Sentencia C-366 de mayo 16 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Referencia: expedientes acumulados D-8804 y D-8808

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Actores: Remberto Quant González y Luis Alejandro Motta Martínez.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto-Ley 3565 de 2011 “Por el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008”.

Bogotá, D.C., dieciséis de mayo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «II. La norma demandada

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 48.204 del veintiséis (26) de septiembre de 2011, subrayando el aparte demandado:

DECRETO 3565 DE 2011 

(Septiembre 26)

Diario Oficial 48.204 de 26 de septiembre de 2011

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial 

“Por el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008”,

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio parcial de las facultades extraordinarias que le confieren el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, únicamente respecto de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible,

CONSIDERANDO:

Que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, la protección del ambiente y los recursos naturales es asunto que corresponde al Estado en general.

Que ante la necesidad de mejorar la respuesta integral del Estado frente a los retos ambientales actuales, se hace necesario reasignar la función del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en relación con la evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico en las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible, con el fin de agilizar la respuesta eficiente y eficaz frente a la eventual ocurrencia de desastres naturales.

Que de conformidad con lo previsto en la Ley 1263 de 2008, los órganos de dirección deben ser renovados antes del 31 de diciembre de 2011, lo cual podría afectar la política nacional de protección al medio ambiente, en el corto plazo.

Que es fundamental que al menos uno de los órganos de dirección y administración de las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible prolongue su administración y gestión, para que la continuidad de la política y gestión del Estado en dicho tema, permita optimizar la acción ante los retos invernales que al país se le avecinan.

Que el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 otorga facultades para reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos estatales.

Que el uso de las facultades extraordinarias conferidas tiene el propósito de garantizar la eficiencia en la prestación de las tareas públicas así como hacer coherente su organización y funcionamiento, únicamente respecto de las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible.

DECRETA:

ART. 1º—Reasígnese la función del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial prevista en el numeral 35 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993 a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, adicionando un numeral al artículo 31 de la citada ley, así:

“32. Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan, incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos”.

ART. 2º—Adiciónese el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008 modificatorio del artículo 28 de la Ley 99 de 1993 con el siguiente parágrafo transitorio:

“PAR. TRANS.—El período de los actuales directores de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible se ampliará hasta el 30 de junio de 2012.

El período institucional de los directores generales de las corporaciones 2012-2015, iniciará el 1º de julio de 2012 y culminará el 31 de diciembre de 2015. El proceso de elección de estos directores deberá realizarlo el consejo directivo en el mes de junio de 2012.

El período de los actuales miembros del consejo directivo de que tratan los literales e), f) y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993 y de los representantes de la comunidad, organizaciones privadas o particulares que conforman los consejos directivos de las corporaciones de desarrollo sostenible finalizará el 31 de diciembre de 2011”.

ART. 3º—Adiciónese el artículo 2º de la Ley 1263 de 2008 con el siguiente parágrafo transitorio:

“PAR. TRANS.—El término de los actuales planes de acción de las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible se extenderá hasta el 30 de junio de 2012, para lo cual deberán realizar los ajustes del caso, siguiendo lo establecido en el Decreto 2350 de 2009, salvo lo dispuesto en el artículo 4º””.

(…).

VI. Fundamentos de la decisión

Competencia de la Corte

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de un decreto con fuerza de ley expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades otorgadas por el Congreso, en este caso, el Decreto-Ley 3565 de 2011.

Problema jurídico

2. Con fundamento en lo previsto en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, mediante la Ley 1444 de 2011, el Congreso de la República revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para: (…) “d) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado”.

En ejercicio de dichas facultades extraordinarias, el Presidente de la República profirió el Decreto 3565 de 2011, por medio del cual dispuso, en relación con las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible:

(i) Reasignar a estas corporaciones una función que reposaba en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo(7) consistente en “Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos”.

(ii) Respecto de los órganos de administración de esta entidades dispuso: a) la ampliación, hasta el 30 de junio de 2012, del período de los actuales directores; b) la fijación del período institucional de estos cargos, entre el 1º de julio de 2012 y el 31 de diciembre de 2015; c) el proceso de elección de los directores deberá realizarlo el consejo directivo en el mes de junio de 2012; d) el período de los actuales miembros del consejo directivo de que tratan los literales e), f) y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993(8) (representantes de la comunidad, organizaciones privadas o particulares), finalizará el 31 de diciembre de 2011.

(iii) En lo que concierne a los planes de acción de las CAR, adicionó el artículo 2º de la Ley 1263 de 2008(9), disponiendo la extensión de dichos planes hasta el 30 de junio de 2012, para lo cual deberán realizar los ajustes del caso, siguiendo lo establecido en el Decreto 2350 de 2009(10), salvo lo dispuesto en el artículo 4º(11).

3 Los ciudadanos Remberto Quant González y Luis Alejandro Motta Martínez coinciden en sostener que los artículos 1º, 2º y 3º, con sus parágrafos transitorios correspondientes, del Decreto 3565 de 2011 son inexequibles, toda vez que en su expedición el Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas mediante el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, con fundamento en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.

La demanda es apoyada en su integridad por los representantes de las corporaciones autónomas regionales de Cundinamarca y del Valle del Cauca.

4. Por su parte, para el Procurador General de la Nación, la decisión del ejecutivo de modificar el periodo de los directores generales de las corporaciones autónomas regionales y su forma de elección (D.L. 3565, art. 2º), así como la de extender los términos de vigencia de los planes de acción de la CAR (art. 3º ib.) no pueden inscribirse dentro de las facultades de reasignar funciones y competencias orgánicas (L. 1444/2011, art. 18, lit. d)). Por el contrario, en su concepto, la reasignación de una función propia de un ministerio a las corporaciones autónomas regionales (art. 1º) sí se puede considerar inscrita en el ámbito propio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante ley. Esta postura es compartida por el académico que interviene en nombre de la Universidad Nacional de Colombia.

