Sentencia C-365 de abril 2 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sent. C-365 de 2001. Exp. D-3190.

Magistrada Sustanciadora:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 108 y 110 (parcial) del Decreto 111 de 1996 —estatuto orgánico del presupuesto.

Actor: Carlos Augusto Cabrera S.

Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil uno (2001).

EXTRACTOS: «II. La norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la normas acusadas, resaltándose los apartes cuestionados, conforme a su publicación en el Diario Oficial.

DECRETO 111 DE 1996 

“ART. 108.—Las contralorías y personerías distritales y municipales tendrán la autonomía presupuestal señalada en la ley orgánica del presupuesto (L. 225/95, art. 30).

“ART. 110.—Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hacen parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes.

“En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

“En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.

“En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación (L. 38/89, art. 91, L. 179/94, art. 51)”.

Conviene precisar que respecto del artículo 110 del Decreto 111 de 1996, el magistrado sustanciador, mediante providencia del 21 de septiembre de 2000, rechazó la demanda en relación con las expresiones “Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hacen parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley”, ya que al ser declaradas exequibles en sentencia C-101 de 1996, sobre ellas opera la cosa juzgada constitucional.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

Competencia.

Las normas jurídicas que en esta oportunidad se impugnan ante la Corte Constitucional forman parte del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”, que fue expedido por el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995, cuyo artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido.

En un primer momento la Corte (1) sostuvo que el Decreto 111 de 1996, denominado “decreto compilador” no tiene fuerza de ley sino que es un decreto ejecutivo, puesto que no puede derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas legales que compila, motivo por el cual su conocimiento corresponde al Consejo de Estado (C.P., art. 237, ord. 2º).

(1) Ver sentencias C-541 de 1995 y C-305 de 1996.

Posteriormente, esta corporación manifestó que si bien desde el punto de vista formal dicho decreto compilador carece de fuerza legal, puesto que aglutina normas legales sin cambiar su redacción y contenido con la finalidad de facilitar la consulta de las disposiciones compiladas —argumento con base en el cual posteriormente se abstuvo de resolver una demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad del Decreto 360 de 1995, que se limitaba a compilar las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994 (2) —, desde el punto de vista material, las disposiciones compiladas son normas legales respecto de las cuales la Corte Constitucional conserva su competencia para decidir las demandas de inexequibilidad que se presenten en su contra. Lo anterior, “con el fin de respetar la distribución de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jurídicas” (3) .

(2) Sentencia C-305 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(3) Sentencia C-508 de 1996, M.P. Alejandro Martínez C.

La Corte concluyó que conforme a lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, es competente para dictar sentencia de fondo en relación con los artículos del Decreto 111 de 1996, individualmente considerados, y que de las acusaciones contra el decreto compilador como tal, debe pronunciarse el supremo tribunal de lo contencioso administrativo que no puede fallar sobre los artículos y los contenidos normativos que los integran, pues materialmente se trata de normas legales cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional.

En esta ocasión, esta corporación reitera la anterior jurisprudencia al admitir su competencia para conocer la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 108 y 110 del Decreto 111 de 1996.

El problema jurídico que debe resolverse

En el presente proceso debe establecerse de una parte, si los artículos 108 y 100 del Decreto 111 de 1996, en lo acusado, al asignarle a las contralorías y personerías municipales autonomía presupuestal y señalar en qué consiste este atributo, desconocen la competencia constitucional de los alcaldes para ordenar los gastos locales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto, conforme a lo prescrito en el artículo 315-9 superior; y de otra parte, debe precisarse si dicha regulación contraviene los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 ibídem.

La facultad de ordenación del gasto de los alcaldes no se extiende a las contralorías y personerías municipales

Para la Corte existen claros argumentos de índole constitucional que permiten concluir, en forma indubitable, que la competencia de ordenación del gasto de los alcaldes no comprende a los órganos de control local, contralorías y personerías municipales.

En efecto, conforme a lo señalado en el precepto 314 del ordenamiento superior, en cada municipio habrá un alcalde, “jefe de la administración local” y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos de tres años, no reelegible para el período siguiente.

