CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-9128.

Conjuez Ponente:

Dr. Augusto Trujillo Muñoz

Actor: Iván Alexander Chinchilla Alarcón

Demanda de inconstitucionalidad: contra el inciso 2º del artículo 3º de la Ley 33 de 1985 y el inciso 3º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993.

Bogotá, D.C., veinticuatro de junio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «1.1. Texto normativo demandado.

A continuación se transcriben los artículos referidos, cuyos apartes con subrayas corresponden al texto normativo acusado.

“LEY 33 DE 1985

(Enero 29)

“Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las cajas de previsión y con las prestaciones sociales para el sector público”.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART 3º—Modificado por la Ley 62 de 1985. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier caja de previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión.

Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes” (...).

“LEY 100 DE 1993

(Diciembre 23)

“Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART. 18.—Base de cotización. <Inciso 4 y parágrafo modificados por el artículo 5º de la Ley 797 de 2003 (El artículo 5º de la Ley 797 de 2003 transcribe todo el artículo). El nuevo texto es el siguiente: La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual.

El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo.

El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992.

El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el Gobierno Nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales”.

(...).

II. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida contra una disposición legal, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política.

2. Análisis de los cargos contra el inciso 2º del artículo 3º de la Ley 33 de 1985 y contra el inciso 3º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, por violación del artículo 13 constitucional.

Aduce el actor que los servidores públicos se encuentran en desventaja frente a los trabajadores del sector privado, por cuanto estos tienen derecho a que su ingreso base de liquidación se tase con base en todos los factores salariales, mientras que en el caso del sector público, la ley indica cuales componentes sirven de base para la liquidación, excluyendo otros factores que ajuicio del actor también deben ser incluidos.

2.1. La demanda se limita a plantear que los trabajadores del sector privado tienen derecho a que todos sus ingresos considerados como salariales sean incluidos en las cotizaciones y en las liquidaciones pensiónales, mientras que los empleados públicos se deben someter a los factores que señalen el legislador o el ejecutivo en desarrollo de la norma de la Ley 100 que acusa.

El actor no avanza en el tema de la diferenciación entre la vinculación del servidor público del nivel central y el trabajador privado, es decir, se abstiene de formular consideraciones sobre la esencia de la función pública, desarrollada por los servidores públicos, que difiere de la prestación de servicios a cargo de los trabajadores particulares. En cambio se extiende frente a las diversas interpretaciones de que ha sido objeto la Ley 33 de 1985 por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, cuyos criterios han oscilado entre asumir que el listado contenido en el artículo 3º de la Ley 33 no permite la inclusión de otros factores y, como lo está haciendo actualmente, asumir que dicho listado es meramente enunciativo.

La jurisprudencia de la Corte y, en particular la Sentencia C-244 de 2013, ha formulado orientaciones en materia de igualdad en el derecho laboral administrativo. Pero en el caso presente el actor no demanda el inciso 2º del artículo 3º de la mencionada Ley 33 (modificado por el art. 1º de la L. 62/85) sino su interpretación. La demanda insiste en solicitar una unificación de las interpretaciones que existen en torno a la norma mencionada.

Ni existe claridad en cuanto al cargo específico ni la demanda cumple con los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional sobre demandas de inconstitucionalidad por vulneración al derecho a la igualdad, al no justificarse adecuadamente por qué debe darse un mismo tratamiento a situaciones que no son iguales y qué justificaría dar un tratamiento distinto al contenido de las normas demandas.

Tiene razón el demandante cuando afirma que la aplicación de la ley no ha sido uniforme. Pero tal afirmación no permite deducir un problema de inconstitucionalidad o no de la norma. Es más aún: la Corte puede declarar inexequible una interpretación que lo sea, pero no puede decidir cuál es la interpretación que debe aceptarse entre varias que puedan ser constitucionales.

