Sentencia C-369 de mayo 16 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLEMA

Sentencia C-369 de 2006 

Ref.: Expediente D-6040

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, parágrafo 3º transitorio, parcial, de la Ley 715 de 2001; 80, parcial, de la Ley 812 de 2003; 13 y parágrafo, parciales, de la Ley 917 de 2004; y 55, parcial, de la Ley 921 de 2004.

Actor: Pedro Abraham Roa Sarmiento

Bogotá D. C., dieciséis (16) de mayo de dos mil seis (2006).

Sentencia

I. Antecedentes

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Pedro Abraham Roa Sarmiento solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad de los artículos 15, parágrafo 3º transitorio, parcial, de la Ley 715 de 2001; 80, parcial, de la Ley 812 de 2003; 13 y parágrafo, parciales, de la Ley 917 de 2004; y 55, parcial, de la Ley 921 de 2004.

Mediante auto del 9 de noviembre de 2005, la demanda fue admitida y además se dispuso i) comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Educación Nacional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministro del Interior y de Justicia, de conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, ii) fijar en lista las normas acusadas por el término de diez (10) días y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rinda el concepto de que trata el artículo 278-5 de la Constitución, y finalmente iii) invitar al presidente de la Federación Colombiana de Educadores Fecode, al director del Departamento Nacional de Planeación, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Escuela Superior de la Administración Pública ESAP y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes para que expongan sus opiniones sobre la demanda de la referencia.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto del jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la presente demanda.

VI. Consideraciones

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con los artículos 241-4 de la Constitución.

2. Cargos de la demanda y asuntos previos.

El actor señala que las expresiones acusadas desconocen los artículos 357 —concretamente el parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2001— y 4º de la Constitución, por cuanto no incluye la totalidad de los gastos por concepto de docentes, directivos docentes y administrativos financiados con recursos de los departamentos y municipios, los del nivel distrital y municipal y los que se pagaban con los recursos propios de los ingresos corrientes de la Nación. Además, se impone un límite temporal para que el Estado asuma las deudas a nivel educativo cuando el artículo 357 constitucional, fija un término de transitoriedad hasta el 2008.

Como desarrollo del concepto de la violación señala que el parágrafo 3º transitorio de la Ley 715 de 2001, supedita el financiamiento de las deudas “por una sola vez”, sin tener en cuenta que el artículo 357 de la Carta, dispuso la financiación total de los costos en educación cuantas veces sea necesario. Considera que al financiarse solo los costos de nómina de los departamentos y de los convenios de cobertura educativa a 31 de diciembre de 2001, se desconoce los costos de los distritos y municipios y la financiación de todos los costos en educación. En cuanto al artículo 80 de la Ley 812 de 2003, indica que limita el pago de las deudas únicamente a las financiadas con el situado fiscal, desconociendo que el Acto Legislativo 1, dispuso la financiación de los costos con recursos del fondo de compensación educativa, los provenientes de los ingresos corrientes de la Nación a nivel distrital y municipal y los propios de los departamentos y municipios. Añade que se limita temporalmente el pago de las deudas cuando el acto tiene una vigencia hasta el 2008.

Respecto al artículo 13 de la Ley 715 de 2001, indica que limita el pago de los costos en educación al monto de los excedentes del SGP y establece una limitación temporal para el reconocimiento de dichos costos hasta diciembre de 2005. Agrega que también limita el pago de las deudas solo a las atribuibles al situado fiscal, dejando por fuera las contraídas con docentes, directivos docentes y administrativos. Y, en lo que corresponde al artículo 55 de la Ley 921 de 2004, considera que limita el pago de las deudas por concepto de situado fiscal por lo que desconoce los otros conceptos de deudas como las asumidas con cargo al Fondo de compensación educativa, con recursos de los ingresos corrientes de la Nación del nivel distrital y municipal y con recursos propios de los departamentos y municipios. También por supeditar su pago a recursos de la deuda, cuando corresponden a los recursos del SGP.

El actor soporta los argumentos de inconstitucionalidad en el parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2001, que modificó el artículo 357 de la Constitución, para lo cual acude a los antecedentes legislativos (1) y señalar que la finalidad al incorporar en la base inicial los costos del SGP, fue cumplir con todas y cada una de las deudas que tienen las entidades territoriales con los docentes, directivos docentes y administrativos que se encontraban vinculados a 1º de noviembre de 2000, cuya vigencia es hasta el 31 de diciembre de 2008. Finalmente, radica la violación del artículo 4º de la Carta, en que las normas legales acusadas deben interpretarse conforme a la Constitución, lo cual no se cumple respecto al artículo 357 superior, al ser interpretado en contra de su contenido y finalidad, desconociendo el principio de supremacía constitucional.

La intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo por ineptitud sustancial de la demanda, ya que los cargos contenidos de la demanda adolecen de claridad, precisión y pertinencia.

Para la Corte sí se está ante unos cargos aptos para ejercer el control de constitucionalidad por cuanto los argumentos expuestos por el actor parten del contenido normativo de las disposiciones legales acusadas. En cuanto a las disposiciones constitucionales consideradas infringidas, concretamente el parágrafo transitorio 1º, del artículo 3º, del Acto Legislativo 1 de 2001, el actor inicia su exposición bajo una interpretación que la fundamenta principalmente en los antecedentes legislativos del proyecto de acto legislativo (2) , resaltando para el efecto varias intervenciones de los congresistas, lo cual hace indispensable para la Corte que estudie con detenimiento dicho punto para así pronunciarse de fondo. Ya la Corte había señalado al respecto: “El estudio precedente indica que la redacción del varias veces citado inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución no es lo clara y técnica que sería deseable. Además, las transcripciones de los debates en el Congreso sobre este punto no son tampoco concluyentes” (3) , por lo que esta Corte entrará a pronunciarse de fondo.

De otro lado, la intervención del Ministerio de Educación refiere a una posible inhibición al indicar que el artículo 13 de la Ley 917 de 2004, tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre del mismo año, por tratarse de una ley de adición al presupuesto general de la Nación en la vigencia 2004. En igual forma, alude la intervención del Departamento Nacional de Planeación al indicar que la Ley 917 de 2004, tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de dicho año, por tratarse de una ley de adición al presupuesto general de la Nación de la vigencia 2004 y según el Estatuto orgánico del presupuesto, las normas que decretan el presupuesto o la modifican solo tienen vigencia durante el año de ejecución del mismo. Y, respecto a la Ley 921 de 2004, expone que decreta el presupuesto general de la Nación para la vigencia del año 2005.

Como lo ha señalado esta corporación, no procede proferir un fallo de fondo cuando se trata de una norma de efectos temporales que ha culminado su vigencia y no se encuentran produciendo efectos jurídicos (4) . En este caso, se demanda la Ley 917 de 2004, “Por la cual se efectúan unas modificaciones al presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2004 y se dictan otras disposiciones”, de la cual se acusa el artículo 13, parcialmente, que refiere a la ampliación del plazo hasta diciembre de 2005, para firmar los acuerdos de pago del saneamiento de la deuda de que habla el artículo 80 de la Ley 812 de 2003 y además señala que el cruce de cuenta de que trata dicha disposición sólo comprende las deudas del sector educativo atribuibles al situado fiscal. Y de la Ley 921 de 2004, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2005”, se acusa el artículo 55, parcialmente, que señala en relación con el artículo 80 de la Ley 812 de 2003, que en caso de no ser posible el cruce de cuentas se suscribirá por el Gobierno con las entes territoriales los acuerdos de pago para el saneamiento de las deudas con docentes y administrativos por salarios y prestaciones que se financiaban con recursos del situado fiscal y que estuvieren vigentes a 31 de diciembre de 2001, que se atenderán con cargo al servicio de la deuda.

Estas disposiciones legales acusadas hacen parte de una ley de adición al presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2004 y de la ley anual de Presupuesto para la vigencia fiscal del 2005, que son de carácter temporal como quiera que sus disposiciones tienen vigencia por el respectivo año fiscal, es decir, del 1º de enero al 31 de diciembre del año correspondiente. Así mismo, la ampliación del plazo otorgado para firmar los acuerdos de pago ya se cumplió como también sucedió con las condiciones establecidas en la medida que no superaban la vigencia fiscal a diciembre 31 de 2005. Tampoco podría alegarse que se mantienen los efectos jurídicos en la medida que se está ante disposiciones con vigencia transitoria que han cumplido su cometido y han perdido su fuerza normativa.

La Corte, entonces, se inhibirá de un pronunciamiento de fondo sobre los artículos 13, parcial, de la Ley 917 de 2004 y 55, parcial, de la Ley 921 de 2004.

A continuación, la Corte procederá a determinar el problema jurídico a resolver.

3. Problema jurídico.

La Corte debe examinar si las expresiones acusadas contenidas en los artículos 15 de la Ley 715 de 2001 y 80 de la Ley 812 de 2003, desconocen el parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2001 (modificatorio del artículo 357 superior) y el artículo 4º de la Constitución, por i) no haber incluido la totalidad de deudas que tenían las entidades territoriales con los docentes, directivos docentes y administrativos financiados con recursos propios de los entes territoriales y con ingresos corrientes de la Nación, e ii) imponer unos límites temporales para que la Nación asumiera dichas deudas incorporadas a la base inicial del cálculo del SGP.