Finalmente, los intervinientes a nombre el Departamento Administrativo de la Presidencia, el Departamento Nacional de Planeación, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, solicitan la exequibilidad de todos los preceptos acusados. Expusieron para ello básicamente dos argumentos: (i) Que las medidas adoptadas guardan estricta relación con la adscripción al legislador extraordinario de la potestad de reorganización de los sectores administrativos en que se encuentra dividida la administración pública. Y (ii), que ellas resultan razonables para garantizar la continuidad de la política del Estado en materia ambiental, y asegurar una gestión articulada de los distintos órganos del Estado para hacer frente a las emergencias y desastres naturales producto de la ola invernal que enfrenta el país.

5. De conformidad con el debate planteado así, por los demandantes y los intervinientes en este juicio, corresponde a la Corte resolver si el Presidente de la República desbordó las facultades legislativas extraordinarias otorgadas por el Congreso mediante la Ley 1444 de 2011, al expedir el Decreto-Ley 3565 de 2011, comoquiera que la ley habilitante no lo facultó expresamente para modificar las funciones de las CAR, los períodos de los sus órganos de dirección, ni los planes de acción de los mencionados establecimientos estatales.

Para dilucidar la cuestión así planteada la Sala (i) Recordará su jurisprudencia sobre las características de las leyes de facultades y los lineamientos que deben seguir los decretos expedidos en virtud de aquellas; (ii) determinará el alcance de las facultades otorgadas por el Congreso al Presidente de la República mediante el artículo 18 d) de la Ley 1444 de 2011; (iii) en ese marco definirá si las normas acusadas fueron expedidas con respeto por el marco previsto en la ley habilitante, o si el Presidente incurrió en un exceso en el uso de las facultades extraordinarias.

Las características que deben observar las leyes de facultades extraordinarias, y los lineamientos que deben seguir los decretos ley.

6. Como se indicó, la demanda se dirige contra los artículos 1º, 2º y 3º, con sus correspondientes parágrafos transitorios, del Decreto-Ley 3565 de 2011, expedido con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República mediante la Ley 1444 de 2011, sin que la censura se haga extensiva a la norma habilitante. Observa la Corte que el contenido autónomo de los preceptos acusados permite adelantar el juicio de constitucionalidad sin que sea necesario aplicar una técnica de integración normativa con la ley habilitante(12). Sin embargo, como esta norma constituye un referente de estudio obligado, resulta pertinente señalar las características que deben observar las leyes de facultades y los lineamientos que deben seguir los decretos expedidos en virtud de aquellas(13).

7. Los artículos 114 y 150 de la Carta Política consagran la cláusula general de competencia al adscribir al Congreso de la República la facultad de hacer las leyes. Sin embargo, en aplicación del principio de colaboración armónica se le asignan al ejecutivo algunas potestades en el campo legislativo, que aunque alteran el reparto ordinario de competencias tienen carácter excepcional y son de interpretación restrictiva(14).

En numerosas oportunidades esta corporación se ha pronunciado sobre las facultades extraordinarias previstas en el artículo 150-10 de la Constitución(15), caracterizadas por que transfieren al ejecutivo la potestad para regular ciertos asuntos, mediante la expedición de normas con la misma jerarquía que las emanadas del Congreso(16).

La jurisprudencia de esta corporación ha advertido que esta forma de habilitación extraordinaria plantea ventajas pero a su vez implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil para la regulación de temas particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis, o facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública. Pero, de otro lado, su utilización excesiva debilita el principio democrático ante el empobrecimiento de la deliberación al interior del Congreso, relativiza el principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del régimen político(17).

Teniendo en cuenta lo anterior, la Carta Política establece exigentes requisitos para el otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias, los cuales pueden reseñarse así: (i) No pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco(18), ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no puede otorgarlas motu proprio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros(19); (iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por el gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras y precisas.

8. Este último requisito, la exigencia de precisión y claridad en el otorgamiento de las facultades, ha sido objeto amplios análisis y al respecto existe una abundante jurisprudencia constitucional, a través de la cual se han sentado algunas reglas que se reseñarán a continuación:

8.1. El concepto de precisión al cual hace alusión el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, se refiere a la claridad en cuanto a la delimitación de la materia pero no al grado de amplitud de dicha ley(20). De tal modo que conceptos de precisión y amplitud no son excluyentes entre sí.

Explicó al respecto la Corte que: “el hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a través de una formulación general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las facultades carezcan de precisión. Como se señaló, basta con que los límites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades sean generales”, puesto que “lo que exige la Carta es que la ley determine inequívocamente la materia sobre la cual el Presidente puede legislar, a través de facultades que no resulten vagas, ambiguas, imprecisas o indeterminadas. Por otra parte, si se otorgan a través de una fórmula general cuyo contenido puede ser indudablemente determinado y delimitado, no puede alegarse vulneración del requisito de precisión”(21).

La circunstancia de que la materia sobre la cual recaigan las atribuciones extraordinarias para legislar sea amplia y aparezca enunciada de modo general, sin detalle, no implica que las mismas carezcan de precisión y, por tanto, sea inconstitucional pues “lo importante, y esencial, es que la materia descrita en la ley, aun cuando sea de contenido general, permita al intérprete establecer inequívocamente su campo de acción”(22).

8.2. No obstante, la claridad en el objeto, como presupuesto del requisito de precisión, no comporta la delimitación exhaustiva, que implique una minuciosa o detallada relación de las materias que pueden ser objeto de regulación, basta con que claramente se determine y delimite la materia, los objetivos y fines de las facultades. Sobre el particular dijo la Corte que:“según lo ha señalado la jurisprudencia, debe entenderse por precisión de las facultades extraordinarias, no una limitación absoluta ni rigurosa de aquéllas, de modo que el Congreso señale con toda minuciosidad y detalle el alcance, contenido y límites que debe contener cada una de las materias objeto de regulación, hasta el punto que se le deje al gobierno un campo tan excesivamente estrecho y restringido de operación que hagan prácticamente inocuas e innecesarias las facultades. Por lo tanto, basta con que claramente se determine y delimite la materia, los objetivos y fines de las facultades, sin que importe su amplitud. Naturalmente, ésta de manera alguna puede significar vaguedad e indeterminación”(23).

El requisito de precisión hace imperativo que en la ley de facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de las mismas. “Por tal razón, no se configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional habilitación legislativa”(24).

