Sentencia C-369 de abril 27 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-369 de 2004 

Ref.: Expediente D-4859

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Montealegre Lynett

Actor: Jairo Antonio Salgado Gil.

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 4º del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.

Bogotá, D.C., abril veintisiete de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Del texto objeto de revisión

A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación el Diario Oficial 45.231 del 27 de junio de 2003, y se resalta el inciso demandado:

“LEY 812 de 2003

Por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.

(...).

ART. 81.—Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.

Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres.

Los servicios de salud para los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán prestados de conformidad con la Ley 91 de 1989, las prestaciones correspondientes a riesgos profesionales serán las que hoy tiene establecido el fondo para tales efectos.

El valor total de la tasa de cotización por los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio corresponderá a la suma de aportes que para salud y pensiones establezcan las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, manteniendo la misma distribución que exista para empleadores y trabajadores. La distribución del monto de estos recursos la hará el consejo directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en lo correspondiente a las cuentas de salud y pensiones.

El régimen salarial de los docentes que se vinculen a partir de la vigencia de la presente ley, será decretado por el Gobierno Nacional, garantizando la equivalencia entre el estatuto de profesionalización docente establecido en el Decreto 1278 de 2002, los beneficios prestacionales vigentes a la expedición de la presente ley y la remuneración de los docentes actuales frente de lo que se desprende de lo ordenado en el presente artículo.

El Gobierno Nacional buscará la manera más eficiente para administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para lo cual contratará estos servicios con aplicación de los principios de celeridad, transparencia, economía e igualdad, que permita seleccionar la entidad fiduciaria que ofrezca y pacte las mejores condiciones de servicio, mercado, solidez y seguridad financiera de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la Ley 91 de 1989. En todo caso el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se administrará en subcuentas independientes, correspondiente a los recursos de pensiones, cesantías y salud.

El valor que correspondería al incremento en la cotización del empleador por concepto de la aplicación de este artículo, será financiado por recursos del sistema general de participaciones y con los recursos que la Nación le transfiera inicialmente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por un monto equivalente a la suma que resulte de la revisión del corte de cuentas previsto en la Ley 91 de 1989 y hasta por el monto de dicha deuda, sin detrimento de la obligación de la Nación por el monto de la deuda de cesantías; posteriormente, con recursos del sistema general de participaciones y con los recursos que le entregará la Nación a las entidades territoriales para que puedan cumplir con su obligación patronal.

PAR.—Autorízase al Gobierno Nacional para revisar y ajustar el corte de cuentas de que trata la Ley 91 de 1989”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad el inciso 4º del artículo 81 de la Ley 812 de 2003, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una Ley de la República.

La solicitud de decisión inhibitoria y la interpretación de la disposición acusada

2 La vista fiscal considera que la Corte debe inhibirse de conocer de la constitucionalidad del aparte acusado. Según su parecer, el cargo del actor se funda en una interpretación equivocada del sentido de esa disposición. Entra pues esta corporación a estudiar esa solicitud, lo cual la llevará a examinar el sentido de la disposición legal.

Es cierto que, debido a la separación entre la jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones, en principio no le corresponde a la Corte Constitucional entrar en discusiones puramente legales; sin embargo, tal y como esta corporación lo ha señalado en anteriores oportunidades, en ocasiones, en miras de procurar la guarda de la Constitución (C.P., art. 241), es inevitable que el juez constitucional deba terciar en debates hermenéuticos sobre el alcance de las disposiciones legales sometidas a control, por la sencilla razón de que el control constitucional es un juicio relacional, pues implica confrontar un texto legal con la Constitución, por lo cual es inevitable que el juez constitucional deba comprender y analizar el contenido y alcance de la disposición legal sometida a control(1). Entra pues la Corte a examinar el alcance de la disposición acusada.