Lo anterior por cuanto las normas acusadas señalan i) la financiación por una sola vez con cargo a los recursos para educación del SGP del faltante para el cubrimiento de los costos de nómina de los docentes departamentales y convenios de cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, estableciendo unas condiciones, y ii) el saneamiento de deudas con los docentes y administrativos que se financiaban sólo con los recursos del situado fiscal vigentes al 31 de diciembre de 2001, lo cual para el actor contradice la intención del constituyente derivado plasmada en el parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2001 (modificatorio del artículo 357 de la Carta), en cuanto la base inicial en educación del SGP, comprende todas y cada una de las deudas y de forma permanente que tenían las entidades territoriales para con los docentes en materia salarial y prestacional.

Las intervenciones del Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Universidad del Rosario y Departamento Nacional de Planeación, concuerdan en solicitar la exequibilidad de las expresiones acusadas. En cambio, solo la intervención de la Federación Colombiana de Municipios solicita la inexequibilidad de las normas acusadas.

El Procurador General de la Nación, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas por cuanto el actor parte de una indebida interpretación del parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2001, ya que la intención del constituyente fue la de fijar una formula de cálculo transitoria mientras el sistema general de participaciones entra en vigencia en el año 2008 y así proveer los recursos destinados a educación tomando como referencia lo pagado por el situado fiscal y el Fondo de compensación educativa. Señala que en dicho acto legislativo no se indica que el SGP deba asumir las obligaciones que dejaron de cancelar los departamentos por costo de la nómina de docentes antes del 31 de diciembre de 2001, ya que es un instrumento que modifica las formulas preestablecidas por la Carta y la ley orgánica para realizar las transferencias a las entidades territoriales, sin que ello signifique que se le deban sumar todas las obligaciones que los entes territoriales asumieron con cargo al situado fiscal y que no atendieron por factores como las deficiencias del anterior sistema o la ineficiencia del manejo de los recursos.

Considera el Ministerio Público que la decisión del legislador fue que el SGP asumiera unas obligaciones respecto a los costos de nóminas de docentes de los departamentos a 31 de diciembre de 2001, no por ordenarlo el parágrafo del acto legislativo, sino conforme a lo dispuesto en el inciso 5º del artículo 356 de la Constitución, que refiere a que la ley señalará los casos en que la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean indicados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios, por lo que el legislador en ejercicio del margen de configuración normativa dispuso que los gastos contemplados en el parágrafo 3º transitorio del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, debían ser financiados con recursos del sistema.

Respecto al artículo 80 de la Ley 812 de 2003, señala que persigue extender el plazo para que a la fecha de expedición de la ley, de no haber sido canceladas las obligaciones, la Nación concurra con recursos adicionales para cumplir con ellas, que no es más que el desarrollo de la norma constitucional que permite al Estado participar en la financiación de los gastos en los servicios que señale como de competencia de los departamentos, distritos y municipios. En cuanto al artículo 13 de la Ley 917 de 2004, indica que es reiterativa del compromiso que asumió el SGP por mandato del legislador para solventar las deudas de las entidades territoriales con cargo al anterior método para el giro de las transferencias por la Nación. En similar sentido se refiere el artículo 55 de la Ley 921 de 2004.

Así las cosas, esta corporación habrá de determinar el alcance del parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2001, para luego referir al margen de configuración legislativa en el sistema general de participaciones y así entrar a resolver el asunto que nos ocupa.

4. El sistema general de participaciones y su configuración por el legislador.

Al respecto de la participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, esta corporación en Sentencia C-871 de 2002 (5) consideró lo siguiente, con fundamento en lo ya estudiado en la C-644 de 2002 (6) :

“(…).

“7. La Constitución de 1991 es autonómica y por ello quiso fortalecer financieramente a las entidades territoriales, para que pudieran cumplir las nuevas funciones que les eran atribuidas, en desarrollo del principio de que no deben descentralizarse competencias sin la previa asignación de recursos suficientes para atenderlas (C.P., art. 356). Sin embargo, con el fin de evitar desequilibrios regionales, la asamblea constituyente mantuvo los ingresos tributarios más dinámicos en el orden nacional, pero estableció un derecho de las entidades territoriales a participar en un componente de esos ingresos nacionales (C.P., art. 287). La obvia contrapartida de ese derecho de las entidades territoriales era la obligación de que un porcentaje de los ingresos corrientes fuera obligatoriamente distribuido a las entidades territoriales, ya sea por vía del situado fiscal, que correspondía a los departamentos y a los distritos, ya sea por la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Además, los artículos 356 y 357, que regulaban estas transferencias y participaciones, establecieron un aumento anual de las mismas como porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación (de ahora en adelante ICN).