Bajo este supuesto, el artículo 315 de la Ley Fundamental regula las principales atribuciones del alcalde: cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo; conservar el orden público, de conformidad con las instrucciones y órdenes del Presidente de la República; dirigir la acción administrativa del municipio, asegurando el cumplimiento de las funciones y prestación de los servicios a su cargo, representándolo judicial y extrajudicialmente, nombrando los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes y directores de establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del nivel local; suprimir o fusionar dependencias municipales; presentar proyectos de plan de desarrollo económico e inversión de obras públicas y el presupuesto anual; sancionar y promulgar los acuerdos y objetarlos por inconveniencia o ilegalidad; crear, suprimir o fusionar empleos de sus dependencias, señalar sus funciones y emolumentos; colaborar con el concejo en el desarrollo de sus funciones presentando informes y convocándolo a sesiones extraordinarias y, finalmente, ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.

Como puede apreciarse, el elenco de facultades constitucionales del alcalde municipal reafirman su carácter de principal autoridad administrativa del municipio, como quiera que se trata de competencias que dicen relación con la gestión de asuntos por parte de los órganos, instituciones y personal que conforman la denominada administración local, cuya acción debe estar orientada prioritariamente a lograr que el municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, preste en forma eficiente los servicios públicos a su cargo, construya las obras que demande el progreso local, ordene el desarrollo de su territorio, promueva la participación comunitaria, propenda por el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumpla diligentemente las demás funciones que le asignen la Carta Política y la ley (C.P., art. 311).

La Constitución Política no involucra a las contralorías municipales dentro del concepto de administración local, y mal haría en hacerlo, toda vez que son organismos que dentro del ámbito de su jurisdicción están llamados a ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración municipal, en forma posterior y selectiva, de acuerdo con lo estipulado en la regla 272 de la Carta Política, que para estos efectos les reconoce las mismas funciones y características de la Contraloría General de la República, entre las cuales se destaca su carácter técnico y su autonomía administrativa y presupuestal, sin que en ningún momento puedan ejercer funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización, según las voces del artículo 268 superior.

La independencia funcional y orgánica de estos entes de control local con respecto a la denominada administración municipal, se halla garantizada por la forma en que debe ser determinada su estructura administrativa, como quiera que la norma superior en comento dispone que compete a las asambleas y concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías, como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal.

Además dicha autonomía se asegura mediante el mecanismo de designación de quienes deben desarrollar la función de vigilancia de la gestión fiscal, puesto que conforme al mencionado artículo 272 de la suprema ley, deben ser nombrados por las asambleas y los concejos distritales para período igual al de gobernador y alcalde, según el caso, de ternas integradas, con dos candidatos presentados por el Tribunal Superior de Distrito Judicial y uno por el correspondiente tribunal de lo contencioso administrativo.

Aparte de ordenar que el contralor municipal sea nacido en Colombia, mayor de veinticinco años y acreditar título universitario y demás calidades establecidas en la ley, el artículo 272 de la Carta, exige que el candidato no haya sido en el último año miembro de la asamblea o concejo que deba hacer la elección, ni haber ocupado cargo público en el orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia, con lo cual se reafirma la independencia del órgano fiscalizador frente a la administración municipal.

Ahora bien, esta autonomía también es predicable de las personerías municipales que como integrantes del Ministerio Público tienen a su cargo en el nivel local la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (C.P., art. 118), tareas que deben cumplir con la debida independencia de las instituciones que integran la administración local, para lo cual se dispone que los personeros deben ser elegidos por el concejo municipal (C.P., art. 313-8).

Estando claro que los órganos de control del nivel local no hacen parte de la administración municipal, porque se trata de entidades que por mandato superior gozan de la debida autonomía administrativa y presupuestal para el cumplimiento de su función de fiscalización de la actividad administrativa, es fácil inferir que el alcalde carece de competencia para ordenar sus gastos como si se tratara de instituciones que conforman la infraestructura administrativa del municipio.

La imposibilidad del alcalde para oficiar como ordenador del gasto de las contralorías y personerías municipales, asumiendo directamente la capacidad para contratar y comprometer las partidas presupuestales asignadas a nombre de estos órganos de control, constituye prenda de garantía de la efectividad del principio basilar del Estado social de derecho, que consagra el artículo 113 fundamental y que corrobora el artículo 121, en virtud del cual los diferentes órganos estatales tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines, estándoles vedado el ejercicio de funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.