8.3. La precisión en las facultades extraordinarias exige así mismo que han de ser necesarias e indispensables para el logro de determinado fin. En esta medida, deben consultar un principio de congruencia entre los motivos que llevaron al legislador a concederlas y el contenido mismo de la ley de facultades. “Los dos extremos conforman una unidad indisoluble, al punto que un Decreto-Ley expedido por el gobierno podría ser demandado por exceder el preciso ámbito de la ley de facultades, no sólo en razón de la descripción que en dicha ley se haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluación de las disposiciones del decreto a la luz de los motivos que llevaron al legislador a concederlas”(25).

Ello, ha dicho la Corte, es explicable, “pues son la excepción a la regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes ¨corresponde al Congreso”. Así, pues, en tratándose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el Presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos”(26).

9. La anterior reseña jurisprudencial permite concluir que la interpretación de las facultades extraordinarias debe hacerse con criterios restrictivos, razón por la cual no existen facultades implícitas y, por lo mismo, los decretos expedidos no podrán dar por supuesta la existencia de atribuciones diferentes a las expresamente conferidas. Su marco está definido entonces por la propia ley. La precisión exigida por el numeral 10 del artículo 150 Superior ha de ser la indispensable para determinar, de un modo claro, la materia que es objeto de autorización extraordinaria, pero sin que ello signifique que en la misma ley de delegación legislativa se predeterminen los aspectos o preceptos que constituyen el encargo otorgado al Presidente de la República, lo indispensable es que el legislador haya prefijado el ámbito de acción en el cual se debe desenvolver el ejecutivo.

Los límites al ejercicio de la potestad legislativa por el ejecutivo:

10. Las características y requisitos que, de acuerdo con la Constitución, deben observar las leyes de facultades, se proyectan a su vez en límites al gobierno cuando ejerce, excepcionalmente, la potestad legislativa al ser revestido de facultades extraordinarias. En ese orden de ideas, el ejercicio de tales facultades debe sujetarse a unos límites temporales y materiales que el juez constitucional ha de valorar frente a un cargo por exceso en el uso de las mismas.

La temporalidad se refiere al término perentorio que el Presidente tiene para hacer uso de las facultades y para expedir los respectivos decretos con fuerza de ley. Término que no puede exceder de seis meses.

La delimitación material alude a que los decretos que dicte el Presidente sólo pueden versar sobre los asuntos estrictamente señalados en la ley habilitante. El gobierno sólo puede ocuparse de las materias allí indicadas sin lugar a extensiones ni analogías(27).

De manera que si el gobierno no observa los límites a que se ha hecho referencia, invade las competencias del legislador ordinario y ello conduce a la inexequibilidad del respectivo decreto ley. Bajo esos parámetros serán inconstitucionales los decretos leyes que dicte el Presidente de la República siempre que se refieran a materias distintas a las señaladas por el Congreso de la República, no sólo por desconocer la ley de facultades sino por invadir la órbita propia del legislador ordinario.

11. De este modo, el proceso de habilitación legislativa impone a los órganos que intervienen en el mismo, obligaciones recíprocas cuya inobservancia puede llevar a la declaratoria de inexequibilidad de la ley de facultades, o de las medidas adoptadas en ejercicio de las mismas:

“…a través del requisito de precisión se impone a los órganos que intervienen en el proceso de habilitación legislativa —el Congreso y el gobierno—, obligaciones recíprocas cuya inobservancia conlleva la declaratoria de inconstitucionalidad de las facultades otorgadas o de las medidas que por esa vía fueron expedidas. Así, conforme a tal exigencia, al Congreso le asiste la obligación ineludible de establecer en forma clara, cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el cual debe actuar el Presidente de la República. Y al gobierno, la obligación de ejercer la facultad legislativa transitoria dentro de los límites o parámetros fijados en el acto condición que otorga la delegación, debiendo restringir la actividad normativa estrictamente a las materias allí descritas”(28).

En virtud de esta reciprocidad en las obligaciones se entiende desconocido el requisito de precisión cuando el gobierno aborda temas ajenos a las materias para las cuales fue facultado. No obstante, ha considerado la Corte que “no se afecta el precitado requisito, y por tanto no se viola la Constitución Política, cuando los temas desarrollados en los decretos leyes guardan una relación temática y teleológica con el plexo de materias contentivas de la aludida atribución”(29).

12. El ejercicio extralimitado por parte del ejecutivo de la facultad extraordinaria conferida, debe ser establecido de manera clara y evidente, de modo que no quede duda acerca de la carencia de las atribuciones. La Corte ha subrayado que en esta materia no son admisibles las facultades implícitas ni que el Presidente, “so pretexto de un artificial encadenamiento entre las materias objeto de la autorización que se le confiere, incursione en el campo del legislador ordinario(30).

El contenido de las facultades otorgadas por el artículo 18 d) de la Ley 1444 de 2011

13. A iniciativa del Gobierno Nacional, el Congreso de la República tramitó y aprobó la Ley 1444 de 2011 “Por medio de la cual se escinden unos ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la administración pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”.

Para el cumplimiento de los objetivos propuestos con dicha ley, a través del artículo 18, el Congreso Nacional, revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la ley:

“ART. 18.—Facultades extraordinarias. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley para:

a) Crear, escindir, fusionar y suprimir, así como determinar la denominación, número, estructura orgánica y orden de precedencia de los departamentos administrativos;

b) Determinar los objetivos y la estructura orgánica de los ministerios creados por disposición de la presente ley, así como la integración de los sectores administrativos respectivos;

c) Modificar los objetivos y estructura orgánica de los ministerios reorganizados por disposición de la presente ley, así como la integración de los sectores administrativos respectivos;

d) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado;

e) Crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional;

f) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, y de la agencia nacional para la defensa jurídica del Estado;

g) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar;

h) Determinar la adscripción o la vinculación de las entidades públicas nacionales descentralizadas;

i) Realizar las modificaciones presupuestales necesarias para financiar los gastos de funcionamiento e inversión necesarios para el cumplimiento de las funciones que se asignen a las entidades creadas, escindidas, suprimidas, fusionadas o reestructuradas en desarrollo de las facultades otorgadas por la presente ley;

j) Crear los empleos en la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación que se requieran para asumir las funciones y cargas de trabajo que reciba como consecuencia de la supresión o reestructuración del DAS. En los empleos que se creen se incorporarán los servidores públicos que cumplan estas funciones y cargas de trabajo en la entidad reestructurada o suprimida, de acuerdo con las necesidades del servicio. Igualmente, se realizarán los traslados de recursos a los cuales haya lugar”.

