Sentencia C-368 de mayo 16 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-368 de 2006 

Ref.: expediente D-6021

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24, parcial, de la Ley 715 de 2001.

Actor: Nevardo Antonio Alzate Zuluaga.

Bogotá D. C., dieciséis de mayo de dos mil seis.

EXTRACTOS: «I. Antecedentes

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Nevardo Antonio Alzate Zuluaga solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad del artículo 24, parcial, de la Ley 715 de 2001.

Mediante auto del 9 de noviembre de 2005, la demanda fue admitida y además se dispuso i) comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Educación Nacional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministro del Interior y de Justicia, de conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, ii) fijar en lista la norma acusada por el término de diez (10) días y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rinda el concepto de que trata el artículo 278-5 de la Constitución, y finalmente iii) invitar al presidente de la Federación Colombiana de Educadores Fecode, al director del Departamento Nacional de Planeación, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Escuela Superior de la Administración Pública ESAP y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes para que expongan sus opiniones sobre la demanda de la referencia.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto del jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la presente demanda.

II. Texto de la norma acusada

Se transcribe a continuación el texto del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, destacando el aparte acusado:

“LEY 715 DE 2001

(diciembre 21)

Diario Oficial 44.654, de 21 de diciembre de 2001

Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 24.—Sostenibilidad del sistema general de participaciones. Durante el período de siete años, comprendido entre enero 1º de 2002 y 30 de diciembre de 2008, el ascenso en el escalafón de los docentes y directivos docentes, en carrera, se regirá por las siguientes disposiciones:

En ningún caso se podrá ascender, a partir del grado séptimo en el escalafón, de un grado al siguiente y a ninguno posterior, sin haber cumplido el requisito de permanencia en cada uno de los grados. Solo podrán homologarse los estudios de pregrado y posgrado para ascender hasta el grado 10 del escalafón nacional docente, de acuerdo con las normas vigentes.

El requisito de capacitación será en el área específica de desempeño o general según la reglamentación que para tal efecto señale el Gobierno Nacional.

El tiempo de permanencia de los grados 11, 12 y 13 establecido en las disposiciones vigentes se aumenta en un año a partir de la vigencia de esta ley, y no será homologable.

Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación, y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional.

PAR.—El régimen de carrera de los nuevos docentes y directivos docentes que se vinculen, de manera provisional o definitiva, a partir de la vigencia de la presente ley, será el que se expida de conformidad con el artículo 111”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con los artículos 241-4 de la Constitución.

2. Problema jurídico a examinar.

La Corte debe examinar si, de conformidad con lo expuesto por el demandante, la expresión “en carrera” contenida en el inciso primero del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, referida a la sostenibilidad del sistema general de participaciones, desconoce los principios consagrados en los artículos 13 y 58 de la Constitución, por cuanto los educadores que fueron vinculados mediante la modalidad de provisionalidad e inscritos en el escalafón docente antes de la entrada en vigencia de la Ley 715, no podrían ascender en dicho escalafón, lo cual comportaría un trato discriminatorio y un desconocimiento de los derechos adquiridos por los mismos.

3. La disposición acusada no vulnera el principio de igualdad.

Con el fin de determinar, en primer lugar, si la garantía fundamental consagrada en el artículo 13 de la Constitución resulta conculcada con la expresión demandada, se hace imperioso examinar el patrón fáctico presentado por el demandante.

Se afirma en la demanda que limitar a los educadores que se encuentran inscritos en la carrera administrativa docente la aplicación de las disposiciones contenidas en el artículo 24 de la Ley 715 de 2001, comporta una violación del derecho a la igualdad en relación con los educadores que fueron vinculados en provisionalidad, los cuales quedarían en una situación de inferioridad por cuanto, a pesar de hallarse inscritos en el escalafón y cumplir con los requisitos exigidos para el efecto, no les es dado ascender dentro del escalafón, sin que exista un fundamento objetivo y razonable para tal limitación.

Sobre el particular, el señor Procurador General de la Nación consideró que “el ciudadano Alzate Zuluaga otorga a la disposición acusada un alcance que realmente no tiene, pues de su texto no puede derivarse la conclusión a que llega, por cuanto la norma cuestionada, en aras de la sostenibilidad del sistema general de participaciones, se contrae a establecer las reglas a las que debe someterse el ascenso en el escalafón de los docentes y directivos docentes, en carrera, en el término comprendido entre el 1º de enero de 2002 y el 30 de diciembre de 2008, pero de manera alguna prohíbe que los demás servidores que se encuentran inscritos en el escalafón asciendan en él, es decir, los destinatarios del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 son los docentes y directivos docentes en carrera, más no los demás educadores, privados o públicos vinculados en provisionalidad, cuyo ascenso en el escalafón escapa a la regulación efectuada por el legislador a través de la norma cuestionada, por lo tanto, mal podría la norma que se acusa discriminarlos o afectar sus derechos adquiridos”.