3. La interpretación de la cual parte el actor es la siguiente: según su criterio, el aparte acusado incrementa la cotización en salud de los docentes pensionados, pues los obliga, a partir de su vigencia, a asumir la cotización del 12%, sin prever un mecanismo de reajuste pensional equivalente a la elevación de la cotización para salud que compense dicho aporte, tal como lo hizo en su momento la Ley 100 de 1993 para los pensionados del régimen general. El Procurador considera que ese entendimiento es equivocado, pues una interpretación cuidadosa y sistemática del artículo 81 de la Ley 812 de 2003 permitiría concluir que no es cierto que esa norma haya variado el porcentaje que los pensionados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben cancelar por concepto de salud.

4. La vista fiscal sustenta su tesis en el hecho de que el inciso primero de ese artículo establece que el régimen prestacional de los docentes que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el magisterio “en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley del plan”, lo cual significa, según su parecer, que la disposición mantiene en su integridad el régimen de cotización anterior. Según su criterio, es claro entonces que esa disposición solo se refiere a los docentes vinculados al servicio público educativo oficial con posterioridad a la vigencia de la ley, pero no a los pensionados a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo que concluye que el cargo se funda en una interpretación equivocada y arbitraria del aparte demandado, y por ende que la Corte debe inhibirse de estudiar la demanda.

5. La interpretación de la vista fiscal de la disposición acusada parece a primera vista plausible. Sin embargo, un examen más atento permite concluir que esa hermenéutica no es aceptable, y que es más adecuado el entendimiento del actor de esa disposición, que conviene destacar, es el mismo defendido por todos los intervinientes, todos ellos representantes de entidades públicas con claras responsabilidades en el manejo de la seguridad social de los docentes oficiales, lo cual sugiere que tal es el sentido como se aplica actualmente esa norma.

6. La interpretación del actor, según la cual, la norma acusada tendría como efecto incrementar la cotización en salud de los docentes oficiales pensionados, es razonable pues es compatible con el tenor literal y el sentido general del artículo 81 de la Ley 812 de 2003 parcialmente acusado. Así, es cierto que el inciso primero de esa disposición señala que el régimen prestacional de los docentes que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley, lo cual parecería indicar que la disposición no se aplica a quienes se hubieran pensionado con anterioridad a la ley del plan. Sin embargo, una cosa es el régimen prestacional, que hace relación a los beneficios de que gozan los afiliados, y otra el régimen de cotización, que está regulado específicamente por el inciso cuarto de ese artículo, que es el acusado, y que señala que la cotización de todos los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio —sin que la norma establezca ninguna excepción— “corresponderá a la suma de aportes que para salud y pensiones establezcan las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, manteniendo la misma distribución que exista para empleadores y trabajadores”. Ahora bien, dentro de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentran los docentes pensionados que reciben su mesada de dicho fondo, pues así lo prevé la Ley 91 de 1989. Es pues válido entender que dichos pensionados deberán, de ahora en adelante, cancelar la cotización prevista por las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.

En esas circunstancias, como conforme al artículo 143 de la Ley 100 de 1993, la cotización para salud para los pensionados está, en su totalidad, a cargo de los pensionados, entonces es razonable entender, como lo hacen el actor y todos los intervinientes, que la norma acusada está estableciendo que los pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberán, de ahora en adelante, cancelar la totalidad de la cotización en salud prevista por las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, que es del 12% de su mesada, mientras que, conforme a las regulaciones específicas de los pensionados de dicho fondo, vigentes anteriormente, dichos pensionados cancelaban una cotización menor. En efecto, según el artículo 8º de la Ley 91 de 1989, estos pensionados debían cancelar 5% de su mesada pensional como contribución a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

7. Conforme a lo anterior, la interpretación del actor es no solo razonable sino que además se funda en un entendimiento de la disposición acusada ampliamente compartido por todos los intervinientes en el proceso. Según esta hermenéutica, aunque es claro que las prestaciones en salud a que tienen derecho estos pensionados se mantienen, pues así lo establecen los incisos primero y tercero del artículo 81 de la Ley 812 de 2003, sin embargo la cotización en salud fue incrementada, tal y como lo ordena el inciso cuarto de ese mismo artículo, que fue precisamente el demandado en la presente oportunidad. La Corte concluye que la solicitud de la vista fiscal de inhibición no es de recibo, pues no es cierto que la interpretación del actor sea irrazonable. Entra pues esta corporación a estudiar la acusación de la demanda.

