primero se presenta cuando “(...) la disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede ser nuevamente reexaminada en el futuro (…)”, es decir, es la propia Corte quien en la parte resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada “(...) mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta (...)”.

La segunda modalidad se acredita en los eventos en que “cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitación, “(...) en tal evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que selo se ha analizado determinados cargos (...)”. Así mismo, se configura esta modalidad de cosa juzgada relativa, cuando la Corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad; así sostuvo que se presenta cuando: “(...) el análisis de la Corte está claramente referido solo a una norma de la Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada(...)”(4).

3.3.2. Corolario de lo anterior, es que en la presente oportunidad no puede afirmarse la existencia de cosa juzgada que impida el pronunciamiento de esta Corte. Ello es así, por cuanto las razones de inconstitucionalidad planteadas en esa ocasión, en la Sentencia C-168 de 1995, difieren de las aducidas en este proceso, como se explicará más adelante. Sobre la relatividad del juzgamiento previo la jurisprudencia ha expresado que:

“(…) a lo largo del estudio del fenómeno de cosa juzgada en materia de control de constitucionalidad en la jurisprudencia de la Corte, se ha avanzado en el sentido de entender que al margen de la clasificación de la figura, la noción de la cosa juzgada en la práctica resulta sencilla y referida únicamente a la prohibición de volverse a pronunciar sobre un asunto ya decidido. En este orden, aquello que ha analizado la Corte a este respecto, se refiere a distintos supuestos alrededor del cumplimiento de los dos requisitos mencionados. Por ejemplo, cuando la sentencia anterior ha declarado una exequibilidad, si se cumple i) y no ii), quiere decir que no hay cosa juzgada, y se presenta la situación que la Corte ha llamado en ocasiones cosa juzgada relativa”(5).

3.3.3. La cosa juzgada relativa se configura ante la concurrencia de dos requisitos: i) que la norma acusada de inconstitucionalidad reproduzca el mismo contenido normativo estudiado en una sentencia anterior y, ii) que el examen de constitucionalidad se fundamente en idénticas razones —esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada—. Por lo cual, solo en presencia de estas dos condiciones la decisión deberá estarse a lo resuelto.

3.4. Existencia de un cambio de parámetro de control

3. 4.1. Es importante señalar que el cambio del parámetro de control tiene un efecto directo sobre la cosa juzgada ya que habilita al juez constitucional para conocer una proposición ya estudiada frente a un contexto jurídico diferente, como lo expresó este tribunal constitucional al pronunciarse sobre el derecho de asociación, así:

“Se está ante un panorama legal distinto al que existía cuando la Corte, en el año de 1994, en la Sentencia C-110 de 1994, examinó el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, por un lado, no habían sido incorporados por medio de la ley, los convenios 151 y 154 de la OIT, y del otro, los cambios introducidos son sustanciales y acordes con la Constitución. Aunado a lo anterior, la declaración de exequibilidad de la prohibición para los sindicatos de empleados públicos de presentar pliegos de peticiones o de celebrar convenciones colectivas, radicó principalmente en la consideración de que el artículo 416 del Código laboral era una de las excepciones de que trata el artículo 55 de la Constitución, argumento que queda sin piso, por la sencilla razón de la existencia de las leyes en mención. En consecuencia, por este aspecto, la Corte puede volver a examinar la constitucionalidad de lo acusado del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, pues no se está ante el fenómeno de la cosa juzgada(6) (resaltado fuera de texto).

La reforma al artículo 48 superior, efectuada por el Acto Legislativo 1 de 2005, alteró el panorama normativo bajo el cual se adoptó la Sentencia C-168 de 1995. El artículo 48 constitucional —marco constitucional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993—, fue modificado por el citado acto legislativo, con la incorporación de nuevos principios al derecho a la seguridad social en pensiones y al propio artículo 36 de la Ley 100 de 1993, resumido en las siguientes normas:

Sobre el derecho a la seguridad social en pensiones: i) fundó el principio de la sostenibilidad financiera del sistema pensional; ii) consagró el respeto de los derechos adquiridos con arreglo a la ley en materia de seguridad social; iii) consagró la estabilidad e inmutabilidad en el pago de la mesada; iv) prohibió establecer requisitos y beneficios pensionales distintos a los de la leyes del sistema general de pensiones; v) ordenó la liquidación pensional concordante con los aportes cotizados; vi) dispuso la derogatoria de los regímenes especiales y exceptuados; vii) ordenó la revisión de las pensiones adquiridas con abuso del derecho y viii) fijó un tope al monto de la mesada.