8. Este diseño fue criticado porque se consideraba que generaba ineficiencia y desequilibrios fiscales, al menos por tres razones: de un lado, la separación entre situado fiscal y participación de los municipios en los ingresos corrientes había generado duplicidad de funciones entre las entidades territoriales, sin que fuera muy claro por qué determinados porcentajes de dineros iban a los departamentos y otros a los municipios. De otro lado, los criterios de distribución señalados por la misma Carta, según la cual, por ejemplo, 15% del situado fiscal (el llamado situado territorial) era repartido por partes iguales entre departamentos y distritos, fueron considerados demasiado rígidos, pues no atendían a la diversidad de poblaciones entre las distintas entidades territoriales. Y, finalmente, el sistema de cálculo del monto de las transferencias, que se basaba en un porcentaje creciente de los ICN, fue juzgado demasiado inflexible, de suerte que se le responsabilizó de ser un factor importante en el agravamiento del déficit fiscal nacional.

9. Para enfrentar esas dificultades, el Acto Legislativo 01 de 2001 cambió el anterior esquema en tres puntos esenciales: de un lado, creó el SGP, que reagrupa el anterior situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, con lo cual desaparece la distinción entre esos dos conceptos. A partir de esta normatividad, los municipios, distritos y departamentos participan de un mismo sistema (el SGP) y corresponde a la ley regular la distribución de esos dineros entre esas entidades territoriales, de acuerdo al reparto de competencias que la misma ley establezca para cada una de ellas.

De otro lado, ese acto legislativo modificó la fórmula de liquidación de las transferencias, las cuales ya no estarán ligadas a los ICN del año respectivo, como la hacía la regulación precedente. La nueva normatividad establece un régimen permanente, que comenzará a regir a partir de 2008, y según el cual el incremento de esas participaciones se calculará a partir del promedio de la variación porcentual que tengan los ICN durante los cuatro años anteriores. Y prevé un régimen transitorio, para el período comprendido entre 2002 y 2008, en donde el monto de los dineros del SGP queda temporalmente desvinculado de la evolución de los ICN y dependerá esencialmente de la tasa de inflación (C.P., art. 257, par. trans. 2º).

Finalmente, el acto legislativo flexibilizó la destinación de esos dineros. Así, anteriormente los recursos del situado fiscal financiaban exclusivamente la salud y la educación, mientras que la nueva regulación, si bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a la salud y a la educación, admite que sean destinados a otros sectores. Y además, la nueva regulación constitucional flexibilizó los criterios de reparto, pues abandonó la mayoría de las fórmulas estrictas que tenía la anterior normatividad, y atribuyó a la ley la determinación y concreción de los criterios y montos de reparto”.

En efecto, el Acto Legislativo 1 de 30 de julio de 2001, modificó los artículos 347, 356 y 357 de la Constitución Política, a fin de consolidar la recuperación de la economía, garantizar la estabilidad a largo plazo y ahondar en la descentralización en materia de transferencias (7) .

Al respecto a la inclusión de un nuevo parágrafo al artículo 347 de la Constitución, se trata de una de las medidas tendientes a solucionar el déficit fiscal bajo el objetivo de modificar las transferencias a las regiones y abordar la problemática del crecimiento de los gastos de funcionamiento (8) .

De otra parte, el artículo 356 superior, consagra los lineamientos generales por los cuales se rige el nuevo sistema general de participaciones, creado para atender los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos y municipios y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación. Con tal fin, se entrega al legislador, a iniciativa del Gobierno, la fijación de los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos y municipios, todo ello salvo lo previsto en la Constitución.

Se determina en la normas citada igualmente, que los recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura.

Además dispone, que teniendo en cuanta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en que la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que ella señale como de competencia de los departamentos, distritos y municipios.

Por su parte, el artículo 357 señala lineamientos generales para establecer la base y los montos del sistema general de participaciones así como los porcentajes para sus incrementos anuales.

Concretamente respecto al parágrafo transitorio 1º, del artículo 3º, del Acto Legislativo 1 de 2001, que el actor considera vulnerados, el inciso 1º establece los aspectos que el SGP de los departamentos, distritos y municipios, debe tener en cuenta como base inicial como son: i) el monto de los recursos que la Nación transfería a los entes territoriales antes de la vigencia de dicho acto legislativo por situado fiscal, ii) la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, y iii) las transferencias complementarias al situado fiscal para educación. Y, el inciso 2º indica que en materia educativa dicha base inicial contempla i) costos por docentes y administrativos pagados con el situado fiscal y el fondo de compensación educativa, ii) docentes y otros gastos en educación financiados distrital y municipalmente con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y iii) docentes, personal administrativo de planteles educativos y directivos docentes de departamentos y municipios pagados con recursos propios, todos a 1º de noviembre de 2000, incorporación que será automática a partir del 1º de enero de 2002.