14. El inciso primero del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad fundada en la existencia de un vicio de procedimiento, y de una solicitud de inexequibilidad por consecuencia, de los literales que integran este artículo. Consideraron las ciudadanas demandantes que dicho precepto debía ser declarado inexequible, por desconocer los numerales 10º del artículo 150 de la Constitución y 2º de la Ley 5ª de 1992, pues, a su juicio,” no fue aprobado en el Senado con la mayoría absoluta requerida, como se exige a todos los proyectos de ley que otorgan facultades extraordinarias”.

Revisado el trámite legislativo, la Corte, mediante Sentencia C-240 de 2012, declaró “exequible el inciso primero del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, por el cargo analizado, relacionado con el presunto desconocimiento del numeral 10 del artículo 150 superior” y señaló que no era “entonces propio pronunciarse sobre la eventual inexequibilidad por consecuencia invocada por las accionantes y por el Procurador General de la Nación”.

15. El Decreto-Ley 3565 de 2011, acusado, “Por el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008” fue expedido por el Presidente de la República invocando las facultades extraordinarias previstas en el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. De acuerdo con este precepto se confirieron al Presidente precisas facultades extraordinarias para reasignar funciones y competencias orgánicas: (i) entre las entidades y organismos de la administración pública nacional, y (iii) entre estas y otras entidades y organismos del Estado.

Corresponde a la Corte establecer si en la adopción de las medidas contenidas en los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto-Ley 3565, se respetó el principio de precisión que rige el ejercicio de las facultades extraordinarias, o si por el contrario como lo sostienen los demandantes, el Presidente incurrió en extralimitación material de las facultades conferidas en el artículo 18 d) de la Ley 1444 de 2011.

Análisis de constitucionalidad del artículo 1º del Decreto 3565 de 2011

16. Esta norma adicionó un numeral al artículo 31 de la Ley 99 de 1993 que establece las funciones asignadas a las corporaciones autónomas regionales como órganos integrantes del sistema nacional ambiental. A través de esta adición se reasignó a las CAR una función que la mencionada ley había adscrito al Ministerio del Medio Ambiente, consistente en “Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riego ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos”.

17. Para la adopción de esta medida legislativa el Gobierno Nacional invocó la autorización conferida por el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444, mediante la cual se revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de 6 meses para: “Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado”.

Como justificación de esta disposición, además de invocar la norma de facultades trascrita, el gobierno expuso en la parte motiva del Decreto 3565 de 2011, las siguientes consideraciones: (i) Que de conformidad con los artículos 79 y 80 de la Constitución la protección del medio ambiente y los recursos naturales es asunto que corresponde al Estado en general; (ii) Que se hace necesario mejorar la respuesta integral del Estado frente a los retos ambientales actuales, con el fin de agilizar la respuesta eficiente y eficaz frente a la eventual ocurrencia de desastres naturales.

18. En relación con este precepto, la demanda ciudadana sostiene que el traslado a las CAR de una competencia que venía siendo ejercida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, es violatorio de los numerales 7º y 10 del artículo 150 de la Carta Política, toda vez que el artículo 18 de la Ley 1444 de ninguna manera faculta al Gobierno Nacional, para modificar las competencias y funciones de las corporaciones autónomas regionales como lo hace el artículo 1º del demandado Decreto-Ley 3565 de 2011.

Con base en los lineamientos establecidos en los fundamentos jurídicos 8, 9 y 10 de esta sentencia, corresponde a la Corte establecer si el ejecutivo al reasignar a las corporaciones autónomas regionales una función que la Ley 99 de 1993, le había adscrito al entonces denominado Ministerio del Medio Ambiente, actuó en el preciso marco que le señalaba la ley de facultades.

19. Al respecto observa la Corte que si bien el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 presenta un aparente nivel de generalidad al prescribir que el Presidente podrá reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado, se trata de una facultad que debe estar vinculada a los propósitos y objetivos de la ley que la contiene. En ese orden de ideas, la facultad de reasignar funciones y competencias debe guardar coherencia temática y teleológica con las materias reguladas en la ley habilitante.

20. Sobre ese presupuesto, es preciso destacar que si bien la ley de facultades contiene disposiciones que están relacionadas con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, tales como su escisión (art. 11) del creado Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (art. 13); su reorganización y cambio de denominación a “Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”, así como la creación del sector administrativo del medio ambiente y desarrollo sostenible (art. 13), también de manera explícita prevé que este ministerio “continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes,” salvo en lo concerniente a la separación del mismo, de las funciones asignadas por las normas vigentes a los despachos de los viceministros de Vivienda y Desarrollo Territorial, y de Aguas y Saneamiento Básico (arts. 11 y 12).

De manera clara y asertiva el legislador ordinario estableció en el parágrafo del artículo 12 de la ley de facultades que: “Serán funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible, en todo caso, las asignadas al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 388 de 1997, en lo relacionado con su competencias” (se destaca).

La Ley 99 de 1993 en su artículo 5º, entre otras funciones, adscribe al Ministerio de Ambiente la función de: “Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan, incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos”. Esta función es reasignada por el legislador extraordinario, en el artículo 1º del Decreto 3565 de 2011, a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible.

21. Surge con claridad de la anterior reseña normativa, que la facultad de reasignación de funciones y competencias orgánicas entre entidades y organismos de la administración pública, a que alude el literal d) del artículo 18 de la ley habilitante, no incluía la autorización para un traslado de funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a las CAR, por dos razones fundamentales.

21.1. En primer lugar, porque la función a que alude el artículo 1º del Decreto-Ley acusado, no guarda una relación teleológica con los propósitos de la ley de facultades de escindir del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las funciones adscritas a los despachos de los viceministros de Vivienda, y Desarrollo Territorial; y de Aguas y Saneamiento Básico. En ese mismo sentido, la necesidad de reorganización del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible surgía de esa escisión, por lo que las funciones a reasignar (art. 18 d) debían estar relacionadas con esas materias. Lo que se advierte en la norma acusada es el traslado de una competencia ajena a ese proceso específico de escisión y reorganización de órganos de la rama ejecutiva, comoquiera que se trata de una función central en el marco de las atribuciones que, de manera general, corresponden al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como organismo rector de la política pública y de la gestión del medio ambiente,(31) y como ente coordinador del sistema nacional ambiental (SINA)(32).