Suponer que la Carta autoriza a los alcaldes para ordenar el gasto de las contralorías y personerías municipales es desconocer el sentido y alcance de las disposiciones constitucionales que, en general, le aseguran a los órganos de control la autonomía necesaria para el ejercicio de su labor fiscalizadora, atributo que deriva diáfanamente de lo señalado en los artículos 113, 117, 118, 119, 268, 272, 277 y 313-8 del ordenamiento superior.

Particularmente con relación a la autonomía presupuestal de las contralorías departamentales, distritales y municipales, el artículo 272 constitucional, autoriza a estos órganos para contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal, de acuerdo con lo que establezca la ley. Igualmente, el canon 308 fundamental, contempla una cláusula en virtud de la cual la ley puede limitar los gastos de funcionamiento de las contralorías departamentales, con lo cual acepta tácitamente que estos órganos de control, al igual que los del nivel municipal, cuentan con la facultad de ordenación del gasto.

Es incuestionable, pues, que las contralorías y personerías tienen competencia para ordenar sus gastos con independencia de lo decidido por el alcalde para la administración local, lo cual constituye, incuestionablemente, una expresión de la autonomía presupuestal que les reconoce la Carta Política para la consecución de los altos propósitos que les ha trazado el estatuto superior.

En punto a la autonomía presupuestal, que es el asunto de fondo que se controvierte en el presente proceso, debe tenerse presente que la Corte Constitucional al decidir sobre la exequibilidad de algunas expresiones del inciso primero del artículo 51 de la Ley 179 de 1994, compilado por el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, reconoció la competencia del legislador para definir este atributo, sin desconocer que de su núcleo esencial forma parte la facultad de ordenación del gasto. Dijo la Corte:

“La ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la ley de presupuesto. La independencia en la disposición de los recursos no significa que no se requiera del trámite presupuestal previsto en la ley orgánica, en cuanto a la certificación de la existencia de recursos y la racionalización de la programación presupuestal. En el mismo orden de ideas, la autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal. La autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y financiero (C.P., art. 341), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (C.P., art. 373) y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación (C.P., art. 352).

El concepto de ordenador del gasto se refiere a la capacidad de ejecución del presupuesto. Ejecutar el gasto, significa que, a partir del programa de gastos aprobado —limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto—, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que atañen al ordenador del gasto.

“En consecuencia, la definición legal que restringe la autonomía presupuestal a las capacidades de contratación, disposición de los recursos propios previamente apropiados y ordenación del gasto, no desconoce el núcleo esencial de la autonomía presupuestal reconocida por la Constitución a ciertos órganos del Estado como la Contraloría General de la República”.

Y concluyó la Corte:

“En síntesis: la norma que define el concepto de autonomía presupuestal de los órganos que constituyen una sección del presupuesto no vulnera el núcleo esencial de la autonomía presupuestal del órgano de control de la gestión fiscal —Contraloría General de la República—, al establecer que dicho concepto consiste en las facultades de contratar, comprometer los recursos propios previamente asignados en la ley del presupuesto general de la Nación y de ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección” (4) (negrillas fuera de texto).

(4) Sentencia C-101 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

En el presente caso no se ve cómo el artículo 108 del Decreto 111 de 1996, y las expresiones acusadas del artículo 110 ejusdem, pueden desconocer los dictados superiores que le atribuyen autonomía a los órganos de control del nivel local, contralorías y personerías municipales, puesto que su contenido normativo no hace otra cosa que reproducir los mandatos constitucionales que les conceden autonomía presupuestal y, por ende, competencia para ordenar sus propios gastos dentro de los límites y condiciones que impone la Constitución.

Visto lo anterior, se pregunta la Corte de qué forma puede garantizarse el ejercicio independiente de la función de vigilar la gestión de las autoridades públicas del nivel local, si tanto las contralorías como las personerías dependen, en materia de ordenación del gasto, de lo que disponga el alcalde como órgano principal de la administración local sobre el cual se ejerce fiscalización.