Sobre el alcance de dicho parágrafo transitorio 1º, del artículo 3º, del Acto Legislativo 1 de 2001, en cuanto al inciso 2º, esta corporación en Sentencia C-871de 2002 (9) también concluyó que la norma refiere a los criterios para calcular la base inicial del monto de las transferencia del sector educativo, donde el acto legislativo modificó la fórmula de liquidación de las transferencias. Como fundamento de dicha conclusión la Corte además se apoyó en el trámite legislativo que surtió el proyecto de acto legislativo:

“Así, anteriormente, el monto de las transferencias era un porcentaje de los ICN. Para determinar la magnitud de las transferencias en un año determinado, era entonces suficiente conocer el monto de los ICN y calcular el porcentaje respectivo. No era necesario conocer la cuantía de las transferencias de los años anteriores. En cambio, la nueva normatividad establece un sistema de cálculo distinto, tanto para el régimen transitorio, como en forma permanente a partir de 2008, y en ambos casos, el conocimiento de la base inicial de las participaciones, al momento de entrar a regir el acto legislativo, es de gran importancia.

Así, en primer término, el régimen permanente opera de la siguiente manera: cada año, el monto del SGP se incrementa en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que tengan los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores. Por consiguiente, el monto del SGP de un año determinado depende del monto del año anterior, que es incrementado en un determinado porcentaje. Y por ello es necesario conocer cual fue el monto que tenían las transferencias al momento de aprobarse el acto legislativo.

De otro lado, ese dato es importante porque el acto legislativo, con el fin de proteger el gasto social de las entidades territoriales, estableció la siguiente garantía: el monto de los dineros para salud y educación no podrá ser inferior a los que se transferían antes de la expedición del mencionado acto legislativo para esos sectores (C.P., art. 356). Es pues trascendental determinar cuál era el monto de las transferencias para salud y educación, cuando entró a regir el mencionado acto legislativo.

Finalmente, ese mismo dato es también muy importante en el régimen transitorio que opera entre 2002 y 2008, pues en ese período, el monto del SGP queda temporalmente desvinculado de la evolución de los ICN y depende esencialmente de la tasa de inflación. En efecto, el parágrafo transitorio 2º añadido al artículo 357 de la Carta estableció que entre 2002 y 2008 el monto del SGP crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional de 2% entre 2002 y 2005, y de 2.5% entre 2006 y 2008. Como vemos, también para este régimen de transición, es esencial determinar el monto que tenían las transferencias al momento de ser aprobado el acto legislativo, pues dicha suma es la base a partir de la cual se calcula el monto del SGP en los años ulteriores.

21. El análisis precedente ha mostrado que el monto de las transferencias al momento de aprobarse el Acto Legislativo 1 de 2001 tiene un papel esencial en el nuevo SGP, pues constituye la base para calcular las sumas que integran ese sistema en los años posteriores. Y eso explica que el propio acto legislativo haya definido dicho monto: en efecto, el inciso primero del parágrafo transitorio del artículo 357 establece lo siguiente:

“El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos”.

Y es dentro de este contexto que adquiere plenamente sentido el segundo inciso de ese mismo parágrafo, pues éste se ocupó de aclarar los elementos que debían ser tenidos en cuenta en el cálculo de la base inicial del sector educativo en el SGP. Así se desprende no sólo del anterior análisis sistemático del SGP sino del propio tenor literal de ese inciso, que comienza diciendo expresamente que “en el caso de educación, la base inicial contempla los costos por...”

22. Las anteriores conclusiones son confirmadas por un estudio histórico del proceso de aprobación de ese inciso. Así, un examen de los antecedentes de ese inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 indica que este no hacía parte del proyecto originario y fue incorporado en el séptimo debate en la Cámara de Representantes. El informe para el debate en plenaria explicó que la finalidad de ese inciso fue esencialmente precisar los elementos que debían ser tenidos en cuenta para calcular la base del SGP en el sector educativo. Dijeron los ponentes que “en el segundo inciso del mismo parágrafo, se precisan de manera detallada los diferentes conceptos de costos de educación financiados con el Sistema General de Participaciones, estableciendo más claramente el corte en el tiempo” (10) ”. Por su parte, la Sentencia C-487 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, analizó detalladamente el trámite de ese inciso, con el fin de resolver sobre un cargo relacionado con un eventual vicio de forma en el Acto Legislativo 1 de 2001. La Corte verificó entonces el procedimiento de aprobación de ese inciso y, en el fundamento 4.2. de esa sentencia, concluyó al respecto:

“Cabe resaltar que el objeto central del parágrafo transitorio 1º, a saber, la fijación de la base inicial aludida y de su monto, mantuvo durante todos los debates una clara unidad temática, como se desprende del cuadro atrás señalado, al que se remite nuevamente, y que el objeto de las modificaciones que se introdujeron en el séptimo debate del trámite (la introducción del segundo inciso) fue solamente el de aclarar lo que debía entenderse en el caso de educación por dicha base, en atención a la complejidad del sistema de transferencias en este campo, como se deduce de la lectura de las ponencias presentadas en la Cámara de Representantes en la segunda vuelta para el primero y el segundo debate”.

