Sentencia C-364 de agosto 14 de 1996 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

CONTRAVENCIONES ESPECIALES

FACULTAD DEL LEGISLADOR PARA TIPIFICARLAS

EXTRACTOS: «Seguidamente se transcribe el texto de las normas demandadas:

“LEY 228 DE 1995

Por la cual se determina el régimen aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones.

ART. 10.—Hurto calificado. Se sancionará como contravención especial, con pena de dos (2) a ocho (8) años de prisión, el hurto calificado de que trata el artículo 350 del Código Penal cuando el valor de lo apropiado sea inferior a diez (10) salarios mínimos legales mensuales. Las circunstancias de agravación a que se refiere el artículo 351 del Código Penal se aplicarán a esta contravención, con el incremento punitivo allí previsto.

ART. 11.—Hurto agravado. La contravención prevista en el numeral once (11) del artículo 1º de la Ley veintitrés (23) de 1991, será de competencia de los jueces promiscuos y penales municipales, aun cuando se presenten las circunstancias específicas de agravación punitiva previstas en el artículo 351 del Código Penal, caso en el cual la pena se incrementará en la proporción allí señalada.

ART. 16.—Competencia. De las contravenciones especiales de que trata esta ley, de las demás previstas en la Ley 23 de 1991 y de todas aquellas sancionadas con pena de arresto por la Ley 30 de 1986 y normas complementarias, que se cometan a partir de su vigencia, conocerán en primera instancia los jueces penales o promiscuos municipales del lugar donde se cometió el hecho, o en su defecto, los del municipio más cercano al mismo.

De las contravenciones especiales en las que intervengan como autores o partícipes menores de dieciocho (18) años seguirán conociendo los defensores de familia, salvo la de hurto calificado que será de conocimiento de los jueces de menores y promiscuos de familia, quienes podrán imponer a los contraventores las medidas contempladas en el artículo 204 del Código del Menor.

PAR.—En los casos de lesiones personales cul-posas a que se refiere el artículo 12 de la presente ley no procederá privación de la libertad” (lo subrayado es la parte demandada).

b) Delitos y contravenciones.

Corresponde al legislador al fijar la política criminal del Estado, elegir los bienes jurídicos que, a su juicio, deben ser protegidos por medio de la intervención punitiva, determinando las sanciones que se aplicarán a quienes incurran en las conductas prohibidas y estableciendo los procedimientos que habrán de seguirse para derivar la responsabilidad de los presuntos infractores de la ley, respetando siempre las garantías del debido proceso y el derecho de defensa.

Haciendo uso de dicha atribución, el legislador puede calificar las conductas que tipifica como delitos o contravenciones, de acuerdo con una política criminal preestablecida.

Aunque la doctrina ha ensayado criterios cualitativos y cuantitativos para establecer la diferencia entre delitos y contravenciones, tales como la naturaleza del bien jurídico protegido, la mayor o menor gravedad del hecho, el régimen de las penas, etc., lo cierto es que sólo al legislador compete, al crear nuevos hechos punibles, determinar su jerarquía.

En nuestra legislación se han calificado como delitos las conductas que se considera afectan los bienes jurídicos de mayor importancia, o comportan una mayor lesividad para los intereses protegidos, quedando las contravenciones limitadas a los hechos de menor gravedad, o que vulneran derechos de menor relevancia. La decisión por una u otra denominación, permite al legislador, entre otras cosas, establecer procedimientos distintos, más breves en el caso de las contravenciones, fijar un régimen sancionatorio proporcional a la entidad del bien jurídico tutelado, etc.