Se trata de una función que trasciende el propósito específico de la ley que otorga facultades, toda vez que además de formar parte axial de las responsabilidades del órgano rector de la política pública en materia ambiental, se inserta dentro de las funciones que competen a todos los ministerios y órganos estatales, en el marco de sus competencias, en relación con las actividades de prevención y atención de desastres(33).

21.2 En segundo lugar, la propia ley habilitante limita de manera explícita la potestad del ejecutivo de modificar las funciones que de conformidad con la normatividad legal vigente le han sido adscritas al Ministerio de Ambiente, hoy de Ambiente y Desarrollo Sostenible, toda vez que fue una materia que reguló la propia Ley 1444 al señalar que “serán funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las asignadas al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 399 de 1997, en lo relativo a sus competencias”.

22. El uso de la facultad prescrita en el artículo 18 literal d), que permitía la reasignación de funciones y competencias entre entidades y órganos de la administración pública, estaba circunscrito al tenor, objetivos y propósitos de la Ley 1444 de 2011. La aplicación que de esa potestad hizo el legislador extraordinario al reasignar en el artículo 1º del Decreto 3565 una función del “Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”, ahora de “Ambiente y Desarrollo Sostenible” a las corporaciones autónomas regionales y para el desarrollo sostenible, no solamente desbordó los objetivos y propósito de la ley que la contiene, sino que trasgredió el contenido textual de la misma, toda vez que el legislador ordinario plasmó allí su voluntad inequívoca de radicar en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las funciones que la normatividad legal vigente adscribía al Ministerio de Ambiente (art. 12, par.).

23. Este análisis y el carácter restrictivo de las facultades extraordinarias, permite constatar a la Sala que, en efecto, tal como lo señalan los demandantes, el legislador extraordinario no contaba con autorización para trasladar esta función del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, por lo que la reasignación funcional prevista en el artículo 1º del Decreto 3565 de 2011 se produjo con extralimitación de las facultades previstas en el artículo 18 d) de la Ley 1444 de 2011.

La Corte declarará la inexequibilidad del artículo primero del Decreto 3565 de 2011, por haberse establecido que se profirió con exceso de las facultades previstas en el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, y en consecuencia, con quebrantamiento de los principios de coherencia y precisión que se derivan del artículo 150.10 de la Constitución Política. Establecido el quebrantamiento de este precepto superior, la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre el cargo por presunta vulneración del numeral 7º del artículo 150 de la Constitución.

24. Finalmente, no sobra recordar que la prevención y atención de desastres provenientes del deterioro ambiental o del manejo inadecuado de los recursos naturales, requiere la actuación mancomunada y articulada de todas las entidades y organismos públicos con competencias en esta materia. En este propósito, el artículo 31, numeral 23 de la Ley 99 de 1993, asignó a las CAR, entre otras, la función de: “23) Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación”.

De este modo, la necesidad de mejorar la respuesta integral y eficaz del Estado frente a los retos ambientales actuales, invocada persistentemente por las diferentes agencias estatales, tanto en las motivaciones del decreto acusado, como en la defensa que asumieron en el transcurso de este juicio, se satisface de mejor manera mediante la anunciada inexequibilidad, en cuanto impone una actuación articulada entre el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (art. 5º, num. 35) y las corporaciones autónomas regionales (art. 31 un. 23) en el marco de la Ley 99 de 1993, para hacer más oportuna y eficiente la respuesta estatal frente a la eventual ocurrencia de desastres naturales.

Análisis de constitucionalidad del artículo 2º del Decreto 3565 de 2011

25. El artículo 2º del Decreto 3565 de 2011 adicionó el 1º de la Ley 1263 de 2008, el cual a su vez había modificado el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, en lo relacionado con el período de los directores generales y de algunos miembros del consejo directivo, de las corporaciones autónomas regionales, y de desarrollo sostenible.

Al respecto el precepto acusado adoptó las siguientes medidas:

(i) Mediante un parágrafo transitorio, dispuso la ampliación, hasta el 30 de junio de 2012, del período de los actuales directores de las CAR.

(ii) Fijó el período institucional de los directores generales de las CAR entre el 1º de julio de 2012 y el 31 de diciembre de 2015;

(iii) Estableció que el proceso de elección de los directores generales deberá realizarlo el consejo directivo en el mes de junio de 2012;

(iv) Determinó que el período de los actuales miembros del consejo directivo de que tratan los literales e), f) y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993(34), es decir, de los representantes de la comunidad, organizaciones privadas o particulares, finalizará el 31 de diciembre de 2011.

(v) Indicó que el proceso de elección de los directores generales debe realizarlo el consejo directivo en el mes de junio de 2012.

26. Previamente al análisis de constitucionalidad debe precisarse que la Ley 1263 de 2008(35), promulgada el 26 de diciembre de 2008, ya había establecido un régimen de transición encaminado a homologar el período de los directores generales de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, con el de los gobernadores y alcaldes. A continuación se reseña brevemente la evolución legislativa que ha tenido esta materia:

26.1. La Ley 1263 de 2008 modificó parcialmente los artículos 26(36) y 28(37) de la Ley 99 de 1993, y estableció que el director general sería designado por el consejo directivo “para un período de cuatro (4) años, contados a partir del 1º de enero de 2012, y podrá ser reelegido por una sola vez”.

Dispuso igualmente, en una norma de transición (art. 3º) que, con el propósito de lograr la homologación del período de los actuales directores generales de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible y de los miembros de consejo directivo con el período de gobernadores y alcaldes, se establecía “un período único de transición”. Para el efecto, estableció que el período de los directores generales de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, y el de los miembros del consejo directivo de que tratan los literales e), f), y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, que ejercían el cargo en ese momento, se extendería dos años más, es decir hasta el 31 de diciembre de 2011.