La Corte ha reiterado que la acción de inconstitucionalidad es pública y popular y, por lo mismo, no exige especial erudición. Sin embargo la corporación no puede corregir ni aclarar equívocos o ambigüedades que surjan del texto de la demanda “so pretexto de de aplicar el principio pro actione, pues, se corre el riesgo de transformar una acción eminentemente rogada, en un mecanismo oficioso”, lo cual desborda el sentido del control de constitucionalidad(4).

En la antedicha providencia la Corte expresó con claridad si bien es cierto que, excepcionalmente, el control de constitucionalidad es susceptible de ejercerse “sobre interpretaciones de los órganos judiciales o administrativos, también lo es que, en aras de preservar la autonomía de los jueces y el respeto del principio de legalidad de la competencia, los requisitos de las demandas que se instauren contra interpretaciones judiciales o de la administración presentan su propia especificidad y exigen una mayor carga argumentativa”(5):

“En otras palabras, solo habrá lugar a un pronunciamiento de fondo “cuando se establezco(sic): claramente el enunciado o enunciados normativos que según el demandante generan la presunta inconstitucionalidad” (Sent. C-802/2008). Debe verificarse que se haya señalado tanto el enunciado o disposición, como la norma derivada del mismo, la cual, a juicio del actor, no resulta concordante con la Constitución. La idea de interpretación que cabe aquí considerar, hace relación específicamente a lo que la doctrina entiende como resultado de la actividad interpretativa y no la actividad misma. Lo que se analiza no es la forma a través de la cual el intérprete atribuye sentido a un texto jurídico, sino el sentido que el juez u órgano administrativo extrae o deduce del texto, el cual se convierte en regla para resolver el caso. A la vez, debe establecerse que la atribución del sentido cuestionado derive de una ley o norma con fuerza de ley, la cual haya supuesto aplicaciones judiciales y no sea resultado de la mera especulación del actor”.

En este caso, al demandar una interpretación habiendo otra de la misma norma, el demandante pretende que se unifique la jurisprudencia del Consejo de Estado y la de la Corte Constitucional. Pero como lo ha reiterado la corporación en providencias citadas en la antes mencionada Sentencia C-304 de 2013, “La jurisprudencia de este tribunal, ha considerado que entratándose de censuras contra interpretaciones judiciales, cada uno de los requisitos ordinarios exigibles al libelo ciudadano, presenta su propia especificidad”(6).

Por lo que respecta al requisito de claridad ha dicho la Corte:

“(...) a. En cuanto al requisito de claridad, el ciudadano no solo debe señalar cuál es la disposición acusada como inconstitucional (D. 2067/91, art. 3º, num. 1º), sino que, en demandas contra interpretaciones judiciales, es necesario indicar con absoluta precisión cuál es el contenido normativo o “norma” derivada de la disposición acusada. En otras palabras, solo habrá lugar a un pronunciamiento de fondo “cuando se establezca claramente el enunciado o enunciados normativos que según el demandante generan la presunta situación de inconstitucionalidad”(7). Así, el ciudadano debe indicar, de manera suficientemente comprensible, cuál es la interpretación de la disposición acusada que considera contraria a la Constitución (...)”(8).

Debe entonces verificarse que se haya señalado tanto el enunciado o disposición, como la norma derivada del mismo, la cual, en el sentir del actor no resulta concordante con la Constitución. La idea de interpretación que cabe aquí considerar, hace relación específicamente a lo que la doctrina entiende como resultado de la actividad interpretativa y no a la actividad misma(9). Lo que se analiza no es la forma a través de la cual el intérprete atribuye sentido a un texto jurídico, sino ese sentido o significado mismo que el intérprete extrae o deduce del texto, el cual, se convierte en la regla para resolver el caso.

En lo que concierne a la certeza la Corte ha dicho que comprende tres dimensiones:

Por un lado, (i) debe tratarse de una interpretación que realmente fije un contenido normativo derivado de la disposición impugnada(10). Esto significa que la interpretación debe derivarse directamente de la disposición demandada.