En materia de procedimientos, el constituyente adoptó un sistema que se inspira en el acusatorio, pero que no lo reproduce en su forma más pura, en virtud del cual se separan las funciones de acusación y juzgamiento, lo cual constituye garantía de la imparcialidad del juez. La participación de la Fiscalía General de la Nación es obligatoria en la investigación y en el juzgamiento de los delitos, pues por tratarse de hechos que, en principio, comportan mayor gravedad, las sanciones previstas son más drásticas y, en consecuencia, debe rodearse al procesado de más amplias garantías frente al arbitrio punitivo del Estado; pero no interviene en los procesos contravencionales, dada su menor entidad jurídica. Así quedó consagrado en el artículo 250 de la Carta: “Corresponde a la Fiscalía General de la Nación, de oficio o mediante denuncia o querella, investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores...” y fue claramente expresado por el constituyente:

“Al establecer la norma, que corresponde al Fiscal General “...la persecución de todos los delitos tipificados en el ordenamiento jurídico...”, se atribuye a esta entidad el monopolio exclusivo de la investigación y acusación de los hechos punibles (...).

Las contravenciones no seguirán este esquema(1).

Inclusive podremos decir que los procedimientos orales para ciertos delitos o contravenciones menores deben imponerse, así como el proceso de descriminalización, siempre y cuando se subsanen los errores que se cometieron en la ley de descongestión, evitarán que el sistema fiscal tenga que aplicarse a esas conductas que pueden tener procedimientos más sencillos y expeditos”(2).

En síntesis, aunque la política criminal del Estado no puede ser objeto de un juicio de constitucionalidad, como bien lo anotó el demandante, por tratarse de una función que el legislador ejerce discrecionalmente, las normas que la concretan deben respetar los cánones constitucionales, especialmente todos aquellos que plasman derechos y garantías fundamentales.

c) Antecedentes de la Ley 228 de 1995.

Mediante la Ley 23 de 1991, el legislador erigió como contravenciones algunas conductas que antes figuraban en el estatuto penal como delitos, les fijó como sanción multas o penas de arresto entre 3 y 18 meses y asignó la competencia para su conocimiento a los inspectores penales de policía o, en su defecto, a los inspectores de policía.

Con dicha ley se pretendía descongestionar los despachos judiciales, para lograr una mayor eficiencia en la administración de justicia.

La asignación de competencias a autoridades administrativas, en este caso a los inspectores de policía, para conocer de hechos punibles que tuvieran fijada una sanción privativa de la libertad, fue analizada por esta Corte al amparo de la Constitución vigente y declarada exequible en forma condicionada, esto es, hasta que se expidiera la ley que asignara competencia definitiva para conocer de tales contravenciones a las autoridades judiciales. Así se dejó consignado en el fallo respectivo:

“De conformidad con lo anterior, la Corte Constitucional procederá en cada caso a declarar la constitucionalidad de las normas acusadas que atribuyen a las autoridades de policía la facultad de privar de la libertad a las personas e imponer penas de arresto; pero se trata de una constitucionalidad condicionada puesto que ella se fundamenta en el ar-tículo 28 transitorio, por lo cual sólo opera hasta tanto el legislativo expida la ley que le confiera por vía definitiva a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionados actualmente con pena de arresto”(3).

Posteriormente, el Presidente de la República en desarrollo del Decreto 1370 del 16 de agosto de 1995, declarativo del estado de conmoción interior, expidió los Decretos Legislativos 1410 y 1724 de 1995 creando nuevas contravenciones.

Como consecuencia de la declaración de inexequibilidad del Decreto 1370 de 1995 —sentencia C-466 de 1995(4)— se produjo también la de todos los decretos legislativos dictados con fundamento en él. Razón que motivó al gobierno para presentar un proyecto de ley que luego se convirtió en la 228 de 1995, materia de impugnación, con el fin de asignar a los jueces penales el conocimiento de las contravenciones especiales, en cumplimiento del artículo 28 transitorio del estatuto superior, y así evitar la congestión en las inspecciones de policía, que habían demostrado su ineficiencia para juzgar a los responsables de tales hechos punibles, lo que constituía factor de impunidad.

La consagración de nuevas contravenciones, según los antecedentes legislativos obedeció a la necesidad de que el Estado reaccionara a través del control social penal frente a la delincuencia común, la cual se había incrementado en forma considerable, requiriéndose de un mecanismo ágil que permitiera una eficiente administración de justicia. Son estos algunos apartes de la exposición de motivos de la precitada ley:

“... es una verdad objetiva que la sociedad colombiana viene clamando por una acción real y efectiva del Estado frente a la inmensa ola de delincuencia común y, especialmente, callejera que está socavando diariamente la tranquilidad ciudadana”(5).