La Corte comparte el criterio expuesto por el Ministerio Público por cuanto, efectivamente, los destinatarios de la disposición contenida en el inciso primero del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 son única y exclusivamente los educadores debidamente inscritos en la carrera administrativa docente, y es a tales docentes a quienes, para poder ascender en el escalafón, se les exige el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 24 de la Ley 715 de 2001, precisamente con el propósito de asegurar la sostenibilidad del sistema general de participaciones.

En consecuencia, cuando en el artículo 24 de la Ley 715 de 2001 se establecen los requisitos que —durante el lapso señalado en la misma norma— han de cumplir los docentes y los directivos docentes inscritos en la respectiva carrera, para ascender dentro del escalafón nacional docente, en manera alguna se está aludiendo a la situación propia de los educadores que no se hallan inscritos en la carrera y, menos aun, se está impidiendo que los mismos logren a su vez los ascensos a que tengan derecho, con arreglo a la normatividad que les es aplicable.

Contra lo aseverado por el actor, no encuentra en consecuencia la Corte que, al señalar el legislador los requisitos que han de cumplir los docentes inscritos en la carrera para ascender dentro del escalafón, haya vulnerado derecho alguno a quienes, antes de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, habían sido nombrados en provisionalidad y se encontraban inscritos en el escalafón.

Ya en precedentes ocasiones ha tenido oportunidad la Corte de pronunciarse en relación con el ejercicio, por parte del legislador, de la facultad de configuración en relación con la educación y, específicamente, en cuanto concierne a la carrera docente y al escalafón nacional docente.

Así por ejemplo, con ocasión del análisis de constitucionalidad del artículo 21 (parcial) del Decreto 2277 de 1979, dijo la Corte (1) :

“Si bien las normas relacionadas con la educación cumplen múltiples fines y desarrollan diversos programas públicos, las reglas sobre la carrera docente cumplen el mandato constitucional de profesionalización y dignificación de la actividad (art. 68) y también se encaminan a mejorar la calidad de la educación. En este sentido, la Constitución Política entrega al legislador principios conforme a las cuales debe regular lo relativo al escalafón nacional docente. Del artículo 68 de la Carta, se infieren los criterios que deben presidir el diseño de la carrera para los educadores, allí se señala que la enseñanza debe estar a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica. De otro lado, la norma citada encomienda a la ley garantizar la profesionalización y dignificación de la actividad docente. La libertad en el diseño de las políticas de educación y estructura de la actividad no pueden modificar estos criterios generales sino por el contrario, se encuentra en la obligación de desarrollarlos.

10. El desarrollo legislativo tiene en el Decreto-Ley 2277 de 1979 y la Ley 115 de 1994 dos instrumentos normativos que pueden catalogarse como las reglas básicas del sistema educativo nacional.

El Decreto-Ley 2277 de 1979, mejor conocido como el estatuto docente, se dicta con el propósito de cumplir con la tarea de iniciar el proceso de profesionalización de la actividad educativa. Así, prescribe en el artículo 2º que la profesión docente consiste en el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Dentro de esta profesión también se encuentran incluidos los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación.

(...).

11. Por otra parte, la Ley 115 de 1994, Ley General de Educación, fue expedida para cumplir con el mandato constitucional previsto en los artículos 67 y 68 que diera lugar a un sistema nacional de educación. En ella, el legislador define como uno de los propósitos fundamentales de la Ley la profesionalización de la actividad docente. En consonancia con dicho propósito el artículo 109 de la misma ley establece, de manera general, las finalidades en la formación de docentes: (1) formar un educador de la más alta calidad científica y ética; (2) desarrollar la teoría y la práctica pedagógica como parte fundamental del saber del educador; (3) fortalecer la investigación en el campo pedagógico y en el saber científico; y, (4) preparar educadores a nivel de pregrado y postgrado para los distintos niveles y formas de prestación del servicio educativo.

(...).