Expresamente sobre el artículo 36 de la ley del sistema general: i) determinó la vigencia del régimen de transición —31 julio de 2010—; [ii)] ultractividad del régimen hasta el año 2014 para los que acrediten 750 semanas o 15 años de servicio a la vigencia del régimen de transición —25 de julio de 2005—; iii) los requisitos y beneficios serán los expresamente consagrados en el artículo 36 y demás normas que lo desarrollen.

De todo lo expuesto, esta corporación concluye que no existe cosa juzgada y, por ende procede el examen de constitucionalidad al verificarse i) la falta de identidad entre los cargos examinados en la Sentencia C-168/95 y los formulados en el presente caso y ii) un cambio del parámetro de control frente a los actuales principios y normas que orientan la prestación del servicio de seguridad social en pensiones y que naturalmente no pudieron ser considerados en la sentencia de 1995.

4. Análisis sobre el control de constitucionalidad sobre interpretaciones judiciales y administrativas y requisitos para que proceda su estudio de fondo.

En el artículo 241 de la Constitución Política de 1991 se le otorgó a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y la supremacía del texto fundamental, para dicho fin, le concedió varias facultades(7) dentro de las cuales está la de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.

El control constitucional derivado de una demanda ciudadana es abstracto por cuanto no se requiere de ningún litigio concreto para que esta pueda interponerse, procede contra cualquier ley, así esta no esté afectando directamente al ciudadano que la presenta. Y, por otro lado, el objeto del control es una norma legal y la decisión recae sobre la disposición demandada, ya sea por vicios en su contenido material o en su formación(8).

Esta corporación en reiterada jurisprudencia ha dispuesto que “el control constitucional rogado o por demanda ciudadana es abstracto y recae sobre las leyes y no sobre la actividad de los jueces. Esta característica ha sido resaltada por esta Corte en numerosas ocasiones, cuando ha dicho que la “acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad judicial competente —en Colombia, la Corte Constitucional— entre el precepto legal demandado y los mandatos constitucionales”, y por ello el “análisis que efectúa la Corte debe darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido objetivo de la disposición examinada, y en ningún caso la aplicación concreta que ella tenga”. Con ese criterio, la Corte se ha abstenido, en varios casos, de pronunciarse de fondo sobre ciertas demandas, cuando concluyó que estas cuestionaban no tanto el contenido de la disposición acusada sino su aplicación por algunos tribunales. Por ejemplo, la Sentencia C-380 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se inhibió de conocer una demanda, que pretendía que la Corte, por medio de una sentencia de exequibilidad condicionada, señalara que la pensión gracia contenida en el literal A) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 también era aplicable a los educadores nacionales. La Corte se inhibió de conocer de la demanda pues consideró que era inepta, por cuanto la acusación no estaba dirigida contra el texto normativo demandado sino contra una pretendida aplicación indebida del mismo”(9).

De lo anterior se deduce que, en principio, el control abstracto solo recae en textos legales, esto por cuanto los jueces gozan de plena autonomía para interpretar las disposiciones, por lo que a la Corte no le corresponde fijar el sentido de la ley, pues esto invadiría la labor de los demás operadores jurídicos. No obstante, como se mencionó precedentemente, a la Corte Constitucional le corresponde la guarda de la integridad y la primacía de la Constitución, por lo que debe, a su vez, asegurar que todos los jueces estén sometidos al imperio de sus mandatos y las interpretaciones que estos hagan deben corresponder con el texto fundamental.