“... el propósito del proyecto de ley es que, precisamente para las conductas punibles que comportan menor daño social, se establezca un procedimiento ágil, con un expediente fácil de manejar que permita asegurar una eficaz aplicación de la ley penal dentro de términos razonables atendida la naturaleza de esos hechos punibles, tal como lo ordena el artículo 29 de la Carta Fundamental a propósito del principio de celeridad que se materializa en un proceso sin dilaciones injustificadas. El procedimiento que se propone apunta, en consecuencia, a romper con el equivocado concepto de que los trámites procesales demorados son sinónimo de garantía de los derechos de los sindicados”(6).

“La competencia se establece para todas las contravenciones especiales de orden penal que incidan sobre la libertad porque la Corte Constitucional en la sentencia C-024 de 1994 dejó muy claro que las autoridades administrativas podrían conocer de dichas contravenciones con base en el artículo 28 transitorio de la Constitución Política, hasta que el Congreso expidiera la ley que atribuyera a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionados con pena de arresto. Precisamente esta es la ley que reclama la Constitución y a la cual alude la honorable Corte Constitucional, por consiguiente todas estas contravenciones deben pasar al conocimiento de los jueces penales”(7).

En este orden de ideas, en la Ley 228 de 1995 se tipificaron como contravenciones las siguientes conductas: “Posesión injustificada de instrumentos para atentar contra la propiedad”, “porte de sustancias”, “ofrecimiento o enajenación de bienes de procedencia no justificada”, “hurto calificado”, “hurto agravado”, “lesiones personales culposas”, “lesiones personales culposas agravadas”, “ofrecimiento, venta o compra de instrumento apto para interceptar la comunicación privada entre personas”; se fijó la competencia para conocer de las mismas y de las previstas en la Ley 23 de 1991 y la Ley 30 de 1986, y normas complementarias, sancionadas con penas de arresto, a los jueces penales o promiscuos municipales; se determinó el procedimiento a seguir en el conocimiento de las mismas y se dictaron normas relacionadas con la libertad provisional y los subrogados penales, entre otros aspectos.

d) Los artículos 10 y 11 de la Ley 228 de 1995.

Según el demandante, los artículos 10 y 11 de la Ley 228 de 1995 violan el artículo 252 de la Constitución, en cuanto desconocen la prohibición de modificar las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

En el artículo 10, objeto de acusación, se tipifica como contravención el hurto calificado, cuando el valor de lo apropiado sea inferior a diez salarios mínimos legales mensuales, quedando clasificado como delito el mismo hecho cuando el valor de lo apropiado sea igual o superior a dicha suma; tal decisión es, en principio, perfectamente válida, de acuerdo con el análisis realizado en punto anterior, sobre la facultad discrecional del legislador para tipificar delitos y contravenciones.

Sin embargo, advierte la Corte que el legislador consagró, en ciertos aspectos, un régimen igual o más gravoso para la contravención que para el delito, como pasa a verse:

1. En cuanto a la pena imponible. 

El artículo 350 del Código Penal señala para el delito una pena de 2 a 8 años de prisión, la cual puede ser aumentada de una sexta parte a la mitad, si se presentan las circunstancias de agravación punitiva previstas en el artículo 351 ibídem.

Y, en el caso de la contravención, no sólo consagra la misma pena que para el delito, sino que ésta también puede ser aumentada de conformidad con el artículo 351 del Código Penal.

2. Rebaja de pena por reparación.  

El artículo 374 del Código Penal establece que en los delitos contra el patrimonio económico, el juez podrá disminuir la pena de la mitad a las tres cuartas partes, “si antes de dictarse sentencia de primera instancia, el responsable restituyere el objeto materia del delito o su valor, e indemnizare los perjuicios ocasionados al ofendido o perjudicado”.