El cargo de igualdad

8. Según el demandante, el aparte acusado desconoce la igualdad, por cuanto incrementó la cotización en salud de los pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin instituir un mecanismo similar al establecido por el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, que previó en el régimen general de pensiones un reajuste de las pensiones equivalente al incremento de la cotización en salud. Los intervinientes consideran que el cargo es infundado básicamente por tres razones: de un lado, por cuanto la Corte ya había establecido que la ley podía ordenar que el pensionado asumiera integralmente la cotización en salud; de otro lado, por cuanto en el fondo el actor plantea una suerte de omisión legislativa, pero que no tiene sustento, pues no se puede obligar al Congreso a trasladar mecánicamente las regulaciones de un régimen general, como el de la Ley 100 de 1993, a un régimen especial, como es el de los docentes; y, finalmente, por cuanto la norma acusada lo que hace es eliminar un privilegio injustificado del cual gozaban los docentes pensionados, por lo que el demandante estaría defendiendo, en nombre de la igualdad, la preservación de un privilegio grupal.

Entra pues la Corte a examinar si la norma acusada desconoció o no la igualdad.

9. Los intervinientes aciertan en señalar que la Corte ya había definido que la ley podía ordenar a los pensionados asumir integralmente la cotización en salud. En efecto, la Sentencia C-126 de 2000, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero, declaró exequible el inciso segundo del artículo 143 de la Ley 100 de 1993, que precisamente establece esa obligación en cabeza de los pensionados. La Corte consideró que, en desarrollo del principio de solidaridad (C.P., art. 1º), y con el fin de preservar el equilibrio financiero del sistema de seguridad social en salud, bien podía la ley ordenar que los pensionados asumieran esa cotización, teniendo en cuenta la reducción del número de trabajadores activos por pensionado, y que en el momento en que la persona reúne los requisitos para acceder a la pensión, entonces cesa su obligación de cotizar por tal concepto, y por ello, “y sin que existan equivalencias matemáticas, la disminución del ingreso del jubilado, por cuanto debe asumir integralmente su cotización en salud, es en parte compensada por el hecho de que cesa la obligación de aportar para pensiones”.

En esas circunstancias, no es inconstitucional que la norma acusada hubiera ordenado a los pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio cubrir toda su cotización en salud. El interrogante que subsiste es si la norma acusada debió o no prever una regulación de transición igual a la establecida por el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, que en el régimen general reajustó las pensiones en un valor equivalente al incremento de la cotización en salud.

10. Como bien lo señalan algunos de los intervinientes, el ataque de igualdad del actor es en el fondo una acusación por una presunta omisión legislativa relativa. En efecto, según el demandante, el Congreso tenía la obligación de establecer para los pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que se han regido por un régimen de seguridad social específico, un mecanismo compensatorio idéntico al que el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 había establecido para los pensionados del régimen general de seguridad social. Por el contrario, los intervinientes consideran que la ley no tenía por qué tratar de la misma manera las dos situaciones, ya que estas son distintas, pues no es comparable el régimen general de pensiones al régimen especial de los docentes.

La pregunta que plantea ese cargo es entonces si el Legislador tenía o no realmente la obligación de prever para un régimen especial de pensiones exactamente el mismo mecanismo compensatorio que estableció para el régimen general, cuando incrementó para los pensionados de dicho régimen general el monto de la cotización en salud. Para responder ese interrogante, la Corte recordará brevemente su doctrina sobre el problema de la igualdad cuando se comparan regímenes generales y especiales de seguridad social, para luego aplicar esos criterios al presente caso.