26.2. Posteriormente, mediante el Decreto 141 de 2011 de enero 21 de 2011, proferido por el Presidente de la República, en uso de las facultades de establecidas en el artículo 215 de la Constitución y en la Ley 137 de 1994, se modificó la forma de elección de los directores generales de las CAR y el período de los mismos. Se estableció entonces que: “El director general será el representante legal de la corporación y su primera autoridad ejecutiva. Será nominado por el Presidente de la República ante el consejo directivo quien podrá ratificar dicha nominación, para un período institucional de dos (2) años, contado a partir de 1º de enero de 2012, en concordancia con el inicio del periodo establecido por el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008. Si el consejo no ratifica la nominación, el Presidente postulará otro candidato. Si el consejo se abstiene de adoptar una decisión respecto del candidato postulado, pasado un mes desde la nominación el Presidente de la República encargará un director que permanecerá en el cargo hasta que el consejo designe”.

Dispuso así mismo el legislador de excepción, que el Presidente de la República designaría, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la expedición de ese decreto, los directores generales de las corporaciones autónomas regionales resultantes de la fusión, quienes ejercerán sus funciones hasta el 31 de diciembre de 2011.

Debe precisar la Sala que esta norma de excepción (el D. 141/2011) fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-276 de abril 12 de 2011, como consecuencia de la inexequibilidad del Decreto 20 de 2011 que había declarado la emergencia económica, social y ecológica (C-216/2011). No obstante produjo efectos entre el 21 de enero y el 12 de abril de 2011 en que fue declarada su inconstitucionalidad.

26.3. El artículo 2º del Decreto 3565 de 2011 vuelve sobre este mismo tema al adicionar el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008 con un parágrafo transitorio, que amplia nuevamente el período de los directores generales de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, en funciones, hasta el 30 de junio de 2012. Modifica así mismo el período institucional 2012-2015 de estos funcionarios, en el sentido que ya no iría entre el 1º de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015, como lo previó la Ley 1263 de 2008, sino entre el 1º de junio de 2012 y el 31 de diciembre de 2015.

27. Precisado así el alcance de las modificaciones introducidas por el artículo 2º del Decreto 3565 de 2011 al período de los directores generales de las CAR, y de los miembros del consejo directivo que representan al sector privado, a las comunidades indígenas y a las organizaciones ambientales, procede la Corte a abordar el análisis de constitucionalidad del artículo en mención .

28. Los ciudadanos Remberto Quant González y Luis Alejandro Motta Martínez coinciden en sostener que el artículo 2º del decreto ley, con su parágrafo transitorio, es inexequible, toda vez que en su expedición el Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas mediante el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, con fundamento en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.

29. Observa la Corte que este artículo fue igualmente expedido por el Presidente de la República invocando las facultades consignadas en el numeral 18 d) de la Ley 1444 de 2011, conforme al cual, con base en la previsión del numeral 10 del artículo 150 de la Carta, se le revistió de precisas facultades extraordinarias para “Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado.”

En efecto en las consideraciones del Decreto 3565 de 2011 se indicó:

“Que de conformidad con lo previsto en la Ley 1263 de 2008, los órganos de dirección deben ser renovados antes del 31 de diciembre de 2011, lo cual podría afectar la política nacional de protección al medio ambiente, en el corto plazo.

Que es fundamental que al menos uno de los órganos de dirección y administración de las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible prolongue su administración y gestión, para que la continuidad de la política y gestión del Estado en dicho tema, permita optimizar la acción ante los retos invernales que al país se le avecinan.

Que el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 otorga facultades para reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos estatales.

Que el uso de las facultades extraordinarias conferidas tiene el propósito de garantizar la eficiencia en la prestación de las tareas públicas así como hacer coherente su organización y funcionamiento, únicamente respecto de las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible”.

30. En relación con el artículo 2º del Decreto 3565 acusado, resulta aún más claro el quebrantamiento del límite material que se imponía al legislador extraordinario en el desarrollo de las facultades conferidas mediante el artículo 18 d) de la Ley 1444 de 2011. Evidentemente las medidas relativas al establecimiento de un régimen de transición para regular el período de los directores generales de la corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, y de algunos de los miembros del consejo directivo de tales entes, lo cual implica la ampliación y modificación de los períodos personales e institucionales de estos funcionarios, no quedan amparadas por la potestad de “Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos estatales”.

31. Esta potestad, como se indicó en aparte anterior, estaba enmarcada dentro de los propósitos y objetivos de la Ley 1444 de 2011 relacionados con el sector administrativo del medio ambiente y desarrollo sostenible, específicamente orientados a la separación de las funciones asignadas por la normatividad vigente a los despachos de los viceministros de Vivienda y Desarrollo Territorial, y de Aguas y Saneamiento Básico, con el fin de crear el nuevo Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; y a la posterior reorganización del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, luego de esa escisión.

32. Ninguna relación de orden temático o teleológico se puede establecer entre el otorgamiento de facultades para reasignar funciones y competencias que faciliten la escisión de funciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y su posterior reorganización, con la duración de los períodos institucionales y personales de los directores generales de la corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, y de los representantes del sector privado, los indígenas y las organizaciones ambientales en los consejos directivos de esas corporaciones.

La determinación de los períodos de quienes integran los órganos de dirección de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible constituye, ciertamente, una materia ajena a aquella para la cual se otorgaron las facultades extraordinarias.

33. El Gobierno Nacional adujo como justificación para la expedición de la norma, tanto en las consideraciones del decreto como en la defensa que asumió en este juicio, la necesidad de garantizar la continuidad de la política y gestión del Estado en materia ambiental, y de optimizar la acción estatal ante los retos invernales. Igualmente señaló que “el uso de las facultades extraordinarias conferidas tiene el propósito de garantizar la eficiencia en la prestación de las tareas públicas así como hacer coherente su organización y funcionamiento, únicamente respecto de las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible”(38).

Estos propósitos de tan amplio espectro, relativos a la necesidad de garantizar la continuidad de la política y gestión del Estado en materia ambiental, y asegurar la eficiencia en la prestación de las tareas públicas, no guardan ninguna coherencia o relación material específica con la facultad adscrita en el literal d) del artículo 18, que con toda claridad circunscribe la delegación al Presidente para legislar, a la reasignación de competencias y funciones entre entidades y organismos de la administración pública, potestad que debe entenderse estrictamente vinculada al cumplimiento de los fines y propósitos de la ley de facultades: la escisión y posterior reorganización de unos ministerios.