No obstante lo dicho, debe reiterarse que el reconocimiento de esta competencia no implica que la ordenación del gasto pueda llevarse a cabo fuera de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio económico financiero, el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto (cfr., sent. C-192/97)). De la misma forma, es de recalcar que esta autonomía debe ser entendida dentro de la concepción unitaria del Estado social de derecho (cfr., sent. C-374/95).

También vale la pena recordar que en oportunidad precedente la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre la intervención del ejecutivo en la autonomía presupuestal de los órganos que gozan de este atributo. Así, se ha sostenido que el gobierno no puede aplazar o reducir partidas específicas de las otras ramas del poder y de los órganos autónomos del Estado, porque esta función es propia de la autonomía en la ordenación del gasto:

“Esta corporación ya había señalado que “la ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la ley de presupuesto” (5) . En ese orden de ideas, aparece claramente que el gobierno, con el fin de poder cumplir sus responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas, pero no existe ninguna razón para que el ejecutivo establezca específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades. Admitir que el gobierno pueda reducir o aplazar partidas específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía de gasto de esas entidades.

(5) Sentencia C-101 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento jurídico Nº 6.

“De otro lado, e íntimamente ligado a lo anterior, la Corte considera que en principio el ejecutivo debe limitarse a establecer reducciones o aplazamiento uniformes e iguales para los diversos órganos y ramas del poder, ya que de esa manera se concilia la autonomía fiscal de esas entidades con las responsabilidades fiscales y macroeconómicas del ejecutivo, pues se evita que el gobierno afecte la autonomía de determinada entidad o rama del poder, descargando en ella el peso esencial del ajuste al gasto. Esta corporación no desconoce que, en determinadas coyunturas, pueden existir prioridades que justifiquen que la reducción del gasto no sea uniforme para todos los órganos y ramas del poder. Sin embargo, debido a que tales decisiones pueden afectar la autonomía fiscal de otros órganos del Estado, la cual está ligada a un principio medular de la organización del Estado, como es la separación de poderes (C.P., art. 113), la Corte considera que en este caso el establecimiento de tratos diversos sólo puede justificarse si las prioridades son claras, de una evidente importancia constitucional, y no existen medios alternativos para alcanzar tales objetivos prioritarios.

“Finalmente, la Corte no sólo reitera que esta facultad gubernamental debe ser ejercida en forma razonable —tal y como se indicó en el fundamento Nº 9 de esta sentencia— sino que, además, en relación con las reducciones globales sobre entidades que gozan de autonomía presupuestal, se requiere una mayor justificación de las decisiones gubernamentales, por cuanto éstas son susceptibles de afectar la autonomía presupuestal de estos otros órganos. Por ello no sólo el deber de motivación del gobierno es en estos eventos mayor sino que, además, el eventual escrutinio judicial sobre la legitimidad de las medidas tomadas por el gobierno debe ser más intenso y riguroso. En tales casos, la autoridad judicial a quien corresponda analizar la legitimidad de estas intervenciones gubernamentales debe ser particularmente cuidadosa con el fin de proteger la autonomía de estos órganos” (6) .

(6) Sentencia C-283 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Así mismo, debe señalarse que si tanto las personerías como las contralorías municipales no son parte de la administración local —aun cuando estén autorizadas para desarrollar actividades administrativas inherentes a su propia organización (C.P., art. 268)—, resulta improcedente el cargo formulado por el actor sobre la violación del artículo 209 fundamental, que se refiere al ejercicio de la función que despliegan las autoridades administrativas, cuya actuación debe sujetarse a los principios superiores de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

Finalmente, debe reiterarse que la facultad de los concejos para contratar y comprometer recursos del presupuesto, que está reglada en el aparte impugnado del artículo 110, es trasunto del canon 352 de la Carta Política que autoriza a la ley orgánica del presupuesto para regular la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.

En consecuencia, se decidirá declarar ajustados al ordenamiento superior el artículo 108 y las expresiones demandadas del artículo 110 del Decreto 111 de 1996.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES los artículos 108 y 110, en lo acusado, del Decreto 111 de 1996.

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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