12. Conforme a lo expuesto, el legislador ha desarrollado el mandato constitucional en procura de la profesionalización de la actividad docente como una aspecto necesario para garantizar la calidad e idoneidad de quienes se dedican a la educación, aspecto plenamente concordante con lo dispuesto por la Carta Política”.

(...).

19. El diseño por grados (14) del estatuto docente basado en el aumento en la capacidad e idoneidad del docente profesional, no constituye un proceso acumulado en términos remunerativos, sino una carrera diseñada en términos diferenciales, en el que cada grado es un paso independiente. Esta situación configura una posición jurídica distinta en la que las condiciones de mérito e idoneidad son independientes y a ellas corresponde en términos proporcionales una remuneración especifica para cada grado que se causa desde el momento en que se reconoce tal posición” (2) .

De otra parte, la Corte encuentra oportuno reiterar que el señalamiento de los requisitos exigidos para que quienes se hallen debidamente inscritos en la carrera administrativa docente puedan ascender en el escalafón, en manera alguna comporta un desconocimiento del principio de igualdad en relación con los educadores que no se encuentran inscritos en dicha carrera, por cuanto evidentemente se trata de situaciones objetivamente distintas, razón por la cual no resulta procedente efectuar el juicio de igualdad.

De conformidad con reiterada jurisprudencia constitucional (3) si bien el principio general de igualdad prohíbe que se dé un trato diferente a supuestos iguales, “permite y autoriza tratamientos distintos cuando se encuentren supuestos desiguales que estén justificados de manera objetiva y razonable”.

El ingreso a la carrera administrativa docente está determinado por el mérito y por la profesionalización de los educadores que se encuentren inscritos en el escalafón y, por ende, presupone la superación de los procesos de selección o concurso, el nombramiento en propiedad y la toma de posesión del respectivo cargo (4) . En consecuencia, mal podría pretenderse que quienes no hayan cumplido con todos y cada uno de tales requisitos y, por tal razón, no se hallen inscritos en la carrera docente, padezcan vulneración alguna de su derecho a la igualdad en virtud de la norma acusada por cuanto, se reitera, se trata de “supuestos desiguales que están justificados de manera objetiva y razonable”.

De otra parte, resulta oportuno reiterar también, que si bien la inscripción en el escalafón nacional docente constituye una conditio sine qua non para el ingreso a la carrera administrativa docente, la sola inscripción en el escalafón no constituye per se título suficiente para ingresar a la carrera administrativa docente, ni para acceder a las prerrogativas propias de dicha carrera (5) .

4. La disposición acusada no desconoce derechos adquiridos.

Abordando entonces el análisis del segundo de los cargos formulados contra la norma acusada, consistente en un supuesto desconocimiento de los derechos adquiridos por los educadores vinculados antes de la vigencia de la Ley 715 de 2001 bajo la modalidad de provisionalidad y que han sido debidamente inscritos en el escalafón, encuentra la Corte que tampoco le asiste razón al actor.

El artículo 58 de la Constitución consagra la protección de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles y establece la garantía de que no podrán ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

La Corte ha definido los derechos adquiridos como aquellas “situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona” (6) .

En cuanto a las denominadas meras expectativas, esta corporación ha dicho que son aquellas “situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado” (7) .

La Corte ha sido reiterativa en aludir a las implicaciones de la ya tradicional distinción entre derechos adquiridos y meras expectativas. En el fallo proferido al decidir sobre la exequibilidad de los artículos 11 (parcial), 36 (parcial) y 228 de la Ley 100 de 1993 (8) , la Corte dijo al respecto:

“Como se puede apreciar, la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas “expectativas”, pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador.

“Nuestro estatuto superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función”.

El mismo criterio ha sido reiterado por esta corporación, entre otras, en las sentencias C-596 de 1997, C-789 de 2002, C-781 de 2003, C-038 de 2004, C-314 de 2004, C-754 de 2004 y C-177 de 2005.

De otra parte, la Corte tuvo ocasión de pronunciarse en cuanto atañe a la inexistencia de derechos adquiridos en relación con una específica categoría de educadores (9) , frente a régimen de carrera administrativa docente establecido a través del Decreto 2277 de 1979 (10) , en los siguientes términos:

“(iii) Esta corporación en diversas oportunidades ha establecido que la existencia de un derecho adquirido (C.P. art. 58), independientemente de la materia jurídica objeto de regulación, se somete al cumplimiento riguroso de los supuestos jurídicos previstos en la ley (11) . Así las cosas, mientras dichos supuestos no se consoliden completamente en el patrimonio de un sujeto a manera de consecuencia jurídica, éste tan sólo tiene la esperanza o probabilidad de obtener algún día los intereses o derechos individuales o sociales creados y definidos bajo el imperio de una ley, denominándose dicho fenómeno como mera expectativa o situación jurídica abstracta (12) , a contrario sensu, si todos los hechos jurídicos previstos en la norma, son objeto de realización por el individuo, se producen las consecuencias jurídicas nacidas en virtud de la disposición legal y consolidan a favor de su titular un derecho adquirido o una situación jurídica concreta que debe ser respetada.