La imposibilidad de establecer un vínculo material o teleológico entre, el otorgamiento de facultades extraordinarias para la reasignación de funciones y competencias entre órganos de la administración con miras a facilitar la reorganización del Ministerio de Ambiente Desarrollo Sostenible, luego de la escisión de funciones a que fue sometido, y la modificación de los períodos de los directores generales de las CAR y algunos miembros del consejo directivo, conducen a la Corte a declarar la inexequibilidad del artículo 2º del Decreto-Ley 3565 de 2011, por haberse proferido con exceso de las facultades consignadas en el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. Esta extralimitación se proyecta en el quebrantamiento del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, toda vez que como se indicó en los fundamentos de esta sentencia el requisito de precisión, implica reciprocidad y vincula tanto al Congreso al conferir las facultades extraordinarias, como al Presidente al ejercerlas.

Análisis de constitucionalidad del artículo 3º del Decreto 3565 de 2011

34. El artículo 3º del Decreto 3565 de 2011, adicionó el artículo 2º de la Ley 1263 de 2008(39), disponiendo la extensión de los planes de acción de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible hasta el 30 de junio de 2012, para lo cual deberán realizar los ajustes del caso, siguiendo lo establecido en el Decreto 2350 de 2009, salvo lo dispuesto en el artículo 4º(40).

El Decreto 2350 de 2009, reglamentó la transición de los planes de acción de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible prevista en el parágrafo del artículo 3º de la Ley 1263 de 2008. Esta norma, disponía que “en lo relacionado con los instrumentos de planificación para la gestión ambiental de las actuales administraciones de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial emitirá la reglamentación respectiva”.

35. Contra este precepto los demandantes formulan el mismo cargo ya analizado respecto de las otras disposiciones, consistente en que al expedir la norma, el Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas mediante el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, con fundamento en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.

Constata la Corte que para la expedición de esta norma, el Gobierno Nacional se habilitó igualmente invocando la potestad prevista en el artículo 18 literal d) de la Ley 1444 de 2011, que lo autorizaba para “Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública nacional, y entre estas y otras entidades y organismos del Estado”.

36. Comoquiera que la decisión legislativa contenida en la norma que se examina, participa de los objetivos, finalidades y contexto que llevaron al Gobierno Nacional a modificar los períodos personales e institucionales de los dignatarios de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, las mismas consideraciones que apoyaron la inexequibilidad del artículo 2º del Decreto 3565 de 2011, son válidas para emitir un juicio de inconstitucionalidad respecto del artículo 3º del mismo decreto.

En efecto, la materia regulada en el artículo 3º examinado, vale decir, la ampliación de la vigencia de los planes de acción de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible(41), está relacionada con el propósito del gobierno de promover la “continuidad de la política y gestión del Estado” en materia ambiental, y “optimizar la acción ante los retos invernales que al país se le avecinan”(42).

Estos propósitos son ajenos al ámbito estricto que le demarcaba al Presidente de la República el numeral d) del artículo 18 de la ley de facultades. La potestad de reasignar funciones y competencias orgánicas entre entidades y organismos estatales, otorgada al Presidente, constituía un instrumento que buscaba facilitar el cumplimiento de los objetivos y propósito de la Ley 1444 de 2011, es decir la escisión de funciones de unos ministerios y la creación de otros, y el proceso de reorganización administrativa que debe acompañar las decisiones de esta naturaleza.

La modificación de los términos de vigencia de los planes de acción de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible por parte del ejecutivo, se produjo entonces con extralimitación de las precisas facultades otorgadas en el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, pues tampoco en relación con este tópico se identifica un vinculo material o teleológico entre la medida adoptada en el artículo 3º del Decreto 3565 de 2011, y los temas, objetivos y propósitos de la ley habilitante.

37. La delimitación material exigía que los decretos dictados por el Presidente versaran exclusivamente sobre los asuntos estrictamente señalados en la ley habilitante. El gobierno sólo podía ocuparse de las materias allí indicadas, es decir la reasignación de funciones y competencias orgánicas entre los entes y organismos estatales implicados en la reestructuración objeto de la ley, sin lugar a extensiones ni analogías, o al encadenamiento de materias que en efecto, lo llevaron a incursionar en el campo del legislador ordinario.

De manera que el gobierno no observó los límites que le demarcaba la norma de facultades que invocó en el decreto acusado, por lo que terminó invadiendo las competencias del legislador ordinario, lo cual conduce, igualmente, a la inexequibilidad del artículo 3º del Decreto-Ley 3565.

38. En consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad de los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 3565 de 2011, por haber sido proferidos por el Presidente de la República con extralimitación de las facultades que le fueran otorgadas por el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. Se desconoció el principio de precisión derivado del numeral 10 del artículo 150 de la Carta, que como se explicó, en virtud de esta reciprocidad en las obligaciones, vincula tanto al órgano que otorga las facultades extraordinarias, como al que las desarrolla.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLES los artículos 1º, y 3º del Decreto-Ley 3565 de 2011 “Por el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008”.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.»

(7) Artículo 5º de la Ley 99 de 1993: “Funciones del ministerio: Corresponde al Ministerio del Medio ambiente (…) 35. Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos.

(8) Ley 99 de 1993, artículo 26: Del consejo directivo. Es el órgano de administración de la corporación y estará conformado por: (…) e). Dos (2) representantes del sector privado; f). Un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la corporación elegido por ellas mismas. g) Dos (2) representantes de las entidades sin ánimo de lucro, que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la corporación y cuyo apoyo principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegidos por ellas mismas.

(9) De acuerdo con esta norma, “El término de los planes de acción de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, tendrán una proyección de cuatro (4) años”.