11. En numerosas oportunidades(2), la Corte ha establecido que la existencia de un régimen especial de seguridad social no es en si mismo violatorio de la igualdad. Así, precisamente al estudiar la constitucionalidad del inciso 2º del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, que exceptúa a los docentes del régimen general de la seguridad social, esta corporación señaló al respecto:

“La Carta Política no establece diferenciaciones dentro del universo de los pensionados. Por el contrario, consagra la especial protección de las pensiones y de las personas de la tercera edad. No obstante, el legislador puede diseñar regímenes especiales para determinado grupo de pensionados, siempre que tales regímenes se dirijan a la protección de bienes o derechos constitucionalmente protegidos y no resulten discriminatorios. Es el caso del establecimiento de un régimen pensional especial para la protección de los derechos adquiridos por un determinado sector de trabajadores.

El respeto por los derechos adquiridos reviste aún mayor fuerza entratándose de derechos laborales, pues el trabajo y la seguridad social gozan de una especial protección por parte de la Carta. Por este motivo, es razonable excluir del régimen general de seguridad social a aquellos sectores de trabajadores y pensionados que, gracias a sus reivindicaciones laborales, han obtenido beneficios mayores a los mínimos constitucional y legalmente protegidos en el régimen general.

Por las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta”(3).

12. Ahora bien, un régimen especial se rige por normas propias, que son diversas de las reglas del régimen general, puesto que en eso consiste su especialidad. Igualmente esta corporación ha señalado que un régimen de seguridad social es un sistema normativo complejo, en el que las diversas normas parciales adquieren sentido por su relación con el conjunto normativo global. Cada régimen especial es entonces un universo propio. Por ello, esta Corte ha concluido que, en principio, no es viable comparar aisladamente aspectos puntuales de un régimen especial de pensiones o de salud y el sistema general de seguridad social, por cuanto cada aspecto puede tener en cada régimen un significado parcialmente distinto. Así, una aparente desventaja en un punto específico del régimen especial frente al sistema general de seguridad social puede estar ampliamente compensada por unos beneficios superiores previstos por ese régimen especial en otros aspectos. Y por ello esta corporación ha señalado con claridad que quienes se encuentren adscritos a un régimen especial de seguridad social, están obligados a someterse plenamente a su normatividad, sin que resulte válido reclamar la aplicación de los derechos y garantías reconocidas para el régimen común, pues no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen especial, por ser este globalmente superior al sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica(4). Y es que admitir que una persona afiliada a un régimen especial pueda reclamar ciertos aspectos puntuales del régimen general de seguridad social implicaría la creación de una lex tertia, que sería un verdadero tercer régimen, compuesto por algunos aspectos del sistema general de seguridad social y otros del régimen especial, lo cual desfiguraría totalmente la regulación establecida por la Constitución y la ley en materia de seguridad social.

13. Sin embargo, la Corte ha precisado que lo anterior no significa que sea imposible formular cargos de igualdad por eventuales discriminaciones que hayan podido ser ocasionadas en un régimen especial. Y precisamente con ese criterio, por ejemplo la Sentencia C-461 de 1995 condicionó la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, pues consideró que esa norma, al exceptuar a los docentes del régimen de seguridad social general, había excluido a algunos pensionados afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la mesada adicional, sin prever para esos docentes un beneficio igual o equivalente a la dicha mesada adicional, lo cual era discriminatorio.

Esta Corte ha concluido entonces que es posible excepcionalmente formular y estudiar cargos de igualdad fundados en la comparación parcial entre un régimen especial y el sistema general de seguridad social. Ha dicho al respecto la Corte:

“En principio no es posible comparar las prestaciones individuales de los regímenes especiales de seguridad social frente a la regulación establecida por el sistema general de pensiones o de salud. Sin embargo, en algunos casos, y de manera excepcional, es procedente un examen de igualdad. Para tal efecto, se requiere que se trate de una prestación claramente separable del conjunto de beneficios previstos por el régimen, en la medida en que tiene una suficiente autonomía y no se encuentra indisolublemente ligada a las otras prestaciones. Por ejemplo, la concesión de un tratamiento médico para ciertas dolencias puede, en muchos casos, no ser separable del conjunto de prestaciones previstas para la salud, por cuanto el régimen provee en general un paquete general de servicios. Así, el régimen de salud de un régimen especial puede ser globalmente superior, aunque sea menos benéfico en relación a un determinado servicio concreto, sin que por ello exista violación a la igualdad. Pero en cambio, la mesada pensional adicional o la pensión de sobreviviente del cónyuge supérstite gozan de suficiente autonomía para ser consideradas prestaciones individualizables y separables del conjunto del sistema pensional, por lo cual ha sido procedente en tales eventos un examen específico de una eventual violación a la igualdad, debido a una regulación distinta en el sistema general de seguridad social y en los regímenes especiales.

Así las cosas, es posible concluir que existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social. Sin embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio este es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que puede concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de compensación debe ser evidente”(5).

17. Conforme a lo anterior, el cargo de igualdad no está llamado a prosperar, por cuanto la regulación de la cotización en salud no puede ser considerada una prestación autónoma y separable. En efecto, esa cotización está ligada al conjunto de los servicios de salud prestados al magisterio, que representan un régimen específico, pues dichos servicios son prestados de conformidad con la Ley 91 de 1989, como lo dice otro aparte de la disposición acusada. Y en esas circunstancias, no tenía por qué la norma acusada prever para el incremento de la cotización en salud de los pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio un incremento de su mesada idéntico al previsto por la Ley 100 de 1993, por cuanto el régimen de salud y pensional es en ambos casos distinto, y como la cotización está vinculada al conjunto del régimen, no puede ser considerada una prestación autónoma y separable. La ley no estaba entonces obligada a prever para el aumento de la cotización en salud de los pensionados del régimen especial de los docentes un mecanismo compensatorio idéntico al establecido por la Ley 100 de 1993 para el sistema general de seguridad social.

18. Por todo lo anterior, la Corte concluye que el cargo sobre vulneración de la igualdad es infundado. La Corte limitará el examen constitucional a ese cargo, teniendo en cuenta que, como lo destacó la reciente Sentencia C-305 de 2004, fundamento 6, existen otras demandas en curso contra normas que integran la ley del plan, en donde han sido formuladas y sustentadas otras acusaciones de fondo y forma, “se ha dado oportunidad de participación ciudadana y se ha escuchado el concepto de procurador; por lo cual la corporación estima que al momento de definir esas demandas es cuando debe darse el debate correspondiente, con plena garantía del derecho de participación democrática”. Por ello la Corte limitará en esta oportunidad la cosa juzgada constitucional, y el aparte acusado será declarado exequible, pero únicamente en relación con el cargo que fue analizado.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el inciso 4º acusado del artículo 81 de la Ley 812 de 2003, pero únicamente por el cargo estudiado en esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-1255 de 2001, Fundamentos 88 y ss., C-135 de 1994, C-496 de 1994, C-389 de 1996 y C-488 de 2000.

(2) Ver, entre otras, las sentencias C-941 de 2003, C-1032 de 2002, C-835 de 2002, C-956 de 2001, C-890 de 1999, C-080 de 1999 y C-461 de 1995.

(3) Sentencia C-461 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, Fundamentos 4 y 5. Criterio reiterado, entre otras, en las sentencias C-941 de 2003, C-1032 de 2002, C-835 de 2002, C-956 de 2001, C-890 de 1999 y C-080 de 1999.

(4) Ver, entre otras, las sentencias C-1032 de 2002, C-956 de 2001, C-890 de 1999, Fundamento 3, C-080 de 1999 y T-348 de 1997.

(5) Sentencia C-080 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, criterio reiterado en las sentencias C-941 de 2003, C-1032 de 2002, C-835 de 2002, C-956 de 2001, C-890 de 1999.

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