De otro lado, (ii) no puede considerarse satisfecho el requisito de certeza cuando el reproche de inconstitucionalidad se sustenta en simples “hipótesis hermenéuticas”(11) que no hallan sustento en una real y cierta interpretación judicial, o donde la interpretación no conduce a las implicaciones reprochadas, sino que responden a una proposición jurídica inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido acusadas. En este punto cobra relevancia la doctrina del derecho viviente, pues el control constitucional sobre interpretaciones judiciales “recae sobre el derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos, que podrían eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicación práctica”(12).

En lo atinente a la exigencia de especificidad ha estimado la Sala:

c. En cuanto al requisito de especificidad, en esta clase de demandas lo que se exige es que las razones de inconstitucionalidad sean puntuales y recaigan sobre el contenido normativo cuyo alcance específico ha sido fijado por la interpretación acusada, pero no sobre la base de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”(13).

En este punto, se trata de evaluar las razones de la presunta inconstitucionalidad alegadas por el actor y su relación con la interpretación judicial censurada. El cuestionamiento, debe recaer sobre la interpretación y, su inaceptabilidad no debe estribar en una interpretación mejor, sino, en la inconstitucionalidad misma. Se ha sentado por este tribunal:

Si ... (lo) que se busca es su separación del ordenamiento con base en su comparación con otra interpretación de la ley, es evidente que las razones esgrimidas no recaen “sobre uno de los contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretación que en sentido general hace la autoridad competente”(14) y (...) en consecuencia, se incumple el requisito de especificidad (...)”(15).

En materia de pertinencia se ha expuesto:

d. En cuanto al requisito de pertinencia, es necesario que el demandante señale cómo y en qué medida la interpretación judicial impugnada plantea al menos un problema de relevancia constitucional, “y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia”(16).

Y en otra decisión posterior se precisó:

“(...) El control sobre interpretaciones judiciales de las leyes ha de cumplirse de un modo tal que pueda conciliarse con los rasgos característicos del control de constitucionalidad instaurado en Colombia, que no es control de la aplicación de la ley ni instrumento orientado a producir una eventual corrección de problemas suscitados en la praxis judicial(17), corrección que, incluso, cabría intentar ante la autoridad competente y de conformidad con las reglas y oportunidades procesales establecidas para cada tipo de procesos, mas no mediante el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad (...)”(18).

Se observa, pues, que el tribunal constitucional ejerce su competencia en materia de control constitucional en defensa de la Constitución y no, como un juez de legalidad o conveniencia de las interpretaciones vertidas por otros órganos judiciales. Para ello, los motivos aducidos por el actor, en cuanto a su inconformidad con la interpretación tachada, deben tener la calidad de razones constitucionales y no de otra índole, pues a esto se debe contraer el análisis del juez constitucional.

En el caso presente la Corte encuentra adecuado el razonamiento del Ministerio Público al considerar que “En materia de liquidación de pensiones de servidores públicos es menester señalar que la acción pública de inconstitucionalidad no es la vía idónea para este propósito, (pues) esta acción está diseñada para juzgar la contradicción existente entre normas legales y normas constitucionales, y no discrepancias existentes en los tribunales sobre la inteligencia de las normas, tratándose de interpretaciones razonables”.

3. Aptitud de los cargos formulados por violación a los incisos 3 y 12 del artículo 48 y del artículo 53 de la Constitución.

En este caso la Sala analizará si la demanda formula una argumentación jurídica clara, cierta, específica, pertinente y suficiente, de conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y con reiterada jurisprudencia de la corporación(19). De esos factores depende una eventual ineptitud sustantiva de la demanda por inexistencia de cargos de constitucionalidad, y la Corte no puede entrar a pronunciarse de fondo respecto del litigio constitucional formulado.