En consecuencia, quien tiene la actividad de interpretar un mandato legal cuenta con la posibilidad de darle variadas lecturas, lo que, en principio, no generaría inconveniente alguno, pues estas pueden resultar acordes con los postulados de la Constitución o, también, ir en contravía de ellos, caso en el cual, en defensa del ordenamiento jurídico, los ciudadanos, han acudido a la acción pública de inconstitucionalidad.

En virtud de ello la Corte ha admitido, en casos excepcionales, la procedencia de demandas de inconstitucionalidad contra interpretaciones judiciales de una norma legal. Ha dicho la Corte, que:

“(…) cuando un ciudadano no cuestiona tanto el contenido abstracto de un determinado texto legal sino la interpretación específica que del mismo han hecho determinados jueces, tal y como ocurre en el presente caso. En esos eventos, el control recaería específicamente sobre la labor de los jueces, por lo cual su incidencia sobre la autonomía judicial es importante, lo cual explica, junto con la naturaleza abstracta del sistema de control de las leyes ejercido por la Corte, que dicho control directo de las interpretaciones sea excepcional. Y específicamente, solo en pocos casos, esta Corte ha procedido a enjuiciar directamente, por vía del control abstracto, esas interpretaciones realizadas por los jueces.

17. La Corte es pues competente para controlar ciertas interpretaciones de los funcionarios judiciales, cuando estas planteen problemas constitucionales (…)”.

Así mismo, la Sentencia C-802 de 2008, sobre el particular, señaló:

“(…) El control que ejerce esta corporación a través de la acción pública de inconstitucionalidad (C.P., art. 241) comprende la facultad de examinar la interpretación que en ciertos casos hacen las autoridades judiciales de normas con fuerza material de ley. Se trata de una suerte de control, verdaderamente excepcional (…)”.

En síntesis, cabe el pronunciamiento de la Corte en los casos en que existan interpretaciones judiciales o administrativas contrarias a la Constitución y que se pongan en evidencia mediante una demanda de inconstitucionalidad, siempre que se cumplan con las exigencias constitucionales, legales y jurisprudenciales, cuya verificación es necesaria a objeto de evitar el riesgo de interferir, de manera indebida, en el ámbito de competencia de otros poderes públicos, irrespetando el principio de legalidad y de separación de poderes.

En efecto, con el fin de tener especial cuidado a la hora de evaluar la exclusión de interpretaciones judiciales de textos legales que se demandan mediante control abstracto, la Corte ha establecido unos requisitos especiales que toda demanda de este tipo debe contener. Exigencias, a su vez, signadas por una “mayor carga argumentativa” por parte del demandante.

Los requisitos dispuestos por la jurisprudencia para que proceda el control sobre interpretaciones judiciales, son los mismos que han de presentarse en una demanda de inconstitucionalidad ordinaria a saber claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, pero, debido al carácter excepcional de esta clase de control, para que sea posible un examen de fondo, estos deben contener una mayor profundidad y solidez analítica en la sustentación de los cargos. En palabras de esta Corte(10):

“[L]as demandas de inconstitucionalidad presentadas contra interpretaciones judiciales están sujetas a una carga de argumentación más intensa que la que corresponde a las demandas de inexequibilidad contra normas jurídicas, pues el ejercicio inusual de la acción pública para tales exige que el demandante profundice en la explicación de cómo respecto de alguna o algunas disposiciones legales ha terminado por configurarse una interpretación que contradice los postulados de la Constitución Política”(11).

La Sentencia C-802 de 2008, también sintetizó los requisitos exigidos por la jurisprudencia, frente a la modalidad de control constitucional mencionada, así:

a) En cuanto al requisito de claridad, el ciudadano no solo debe señalar cuál es la disposición acusada como inconstitucional (D. 2067/91, art. 3º, num. 1º), sino que, en demandas contra interpretaciones judiciales, es necesario indicar con absoluta precisión cuál es el contenido normativo o “norma” derivada de la disposición acusada. En otras palabras, solo habrá lugar a un pronunciamiento de fondo “cuando se establezca claramente el enunciado o enunciados normativos que según el demandante generan la presunta situación de inconstitucionalidad”. Así, el ciudadano debe indicar, de manera suficientemente comprensible, cuál es la interpretación de la disposición acusada que considera contraria a la Constitución, dejando de lado todo tipo de ambigüedades o anfibologías en la identificación de la norma impugnada.

b) En cuanto al requisito de certeza, las demandas contra interpretaciones judiciales comprenden al menos tres dimensiones. Por un lado, i) debe tratarse de una interpretación que realmente fije un contenido normativo derivado de la disposición impugnada. Esto significa que la interpretación debe derivarse directamente de la disposición demandada.