(10) El Decreto 2350 de 2009, reglamentó la transición de los planes de acción de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible prevista en el parágrafo del artículo 3º de la Ley 1263 de 2008. De acuerdo con el artículo 3º en mención, para lograr la homologación del período de los directores generales de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, de ese momento, y de los miembros de consejo directivo, con el período de gobernadores y alcaldes, se requería un período único de transición. Estableció entonces, que “el período de los actuales directores generales de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, y el de los miembros del consejo directivo de que tratan los literales e), f), y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993”, se extendería dos años más, es decir hasta el 31 de diciembre de 2011. Y el parágrafo, disponía que “en lo relacionado con los instrumentos de planificación para la gestión ambiental de las actuales administraciones de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial emitirá la reglamentación respectiva”.

(11) El artículo 4º del Decreto 2350 de 2009, reguló el proceso de formulación, presentación y aprobación del plan de acción para el período 2007-2011.

(12) En la Sentencia C-670 de 2001, al pronunciarse sobre la procedencia de la integración normativa con la ley habilitante, cuando ello fuere estrictamente necesario para adelantar el juicio de constitucionalidad de un decreto-ley, la Corte señaló: “(...) 2. Por estas razones, para respetar las reglas básicas del procedimiento constitucional, asegurar la efectividad de los derechos de participación y permitir una deliberación institucionalizada, el estudio que realiza la Corte Constitucional respecto de los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias debe restringirse a los preceptos acusados. Será posible ampliar el objeto del juicio de constitucionalidad a la ley de facultades, en aquellos casos en los que la unidad o integración normativa sea estrictamente necesaria, esto es, cuando para ejercer el control de constitucionalidad sobre el decreto demandado tal operación resulta indispensable, puesto que la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con contenidos jurídicos de la ley habilitante, que resulta imposible estudiar cabalmente su constitucionalidad sin analizar la ley de facultades”.

(13) Cfr. Sentencia C-691 de 2003.

(14) Corte Constitucional, Sentencia C-(sic).

(15) “ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el gobierno y su aprobación requerirá la mayoría de los miembros absolutos de una y otra Cámara.

El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el gobierno en uso de facultades extraordinarias.

Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”.

(16) Cfr., entre muchas otras, las sentencias C-1174 de 2005, C-734 de 2005; C-691 de 2003; C-097 de 2003, C-1028 de 2002, C-417 de 2002, C-895 de 2001, C-1493 de 2000, C-1316 de 2000, C-050 de 1997, C-074 de 1993, C-510 de 1992

(17) Sentencias C-691 de 2003, C-097 de 2003, C-503 de 2001, C-1493 de 2000.

(18) La Corte ha aclarado que “Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de 1991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a “crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras”, todo parece indicar que se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas “leyes cuadros” o “leyes marco” de que trata el numeral 19 (…)”. Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1992. Ver también C-097 de 2003, y C-691 de 2003.

(19) Ver también C-119 de 1996.

(20) Sentencia C-1028 de 2002. La Corte declaró exequible el numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, por considerar que las facultades extraordinarias otorgadas en esa norma se ajustaban al requisito de precisión.

(21) Sentencia 074 de 1993.

(22) Sentencia C-032 de 1999.

(23) Sentencia C-119 de 1996.

(24) Sentencia C-895 de 2001.

(25) Sentencia C-503 de 2001.

(26) Sentencia C-050 de 1997.

(27) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-416 del 18 de junio de 1992, C-132 del 1º de abril de 1993, C-246 del 1º de junio de 1995 y C-368 del 14 de agosto de 1996, entre muchas otras.

(28) Ídem.

(29) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-306 del 30 de marzo de 2004.

(30) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-030 del 27 de enero de 1999.

(31) Ley 99 de 1993, artículo 2º.

(32) Ib. Inciso 3º.

(33) Ley 46 de 1998 “Por la cual se crea al sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres” (art. 2º); y Decreto-Ley 919 de 1989, “por el cual se organiza el sistema nacional de prevención y atención de desastres” (art. 4º, par.).

(34) Ley 99 de 1993, artículo 26: Del consejo directivo. Es el órgano de administración de la corporación y estará conformado por: (…) e) Dos (2) representantes del sector privado; f) Un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la corporación elegido por ellas mismas. g) Dos (2) representantes de las entidades sin ánimo de lucro, que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la corporación y cuyo apoyo principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegidos por ellas mismas.

(35) Esta ley modificó los artículos 26 y 28 de la Ley 99 de 1993. De acuerdo con el texto original del artículo 28 de la Ley 99 de 1993 el director general de la corporación sería designado “por el consejo directivo para un período de tres (3) años, contados a partir del 1º de enero de 1995, siendo reelegible”.

(36) Regula la conformación del consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales.

(37) Establece los períodos del director general y de los miembros del consejo directivo que representan al sector privado (26.e), a las etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de la jurisdicción de la corporación (26.f), y a las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la protección del medio ambiente y tengan su domicilio en esa misma jurisdicción (26.g).

(38) Considerando 6 del Decreto 3565 de 2011.

(39) De acuerdo con esta norma, “El término de los planes de acción de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, tendrán una proyección de cuatro (4) años”.

(40) Artículo 4º del Decreto 2350 de 2009. Del proceso de proceso de formulación, presentación y aprobación del plan de acción para el período 2007-2011. El director general presentará ante el consejo directivo de la corporación, en el marco de una audiencia pública, el plan de acción ajustado para el período 2007-2011, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la publicación del presente decreto. El consejo directivo deberá aprobar el plan de acción ajustado 2007-2011, dentro de los términos establecidos en los artículos 24 y 25 del Decreto 330 de 2007.

(41) “Artículo 6º del Decreto 1200 de 2004. Plan de acción trienal —PAT—. Es el instrumento de planeación de las corporaciones autónomas regionales, en el cual se concreta el compromiso institucional de éstas para el logro de los objetivos y metas planteados en el plan de gestión ambiental regional. En él se definen las acciones e inversiones que se adelantarán en el área de su jurisdicción y su proyección será de 3 años.

La presentación del PAT por parte del director general ante el consejo directivo, se hará en audiencia pública dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su posesión con el fin de recibir las opiniones de la comunidad.

El consejo directivo deberá aprobar el PAT dentro del mes siguiente a su presentación por parte del director general. En el acuerdo que adopta el PAT, se deberán expresar los motivos con base en los cuales el consejo directivo adoptó o no los ajustes al mismo propuestos por la comunidad”.

(42) Considerando número 4 del Decreto 3565 de 2011.