23. De acuerdo al estudio precedente, el inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 (…) señala los rubros que debían ser tomados en cuenta para calcular la base inicial del SGP en educación. Por tanto, el parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución no buscó determinar la orientación que debían tener los recursos del SGP, ni tampoco definió la conformación del sector educativo. Sólo mostró la forma como debía ser calculado el monto de la base inicial del SGP en educación, por la importancia que esa cifra tiene en la regulación de dicho sistema, tal y como se explicó anteriormente”. (negrillas fuera del texto).

Se observa, entonces, que el parágrafo transitorio 1º del artículo 3º, del Acto Legislativo 1 de 2001, no persiguió un objetivo distinto al de señalar la forma como debía ser calculado el monto de la base inicial del sistema general de participaciones en educación, atendiendo la importancia que dicha cifra tiene en la regulación del sistema. También como lo señalara la Sentencia C-568 de 2004, “la norma constitucional establece un monto preciso a apropiar y girar por concepto del sistema general de participaciones”.

Ahora bien. Esta corporación en sentencias C-871 de 2002, C-568 de 2004 (11) y C-423 (12) de 2005, refirió al margen de configuración normativa que le asiste al legislador en materia del sistema general de participaciones al señalar que es amplio mas no por ello absoluto.

Específicamente, en relación con la distribución de los recursos del sistema general de participaciones en el nivel educativo, indicó la Corte que el legislador puede señalar los parámetros para la distribución de los recursos del SGP, sin que el acto legislativo hubiere querido “limitar la libertad legislativa en cuanto a los criterios para distribuir los recursos provenientes del SGP destinados al sector educativo, pues se limitó a señalar unos criterios generales de distribución que deberían ser concretados por el Congreso. Por tanto, en principio, el legislador puede determinar los parámetros para distribuir los recursos del sistema educativo, siempre y cuando garantice la prestación del servicio y la ampliación de la cobertura…Como hemos visto, una parte del SGP está destinada a financiar la educación, pero el Legislador tiene libertad para precisar los criterios de distribución…” (13) .

En virtud del mandato conferido por el parágrafo transitorio del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2001 (modificatorio del artículo 356 superior), que impuso el deber al Gobierno de presentar un proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, se expidió por el Congreso la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A. L. 1 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

El artículo 15 de la Ley 715 de 2001, acusado en el presente asunto, refiere a la destinación de los recursos de la participación para educación del SGP, indicando el parágrafo 3º transitorio, que “Con cargo a los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones, se financiará por una sola vez el faltante establecido para el cubrimiento de los costos de nómina de los docentes de los departamentos y de los convenios de cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los recursos propios de los respectivos departamentos hayan sido insuficientes para cumplir con estas obligaciones. Para ello deberán someterse a planes de racionalización educativa y presentar para validación del Ministerio de Educación, información sobre el déficit a financiar. El giro de los recursos se hará inmediatamente se haya recibido la información respectiva” (las negrillas son los que demanda el actor).

Disposición legal que en el marco de lo dispuesto por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2001, que modificó el artículo 356 de la Constitución, que dispone que la ley señalará los casos en los que la Nación podrá concurrir a “la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios”, indica en que medida con recursos del SGP se cubrirán faltantes de costos de nómina de docentes de los departamentos, concurriendo de esta manera la Nación a sanear las finanzas de los entes territoriales.

Por su parte, el artículo 80 de la Ley 812 de 2003, “Por la cual se aprueba el Plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”, también demandado en este asunto, viene a referir también al saneamiento de deudas indicando que: “Para que las entidades territoriales puedan cancelar las deudas con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones, que se financiaban con los recursos del situado fiscal, que estuvieren vigentes al 31 de diciembre de 2001 y que a la fecha de expedición de la presente ley no hayan sido canceladas y estén debidamente soportadas, y certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, concurrirá con recursos adicionales subsidiariamente con lo que resulte del cruce de cuentas con deudas que las entidades territoriales tengan con la Nación. En caso de no ser posible el cruce de cuentas, o si después de efectuado, resulta un saldo en favor de la entidad territorial, el Gobierno Nacional podrá celebrar acuerdos de pago con estas dentro de las vigencias fiscales de 2003 y 2004” (las negrillas son los acusados). Norma que igualmente se encuentra en correspondencia con el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2001 ya mencionado y armoniza en general con la finalidad de dicho acto legislativo.