De otro lado, ii) no puede considerarse satisfecho el requisito de certeza cuando el reproche de inconstitucionalidad se sustenta en simples “hipótesis hermenéuticas” que no hallan sustento en una real y cierta interpretación judicial, o donde la interpretación no conduce a las implicaciones reprochadas, sino que responden a una proposición jurídica inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido acusadas. En este punto cobra relevancia la doctrina del derecho viviente, pues el control constitucional sobre interpretaciones judiciales “recae sobre el derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos, que podrían eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicación práctica”.

Finalmente, iii) no se cumple el requisito de certeza cuando la interpretación no se deriva de normas con fuerza material de ley, sino de otro tipo de disposiciones como actos administrativos, contratos estatales o cualquier otra fuente de derecho. Así ocurrió, por ejemplo, en el Auto 103 de 2005, en cuyo caso la Corte encontró que la demanda se dirigía a cuestionar una práctica habitual de los jueces en la aplicación de un acto administrativo en la jurisdicción ordinaria.

c) En cuanto al requisito de especificidad, en esta clase de demandas lo que se exige es que las razones de inconstitucionalidad sean puntuales y recaigan sobre el contenido normativo cuyo alcance específico ha sido fijado por la interpretación acusada, pero no sobre la base de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”.

d) En cuanto al requisito de pertinencia, es necesario que el demandante señale cómo y en qué medida la interpretación judicial impugnada plantea al menos un problema de relevancia constitucional, “y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia”.

La jurisprudencia de esta corporación ha sido particularmente cuidadosa al examinar el requisito de pertinencia en demandas contra interpretaciones judiciales. De manera insistente ha señalado que el control por esta vía no es procedente si se involucran controversias hermenéuticas o discusiones puramente legales, por cuanto “no le corresponde al juez constitucional resolver aquellos debates suscitados en torno al proceso de aplicación o interpretación de la ley”, a menos que la controversia “trascienda el ámbito estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional”.

En la misma dirección ha explicado que no compete a la Corte determinar la manera como deben interpretarse los textos legales, ni adelantar una suerte de “corrección hermenéutica” de las decisiones judiciales que fijan el sentido de las leyes, a menos que la decisión implique una problemática de orden constitucional.

e) Por último, el requisito de suficiencia exige, en demandas contra interpretaciones judiciales, demostrar que se está ante una posición consistente y reiterada del operador jurídico y no producto de un caso en particular, pues “una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse”. Más allá de una cuestión relativa a la certeza de la interpretación, el criterio de suficiencia exige aportar los elementos fácticos y argumentativos para demostrar que la interpretación no solo existe, sino que plantea una verdadera problemática constitucional.

De acuerdo con lo expuesto, pasa la Sala a estudiar si en el asunto objeto de examen la demanda reúne los requisitos señalados en la jurisprudencia para que proceda un pronunciamiento de fondo sobre el tema puesto en consideración.

5. Demanda examinada.

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, procederá la Sala a estudiar la demanda instaurada por el ciudadano y a la vez subdirector jurídico pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, Salvador Ramírez López, contra la interpretación que el Consejo de Estado le ha otorgado, a través de su jurisprudencia, a la expresión “y el monto de la pensión de vejez”, contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto contradice los artículos 13, 48 (modificado por el A.L. 1/2005) y 230 de la Constitución Política.