El artículo 27 inciso final de la Ley 228 de 1995 establece que tratándose de la contravención de hurto calificado, “la reparación integral del daño dará lugar a la disminución de una tercera (1/3) parte de la pena imponible”.

3. Libertad provisional. 

Los procesados por el delito tienen derecho a la libertad provisional cuando vencido el término de 120 ó 180 días (según el número de imputados) de privación efectiva de la libertad, “no se hubiese calificado el mérito de la instrucción”, o cuando hayan transcurrido más de seis meses, contados a partir de la ejecutoria de la resolución de acusación, sin que se haya dictado sentencia (C.P., art. 415-4-5). Y, además “cuando el sindicado antes de dictarse sentencia, restituya el objeto material del delito, o su valor e indemnice los perjuicios ocasionados al ofendido o perjudicado” (art. 415-7 ibídem).

En el caso de la contravención, sólo puede concederse la libertad provisional cuando transcurridos 45 días de privación efectiva de la libertad no se ha dictado sentencia (L. 228/95, art. 29).

4. Condena de ejecución condicional. 

Los condenados por el delito de hurto calificado tendrán derecho a la condena de ejecución condicional cuando reúnan los requisitos previstos en el artículo 68 del Código Penal.

Los condenados por la contravención no podrán gozar de ese beneficio por prohibición expresa del artículo 5º de la Ley 228 de 1995.

5. Concurrencia de disminuciones. 

En relación con el delito, no existe límite en la rebaja de pena.

En el caso de la contravención, la acumulación de la rebaja de pena no podrá exceder de la mitad de la pena imponible (L. 228/95, art. 37).

6. Procedimiento. 

El procedimiento para conocer del delito consta de dos etapas fundamentales: la instrucción que se inicia con la resolución de apertura del proceso y culmina con la calificación, etapa que corresponde desarrollar a la Fiscalía; y el juzgamiento, confiado a los jueces penales municipales o de circuito, dependiendo de la cuantía (inferior o superior a 50 salarios mínimos legales mensuales. Arts. 72 y 73 del Código de Procedimiento Penal, modificados respectivamente por los arts. 10 y 11 de la L. 81/93).

El juzgamiento de la contravención se desarrolla en dos diligencias; en la primera —“diligencia de calificación de la situación de flagrancia”—, el funcionario competente explica los cargos al procesado; lo escucha en descargos; califica los cargos; otorga la palabra a los sujetos procesales para que soliciten pruebas; decreta las que considere pertinentes y conducentes y fija fecha y hora para la realización de la audiencia pública (L. 228/95, art. 18).

En la audiencia de juzgamiento, el juez practica las pruebas decretadas; precisa si mantiene los cargos e interroga al procesado; luego da la palabra al Ministerio Público y al defensor, y decide si el procesado es o no responsable y profiere el fallo (L. 228/95, art. 24).

7. Oportunidad para pedir pruebas. 

Sólo en la primera audiencia, en el caso de las contravenciones.

Durante todo el trámite de la instrucción y en el término fijado en el juzgamiento, en el delito.

De la confrontación realizada infiere la Corte que no sólo se estableció la misma pena para el delito y la contravención, sino que se asignó a esta última un tratamiento más gravoso que a aquél, lo cual resulta desproporcionado e irrazonable. Si el legislador consideraba que la conducta de hurto calificado, cuando el valor de lo apropiado es inferior a diez salarios mínimos legales mensuales, es un hecho de menor transcendencia sociojurídica, y lo calificó como contravención, debió ser consecuente con su valoración y, por tanto, debió otorgarle un trato punitivo menos gravoso que el fijado para el delito.

Con esta actuación del legislador se vulneran los siguientes derechos fundamentales:

a) El artículo demandado viola el derecho a la igualdad de los procesados por la contravención de hurto calificado, en cuanto se les somete a un procedimiento “ágil”, que se desarrolla básicamente en dos diligencias, y en el que toda la actividad procesal la cumple el mismo funcionario: juez penal o promiscuo municipal, y no al procedimiento ordinario previsto para el juzgamiento del delito, que se cumple en dos etapas separadas: la acusación y el juz-gamiento, la primera desarrollada por la Fiscalía y la segunda por los jueces penales municipales o del circuito, dependiendo de la cuantía del objeto material del delito. Separación de funciones que garantiza más eficazmente la imparcialidad del juez, y de la cual se ven privados los sindicados de haber incurrido en la conducta contravencional.