Conforme a lo anterior, esta Corte entrará a resolver los problemas jurídicos planteados.

5. Constitucionalidad de las disposiciones acusadas.

Los argumentos del actor parten de considerar que del parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2001, que modificó el artículo 357 de la Constitución, en cuanto a la base inicial en educación del SGP, comprende todas y cada una de las deudas, y de forma permanente, que tenían las entidades territoriales para con los docentes en materia salarial y prestacional, lo cual soporta principalmente en los antecedentes del Acto Legislativo 1 de 2001.

Examinando el contenido del parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2001, que se considera violado, refiere a los montos y factores a considerar como base inicial del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios (inc. 1º); base que para el caso de la educación, contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre de 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002.

Del trámite legislativo que cumplió el acto legislativo se observa, que la finalidad era precisar los elementos que debían tenerse en cuenta para calcular la base del sistema general de participaciones en el sector educativo. Así se aprecia cuando en el informe de ponencia, segundo debate, en segunda vuelta, Cámara de Representantes, se manifestó “En el segundo inciso del mismo parágrafo, se precisan de manera detallada los diferentes conceptos de costos de educación financiados con el Sistema General de Participaciones, estableciendo más claramente el corte en el tiempo” (14) .

En efecto, de los antecedentes legislativos de las normas acusadas —gacetas del Congreso 373 de 2001 (15) , Acta 157 de 19 de junio de 2001 y 354 de 2001 (16) , Acta 158 de 20 de junio de 2001—, no se observa las consecuencias que deriva el actor respecto del acto legislativo, por cuanto durante el debate respectivo los congresistas no se centraron solamente en el parágrafo transitorio 1º del artículo 3º del proyecto de acto, sino sobre el acto legislativo en su conjunto y el fin perseguido del saneamiento de las finanzas de los entes territoriales.

De las intervenciones de los representantes en lo que refiere al Acta 157 de 200 (17) , puede concluirse que al ponerse en consideración el informe con que termina la ponencia, congresistas afines y contradictores del proyecto de acto legislativo señalaban los efectos del mismo sobre la descentralización (18) , así como la necesidad de incorporar mayores recursos a los previstos para poder sufragar la nómina docente, refiriendo (19) al por qué del acto legislativo en cuanto a la atención de los problemas que presentaba el régimen de transferencias y el decrecimiento de la economía, también (20) a que se abrió el espacio para el diálogo y la concertación, aludiendo al estudio de cuanto costaba la educación y a cuántos docentes garantizaba el pago; así mismo a (21) la nueva formula de liquidación de las transferencias para que se le pueda pagar a los docentes, a la (22) problemática que enfrentan las entidades territoriales en cuanto solicitaban que el Gobierno Nacional asumiera el pago de los maestros señalando que el nuevo sistema de participaciones permitiría pagar a todos los maestros que permitiría cubrir la educación en todo el país. Y así sucede en sentido similar con las demás intervenciones que reposan en la Gaceta del Congreso 373 de 2001.

Respecto del Acta 158 de 2001, tampoco se aprecia lo deducido por el actor ya que de igual forma se refiere (23) a las políticas de concertación sobre el proyecto de acto, al no recorte en las transferencias, a la estabilidad que se persigue con el nuevo sistema de cálculo para garantizar los recursos, a la descentralización, a la nómina de maestros para garantizar el pago de los salarios con el nuevo sistema sobre el cual se estableció como fecha de entrada en vigencia el 1º de enero de 2002.

En consecuencia, la interpretación del actor respecto al parágrafo transitorio 1º, del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2003, que modificó el artículo 357 de la Constitución, resulta equivocada pues dicha disposición refiere es a los costos que debe contemplar la base inicial del sistema general de participaciones en materia educativa, conforme al nuevo régimen de transferencias con vigencia a partir del 1º de enero de 2002, sin que de dicho parágrafo constitucional pueda concluirse que le correspondía a la Nación asumir de forma permanente la totalidad de las obligaciones adquiridos por los entes territoriales con anterioridad a la vigencia de este sistema.

En virtud de lo anterior, la omisión endilgada al legislador (24) respecto a las expresiones acusadas no encuentran soporte alguno en el parágrafo transitorio 1º, del artículo 3º, del Acto Legislativo 1 de 2001, por lo que también se cae de su peso jurídico la argumentación expuesta respecto a una presunta violación del artículo 4º de la Constitución. Igual situación acaece respecto a los demás argumentos de inconstitucionalidad expuestos por el actor en la medida que no guardan relación con lo regulado en dicho parágrafo transitorio constitucional.

Ahora bien, el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2001, que modificó el artículo 356 de la Constitución, señala: “Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios. La ley reglamentará los criterios de distribución del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el sistema general de participaciones…”.