El demandante, entonces, propone el estudio de una demanda de inconstitucionalidad contra una interpretación judicial de un texto normativo, que, a su parecer, viola la Carta fundamental. Respecto de este tipo de acciones, la Corte ha dispuesto su procedencia en casos muy excepcionales, por cuanto, en principio, el control abstracto recae, precisamente, sobre normas legales y no sobre el sentido de su aplicación dado por una autoridad judicial competente.

La Corte, no obstante, ha conocido y ha proferido un pronunciamiento de fondo en esta clase de demandas, cuando el problema suscitado entraña un verdadero problema constitucional y se hayan cumplido las exigencias que al efecto la jurisprudencia señala.

Los requisitos, que fueron explicados precedentemente, a saber, claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, frente a esta modalidad de control constitucional, deben estar signados por una exigente carga argumentativa por parte del demandante, de lo contrario, la Sala deberá declararse inhibida para conocer la cuestión litigiosa.

En el presente caso, esta Sala considera que no es posible un pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica planteada, por cuanto la demanda no cumple con los requisitos de certeza y suficiencia dispuestos por la jurisprudencia para que proceda el estudio contra una interpretación judicial.

Al respecto, el requisito de suficiencia, tal como lo dijo la Sentencia C-802 de 2008, de un aparte, “exige demostrar que se está ante una posición consistente y reiterada del operador jurídico y no producto de un caso en particular, pues una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye, per se, una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse. Más allá de una cuestión relativa a la certeza de la interpretación, el criterio de suficiencia exige aportar los elementos fácticos y argumentativos para demostrar que la interpretación no solo existe, sino que plantea una verdadera problemática constitucional”. Para satisfacer dicho requisito, se insiste, también se requiere exponer la razón por la cual la norma cuestionada contradice los postulados constitucionales cuya vulneración expresamente se invoque.

En el caso en cuestión, el demandante expone la posición que ha tomado el Consejo de Estado respecto de la expresión “del monto de la pensión de vejez” contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así:

El Consejo de Estado sostiene que el ingreso base de liquidación es el mismo monto, por tal razón, la aplicación del régimen de transición implica no solamente lo correspondiente al porcentaje de la pensión sino también a la determinación del ingreso base de liquidación.

Desde el año 2000 el Consejo de Estado con base en los principios de integridad e inescindibilidad normativa ha sostenido que si se aplica el IBL conforme lo dispone el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se afecta el monto de la pensión vulnerando los principios de favorabilidad del trabajador y de inescindibilidad en la aplicación de las normas. En el Consejo de Estado existe un criterio definido, según el cual “quienes reúnan las condiciones para ser beneficiarios del régimen de transición, siguen regidos íntegramente por la normas del régimen anterior”. Sobre esta regla esa corporación se pronunció en los siguientes términos:

Advierte la Sala, conforme a la acepción de la palabra “monto” que cuando la ley la empleó no fue para que fuera el tanto por ciento de una cantidad, como decir el 75% de alguna cifra, pues el porcentaje de la cuantía de una pensión, es solo un número abstracto, que no se aproxima siquiera a la idea que sugiere la palabra monto, de ser el resultado de la suma de varias partidas, sino la liquidación aritmética del derecho, que precisamente se realiza con la suma del respectivo promedio de los factores que debe tenerse en cuenta y que debe hacerse, según el referido artículo 36, con apoyo en las normas anteriores a la Ley 100.

De otro lado, la Sala también observa que en el inciso tercero del artículo 36, están previstos un ingreso base y una liquidación aritmética diferente a la que dedujo la Sala de la interpretación del inciso segundo, puesto que del monto que se rige por las normas anteriores se infiere un ingreso base regido igualmente conforme al ordenamiento jurídico anterior, lo cual pone de presente la redacción contradictoria de tales normas que conduce necesariamente a la duda en su aplicación y, por ende, por mandato del artículo 53 de la Constitución Política a tener en cuenta la más favorable, o sea la primera regla del inciso segundo.