Las oportunidades que tienen los procesados por el delito de hurto calificado para pedir pruebas, presentar alegaciones e interponer recursos, también son considerablemente más amplias que las que tienen los sindicados de la contravención de hurto calificado, lo cual coloca a los últimos en desventaja para ejercer su derecho de defensa.

Resulta también discriminatorio el trato para los sindicados de la contravención de hurto calificado en cuanto a la concesión de la libertad provisional, que sólo se concede por vencimiento de términos, y la negativa a otorgarles la condena de ejecución condicional, frente a los procesados por el delito, en relación con los cuales existen causales más amplias para la concesión de dichos beneficios.

b) Con la disposición acusada se viola el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución, que establece: “nadie podrá ser juzgado sino...con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, pues las formas previstas para el conocimiento de los delitos se adecuan al sistema acusatorio, y a ellas debe someterse a quienes violan las prohibiciones relacionadas con los hechos punibles de mayor entidad jurídica, a los cuales se asigna una sanción cuantitativa y cualitativamente más gravosa y, según la consideración del legislador, deducida del tratamiento punitivo que le otorga a la contravención en el artículo 10 de la ley parcialmente acusada, la conducta debe ser reprimida severamente y, en consecuencia, debe hacerse dentro del rito establecido para el tratamiento de los delitos.

c) El derecho a la libertad y a la defensa de quienes pueden ser condenados hasta 12 años de prisión, sin poder gozar del beneficio de la libertad provisional ni de la condena de ejecución condicional, resultan vulnerados cuando se les somete a un procedimiento “ágil”, con escasas oportunidades de defensa, sin intervención de la Fiscalía, sometidos al juicio del mismo funcionario que realizó la instrucción y formuló los cargos, circunstancia que, sin duda, debilita la imparcialidad.

En consecuencia, el artículo 10 de la Ley 228 de 1995 vulnera el artículo 252 de la Carta pues el legislador suprimió la función de acusación en el procedimiento previsto para el conocimiento de la contravención de hurto calificado, cuando la cuantía de lo apropiado sea inferior a diez salarios mínimos legales mensuales, aunque le asignó la misma sanción que estaba establecida para el tipo delictivo y, además, viola los artículos 13, 28 y 29 ibídem, en los términos que acaba de señalarse.

Distinta es la situación que regula el artículo 11 de la Ley 228 de 1995, materia de impugnación, pues en él se asigna a los jueces promiscuos y penales municipales la competencia para conocer de la contravención contenida en el artículo 1º de la Ley 23 de 1991, cuando se presenten las circunstancias específicas de agravación punitiva previstas en el artículo 351 del Código Penal.

En el artículo 1º de la Ley 23 de 1991 se tipificó como contravención especial el hurto simple, cuando la cuantía de lo apropiado no exceda de diez salarios mínimos legales mensuales, y se le fijó una pena de seis a doce meses de arresto. El tipo de hurto simple se mantuvo como delito en el artículo 349 del Código Penal, cuando la cuantía de lo apropiado superara el tope señalado, y se le fijó una sanción de uno a seis años de prisión.

Cuando se incurría en la conducta de hurto simple, cualquiera fuera la cuantía de lo apropiado, pero se presentaba alguna de las circunstancias de agravación punitiva previstas en el artículo 351 del Código Penal, se le daba el tratamiento de delito. El artículo 11 demandado, consagró el tipo penal subordinado de hurto simple agravado como contravención, lo cual favorece la situación de los procesados, a quienes se aplicará una sanción menor: de 7 a 18 meses de arresto, y no de 14 meses a 9 años de prisión.