2.1. De conformidad con los anteriores postulados, encuentra la Corte que los cargos planteados en la demanda por violación de los incisos 3 y 12 del artículo 48 y artículo 53 constitucionales, los cuales fueron descritos dentro del acápite de cargos en los puntos que desarrollan los fundamentos de la demanda, no tienen pertinencia. La demanda adolece, además de claridad y certeza, ya que no identifica claramente el concepto de la violación, parte de apreciaciones subjetivas y no expone argumentos de naturaleza constitucional.

Al asimilar el principio de no regresividad con la ampliación de la cobertura (C.P., art. 48, inc. 3), estima que las normas acusadas afectan la sostenibilidad financiera (C.P., art. 48, inc. 12), sin indicar de qué modo se evidencia un impacto fiscal producto de dichas normas. Con base en el principio de favorabilidad (C.P., art. 53) pretende que la Corte acoja la interpretación que en los saberes del demandante es la adecuada, dándole un alcance no previsto en la norma. Por estas razones, los cargos en contra de los artículos superiores mencionados, no serán analizados de fondo en la presente sentencia.

De acuerdo con las consideraciones que se han formulado, no procede el examen de constitucionalidad de las normas demandadas. La argumentación del actor no satisface la necesidad de demostrar que la oposición entre la norma legal y la constitucional provienen de una contradicción real entre los dos regímenes. En consecuencia la Corte debe abstenerse de realizar un juicio de fondo sobre la materia examinada.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos formulados contra las normas examinadas, por las razones expuestas en la presente sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(4) Sentencia C-304 de 2013, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(5) Ibídem

(6) Ibídem.

(7) Corte Constitucional, Auto 103 de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto.

(8) Sentencia C-802 de 2008.

(9) Ver Guastini R., Distinguiendo. Estudios de teoría y metateoría del derecho, trad. J. Ferrer, Ed. Gedisa.

(10) Corte Constitucional, sentencias C-426 de 2002 y C-207 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-158 de 2007, M.P. Humberto Sierra Porto.

(11) Corte Constitucional, Sentencia C-158 de 2007, M.P. Humberto Sierra Porto.

(12) Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

(13) Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Maule José Cepeda Espinosa.

(14) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(15) Sentencia C-309 de 2009, M.P. Mendoza Martelo.

(16) Corte Constitucional, Sentencia C-181 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(17) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-048 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(18) Sentencia C-309 de 2009, M.P. Mendoza Martelo.

(19) C-1052 de 2001 “la claridad en la formulación de los cargos de inconstitucionalidad constituye “un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el estatuto fundamental”19, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”.

(19)(sic) C-803 de 2006 “Así, sobre la primera conclusión de los actores y que se deriva de la decisión del juez contencioso administrativo se logra advertir que no es cierta pues, una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse, asunto que no fue probado durante el proceso”.

(19) C-1256 de 2001 “Esta corporación ha insistido en que los requisitos deben ser cumplidos materialmente por el actor, y no solo formalmente, por lo cual es deber del ciudadano formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada. Por consiguiente, si el actor se limita a efectuar una formulación vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición, la demanda es inepta, pues la falta de concreción del cargo impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”.

(19) C-1294 de 2001 “La jurisprudencia ha recalcado que para que la demanda sea admisible, el cargo debe ser constitucionalmente relevante, es decir, que las razones de oposición entre la norma legal y la constitucional deben provenir de una contradicción real entre dichos regímenes, de lo cual se deduce —además— que el cargo debe consistir en un argumento normativo, no en una oposición práctica deducida de una aparente aplicación inconstitucional de la norma, por parte de las autoridades o de los particulares. Como consecuencia de la última restricción, el cargo de inconstitucionalidad no puede estar sustentado en las objeciones que al demandante le surjan respecto de la resolución de un caso particular”.

(19) C-860 de 2007 “Por su parte, la suficiencia en la argumentación se satisface “con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”; igualmente, este último requisito “apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al Magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parle de la Corte Constitucional”.