Quiere ello decir, que el artículo 356 de la Constitución, confiere a la ley el determinar los casos en que la Nación podrá concurrir en la financiación de los gastos de competencia de las entidades territoriales como también reglamentará los criterios de distribución del sistema general de participaciones, para lo cual, como lo ha señalado esta corporación, dispone el legislador de un amplio margen de configuración normativa, la que si bien no es absoluta está sujeta a los lineamientos de la Constitución, tal y como ocurrió en el presente caso.

Precisamente las normas parcialmente acusadas son un claro desarrollo del mandato constitucional consagrado en el artículo 356. En efecto, el artículo 15, parcialmente acusado, de la Ley 715 de 2001, se refiere a la destinación de los recursos de la participación para educación del SGP, y dispone por una sola vez el financiamiento del faltante para el cubrimiento de los costos de nómina de los docentes de los departamentos y de los convenios de cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, siempre que se cumplan algunas condiciones.

De igual forma, el artículo 80, parcialmente demandado, de la Ley 812 de 2003, refiere en correspondencia con la disposición anterior, al saneamiento de deudas por el Gobierno con los docentes y administrativos por salarios y prestaciones que se financiaban con recursos del situado fiscal, lo cual es un claro desarrollo del artículo 356 de la Constitución, hace parte del margen de configuración legislativa.

Por lo anterior, la Corte procederá a declarar la exequibilidad de las expresiones acusadas en relación con los cargos examinados.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLES, en relación con los cargos examinados, las expresiones “por una sola vez” y “departamentos y de los convenios de cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los recursos propios de los respectivos departamentos hayan sido insuficientes para cumplir con estas obligaciones. Para ello deberán someterse a planes de racionalización educativa y presentar para validación del Ministerio de Educación, información sobre el déficit a financiar. El giro de los recursos se hará inmediatamente se haya recibido la información respectiva”, contenidas en el artículo 15 de la Ley 715 de 2001, como también las expresiones “que se financiaban con los recursos del situado fiscal, que estuvieren vigentes al 31 de diciembre de 2001 y que a la fecha de expedición de la presente ley no hayan sido canceladas y estén debidamente soportadas, y certificadas por el Ministerio de Educación Nacional”, del artículo 80 de la Ley 812 de 2003.

2. Inhibirse de fallar de fondo sobre los artículos 13 de la Ley 917 de 2004 y 55 de la Ley 921 de 2004, parcialmente acusados.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(1) Transcribe y resalta el actor algunos apartes del trámite dado al Acto Legislativo 1 de 2001, contenidos en las actas de plenarias 157 de 19 de junio de 2001 y 158 de 20 de junio de 2001.

(2) Cita para el efecto las actas 157 de 19 de junio de 2001 y 158 de 20 de junio de 2001.

(3) Sentencia C-871 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(4) Sentencias C-992 de 2001, C-114 de 2003 y C-757 de 2004.

(5) M.P. Eduardo Montealegre Leynett.

(6) M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(7) Informe de ponencia, segundo debate en segunda vuelta. Gaceta del Congreso 308 de 2001, pág. 5.

(8) Sentencia C-644 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(9) M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(10) Ver Gaceta del Congreso 308 de 2001. Informe a la plenaria de la Cámara de Representantes de los ponentes Antonio José Pinillos y otros.

(11) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(12) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(13) Sentencia C-871 de 2002.

(14) Gaceta del Congreso 308 de 2001. Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2000 Senado, 120 de 2000 Cámara, pág. 5.

(15) Cámara de Representantes. Informe de ponencia. Segundo debate en segunda vuelta. In.

(16) Cámara de Representantes.

(17) Págs. 20 y ss.

(18) Intervención del representante Antonio Navarro Wolff.

(19) Intervención del representante Luis Fernando Velasco Cháves.

(20) Intervención del representante William Darío Sicachá Gutiérrez.

(21) Intervención del representante Luis Fernando Velasco Cháves.

(22) Intervención del director de Planeación Nacional, doctor Juan Carlos Echeverri Garzón.

(23) Intervención del ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Juan Manuel Santos.

(24) En materia de omisiones legislativas relativas esta corporación en Sentencia C-871 de 2002, señaló:

“La Corte ha considerado que si el legislador regula una materia y excluye de forma injustificada supuestos de hecho que precisamente por no ser tenidos en cuenta tienen la virtud de afectar disposiciones constitucionales, es posible un estudio de constitucionalidad de esas omisiones legislativas relativas. Para estos efectos, la Corte, en reiterada jurisprudencia, ha identificado algunos criterios a partir de los cuales resulta procedente el examen de constitucionalidad de una posible omisión legislativa relativa. Así, la sentencia C-185 de 2002 afirmó al respecto: “... para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador”.

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