En el presente caso, es indiscutible que los educadores a los cuales se refiere el accionante, no cumplieron las exigencias o supuestos jurídicos para consolidar en su patrimonio el derecho adquirido a la aplicación del régimen de carrera administrativa docente previsto en el Decreto 2277 de 1979, pues no acreditaron, entre otros, los requisitos de superación del proceso de selección, ser nombrados en propiedad y tomar posesión del cargo docente.

Es preciso concluir entonces que el Presidente de la República no desbordó el alcance de las facultades extraordinarias concedidas en el artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001, toda vez que los educadores a los que se refiere el artículo 38 de la Ley 715 de 2001, no habían ingresado a la carrera administrativa docente, ni reunían los requisitos previstos en el Decreto 2277 de 1979, para consolidar en su órbita personal y jurídica esa situación”.

En la misma providencia, al desestimar un segundo cargo formulado esta vez contra el artículo 13 del Decreto-Ley 1278 de 2002, la Corte dijo:

“En primer lugar, a diferencia de lo expuesto por el demandante, es claro que no se adquieren los derechos de la carrera docente previstos en el Decreto 2277 de 1979, por haber estado inscrito en el escalafón nacional docente, pues dicho sistema de clasificación —según se vio— se aplica indistintamente para los educadores del sector oficial y no oficial.

En segundo término, para el ingreso a la carrera administrativa docente no sólo se exigía la inscripción en el escalafón nacional, sino también superar las etapas del concurso de méritos, lograr el nombramiento en propiedad en un cargo docente y tomar posesión del mismo.

Desde esta perspectiva, retomando lo previamente expuesto, emana con absoluta claridad que los educadores a los que hace referencia el demandante, sujetos a las directrices del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, fueron nombrados en provisionalidad y, por lo mismo, no adquirieron los derechos y garantías de la carrera docente prevista en los artículos 27 y subsiguientes del Decreto 2277 de 1979”.

La constitucionalidad de la norma acusada

La reiterada jurisprudencia constitucional tanto en materia de principio de igualdad como en materia de derechos adquiridos, conduce a declarar la constitucionalidad de la norma demandada, por los cargos examinados. La norma acusada se refiere única y exclusivamente a los educadores debidamente inscritos en la carrera administrativa docente, y es a tales docentes a quienes se les exige el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 24 de la Ley 715 de 2001, para obtener el ascenso en el escalafón, precisamente con el propósito de asegurar la sostenibilidad del sistema general de participaciones.

No encuentra entonces la Corte vulneración alguna del principio de igualdad en relación con los educadores que no se hallan inscritos en la carrera administrativa docente, ni desconocimiento de derechos adquiridos por éstos ya que, por el contrario, es evidente que en cuanto concierne a tal categoría de educadores y en relación con el tema planteado en la demanda, no se configura derecho adquirido alguno.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “en carrera”, contenida en el artículo 24 de la Ley 715 de 2001, sólo en relación con los cargos analizados.

Cópiese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Corte Constitucional. Sentencia C-1109 de 2001.

(2) En igual sentido ver Sentencia C-508 de 2004.

(3) Corte Constitucional. Sentencias C-841 de 2003 y C-078 de 2006.

(4) Decreto 2277 de 1979, art. 27.

(5) Corte Constitucional. Sentencia C-031 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(6) Corte Constitucional. Sentencia C-147 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(7) Corte Constitucional. Sentencia C-314 de 2004.

(8) Corte Constitucional. Sentencia C-168 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz

(9) “Los docentes previamente vinculados con contratos de prestación de servicios que, a raíz del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, fueron vinculados de manera provisional”.

(10) Corte Constitucional. Sentencia C-1169 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(11) Véanse, entre otras, las sentencias C-529 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-126 de 1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara), C-168 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-789 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-754 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

(12) Sobre la materia, dispone el artículo 17 de la Ley 153 de 1887: “Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene”.

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