La aplicación del régimen anterior incluye el atinente a la edad, tiempo de servicio y monto de la pensión pues es de la esencia del régimen de transición, la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión. Si se altera alguno de estos presupuestos se desconoce dicho beneficio, por lo que al establecer la cuantía de la pensión con base en lo devengado por el causante durante los últimos diez años de servicio, se afecta el monto de la pensión y de paso se desnaturaliza el régimen. La base salarial para liquidar la prestación en el presente proceso es, se repite, el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, lo que impone confirmar la providencia del a quo, que declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó el condigno restablecimiento del derecho, pero por motivos parcialmente diferentes a los expresados por el tribunal (resaltado fuera de texto).

A juicio de la Corte, la postura del Consejo de Estado, de la forma en que fue propuesta por el ciudadano en su demanda, no representa una posición consolidada y mucho menos reiterada de esa corporación, lo cual ha debido demostrarse fácticamente, en aras de establecer con certeza, que, en realidad, dicha posición constituye derecho viviente y no una decisión de un caso aislado dentro de la jurisprudencia del órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativo

En efecto, de lo transcrito anteriormente, se puede concluir que, el actor, sustentó su demanda, al parecer, en una única decisión, respecto de la cual ni siquiera cita a qué providencia se refiere, asumiendo que esta era la única posición del Consejo de Estado frente a la expresión demandada, con lo cual cabe afirmar que no demostró inequívocamente que la interpretación acusada corresponde a una sólida posición de dicha entidad, incumpliendo, en consecuencia, el requisito de suficiencia, pues “una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente”(12), lo cual hace improcedente el control constitucional abstracto de la interpretación invocada por el demandante.

Adicionalmente, el demandante señala que la interpretación cuestionada va en contra de los artículos 13, 48 y 230 de la Constitución Política, sin que para el efecto haya desplegado una argumentación que permita, a la Corte, concluir de qué modo, en qué términos o por qué razón, existe una contradicción entre la interpretación demandada y los postulados de la Carta fundamental invocados. Carga argumentativa esencial, para adelantar un examen de fondo sobre el problema jurídico plateado, incumpliendo, así mismo, desde la perspectiva indicada, con el requisito de suficiencia.

Por otra parte, encuentra la Sala, que la demanda instaurada carece de certeza, pues tal como se dijo precedentemente, uno de los componentes de este requisito es que la interpretación cuestionada debe fijar un contenido normativo derivado de la disposición impugnada, y no puede basarse en hipótesis hermenéuticas que no encuentran sustento en una real y cierta interpretación judicial, exigencias que no se cumplen en el presente caso. Menciona el actor en la demanda lo siguiente:

De la lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el suscrito observa que a la entrada en vigencia del sistema general de seguridad social en pensiones, el legislador instauró un régimen de transición para un grupo de asegurados en el que se aplicaría el régimen anterior en pensiones en cuanto a “tiempo de servicio”, “número de semanas cotizadas”, y “monto de la pensión”, pero no en lo que se refiere a la base salarial, pues dicho elemento lo reguló a renglón seguido cuando precisó que el “ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior (…)”.

Luego de establecer el aludido régimen de transición, el legislador precisó que a los asegurados que hubiesen cumplido la totalidad de los requisitos del régimen pensional anterior antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se les respetaría el reconocimiento y liquidación consagrada en aquel régimen, prerrogativa que confirma que a quienes se pensionen dentro del nuevo estatuto de seguridad social se les aplicaría solo los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto, pero no la liquidación. De no ser esta la aplicación pretendida por el legislador, no habría existido la necesidad de diferenciar entre quienes cumplen requisitos antes y después de la entrada en vigencia del sistema general de seguridad social en pensiones, hubiese bastado con señalar que todas “las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados tendrán derecho a pensionarse según lo previsto en el régimen pensional anterior”.

El demandante considera que la interpretación del Consejo de Estado contradice el texto normativo en cuanto que dicha corporación sostiene que “el monto de la pensión” no es solo la tasa de retorno sino que también comprende la base salarial. Bajo el entendimiento del demandante la norma dice otra cosa: “el monto de la pensión” es solo la tasa de retorno (75%), únicamente eso, exclusivamente eso, sin argumentar suficientemente la razón de ser de sus afirmaciones, sin desvirtuar contundentemente por qué la norma debe estar desprovista absolutamente de dicho entendimiento, lo cual le correspondía hacer con intensidad, máxime cuando algunos intérpretes autorizados sí le atribuyen a la norma el alcance que el demandante le niega, perspectiva bajo la cual, su punto de vista carente de sólido respaldo argumentativo tiende a ser subjetivo y por ende adolece de falta de certeza.