El tratamiento punitivo dado a la contravención en análisis, y en relación con el delito de hurto simple, es proporcional a la menor entidad del hecho y, en consecuencia, se justifica el establecimiento de un procedimiento más breve para su juzgamiento, sin intervención de la Fiscalía dado que, como se expuso antes, ésta sólo participa en la investigación de los delitos. Por tanto, el artículo 11 de la Ley 228 de 1995 no viola el artículo 252 ni ninguna otra disposición constitucional.

e) Violación del derecho a la igualdad.

Afirma el actor que el artículo 16 de la Ley 228 de 1995, en el aparte acusado, vulnera el derecho a la igualdad, al disponer que los jueces penales y promiscuos municipales conocerán de los hechos tipificados en la misma, de las demás contravenciones previstas en la Ley 23 de 1991 y de las sancionadas con pena de arresto en la Ley 30 de 1986 y demás normas complementarias, que se cometan a partir de la vigencia de la Ley 228; en tanto que de los hechos punibles cometidos con anterioridad, seguirán conociendo los inspectores penales de policía, o en su defecto los inspectores de policía.

El apoderado del Ministerio de Justicia y el Procurador General de la Nación consideran que dicha disposición no lesiona el derecho a la igualdad, pues se trata de la aplicación de la ley preexistente, la cual resulta más favorable a los procesados, ya que “consagra mayores posibilidades de recurrir contra las providencias, términos procesales más amplios, mayores presupuestos frente a los motivos de detención preventiva y causales de libertad provisional”.

Para la Corte, la prolongación de la competencia en manos de las autoridades de policía vulnera los derechos a la libertad y al debido proceso, consagrados respectivamente en los artículos 28 y 29 de la Constitución, que confieren exclusivamente a las autoridades judiciales la facultad de limitar, a través de la imposición de sanciones de prisión o arresto, la libertad de los ciudadanos.

Con la expedición de la Ley 228 de 1995 cobró plena vigencia el artículo 28 de la Carta, resultando inconstitucional la aplicación del artículo 28 transitorio, pues éste sólo rigió hasta el momento en que se expidió la ley que transfirió a los jueces el conocimiento de las contravenciones sancionadas con pena de arresto. En los considerandos de la misma ley se expresa: “Precisamente esta es la ley que reclama la Constitución y a la cual alude la honorable Corte Constitucional, por consiguiente todas estas contravenciones deben pasar al conocimiento de los jueces penales”(8).

Pero además, el artículo 16 demandado sí vulnera el derecho a la igualdad de los procesados por las contravenciones cometidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 228 de 1995, quienes, en virtud de la disposición, serán sometidos al juicio de funcionarios inidóneos —ya que no siempre estos son abogados—, dependientes, subordinados jerárquicamente, carentes de autonomía y motivados por el interés de la administración; a diferencia de quienes realicen los hechos típicos con posterioridad a la vigencia de la ley, que serán juzgados por jueces, funcionarios de quienes se predica su autonomía e independencia.

No constituye razón suficiente para mantener en los inspectores de policía el conocimiento de las contravenciones sancionadas actualmente con arresto, el hecho de que las normas anteriores resultan más favorables a los procesados, pues de ninguna manera el juez penal o promiscuo municipal a quien corresponda conocer de los hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de la ley, podrá desconocer los beneficios o garantías concedidos en las normas preexistentes, por expresa prohibición del artículo 29 de la Carta, que establece: “Nadie podrá ser juzgado sino conforme leyes preexistentes al acto que se le imputa”. No obstante, en materia penal puede aplicarse la ley posterior, pero cuando ella resulta más favorable al procesado.

Por contradecir los artículos 13, 28 y 29 de la Constitución se declarará, entonces, la inexequibilidad de la parte acusada del artículo 16 de la Ley 228 de 1995.

VII. Decisión

Con fundamento en las razones expuestas, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 10 de la Ley 228 de 1995.

2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 11 de la Ley 228 de 1995.

3. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “que se cometan a partir de su vigencia” consagrada en el inciso primero del artículo 16 de la Ley 228 de 1995.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-364 de agosto 14 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz).

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