En consecuencia, teniendo en cuenta el análisis adelantado sobre el cumplimiento de los requisitos para que proceda un pronunciamiento de fondo, por parte de esta corporación, en demandas de inconstitucionalidad contra interpretaciones judiciales, la Sala deberá declararse inhibida, por tratarse, en el presente caso, de una inepta demanda, que no satisfizo las exigencias de suficiencia y certeza.

6. Síntesis de la decisión.

En el presente caso el ciudadano Salvador Ramírez López, interpuso demanda de inconstitucionalidad frente a la interpretación que el Consejo de Estado ha realizado a la expresión “y el monto de la pensión de vejez” contenida en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la cual fue estudiada por la Sala Plena de esta corporación bajo los presupuestos que la jurisprudencia ha dispuesto para este tipo de acciones.

Al respecto, se reiteró que el control abstracto de constitucionalidad por lo general recae sobre textos normativos y no sobre interpretaciones judiciales de los operadores jurídicos, pues se correría el riesgo de violentar la autonomía de los jueces y el principio de legalidad de la competencia, no obstante, se ha admitido, en virtud de preservar el orden constitucional, el control sobre interpretaciones, siempre que las demandas cumplan con los requisitos exigidos por la jurisprudencia, a saber, claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia los cuales presentan su propia especificidad y exigen una mayor carga argumentativa.

Al realizar el análisis sobre la demanda interpuesta, se encontró que esta carece de dos requisitos sine qua non para el conocimiento de fondo, tales como suficiencia y certeza, pues en tratándose del primero, el demandante no demostró fácticamente que la interpretación aludida por él constituía efectivamente una posición sólida del Consejo de Estado, pues solo trajo a colación un caso particular, sin haber probado que dicha postura se erigía como derecho viviente. Y, además, no argumentó, de manera clara y precisa, por qué, a su parecer, tal interpretación contradice los artículos 13, 48 y 230 de la Carta fundamental.

En cuanto a la certeza, el demandante no argumentó, de manera convincente y explicita, por qué la norma aludida no debe ser interpretada como lo hace el Consejo de Estado, sino como él y otros operadores jurídicos lo entienden.

En consecuencia, la Corte debe declararse inhibida para conocer el problema jurídico planteado en la demanda, al no contener los requisitos exigidos por la jurisprudencia y, en consecuencia, configurarse la ineptitud sustantiva de los cargos formulados.

Por otro lado, también se abordó como cuestión previa el estudio de la cosa juzgada absoluta, pues el Ministerio Público planteó la existencia de dicho fenómeno al considerar que la Sentencia C-168 de 1995 ya se había pronunciado sobre el tema. Al respecto, esta Sala consideró que en el presente caso no existe cosa juzgada por cuanto no hay identidad entre los cargos examinados en la Sentencia C-168 de 1995 y los formulados en el presente caso y el cambio del parámetro de control, introducido por el Acto Legislativo 1 de 2005 al artículo 48 de la Constitución, frente a los actuales principios y normas que orientan la prestación del servicio de seguridad social en pensiones y que naturalmente no pudieron ser considerados en la sentencia de 1995, habilitan un pronunciamiento sobre el mismo.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

INHIBIRSE para decidir de fondo respecto del aparte demandado, perteneciente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase».

4 C-635 de 2012.

5 C-031 de 2012.

6 C-1234 de 2005.

7 “1. De decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación.
2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, solo por vicios de procedimiento en su formación.
3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos solo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.
4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación.
6. Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de la Constitución.
7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.
8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales.
10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República solo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva.
11. Darse su propio reglamento”.

8 C-569 de 2004.

9 Ibídem.

10 Sentencia C-802 de 2008.

11 Ibídem.

12 Sentencia C-803 de 2006.